摘 要:基层治理具有压力性、繁琐性、综合性、突发性、创新性等诸多特点，这就要求基层干部要具有在复杂环境下工作和成长的能力。从当前实际来看，青年干部普遍存在经验缺乏、工作压力繁重、知识储备不足等问题。要解决好这些现实困难，促进青年干部的成长，既要青年干部积极发挥主观能动性，加强本领学习，勇于工作创新，还要不断完善制度设计，切实减轻基层的工作负担，为基层青年干部更好地工作和学习扫除障碍、创造条件。

关键词:基层治理 青年干部 能力成长

【中图分类号】D630 【文献标识码】A

“郡县治，天下安。”基层治理是整个国家治理体系的终端，也事关千千万万人民群众的切身利益。只要基层治理好了，国家就可以太平安宁，百姓就可以祥和安康。因此，中国自古至今，都高度重视基层治理。今天，改革进入攻坚期和深水区，国家和社会都处于大的转型和变革的阶段，对于基层治理也提出了更高的要求。

基层治理的复杂性和难点

基层政府处于整个公共治理体系的最终端，直接与千千万万的人民群众打交道，要处理来自方方面面的信息和各种复杂的治理问题，因此，基层治理具有特殊性和复杂性，具体又包括压力性、繁琐性、综合性、突发性、创新性等。

基层治理的压力性

谈到基层治理，基层干部的第一个直观反映往往是压力过大[1]。基层治理的压力主要来自于两个方面：一方面，基层政权承担着整个治理体系的每一个层级逐级传导的政策执行压力；另一方面，基层治理直接面对人民群众，是整个治理体系直面群众服务诉求压力的第一线。此外，基层治理的压力还来自于上级政府和人民群众的双重考核监督。为了提高行政效率、落实上级部署，各级政府都制定了相应的考核制度，其中既有综合考核也有专项考核，这些考核制度最终都压在了基层干部身上。同时，为了更好地服务人民群众，各种办事环节也都设置了评价和考核体系，这固然对增加群众满意度、提高工作效率有正向意义，但无形中也增加了基层干部的工作压力和心理压力。

基层治理的繁琐性

基层治理的第二个特点是工作非常繁琐。对于国家或者上级政府而言，政策的制定可能是比较明晰的，然而，任何政策一旦在基层落实就会变得非常繁琐。这主要是因为基层地方范围内，人民群众的生活状况、教育程度、心理偏好、风俗习惯等各有差别，对一个政策很难用“一刀切”的方式来执行。例如，在扶贫领域，基层干部每天要面对的大量问题是，为什么一个村子里生活水平看起来差不多的群众，有些就可以被认定为贫困户而有些就不是？再比如，关于城市教育，不少群众对为什么隔着一条街或者差了一年，有些居民的子女就可以上重点学校而有些就不可以等问题表示疑惑。这些问题，有些是政策制定问题，有些是以前政策执行的尺度问题，都需要基层干部耐心地调查分析并给群众进行解释，而这些都是极为具体和繁琐的工作。

基层治理的综合性

“上面千条线，下面一根针”，是基层治理的基本特点之一。基层政府规模虽小，但在其治理范围内却要处理近乎全面的经济社会发展各项事宜。然而，受制于资源约束，基层政府不能像国家或者省市级政府那样设置众多的专业部门和强大的智库机构来完成各种专业性强、难度高的工作，在这种情况下，基层干部只能是工作来了硬着头皮也要干，必须一专多能。此外，基层还需要将中央和上级政府的宏观政策和本地区具体实践相结合，这要求基层政府不仅要有多种工作的落实能力，还需要有结合本地区实践的研究能力，这就更增加了基层治理的综合性。

基层治理的突发性

基层由于直接面对社会生产生活现实，往往要应对各种突发事件，从自然灾害、疾病传播、生产安全到群体性事件、舆情热点等，各种突发性事件层出不穷[2]。这种突发性就要求基层政府和干部一方面要以高度的政治责任心，积极直面问题和解决问题，并根据要求如实上报；另一方面要具有高超的突发事件应变能力，既能够解决好具有充分预案准备的突发问题，也能够对不断出现的新的风险和挑战做出准确判断和正确应对。此外，基层治理的突发性不仅来自于社会和自然状态的不断演变，大量来自于上级的临时性任务或者阶段性任务也增加了基层治理的突发性，使得基层政府和基层干部除了要将大量精力用于处理常态性工作外，还必须要准备应对各种非常态的情况和临时性的工作安排。

基层治理的创新性

国家和社会的发展始终在不断的创新之中，创新孕育和赋予了推动社会进步的巨大力量。基层政府是直面社会生产生活的第一线，最能够发现和发掘社会创新的萌芽和趋势，因而也是创新最活跃的层级。自改革开放以来，关于政府创新，有两个基本的发现，一是绝大多数的创新都来自于基层，二是凡是地方创新搞得好的，这个区域的治理水平和经济社会发展水平就高，人民生活就幸福[3]。例如浙江、广东等地，长期以来都是创新最活跃的地方。这启示我们，从国家发展和人民幸福生活的需要出发，基层政府和干部要能够不断解放思想，大胆创新，用改革创新来解决工作中面临的各种问题。

青年干部在基层工作中面临的问题和困境

青年干部大多处于基层，十八大以来，党中央更是加强了对青年干部基层历练的重视和培养。青年干部只有真正深入基层，了解基层实践，发现基层问题，才能够更好地在各项工作岗位上做出成绩，从而更好为人民服务。从现实来看，青年干部在从事基层一线工作时，存在一些共通性的困难和压力，其中既有青年干部在成长中的一些阶段性问题，也有一些制度上的问题，这些问题制约了基层治理实践的更好完善和青年干部的更好成长。

第一是经验相对缺乏。中国自古以来的政治传统是官吏分途，正式的官员按照科举制度选拔，官职由朝廷委派，且根据回避制度不能回本乡任职，而吏员则在当地选拔一些识字的本地才俊充任。在吏员的辅助下，科举官员在异地任职缺乏的本地和基层经验的短板，可以在一定程度上得到弥补。当然，这其中也存在很多弊病。当前我国基层青年干部是按照公务员法严格通过各级考试或者选调程序进入的，进入前都是大学优秀的毕业生，同样缺乏基层经验，加上这些经验大多只能通过自身的长期积累和学习获得，这就容易产生对基层现状、风土人情不熟悉的问题。

第二是工作压力繁重。当前我国改革进入深水区，各领域工作都进入了攻坚克难的阶段，这在基层一线表现得尤为明显。青年干部是各项工作的主力军，因此身上的担子和压力更重。以脱贫攻坚为例，基层干部不仅需要在贫困鉴定阶段逐户走访、调查收入、了解情况、填写表格，还需要把各种情况资料汇总上报，填入大数据系统；为了能够更好地完成工作和贴近贫困群众，很多青年干部需要长期离家驻村居住，和贫困群众同吃同住同劳动；在贫困户脱贫后，还需要经常回访以保证和巩固扶贫成效。这些繁琐的工作，使得基层干部长期高负荷运转，加班、熬夜、焦虑已经是基层干部的工作常态。

第三是知识储备不足。随着现代社会的发展，管理领域越来越精细，从而形成了建立在专业化分工基础上的庞大治理结构。对于青年干部而言，在其成长过程中，例如大学、研究生阶段，多是专注于一门专业知识，而对现代化管理以及各种具体工作所需要的复合型知识还很缺乏，基层工作的繁琐和巨大压力又使得青年干部难以抽出足够的时间和精力来学习。由此形成了一个恶性循环，要么优秀的年轻干部不愿意下基层，害怕耽误自身能力提升和成长，要么基层想学习的干部则通过考试选调等方式离开基层，这就进一步加剧了基层工作对于复合型人才的需要和实际上青年干部知识能力不足之间的矛盾。

第四是群众工作方法单一。如前所述，当代青年干部基本都是从大学院校中经过考试选拔的，然而，由于教育体系的人才选拔主要是以考试分数论成败、以成绩选人才，导致从小学开始到大学、研究生的主要培养体系都是以知识文化为主，缺乏对其他能力尤其是社交能力的培养，即便在公务员考试中增加了面试等环节，也无法弥补长期以来应试教育导向形成的能力偏差。当青年干部投入实际工作中，就会面临不能紧密联系群众、无法很好地和群众打交道等问题，加之很多基层干部并没有在本地生活过，其生活习惯或许与本地风土人情存在不相适应的情况，使其更加难以融入群众生活、和群众打成一片。

第五是工作和个人生活的矛盾突出。青年干部既是一线繁重工作的主力军，同时也是一个家庭的顶梁柱。青年干部扮演的这些不同的角色在某种程度上形成了严重的实际矛盾。从经济角度看，基层青年干部的收入普遍偏低，面临着较高的房价和生活成本，与毕业后选择去企业的同学相比，基层青年干部在经济上是相当窘迫的。从个人生活角度看，婚恋难也是基层干部面临的迫切压力，工作繁忙没时间寻找伴侣，收入低下难以保证较好的婚后生活质量，基层生活艰苦远离大城市又很难在当地找到伴侣的情况非常普遍。而一旦结成家庭，如何照顾子女、照顾老人，也是基层青年干部的一块“心病”。所以很多基层青年干部面临着不敢娶不敢嫁不敢生的窘境，工作和家庭之间的矛盾对他们形成了极大困扰。

基层青年干部成长的努力方向和完善基层制度设计

要解决好现实困难，促进青年干部的成长，既要有青年干部自身的主观努力，也要有客观的顶层设计。

从青年干部的自身角度，要重点做好以下几方面努力：

一是坚定政治方向，始终坚持以人民为中心。青年干部首先要提高政治能力。政治能力的含义很广，但是其核心内涵和主线是清晰的，就是要始终坚定与党中央保持高度一致，始终落实好党中央各项决策部署，始终坚持以人民为中心。青年干部要心怀人民，只要是与人民群众根本利益相关的事，就要坚决做好，遇到损害人民群众根本利益的事情和腐败分子，也要勇于善于做斗争。

二是加强学习，增强复合型知识储备。青年干部的知识储备可以在工作中不断积累、在各方面学习中不断增强。青年干部在学习中，不但要加强本职工作的业务学习，也要广泛汲取其他方面的知识。例如，增加丰富的历史知识特别是增强对党的革命和建设史的了解，学习党的历代领导人在工作中的宝贵经验；增加科学知识的学习，提高科学素养，增强工作的科学性；增加法律知识的学习，始终坚持依法办事；增加对世界知识的学习，吸取广泛的先进治理经验。

三是善于创新，打开工作新局面。青年是最有活力的群体，青年干部是最有创造力的干部。随着改革进入深水区，在各个领域、各个层级，都存在难啃的“硬骨头”，这就要求青年干部在实践中要培养善于解决矛盾、化解矛盾，善于提出新思路、新想法、打开新局面的能力。善于工作，不仅要“勇”，而且要“智”。“勇”就是要不畏艰险，敢于攻坚克难，“智”就是要能干、巧干，不能蛮干。既要有“知其不可为而为之”的勇气，又要有以柔克刚、以巧克难的智慧。

四是密切联系群众，依靠群众。基层是最贴近人民群众的一线组织，人民群众不仅是党和政府服务的对象，也是党和政府最大的依靠，是各项工作源源不断的智慧来源。因此，青年干部要紧紧抓住站在一线贴近群众的宝贵机会，提高做好群众工作的本领，不但要善于倾听群众的诉求和意见，还要善于从群众中发现解决困难的思路；既要把群众作为工作和服务对象，更要善于团结群众，把群众作为各项工作的主力军和“大后方”。

五是既要脚踏实地，又能仰望星空。“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”，青年干部在基层从事繁重艰苦的具体工作时，既要脚踏实地，又要胸怀天下，仰望星空，时刻不忘初心、牢记使命，只有这样，才能够始终保持旺盛的工作意志和热情，始终坚持以人民为中心，全心全意为人民服务。

从制度设计角度，各级政府不仅要做好基层的领导，更要当好基层的后援队，在顶层设计上为基层工作创造良好的制度环境。

一是要切实为基层减负，充分发挥基层干部的主动性和能动性。在坚持大的原则方针的基础上，对于大量具体的工作如何推进，要充分听取基层干部和人民群众的意见，发挥基层干部和人民群众的智慧，让基层活跃起来。在监督考核方面，要减少不必要的层层考核，化专项考核为综合考核，减轻考核带来的过重负担。二是要充分关心基层干部的个人生活，特别是要关心青年干部的住房、婚恋、家庭照顾、子女上学、老人赡养等难点问题。三是要为青年干部创造晋升和学习的充分条件。保证优秀的青年干部能够顺利地晋升，后来者才能够愿意去基层。同时，要利用各级党校培训机构等途径和方式，为青年干部提供在职学习的足够机会。

习近平总书记指出，“青年兴则国家兴，青年强则国家强”。青年干部的成长，必然更好地推动中国特色社会主义事业进步。基层一线为青年干部提供了工作舞台和成长渠道，青年干部又为基层工作增添了活力。在这一过程中，青年干部要坚定政治方向，加强本领学习，严守法律法规，勇于工作创新，胸怀历史使命，积极发挥主动性。各级政府也要做好领导工作和后援工作，为基层减负，为青年干部分忧。

【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授】

原载《国家治理》周刊

注释

[1]顾卫琴：《基层党政干部心理压力调查及其调适对策》，《智库时代》，2018年第22期，第21—22、第37页。

[2] 王铮：《突发公共事件基层应急处置能力建设研究》，《才智》，2020第20期，第39—40、第57页。

[3] 俞可平：《中国地方政府创新的可持续性（2000—2015）——以“中国地方政府创新奖”获奖项目为例》，《公共管理学报》，2019年第1期，第1—15、第169页。