作者简介：张树旺，华南理工大学公共管理学院教授，广东省社会治理研究中心特聘研究员。

内容提要：从组织原型理论分析，村委会组织原型作为“治理有效”的组织形态，但在民主形式上存在缺陷。村委会法制建构形态是“民主推广”的组织形态，却有村庄治理功能上的缺陷，两种组织形态均无法完全兼容另一功能，导致村民自治空转。而单独的政府对乡村治理的资源输入未能阻止村民自治空转的蔓延。针对乡村治理实践上的空转问题，党的十九大将“治理有效”确立为新时代中国特色社会主义乡村治理新的目标要求，指明了乡村治理理论与实践探索的方向。区域性创新案例研究表明，“四个民主”中各个民主权利的组织化落实与程序化运作是实现乡村治理“民主推广”与“治理有效”功能融合的路径。研究解析了村民自治空转的根本原因，重新定位了政府在乡村治理中的主导作用，探究了新时代乡村治理体系的实现路径，对于推进当前我国乡村治理的学术思想、制度设计、体系构建有一定的作用。

关 键 词：村民自治/民主推广/治理有效/组织原型/乡村治理体系

标题注释：基金项目：国家自然科学基金面上项目(71572060)；广东省哲学社会科学“十三五”规划项目(GD17CGL02)；广州市哲学社会科学发展“十三五”规划课题(2017GZYB40)；广东大学生科技创新培育专项项目(PDJH2019A0031)。

一、民主与有效：我国新时代乡村治理体系建设目标的确立

在乡村治理上，党的十九大提出两个要求，首先将“治理有效”作为乡村振兴战略中乡村治理体系建设的总目标要求之一。其次继续坚持和完善以人民当家作主为核心的“基层群众自治制度”。综合这两项根本性的目标要求，即建设“一民主、二治理有效”①(下简称民主有效)的乡村治理体系将是我国在中国特色社会主义新时代长期坚持的纲领性目标要求和行动指南。作为中国特色社会主义乡村治理的主要形式，村民自治制度将是执行实现这两个目标要求的主体制度形式。

30年前，国家以法制化方式主导了村民自治制度的建立与普及，在我国农村基层社会构建了“乡政村治”的乡村治理格局，其实质是国家权力与村民自治权这两种性质不同的权力在村庄场域内的对立统一。从组织层面上看，这对关系显现为(乡镇)政府与村民自治组织(村民委员会，下称村委会)的互动关系。政治、经济、社会的条件不同，两种性质不同的权力或组织既可能表现出对立的倾向，也可能表现出和谐统一的关系。

87版《中华人民共和国村民委员会组织法》②将乡镇政府与村委会的关系规定为指导与协助关系。作为新型关系定位，这一关系在世纪之交引发过政治学学术界“乡村关系”的大讨论。时至今日，乡镇政府与村委会的关系是指导与协助关系已有了定论，但是历次版本的《村组法》关于什么是“指导”“协助”，仅作了原则性的抽象规定，并没有详细地指出乡镇政府指导村委会自治工作的内容与程序，也未明确村委会应协助乡镇政府工作的范围与程序。从现实实践中看，二者关系并不对称，协助似乎没有问题，问题都集中在政府“指导”的具体内容上。新世纪以来各级政府不断出台关于村民自治的治理举措，但是另一方面，村民自治在实践中还是存在一定的空转现象。一些地方政府的举措越来越强势，村民自治走弱趋势却依然明显。显然二者之间的对立倾向及村民自治空转非国家设立村民自治制度的目标，从2014开始，党和国家连续三年在中央一号文件中呼吁探索村民自治的有效形式，党的十九大将其升级为建设“民主有效”的乡村治理体系。

二、民主与有效的功能对立：解析村民自治空转的新视角

关于村民自治的空转，乡村治理学术界的代表性观点是以“内卷化”概念解释，内卷化概念清晰地描述了制度过度供给与村民自治空转的关联，但它对制度过度供给的深层动因却剖析得不足。本文认为要剖析村民自治空转的根本原因应从村民自治组织制度的构建史中发掘。组织原型理论能从组织目的、组织价值、组织绩效三方面比较组织创生形态与变迁形态之间的制度性致变因素③，非常适合诠释村民自治空转现象形成的制度环境。

(一)基于“治理有效”创生的村委会组织原型

村委会长期以来被认为是村民自治制度的组织载体，其组织形态的变迁与村民自治制度的变迁是表里关系。1980年，广西宜山县合寨村的农户已经分散经营，农民的生产积极性大幅提升，但是人民公社时期所不多见的“灌溉水源纠纷”“耕牛失窃”“聚众赌博”等事件猖獗起来，已经影响到农户的生产生活。为了填补人民公社解体后的公权力真空问题，1981年在原生产队干部出面组织下，经全体村民集会，由户主投票的方式成立了村委会。依据组织原型理论，并综合学术界对第一村委会的研究成果，这个划时代的新生组织有以下主要特征：其一，村委会是建立在家庭联产承包责任制上的上层建筑，以村庄生产生活等公共秩序治理为主要目的，户主投票选举只是其治理手段。其二，村委会的建立以保障村民的民生为价值导向，必然衍生出治安、卫生、道路修护等功能。其三，村委会的绩效标准在于维护村庄长治久安的能力。但是村委会组织原型的草创性也决定了其在规范民主形式上的明显缺陷；(1)无预先组建的选举机构；(2)没有设计选民登记制度；(3)非全体村民直接普选；(4)未设计村民小组及其组长选举制度；(5)未设计村民代表选举制度；(6)候选人由村内精英提名而非由村民直接提名；(7)被选举人未区分职数，而是选后依据票数议定。村委会组织原型在治理有效性与显著的形式民主缺陷上形成了鲜明的紧张关系。

(二)基于“民主推广”建构的村委会法制化组织形态

1980年村委会组织原型成立后，因其卓越的治理效果而迅速被附近村庄效仿，并得到了时任中央政法委领导彭真同志的高度认可。经82年宪法、87版法、98版法和10版法的建设，村民自治制度基本完成了法制化过程，村委会法制建构形式被固定下来。

然而对比村委会组织原型与村委会法制建构形态，研究发现二者在组织目的、组织价值观和组织绩效产生了较大的变迁。

首先，村委会的法制建构形态作为组织的首要目的不是村庄治理，而是推广直接民主。时任民政部领导在《关于〈中华人民共和国村民委员会组织条例(草案)〉的说明》中将村委会的功能定位讲得非常清楚：“《草案》是……本着逐步实现农村基层社会生活的直接民主的指导思想起草的。……村民委员会是我国实现高度社会主义民主的最基层的细胞，是人民实行直接民主的组织形式。”④村民自治制度作为我国农村基层民主化的重大举措，组织目的发生了重大变迁。

组织目的的变迁是基础性的变迁，必然带动操作手段的变迁。这表现在《村组法》立法过程中将规范的民主形式固定为实现村庄治理功能的唯一手段，对村委会组织原型治理功能的多样化实现渠道产生了挤出效应。87版法第二条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安”。其法条设计是组织目的加组织功能。同等法条在98版法中突出了民主形式，在组织目的与功能之间插入四个民主：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这“四个民主”在10版法中进一步上升为本法总纲要，实现了民主形式对治理功能的全收纳，村委会组织原型中提出的所有治理功能必须通过“四个民主”的实现来实现，完成了治理功能的实现手段的固化。

其次，在组织价值上，如果说村委会组织原型追求民生价值，而村委会法制建构形态则追求民主价值。除上述《关于〈中华人民共和国村民委员会组织条例(草案)〉的说明》中所倡导的民主价值之外，还体现在村委会法制建构形态会排除村庄中固有的家族、家庭等民生价值。村委会组织原型在进行村委会选举时采用的是全体村民聚会参与但由户主选举的方式，其实质上是以家庭(户)为单位进行选举，这是家庭联产承包责任制下家庭是村民生产生活的基本单位及传统乡土伦理的突出反映。但这些村庄固有的乡土组织要素显然与规范的民主形式中一人一票、独立选举的方式有着本质的差异。为了追求最大程度的村民直接民主权利，87版法没有接纳组织原型中户主(只接纳了户代表的概念)选举的方式，而是采用18岁以上村民一人一票的选举方法。以后各版本法都坚持了这一基本选举方式。⑤

综合上述内容可以总结出，村委会组织原型是围绕着民生主题展开的，村委会法制建构形态是围绕着民主展开的，如表1：

表1：村民自治制度的变迁过程

项目 村委会组织原型 法制化村委会组织形态

组织目的 村庄公共秩序 实现村庄直接民主

组织价值 民生 民主

组织绩效 村民的生活及村庄长治久安 最大化地实现村民民主权利

通过上述村委会组织变迁过程的再现可以得知，村民自治制度是国家尝试以民主形式整合农村社会建构现代化国家的重大战略。如果说村委会组织原型内生于当时村庄内部的经济基础和社会基础，村委会法制建构形态就是外部嵌入农村的推广直接民主的组织工具。30年实践表明，以村委会法制建构形态代替其组织原型嵌入到村庄中来，产生了两个后果：其一，村委会法制建构形态的民主推广功能没有完全实现。“四个民主”在实践中难以深入，一些村庄在民主选举完成后并未能进一步实施其他三个民主；其二，村委会组织原型的治理功能被消解。由于法制化过程中“四个民主”被固定为村庄治理功能的唯一实现手段，“四个民主”中的三个民主被虚化，村民未实质性地参与到村庄治理中来，导致村庄失去了集体行动能力，村委会失去对村民的动员能力，村庄治理功能被消解。综合以上两点可以推知，所谓村民自治空转，其内涵应该是指民主推广功能的不完全实现与村庄治理功能的消解。

村民自治的理想状态是，国家通过将民主功能与治理功能合一，以村委会法制建构形态嵌入到村庄中来，既实现民主化目标，也实现村庄治理目标。但现实中双重目标的落空，反映了村庄对村委会法制建构形态的嵌入产生了强烈的排异反应。这说明村民自治制度不适应村庄的经济基础、社会基础，即上层建筑与经济基础不匹配。从村委会组织原型的户主选举、乡贤治村形成卓越的治理功能到村委会法制化形态民主的决策、管理、监督推广不下去而致使治理功能消解，也说明了用民主形式收纳治理功能，以民主化的手段实现治理目的的制度化方式，对于一些社会主义市场经济薄弱环节的村庄而言是过于超前了，没有条件和主观意愿去实现这么复杂的民主系统。

上层建设与村庄基础的矛盾，民主形式与治理内容的紧张，导致无法用村民自治制度激活村庄的主体性，产生自足运行的内源性乡村治理体系。为此，国家一方面进行法制微调以适应村庄基础；另一方面负担起村民自治制度的组织运行成本，向村庄不断地输入资源，以维持村民自治制度的形式运转。

三、民主与有效的功能对立下政府助力村民自治措施的作用

进入新世纪以来，国家加大对农村社会投入，乡镇政府开始对村民自治制度采取多种帮扶举措，以确保村民自治制度的运转。

(一)驻村干部制度

驻村干部制度是中国共产党群众路线和调查研究方法等宝贵经验的延续，是中国共产党克服官僚主义和等级主义的工作方法，由抗战时期的武工队、解放战争时期及建国初期的农村“工作队”演变而来。1990年代党和政府重新启用这一工作方法帮扶村委会。有调查显示，1995年在村民自治试行期，约有28%的村庄实行了驻村干部制，到2005年这一比例高达71%。⑥时至今日，驻村干部制基本实现了村庄全覆盖。

调查显示，与“文革”之前的驻村干部直接服务村民的工作方式不同，现代驻村干部主要是服务村委会。他们工作对象主要是村干部，工作方式类似于科层制式运作方式，指挥链条多是从镇领导到驻村领导，再到驻村干部，到村干部，最后到普通村民。(欧阳静：2012)从治理效果上看，驻村干部制打通了乡镇政府到村委会的执行通道，增加了乡镇政府对村委会和村干部的主导能力，确保乡镇政府下达到村委会的任务的完成。但由于现代驻村干部制的行动边界是村委会，是准行政体制内的组织行为，对于边界之外村委会与村民的关系，驻村干部并无着力之处，因此驻村干部制对于村民自治的“三自我”“四个民主”的核心功能的实现作用并不明显。换言之，由于驻村干部制是体制内的行政举措，对于提高乡镇政府行政任务的执行力有明显作用，而对村民自治的民主功能和治理功能的实现则作用不明显。

(二)村财乡管

1988年村民自治制度试行之后，一些地方在民主选举了村干部后，民主决策、管理和监督实质上并未展开，村民在制度上没有真正参与到村庄治理中来，村民自治在制度上实际异化为村干部代理人自治，少数村干部对村务治理进行暗箱操作，在公款、公有土地等村庄重大事项决策上独断专行，甚至以权谋私，往往激起村民的反对，导致村庄治理的失败。为改变村干部贪腐这一村民自治伴生现象，国家一方面在98版法修订中详细规定了村务公开事项，另一方面在实践上全面推行村财乡管举措。

村财乡管的农村资金管理模式起源于1996年3月14日财政部发布的《村合作经济组织财务制度(试行)》。从具体内容上看，村财乡管主要有以下几种形式：一是村内资金及账目双上交到乡镇农经站代管，村里经费支出，先由村委会做出预算，报乡镇主管领导审批后到农经站支取；二是有乡镇实行村财务管理“三权分立”，即用钱、管钱和批钱分离；三是也有乡镇将村会计集中到乡镇办公，通过制定严密的会计程序管住会计来管理村庄财务。

自建立之日起，村财乡管就一直争议不断。村财乡管制度确实降低了村干部贪污的几率，成了乡镇强力指导村委会的抓手，加大了乡镇政府对村庄经济行为的监管，扩大了乡镇政府控制村委会财务管理权的空间。但作为外部财务监管行为，它对于村民自治核心功能的开发并没有直接支持的作用。

(三)乡镇政府考核村干部制度

从村民委员会组织法的精神来看，村干部由本村村民选举或村民会议及其代表会议任命产生，法理上只向本村的任命者负责。相应地，村干部并非脱产干部，因开展村务管理服务而导致的误工误产，可以获取一定误工补贴。误工补贴由村民会议或村民代表会议讨论决定，从村集体经济收入中列支。

村民自治空转问题突出之后，乡镇政府开始加大对村干部的管理力度。有调查显示，1995年只有15%的村庄的村干部工资由乡镇政府支付，到2005年则达到了91%⑦，与之配套，乡镇政府采取目标责任制对村干部进行绩效考核，将村干部的工资收益与考核结果挂钩。村干部由从领村内误工补贴的不脱产村干部变成了吃“财政饭”的半脱产干部。相应地，其责任关系也发生了重大变化，村干部成为向乡镇政府负责的工作人员。也就是说，乡镇政府以资源优势将行政组织外的村干部纳入行政组织内管理，将组织间的指导关系变成组织内上下级间的领导关系，完全打破了两种性质不同组织的界线，使纵向到底的行政指挥链条畅通无阻。实践同样表明，确立少数村干部与乡镇政府的上下级关系同样对村民自治核心功能的开发支持作用不大。

(四)项目进村

国家施行分税制以来，资源输出的项目化运作成为基层社会治理中最常用的运作方式。项目制的运作方式明显与科层组织不同，表现出鲜明的纵向控制和横向竞争的特点。所谓纵向控制，是指项目发包方设计出事本主义机制、增量改革机制、目标责任管理机制，以清晰的单向指挥链条，以可推算的方式将资金投入给项目承包方。所谓横向竞争，是指项目发包方基于项目的产出效益，在发包项目时以产出能力为条件审查项目承包方实施项目的能力和资质，质优者得。纵向控制与横向竞争使项目制运作呈现出深层的排他和领域分割的特点，存在着无法广泛动员村民，受益面狭小，可能产生有效益无公益的效应的问题；质优者得，也使项目制有可能产生“赢家通吃”的马太效应，利益总为精英者俘获，普通村民无法享用。

作为国家自上而下输入资源的方式，项目制的资源输出具有外部嵌入性特征，确实给村庄带来了新的利益主体与利益关系变化，在为村庄提供公共产品和公共服务上有明显的优势。但项目制运作作为新型的技术治理行为，不需要普遍地动员村民，也不能为村民自治塑造出新的治理制度，形成新的行之有效的制度增量。从这个意义讲，项目制没有为村民自治提供新的合法性资源。换言之，项目制治理可能造成强效益、弱治理的乡村治理效应，有学者指出乡村治理如果过分依赖项目制，有可能造成“资源消解自治”的现象。

综上所述，以上四种政府帮扶村民自治的措施，都可以观察到政府对村庄的资源输入越来越多，对村委会及其成员的主导能力越来越大，范围越来越广，以至于产生了所谓的“制度性支配”关系，但是却一直没有观察到其促进了村民自治体系的结构优化及功能改善。这些实践经验可以说明两个判断：其一，只有政府单方面的行政帮扶举措无法从根本上改善乡村治理体系；其二，外在资源输入如果没有内源性转化形成不了自治资源。必须依靠和开发村庄本身的资源，再将其与外部资源相结合，才能形成内生外动的乡村治理体系。

四、民主与有效目标在新时代乡村治理创新实践中的统一

本文第二部分的基本结论是村民自治制度与村庄基础、民主推广与治理有效的内在紧张关系是一些地方村民自治空转的根本原因。从当前全国范围看，由于农村地区发展的不平衡性，虽然上述的内在紧张关系仍然存在，但也有不少村庄特别是东南沿海地区村庄的经济基础和社会基础发生了巨大变化，基本消除了这些紧张关系，对乡村治理的创新推动作用越来越明显，在这些地区乡村治理创新案例不断涌现。那么这些案例是否实现了民主推广和治理有效的目标呢？如是，又是创新了哪些机制与路径来实现这些组织目标的呢？本文通过解剖一个区域性创新实践案例来回答以上问题。

(一)石滩下围案例是一个“治理有效”的典型案例

广州市增城区石滩镇下围村村民代表会议民主决策机制创新案例(下简称石滩下围案例)是一个具有副省级城市区域、较多实践数量的集合性乡村治理创新案例。在案例结构上，以下围村为原创核心，由下围村、石滩镇和广州市三层结构组成。其第一步为石滩镇与下围村两级组织合作，创新了下围村村民代表会议民主决策机制，并取得了卓越的治理有效性。第二步，由石滩镇在辖区内村庄推广并取得了显著治理效果，证实了其推广价值。第三步，在总结了下围村案例治理创新机制和石滩镇案例推广经验的基础上，广州市将其创新经验写入了该市“十三五”规划，在全市范围内推广，目前正在进行中。

石滩下围案例最吸引各级政府注意力之处是它卓越的治理有效性。上世纪90年代，下围村还是广东省有名的问题村，村内基层社会治理几乎瘫痪，派系斗争激烈，集体越级上访频发，甚至发生过围困其区主要领导的事件。2014年，下围村实施村民代表会议民主决策创新机制，一下子激活了乡村治理的治理效力，显示出民主决策机制的巨大威力。到2018年12月，对97个议题进行了讨论决策，决策通过事项96项，否决事项1项。目前，有84项决策已得到落实执行，另有12个正在执行中。无一受到村民阻挠和质疑，村民满意度极高。乡村治理的治理有效性问题从根本上得到解决，如拆迁问题是中国发达地区农村基层社会公共管理中最大的难题，涉及大量的公共资源。然而在下围村村民代表会议决议后，村民同意拆除了近万平方米的村民私建建筑，无偿地和平回收了20000平方米集体土地，建成村内环湖广场36500平方米。又如村集体本拥有商业物业近万平方米，因各类纠纷集中，一直处于废弃状态，2014年之前的历届村委会对此束手无策。然而在2015年通过村民代表会议成功回收了该集体物业并整体出租，为村集体每年增加收入50万元。民主决策机制改革之后，村集体收入从2013年320万元增长到2017年1100余万元。下围村也从著名的问题村蜕变为“广州市文明示范村”“全国依法治理先进单位”。

这种治理有效性上的根本转变，使研究者不得不追问，石滩下围案例究竟创新了什么样的民主决策机制使乡村治理迸发出如此巨大的治理效果？在取得优异的治理效果的同时，它是不是还具备推广民主的功能？

(二)石滩下围案例实现了完整的民主推广功能

石滩下围案例乡村治理改革将村民代表会议转变成决策中心，将原本担负决策功能的村委会设定为村民代表会议决议的执行和管理机构，依法整体推进民主决策、民主管理和民主监督机制改革，在取得治理成果的同时，打通了“四个民主”的全路径，完整地实现了民主推广功能。具体制度设计如下：

其一，科学确立村民代表与合作社、农户、村民之间的合法代表机制

村民代表的合法产生是村民主决策机制运作的基础条件。2014年之前，下围村多次出现村主任越过村民代表会议直接做出村庄重大决策的情况。村民代表由村主任任命，这样组成的村民代表会议难以取得村民的信任，只能是一个无治理意义的形式民主。改革后的村民代表产生机制体现了村共同体的历史、结构和人口特征，将全村村民组织了起来，形成了村庄集体行动能力。

下围村保有村内的集体资产，是村民公共利益基础。村内合作社还保留着历史宗亲团体的组织基础和生产协作习惯，是事实上的合作社共同体。所以下围村的村庄共同体由村、合作社、家庭三级构成。村民代表的推选需要同时满足这三级共同体的结构要求和利益需求。为此，石滩下围案例遵循《村民委员会组织法》“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人”的规定，以合作社为单位，根据合作社内户数分配村民代表名额，以每5户选一名代表的标准，以一人一票的选举方式，推选出85名村民代表。以合作社为单位选举，社平均人口在200人左右，所产生的代表在素质上相对较高；这样产生的代表在合作社内与每个村民都有联系，能够将村民串联起来，形成行动能力。实践上，村民代表所做出的决策来源于农户与合作社，也得到了各层共同体的认可与支持，在村民中形成了极高的权威，为后期的民主决策奠定了坚实的民意基础。

其二，村民代表会议的民主决策议事制度体系

科学合理的村民代表产生机制，为保证村民代表会议的有序高效运作提供了条件。在此基础上，石滩下围案例建立起了一套民主决策体系，详细规定了村民代表会议的议事主体、内容、程序、规则等要素，形成严密的议事程序。

(1)参会主体权限的差别化管理

村民代表会议除全体村民代表参加外，还有各类的主体共同参与其中，如村两委成员、驻村干部团队等。但是为保证村务权力的合法集中、决策高效和有序参与，石滩下围案例对参会主体的参会权限进行了差别化管理：85位村民代表享有唯一的村公共事务决策权。依《村民委员会组织法》规定，有村民代表身份的村两委委员也有决议投票权，但村两委成员不兼任村民代表，只保留其议事权和会议主持权。除村民代表、村两委享有议事权外，驻村干部与法律顾问、村务监督委员、合作社干部、村务当事主体均享有议事权。另外，除议事权外，村务监督委员还享有监事权，负责维护会场秩序及监督村公共事务的全过程。会议旁听人员只享有旁听权。

(2)差别化参会权限的空间化体现

实践表明，村庄集体行动能力与村民民主决策最大难题是中国农民无法有序聚会。一开会往往出现无程序、无主题、无结果的三无乱象。为解决这一难题，石滩下围案例按照差别化的参会权限实施空间化管理，将村民代表会议的会场明确划分出代表席、主持席、监督席、列席席、旁听席、发言席共六种席位，并赋予每种席位不同的权限，要求参会人员必须佩戴相应牌证对号入座和依权履职。85位村民代表享受决策权与议事权，位于代表席；村两委委员负责主持会议，享受主持权与议事权但不享有决策权，位于主持席；村务监督委员会成员的权利包括议事权与监事权，按照会议监督制度维护会议秩序，位于监督席；驻村干部、法律顾问、议题涉及人拥有议事权利，位于列席席；若有人需要发言，则需要移步至发言席，会场其他席位禁止发言；旁听席则专用于观摩旁听。议事空间的分割使“抽象理论与制度”具体化成“有形的空间与秩序”，使民主决策在仪式感、神圣感、庄重感中进行，提高了与会人员的责任感，维护了会议纪律，加强了村民代表会议的权威感。

(3)分段管理的民主决策程序

石滩下围案例村民代表会议的民主决策程序分为会前、会中和会后三段进行管控。在会前阶段，收集议题，来源包括村委会和村党委在平时工作中收集的疑难矛盾，以及村民、户主代表、村民代表的联名议题提请。议题收集完毕后，将由村两委、村法律顾问、驻村干部共同商议，若要件完备则形成议题草案，进入首次公示程序，如有不可克服的条件限制，则以书面通知写明理由反馈给提出方，并在村委会存档。议题草案将在线下线上同步公示三天，线上渠道如微信、村委会官网等，线下渠道包括村广播站、村务公开栏等，以保证议题的可议性与公开性，并深入发动群众广泛参与。公示结束后，在形成正式议题草案之前，还需要两个步骤，根据村两委征求的群众建议来修改；通过村委会、驻村干部、法律顾问联席会议再次决策，最终可提交村民代表会议。

会中阶段，石滩下围案例规定，超过三分之二与会村民代表同意的议题才能通过。会议过程在微信平台上进行直播，同时使用录像设备录制存档，保证议会期间公开透明。议会讨论完毕，结果将会现场公开并请全部参会人员当场具名画押。会后还需进行文件存档，范围包括会议纸质资料、会议过程录像、议会现场照片等。会议讨论结果在会后立即“上墙”到村务公开栏，并同步“上线”到微信平台，具体内容由村两委实施落实。

(4)设立专门机构严守议事规则

为形成良好高效的会风，石滩下围案例创造了一系列的议事规则，主要有：“轮流发言制度”，限制时间，限定空间，规定次序，确保发言权利平等不受干扰；“红黄牌警告制度”，对违背集会规章的村民，发出警告，或暂停其议事权或表决权；“即时确认和公开制度”，会议决议即时向全村公开，增强决议公信力，防止村民拒认决策结果。为了使上述会议规则得到严格执行，石滩下围案例改革了村务监督委员会的职责，将民主决策会议秩序的监督列其最重要的职责之一。

五、结论与展望

(一)研究发现

作为我国近40年来乡村治理的主要形式，村民自治制度是中国共产党领导下亿万农民前所未有的伟大政治实践，是中国特色社会主义政治制度主要形式之一。党的十九大将新时代乡村治理的目标确定为民主推广与治理有效，既彰显了村民自治当下实践的核心问题，也指明了新时代乡村治理的建设方向，对更新当前我国乡村治理的学术思想、研究方法、制度设计、体系构建有着重大的指导意义。本文以民主推广功能与治理有效功能为主体视角，以结构功能为分析框架，对我国乡村治理的发展史及实践问题进行了系统梳理与分析，可以发现以下判断：

其一，我国乡村治理发展可以分为三个阶段和三种组织形态

村民自治作为中国特色社会主义乡村治理的主体形式，其发展史经历了三个阶段。(1)村委会组织原型阶段。这是人民公社解体后，为了解决村庄公共治理的问题，基于家庭联产承包责任制和村庄传统内生形成的村委会组织形态阶段。村委会组织原型是直接以治理有效为目标的自治组织，但在民主形式上存在缺陷。(2)村委会法制建构形态阶段。村委会组织原型虽然是以卓越的治理效果吸引了国家法制建设的注意力，但国家在进行法制建构时，将其确定为推广社会主义农村基层民主的主要载体，其组织形态可以称之为村委会的法制建构形态。由于均衡民主功能和治理功能在村委会法制构建形态的实际运转中难以实现，导致其民主推广功能产生了对治理功能的排挤效应，最终使民主推广功能未能完全实现，治理功能也被消解，在实践上部分出现治理空转的困境。(3)村委会的有效性形态阶段。党的十九大提出了治理有效的新时代要求，其实质上是将民主推广功能与治理有效功能进行再制度化融合，为乡村治理实践指明新的创新方向。组织建设目标的升级必然会带动组织结构的变革。本文以区域性实践创新案例分析了民主推广与治理有效的功能有机融合的实现路径。

其二，村民自治空转原因是两个对立关系造成的

作为治理有效的对立面，确定村民自治空转的准确内涵是新时代乡村治理理论建构、制度设计的基础。村民自治空转作为一个重大的理论与实践问题，学界对它的研究已经有了一定的理论积累，但是尚未形成共识。本文以民主推广与治理有效的功能视角，以组织原型理论对比村委会组织原型及其法制建构形态，指出其法制建构形态超越了当时村庄基础的需求，即上层建筑与经济基础的不匹配，是导致村民自治制度空转的根本原因。法制建构形态的形成过程是村民自治的民主形式收纳治理功能的过程。由于民主形式无法完全实现，导致了治理功能实现受阻。也可以说是民主形式与治理内容的不契合导致了村民自治的空转。从造成村民自治空转的两个根本原因上可以精确地定位村民自治空转的含义：既未完全实现其民主功能，也未能实现其治理功能。这是新时代治理有效的乡村治理体系的理论构建起点。

其三，单一性的政府行政举措难以扭转村民自治空转现象

在部分地区村民自治制度空转产生后，为了维持村民自治制度的运转，政府先后出台了驻村干部制度(包村制)、村财乡管制度、村干部目标责任制度及项目进村等技术治理手段来治理村民自治空转现象。研究发现，政府的各类行政措施能为村民自治的形式运作提供人、财、物，但无法从村庄集体行动上提升全体村民的“自我管理、自我教育、自我服务”的能力，也无法塑造出制度空间推进“四个民主”，换言之，政府单方面行政举措在改进村委会的民主推广功能和治理功能上没有取得实质性的效果。相反，由于政府过多的配置性资源的输入，反而打破乡镇政府与村委会的组织界线，改变了二者之间指导性关系，造成乡镇政府制度性支配村委会。种种证据说明单靠政府资源输入换不来村民自治的发展。从案例分析结果来看，民主决策是治理体系的中心。全面将民主决策权组织化，使村民代表会议真正运作起来，并按“四个民主”的程序确立村民代表会议与村委会是决策与执行的关系是构建治理有效乡村治理组织的突破口。

表2：村民自治发展过程的组织形态

序号 发展阶段 组织形态

1 村民自治草创阶段 村委会组织原型

2 村民自治的法制化阶段 村委会的法制化形态

3 新时代的村民自治有效性阶段 村委会的有效性形态

(二)研究结论与展望

我国广大农村幅员辽阔、发展不平衡对于乡村治理而言既是劣势也是优势。劣势在于我国农村的现代化体量宏大，需要较长的时间才能实现优势在于我国农村地区区域的多样性，可以为乡村治理的创新发展提供多种途径、多种模式，为寻找乡村治理有效性的实践突破提供了广阔空间。中国特色社会主义进入新时代，在部分地区村民自治制度与村庄基础依旧紧张的情况下，我国东南沿海地区涌现出不少实现了民主功能与治理功能融合的案例。本文通过对广州石滩下围案例的研究可以得到以下结论：

首先，治理有效的乡村治理组织须是具有独立主体性的组织

何谓乡村治理组织的主体性？“能够有效参与并决定村庄公共事务，特别是对村庄集体及村民的切身利益享有决策权；能够与其他权力——利益主体平等谈判交涉相关利益问题；能够保护并捍卫自身的合法权益不受侵犯。”做到以上这三点的乡村治理组织可以称之为真正意义上的独立权力——利益主体，有组织主体性。具有主体性的乡村治理组织，有能力排除外界干扰，在法律规定的村庄权力利益边界内独立地行使权力，对村集体及村民公共利益享有独立的决策权。广州石滩下围案例的村务决策集体由85名村民代表组成，他们与各级村内共同体及广大村民的有机联系，使他们的决策具有广泛的参与性与强大的动员性，形成了完整的村庄集体行动能力。同时民主决策机制规定，村民代表只有在议事空间内进行的集体公开表决的决策才为合法有效的决策。从这个意义上讲，村民代表会议独享了村庄公共事务决策的权力，在法定的权限范围内，保证了村庄与其他权力——利益的平等协商，保证了村庄合法利益不受侵犯，实现村庄作为独立的权力——利益组织存在的目标。

其次，治理有效的乡村治理组织需要进行复合性的制度载体建设

长期以来村委会及其主任是村庄的法定代表机构及法人代表，是公认的村民自治制度的载体。“四个民主”既是实现自治的民主程序，也是村民的民主权利。从程序上看，民主选举是基础条件，民主决策才是治理体系的中心，民主管理是日常秩序维护的主体，民主监督是治理体系清廉高效运作的保障。从权利的落实上看，民主选举不仅应为乡村治理体系准备村委会，同时还应该组建村民代表会议、村务监督委员会等机构，使全部民主权利以组织化的形式真正落地，并按“四个民主”的程序确立各个组织之间关系，形成系统性运作的治理体系，如表3。只有这样，乡村治理体系才是真正的民主与有效治理体系。

从长远来看，新时代中国特色社会主义刚刚开端，乡村振兴战略刚刚开局，随着全面深化改革的推进和城乡融合的加快，特别是广大农村的社会主义市场经济基础进一步增强，以治理有效为总目标的法治德治相结合的乡村自治体系创新实践案例会进一步涌现，相信这些多层次、多类型、带有丰富区域特点和强大民主推广功能、有效治理功能的实践创新案例不断涌现，会反过来促进我国新时代乡村治理理论进一步大发展。

表3：乡村治理组织体系

项目 民主选举 民主决策 民主管理 民主监督

组织 村民及其选举委员会 村民会议及其代表会议 村民委员会 村务监督委员会

①徐勇教授根据村民自治制度发展史提出过村民自治2.0版是实现民主功能加自治的功能。其中其民主功能是指民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，即四个民主；自治功能是指自我管理、自我教育、自我服务，即三个自我。参见徐勇：《找回自治：探索村民自治的3.0版》，《社会科学报》，2014年6月。本文所提民主目标要求与治理有效目标要求，主要是指执行党对乡村治理体系功能层面提出外部要求。

②为行文方便，下文将《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》简称为87版法，将《中华人民共和国村民委员会组织法》简称为98版法，将《中华人民共和国村民委员会组织法》(第1次修订)简称为10版法。

③Greenwood Royston,Hinings C.R.,Understanding Strategic Change:The Contribution of Archetypes,Academy of Management Journal,Vol.36,No.5,1993.

④参见《关于〈中华人民共和国村民委员会组织条例(草案)〉的说明》：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1987-01/12/content_1481512.htm.2017-11-08》。

⑤需要指出的是，由于87版法排除了家庭、家族对村民选举的动员机制，在实践中造成了村民选举实现不了“双过半(参与选举人数过半，获投票半数始当选)”的难题，这也是反映了《村组法》作为上层建筑与乡村家庭联产承包责任制的经济基础及社会基础之间的紧张关系，因此10版法修订中对投票方式进行了微调，许可了近亲属委托投票的方式，也即以户内委托的方式变相认可了以家庭为单位的选举方式。

⑥Oi Jean C.,Babiarz Kim Singer,Zhang Linxiu et al,Shifting Fiscal Control to Limit Cadre Power in China's Townships and Villages,CHINA QUARTERLY,Vol.211,No.211,2012.

⑦Oi Jean C.,Babiarz Kim Singer,Zhang Linxiu et al,Shifting Fiscal Control to Limit Cadre Power in China's Townships and Villages,(211).

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