根据结构现实主义的理论推演，在一个由国家行为体主导的、以无政府状态为基本组织原则的国际体系中，体系结构———主要大国之间的权力对比———对于国家的政策选择和决策行为具有举 足轻重的影响力和塑造力。纵观两岸关系发展的曲折历程，自1949年两岸陷入分裂状态以来，至1979年中美建交联手抗衡苏联，再至1991年冷战结束后美国独霸全球，国际体系权力结构的发展演变致使美国对台政策也随之多次出现重大调整。近年来，随着中国综合国力的迅猛发展，中美两 国综合实力的差距不断缩小，使得国际体系权力结构逐渐开始向中美两强并峙的格局演化，进而导 致台湾在美国战略棋局中的角色正在发生新一轮的嬗变。

一、“战略弃子”: 美苏“两极对抗”格局下台湾的战略角色（1979—1991）

第二次世界大战结束后，美苏两大阵营旋即陷入两极激烈对抗、争夺全球霸权的冷战状态，中国国共内战的走向与结局也直接牵动着美国全球战略的布局。随着蒋介石集团于1949年败逃台湾，杜鲁门政府基于美苏两极对抗不断升级的现实，一度筹划“抛弃蒋介石”，以争取新中国不要彻底倒向苏联阵营并与美国为敌。为此，杜鲁门政府采取了一系列举措，包括于1949年2月宣称“等待尘埃落定”，1949年8月发表《美国与中国关系》白皮书，1950年1月5日发布《关于台湾问题的声明》，以为“抛弃台湾”做舆论和政策上的准备。

但是随着 1950 年中苏同盟的正式建立，尤其是朝鲜战争的爆发，美国试图拉拢中国、离间中苏关系的希望随之破灭。此后，美国对台政策也从“弃台”转向扶持蒋介石当局，包括派遣第七舰队进入台湾海峡巡航阻挠大陆解放台湾，在台湾部署大量美军甚至战术核武器，并于1954 年 12 月签署美蒋“共同防御条约”，将台湾纳入与中苏社会主义阵营对抗的安全体系，也使得中美关系陷入长达数十年的严重对立和冲突。

此后，由于美国深陷越战泥潭，国力遭到严重削弱，在与苏联的两极对抗中渐处劣势，美国开始寻求改善与中国关系的机会，以扭转其在美苏争霸过程中的不利局面。在获知1969年3月中苏在珍宝岛爆发流血冲突的消息之后，亨利·基辛格便意识到“机会终于来了”。1969年8月8日，美 国国家安全委员会及中央情报局联合起草题为《国家安全研究的回应第14号备忘录》的报告，全面评估了美国调整台海政策对改善中美关系的 重要性，明确指出台湾问题是改善中美关系的主要障碍，美国既无需要亦无义务征得国民党当局的同意才能改善中美关系，而美国的目标则是阻止中国与包括苏联在内的其他任何大国结盟反对美 国及其盟友，但同时要避免直接的中美军事对抗，包括避免中美在台湾海峡地区爆发冲突。上述 报告表明美国开始郑重考虑通过“抛弃台湾”换取与中国改善关系。同年10月6日，美国助理国务卿马歇尔·格林( Marshall Green) 进一步提出调整方案，建议通过撤走第七舰队在台湾海峡巡逻的军舰、削减美国在台湾驻军数量等措施，争取在华沙恢复与中国的谈判。1970年2月，美国驻波兰大使沃尔特·斯托塞尔( Walter Stoessel) 在与中国外交代表会面时指出，“美国在台湾问题上 对北京并无恶意，美在台湾所设立的军事基地并非对华显示军事威胁。当越南战争结束后，可以将在台湾的军事设施减少，美方愿意做出让步以满足中方的政治需要。”1971年7月，基辛格秘密访华，在与周恩来总理的会谈中表示美国愿意就“从台湾撤军议题”与中国协商，以换取中国在结束越南战争方面的支持。

经过中美双方的共同努力，1972年2月，尼克松总统开启中美破冰之旅，访问北京。在与周恩来总理的会谈中，尼克松重申了美国在台湾问题上的“五项原则”( Five Principles) ，并明确表示: “我们知道台湾问题是实现关系完全正常化的障碍，但我们将在我先前阐述的框架内追求正常化。”在经过一番艰苦的谈判之后，中美发表《上海公报》，就此确立了美国一个中国政策的基本框架，也迈出了美国“抛弃台湾”的基础性一步。

此后，美国开始逐步削减在台湾的军事存在，降低与台湾当局的往来层级与频率，同时着力改善与中国的关系，加强中美携手抗苏的战略合作。随着苏联在全球层面发起战略攻势，包括插手安哥拉内战、染指越南金兰湾、出兵占领阿富汗等，为了扭转“苏攻美守”的战略态势，吉米·卡特总 统决心全力推动中美关系正常化。1978年7月至 12 月间，中美围绕台湾问题等关键议题开展了多轮谈判，美方最终同意接受邓小平提出的“建交三原则”与中华人民共和国建交，同时只与“台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系”。中美建交不仅推动了两国关系的跨越式提升，同时也标志着美国对台政策的重大转折。

此后，美国对台政策虽然时有倒退，例如在里根政府初期，便曾因对台军售等问题而引发中美矛盾，但是面对日趋白热化的美苏对抗，里根很快改弦更张，尤其是在中美分歧最为严重的对台军 售议题上做出了重大调整。1982年4月，里根致信邓小平，表示美国在售台武器问题上将采取灵 活态度。时任副总统的乔治·布什在与邓小平会谈中也明确指出，里根真诚地想要在售台武器问题上与中国达成协议，虽然里根“不愿接受终止对台军售的日期，并不等于行政当局要永远对台军售”。时隔不久，中美发表《八·一七公报》，两国关系也由此迎来罕见的“合作蜜月期”。

总体而言，在美苏全面且激烈对抗的两极权力格局下，美国因美苏争霸的压力所迫，基于联中 抗苏的战略所需，逐步对其对台政策做出了重大调整，以 1972 年尼克松访华为起点，直至1979年中美建交，标志着美国在官方层面正式“抛弃”台湾当局，台湾也就此沦为美国的“战略弃子”。此后尽管中美关系依然多有波折，但是历届美国政府在台湾问题上基本能保持克制，保证了两国关系的总体稳定。历史证明，美国“抛弃台湾”以换取中美联手对抗苏联的全球扩张，对于美国挽回 对苏争霸的战略颓势，恢复两极格局下的战略平衡发挥了不可估量的作用。

二、“战略棋子”: 美国“单极独霸”格局下台湾的战略角色( 1992—2012)

1991年12月，苏联在内忧外患的重压下轰然解体。伴随着冷战结束，国际体系大国力量对比出现严重失衡，美国凭借其在经济、军事和科技等诸多领域所拥有的超群优势，成为全球唯一的超级大国，并就此开启了美国“一超独霸”的“单极时代”。通过收割冷战胜利的红利，同时借助以互联网革命为代表的信息科技的迅猛发展，自1991年3月起直至 2001年3月，美国经济保持了长达120个月的增长，其在世界经济总量中的比重也从1992 年时的25．7%一路攀升，更在2001年一度高达31．8%，可谓当之无愧的世界经济龙头。此后，虽然由于2008 年金融危机的爆发，以及受阿富汗和伊拉克两场战争的拖累，美国经济陷入衰退，其在世界经济中所占的比例也不断下降，但是直至2012年仍然保持在22%左右，相对优势依然明显。

此外，在经济增长的推动下，美国军事实力不仅得到了进一步增强，而且显著拉大了与世界其他国家的差距。仅就军费开支而论，美国始终高居全球榜首，且连年保持较大幅度的增长，以维持美军的全球存在和战争能力。例如在1992年，美国军费开支便已高达3250亿美元，2003年突破4千亿美元( 4405亿美元) ，2008年突破6千亿美元( 6568亿美元)，2011年更是高达7523亿美元之巨，达到历史峰值。在巨额军费的支撑下，美国以F－22 隐形战斗机、B－2隐形战略轰炸机、尼米兹级核动力航空母舰、俄亥俄级弹道导弹核潜艇为代表的主战装备的先进性更是远超他国，普遍拥有显著的“代差”优势。加之美军在作战理念、指挥体系、实战经验、人员素质等方面所享有的优势，更是令全球所有国家难以望其项背。

面对冷战结束后险峻的国际环境，中国对外奉行“韬光养晦”政策，对内则矢志不移地聚焦于经济发展，稳步缩小着与美国的经济差距。1992年，中国GDP总量仅为4269亿美元，1998年首次突破1万亿美元(1．03万亿)，2010年则跃升至6．1万亿美元，首次超越日本，成为全球第二大经济体。虽然中国取得了举世瞩目的经济成就，但是不容否认的是，中国与美国的经济差距依然相当明显。例如在1992年，中国的GDP总量仅为美国的6．5%。而在2001年小布什入主白宫之际，中国GDP仅为美国的12．6%。即便是在奥巴马2009年上台执政时，美国因饱受金融危机的冲击，经济总量不增反减，但依然高达14．4万亿美元，而中国的GDP仅为美国的35．4%，远不足以撼动美国“一超独霸”的地位。

在军事领域，中美之间的差距则更加悬殊。自1980年代起，中国国防建设便以“服从经济建设”为指导思想。随着冷战的结束，由于来自北方边境的安全压力迅速减弱，也使得中国军费开支增长极为缓慢。例如自1978年至1985年，中国国防经费从168亿元增长至 192 亿元人民币，平均年增长率仅为1．78%。与之相应，中国与美国军费开支的差距更是逐年拉大。例如在冷战刚刚 结束的 1992 年，中国军费开支约为124亿美元，仅为美国军费的4%。小布什上任之际的2001年，美国军费开支为3，318亿美元，中国军费开支约278亿美元，为美国的8．38%。奥巴马上任之际的2009年，美国军费开支为7059亿美元，中国为1056亿美元，也仅为美国的14．96%。如果考虑到中国装备普遍老旧，技术含量较低，陆军占比过高，海空军力量羸弱等因素，中美军事实力的对比更加不容乐观。苏联的解体成就了美国的单极霸权，而长久维持美国霸权也成为冷战后美国历届政府的根本目标。凭借其强大的综合国力，美国甚至动辄以单边武力手段在全球推行其霸权政策，包括克林顿政府1994年9月出兵海地，1999 年 3 月发动科索沃战争肢解南斯拉夫联盟，小布什政府2001年10月发动阿富汗战争，2003年3月入侵伊拉克，奥巴马政府2011年参与轰炸利比亚等，不一而足。对于中美关系而言，美国则自认综合实力远超中国，因此无需在台湾问题等议题领域继续“迁就”中国，而且将中国视为“和平演变”战略的主要目标，试图通过“以压促变”，使中国成为“第二个苏联”。为此，美国“重启”台湾这枚地缘战略棋子，开始在台湾问题上频频制造事端，包括不断提升美台“实质性关系”，加强对台军售的力度，支持台湾拓展“国际空间”，默许甚至支持“台独”势力的壮大，纵容和鼓励台湾当局“拒统求独”的图谋，如此种种，使得中美关系屡屡遭到严重冲击。

例如1994年9月，克林顿政府发布美国对台政策评估报告，大幅放宽对双方高层官员互访的限制，包括允许台高层官员“过境”美国，允许主管经济及技术事务的副国务卿及以下官员与台湾代表在官署以外地点会晤等等，实质性推动美台走向“准官方的双边关系”。1995 年 5 月，克林顿政府更是不顾中方的强烈反对，允许李登辉访美，直接引爆了第三次台海危机。1996年3月，台湾当局举行所谓的首次“总统直选”，大陆在福建沿海举行导弹发射以及陆海空三军联合演习，以震慑“台独”势力，而克林顿政府则派出以独立号和尼米兹号为首的两个航空母舰战斗群抵近台海，同时命令驻日美军进入24 小时战备状态，公然进行武力恫吓。

在奉行新保守主义的小布什于2001年上台执政后，更是加速全球战略扩张的步伐，企图按照自己的意愿塑造世界，巩固美国的“单极霸权”。基于对中国崛起的疑虑和戒心，小布什政府在竞选期间便公开将中国视为“战略竞争者”，试图从军事、政治、外交等多个领域加大对中国的围堵，而通过强力扶持台湾当局在地缘战略上制衡中国，自然成为其不二之选。例如在2001年4月24日，小布什政府宣布将对台出售包括 P－3C 反潜机、基德级驱逐舰和柴油动力潜艇等在内的先进武器装备。4月25日，小布什又公然声称，如果北京攻击台湾，美国“将不惜一切代价协防台湾”。2001年5月，陈水扁“出访”中南美洲五国，美国为其“过境”提供了前所未有的“礼遇”。虽然陈水扁在其当政期间不断推动“法理台独”进程令美国十分不满，甚至导致中美“共管台独”现象的出现，但是小布什政府依然采取了一系列行动，包括在提供武器和防卫服务时给予台湾方面“非北约主要盟国”的地位，协助台湾当局开展所谓“务实外交”，试图将台湾地区纳入战区导弹防御体系等，以支持台湾当局对抗大陆的统一诉求。

在奥巴马就任总统后，虽然两岸紧张局势已然得到显著缓解，但是美国并未改变其“以台制陆”的战略。例如2010年1月，奥巴马政府宣布向台湾出售64亿美元的武器装备，包括黑鹰直升机、爱国者－3反导系统等，在军售金额上创下了近十年来历史新高。时隔仅一年，奥巴马政府又宣布协助台湾将 140 余架 F－16 A/B 型战斗机升级为 F－16 V 型战机，合同金额高达 58．5 亿美元。此外，美国也一直在积极加强美台在安全、军事、经济等各个领域的合作。所幸由于马英九当政后 不愿将台湾绑在美国“亚太再平衡”的战车上围堵大陆，使得美国打“台湾牌”的效果大打折扣。加之奥巴马政府在推动美国经济复苏、共同打击恐怖主义威胁、应对全球气候变化等议题领域亟需中国的合作，也导致其未在台湾问题上做出过分挑衅之举。

总体而言，自1992至2012年间，可谓是美国“单极霸权”最为鼎盛的时期，中美关系也因美国推行霸权主义政策而紧张不断。尤其是在台湾问题上，美国显然试图在地缘战略上“重启”台湾这一冷战期间的“战略弃子”，转而以之为“战略棋子”来牵制和影响中国大陆。与冷战时期相比，美国自恃国力远超中国，因此在打“台湾牌”的过程中也更加有恃无恐，包括在一个中国政策立场上不断倒退，姑息和纵容岛内“台独”势力的发展，使得中美在台海的交锋和博弈日趋激烈，也令中美关系一再遭到严重损害。

三、“战略高危资产”: 中美权力消长格局下台湾的 战略角色( 2013 年至今)

伴随着国际风云的变幻，国际权力格局于 2012 年左右进入一个日益明显的调整期。以美国为 首的西方发达国家群体因经济衰退、难民危机、叙利亚危机、乌克兰危机、英国“脱欧”等问题的连 续冲击，在国际体系中的优势地位受到不同程度的削弱。而以中国为代表的新兴国家群体则不断 崛起，对国际事务的影响力也日益扩大。尤其是随着中国综合国力的不断提升，中美两国实力对比开始出现结构性的变化，致使全球权力格局的新一轮演变也随之显露端倪。

首先以美国而论，在奥巴马第二任期内，由于2008年金融危机的阴霾始终挥之不去，阿富汗战争和伊拉克战争久拖不决，令美国政府债台高筑，国内失业率居高不下，加之两党恶斗导致政治“极化”现象加剧，政府治理“失灵”，更是令美国经济复苏乏力。例如 2013 年美国经济增速仅为 1．9%，2014年和2015 年虽略有提升，但是在 2016年又进一步下滑至 1．5%的最低点，历年平均增速只有2%左右。另以美国 GDP 在全球经济总量中的比重来衡量，2001 年美国 GDP 占全球经济总量曾一度高达 31．84%，可谓美国经济实力的巅峰时刻，但是时至 2012年却已大幅下降至仅有21．58%，几乎是冷战结束后的最低谷。一系列经济问题导致美国国内矛盾日益激化，民粹主义大行其道，最终将宣扬“美国优先”的唐纳德·特朗普送入白宫。但是特朗普上任后采取的大规模减税、推动制造业回流、驱逐非法移民等政策举措，却并未取得预期的经济成效，反而导致党派斗争、 族群矛盾、利益分配冲突进一步凸显。更有甚者，特朗普为了实现“美国优先”的目标，不顾国际社会反对悍然退出巴黎气候协定、伊朗核协议、中导条约等一系列国际协定和多边机制，并挥舞保护主义大棒在全球范围内发起贸易战，其单边主义色彩浓厚且反复无常的对外政策一再重创美国国际形象和国际信誉。美国经济实力的相对衰落以及国际影响力的下滑已是不争的事实，也导致美国主导的单极体系开始出现明显松动。

较之于经济领域，美国在军事领域的优势则依然十分突出。一方面，在经济持续下行和巨额财政赤字的压力下，奥巴马政府被迫在全球层面实行战略收缩，同时大幅度削减国防开支，并延缓现 有军备更新升级的速度。例如美国军费自 2011 年7，523亿美元的峰值逐年下降，2015年降至6，338亿美元的低点。但是在另一方面，较之全球所有其他国家，美国军费支出依然独占鳌头，例如2017 年美国的军费虽然历经多年的削减，仍占全球军费总额的三分之一。2019年，美国军费预算再次上扬至 7，318 亿美元，不仅再度接近历史高点，而且远超军费排名世界第二的中国。此外，美国在军事科技研发与应用、武器装备的先进性等方面也依然领跑全球。

再看中国，首先是在经济领域，经过40余年的高速增长，中国经济实力取得了突飞猛进的发 展。2012 年中国以 8．56 万亿美元的经济总量继续稳居世界第二大经济体，并且首次超过美国 GDP 的一半，比例约为 52%。当年中国进出口总额近 3．87 万亿美元，超越美国成为全球第一大贸 易国，同时也是全球 128 个国家的最大贸易伙伴，世界上增长最快的消费市场和主要出口市场，对 亚洲经济增长的贡献率超过 50%，成为推动世界经济增长的主要引擎之一。此后，中国继续保持 中高速的增长速度，使中美经济差距不断缩小。2014 年中国经济总量首次突破 10 万亿美元，约为 美国 GDP 总量的 60%，并成为继美国之后全球第二个总量超过 10 万亿美元的经济体。2019 年 中国 GDP 总量进一步增至 14．4 万亿美元，约为美国的 66%。时至今日，中国已成为世界第一大外 汇储备拥有国、第一大能源消费国、第一大出口国以及第一大制造工业国，“坐二望一”的中国成为美国日益强劲的经济竞争对手。

其次在军事领域，中国近年来也实现了跨越式发展。以人民币计算，中国军费于 1999 年增至1，076 亿，首次超过 1 千亿元人民币，并自此走上“快车道”，以每年 12%—20%的幅度逐年大幅增加。2019 年 3 月，中国军费总额高达 1．19 万亿元人民币，约合 1，776 亿美元，较之 1999 年增长了10倍有余。持续增加的军费投入有力地推动了中国国防实力的跃进，军事现代化的成果也在 2012 年左右开始陆续显露。例如 2012 年 9 月，辽宁号航空母舰正式加入海军序列，并于 2013 年 11 月 初步形成了体系作战能力，中国就此跻身世界“航母俱乐部”。2019 年 12 月，首艘自行设计建造的国产航空母舰山东号交付海军，标志着中国航母建设能力又迈上了一个新的台阶。2017 年 6 月，具有强大的防空、反导、反潜和反舰能力的 055 型导弹驱逐舰首舰下水，其综合技术和作战能力 被公认位居世界前列。一系列先进舰艇的密集建造和服役，推动中国海军实现了从“近岸防御”向 “近海防御与远海防卫相结合”的战略转型。又如在空军建设方面，也已开始从“国土防空型”向 “攻防兼备型”战略空军转变。其中最具代表性的例证便是具备高隐身性和超音速巡航能力的歼－20战斗机于 2018 年 2 月正式列装，标志着中国成为继美国之后全球第二个有能力自主研发并装备第四代战斗机的国家。随着中国自主研制的大型多用途军用运输机运－20 于 2016 年 7 月入 列中国空军，中国空军战略投送能力得到又一次跃升。时至今日，中国空军频繁飞越第一岛链的巴士海峡、宫古海峡和对马海峡等空中咽喉要道，已然实现了常态化赴西太平洋远洋训练、常态化警巡东海防空识别区、常态化战巡南海，逐渐成长为一支全疆域作战、空天一体、攻防兼备的现代化战略空军。再如作为中国战略威慑力量的核心支柱，于 2015 年 12 月 31 日正式成立的解放军火箭 军建设也取得了一系列重大突破，包括被称为“航母杀手”的东风－21D 中程弹道导弹，核常兼备且同样具有精确打击海上大中型舰船能力的东风－26 中远程弹道导弹，以及以东风－17 弹道导弹为代表的高超音速武器的入役，标志着中国在美国最为担心的“反介入/区域拒止”( anti－access/area denial) 能力建设领域取得了重大突破。经过数十年卧薪尝胆的艰苦努力，中国军事能力建设近年来取得了“井喷式”发展，一系列先进武器装备的出现和入役令世界震惊。与美国相比，虽然中国武器系统在整体上仍然有不小的差距，但是已不再动辄存在一代甚至数代的“代差”，且在很多领域正在迎头赶上。

随着中美总体经济规模的日益接近，以及中美军事实力差距的不断缩小，美国对中国的防范意 识显著增强。早在奥巴马任内，美国便大力推动“亚太再平衡”战略的实施，其主要目标就是对中 国进行战略围堵。特朗普上台后，更是将中国认定为美国长期的、主要的( 甚至是唯一的) “战略对 手”( strategic adversary) 。2017 年 12 月，特朗普政府发布首份《国家安全战略报告》，明确将中国定 位为图谋改变国际秩序现状的“修正主义国家”，指责中国试图通过“挑战美国的实力、影响和利益，侵蚀美国的安全和繁荣”，进而“建立一个同美国的价值与利益相对立的世界格局”。2018 年 1 月，美国新版《国防战略报告》再次点名中国是美国的“首要竞争对手”，美国必须重建在军事上 针对中国的优势，防止中国挑战美国及其盟友、推翻二战之后美国主导的国际秩序。此后，美 国开始从安全、政治、经济、外交、科技、意识形态等各个方面着手，对中国进行全方位的围堵和打压。

在中美战略竞争日益加剧的情况下，台湾在美国对华战略中的角色再度出现嬗变。一方面，美国更加重视台湾问题对于围堵和制衡中国崛起的战略作用，将台湾视为重要的“战略资产”，并试图通过加大对台军售力度、加强美台实质性关系、升级美台安全合作等多种方式，掣肘两岸关系的发展，迟滞和阻挠中国崛起的进程。例如在奥巴马执政期间，尽管两岸关系取得了重大改善，但是美国依然向台湾方面出售了总价高达 140 亿美元的各类武器装备。在蔡英文上台后，美国罔顾台湾当局拒不接受一个中国原则、持续推动“渐进式台独”的事实，反而一再指责北京“施压”台北，改变“台海现状”。2016 年 5 月，美国国会通过法案，首次明文列出所谓的美国对台“六项保证”（Six Assurances) ，并声称“《与台湾关系法》与‘六项保证’”同为“美台关系之基石”。特朗普入主白宫后，又于2018 年3月签署“与台湾交往法”( Taiwan Travel Act) ，鼓励美台双方行政部门高官以 及高级将领互访。同月，台军首次获准派出军事观察员，“实际参与”美军海上反潜演习，被视为美 台军事交流的一大突破。4 月，美国宣布对台开放常规潜艇设备的“营销核准证”，以帮助台湾实现 “潜艇国造”，提升台湾对抗大陆的军事能力。8 月，台湾当局军方又公开组建医疗团队，作为“太平 洋伙伴关系的一部分”，赴所罗门群岛参加美国主导的人道主义救援演习。2019年5月，美国准许 台湾当局将处理对美关系的机构由“北美事务协调委员会”更名为“台湾美国事务委员会”，以迎合台湾当局的“正名”之举。8 月，特朗普宣布价值80亿美元的 66 架 F－16V 战斗机及相关设备的对台军售方案，这不仅是其上台以来 5 次对台军售中规模和金额最大的一次，也表明美国对台军售决策实现了“常态化”。2020 年 2 月，台湾地区副领导人当选人赖清德以所谓“私人身份”，受邀赴华 盛顿参加一年一度的“国家祈祷早餐会”，并参加多场公开和私下活动，时长共计5天，可谓是美台关系史上一次“重大突破”。3 月 26 日，特朗普签署了“台湾友邦国际保护暨强化倡议法案”( 简称 “台北法案”) 。该法案不仅在正式文本中公然将台湾称为“国家”( nation) ，直呼蔡英文为“总统” 或“台湾总统”，同时首次明确要求美国行政部门采取措施，对他国如何处理与台湾当局的关系进行干涉，并且就此建立起一种“赏罚机制”，为美国直接干涉他国如何制定两岸政策提供了前所未有的政策工具。上述种种举措，均表明美国试图掌控台海局势主动权、尽一切可能阻挠两岸实现统 一以阻遏中国崛起的战略意图。

但是随着中国综合国力的加速崛起，美国正面临着日益凸显的战略困境。时至今日，大陆对台湾已拥有全面的压倒性优势，也一再明确宣示绝不姑息任何势力以任何形式分裂祖国的图 谋。而对于美国而言，继续在台湾问题上翻手为云，覆手为雨，纵容台湾当局“渐进台独”行径，鼓励其对抗统一，也蕴含着日益增大的战略风险。一旦台海局势因“台独”势力铤而走险而 陷入危机，美国有可能会被拖入一场代价高昂，且并无胜算把握的中美冲突之中。究其原因，主要在于面对中国军事力量———尤其是以“反介入/区域拒止”能力为优先的“非对称作战能力”——— 的长足发展，加之地理上大陆紧邻台湾而美国则远隔重洋，美国已然认识到要继续保持在台海方向，乃至整个西太平洋地区的“绝对”军事优势已日趋艰困。例如2018 年3月15日，时任太平洋 司令部司令哈里·哈里斯上将( Harry B．Harris) 便曾表示: “鉴于中国拥有威胁我们在西太平洋的 基地和军舰的陆基弹道导弹，我们相对于中国已经处于劣势。”4 月 18 日，海军上将菲利普·戴维森( Philip Davidson) 在国会听证会上谈及台湾问题时也坦承，目前太平洋司令部的战斗力在中国海军以及中国弹道导弹和高超音速武器的威胁下既“不足以获得制海权”，也“不能保证美国会赢 得未来与中国的冲突”。2019 年 2 月 14 日，作为首任印太司令部司令的戴维森再次指出: 北京正在从质和量两个方面实现军力转型以及军事平台的现代化，解放军“正在迅速提升其跨越第一岛 链投射力量和影响力的能力”，已经“成为美国利益、美国公民和第一岛链内盟友”的“首要威胁” ( principal threat) 和“最大的、长期的战略威胁”。美国军方高 层的上述表态显然并非危言耸听，中国日益增长的军事实力，已经使得西太平洋地区成为美军的 “危险区域”，美国再以军事手段介入台海事务所面临的风险，也无疑将与1996年台海危机时不可同日而语。

正是由于意识到利用台湾问题挑衅中国可能导致中美爆发直接军事冲突，美国深知作为一项“战略资产”的“台湾牌”也同时蕴含着巨大的战略风险，从而迫使美国在推行对台政策时审慎而行，不敢恣意妄为，以免被拖入一场吉凶未卜的剧烈冲突之中。例如，虽然包括“与台湾交往法”在内的多项法案均明确要求升级美台高层官员和现役将领之间的交流互访，但是时至今日，美方在批准内阁级官员以及国防和外交部门高官访台方面依然较为谨慎克制，一些亲台议员邀请蔡英文 赴美国国会发表演讲、显著提高蔡英文“过境礼遇”的鼓噪，也遭到美国府会高层的搁置和反对。又如虽然美国亲台政客不断提议邀请台湾当局派员参加美国主导的“红旗”“环太平洋”等双边和 多边军事演习，但是五角大楼对此始终不敢轻举妄动。再如对于派遣美国军舰在台湾港口驻泊 一事，虽然在 2018 年和 2019 年，美国连续派遣汤普森号和萨利莱德号海军科考船停靠高雄和基隆 进行所谓“整补”，各型导弹巡洋舰、驱逐舰甚至航母也频频打着“航行自由”的旗号穿越台湾海峡，通过打“擦边球”的方式展示对台湾当局的支持，但是对于极度敏感的海军舰艇公开赴台进行港口访问的提议，美国也深知必将导致严重后果，因此也始终未敢越雷池一步。

近期以来，中美围绕台湾当局参加于 2020 年 5 月 18 日举行的世界卫生大会( World Health Assembly，WHA) 的攻防博弈则提供了另一个绝佳案例。自 2020 年 1 月新型冠状病毒疫情爆发以来， 台湾当局一方面将防疫议题政治化，借助疫情在岛内进行政治操弄，对大陆大肆诋毁和攻击; 另一 方面则挟洋自重，声称面对疫情台湾“有权参与世界卫生大会”，企图在国际间为其“闯关”WHA 寻 找助力。对于台湾当局种种“以疫谋独”的举措，美国予以了积极配合。3月30日，国务卿蓬佩奥 声称国务院将遵循“台北法案”，全力协助台湾在 WHA“扮演适当角色”，并于4月6日公开呼吁世界卫生组织总干事谭德塞发邀请函给台北。此后，自5月1日起，美国国务院国际组织事务局、美 国驻联合国代表团、美国常驻日内瓦代表团连续在社交媒体上发文或转帖，支持台湾参加 WHA。“美国在台协会”更是罕见地在脸书上以“每日一文”的方式，支持台湾“扩大在公共卫生领域的国 际参与”，并声援台湾当局参加 WHA。5月6日，蓬佩奥再度呼吁“所有国家”支持台湾“作为观察员参与世界卫生大会和其它相关联合国活动”。5月7日，由美国领衔的英、法、日、德等八个国家 驻日内瓦联合国大使联署，向谭德塞提出外交照会，要求世界卫生组织邀请台湾当局以观察员身份出席今年的 WHA。5月8日，美国卫生部长亚历克斯·阿札尔( Alex Azar) 与台湾地区疫情防控负责人陈时中举行视频通话，重申美国对台湾参加 WHA 的“坚定支持”。5 月 11 日，国会参议院又一致通过一项法案，要求国务卿拟定策略，协助台湾当局“重获”WHA 观察员身份。然而颇具讽刺意味的是，虽然在台湾当局不遗余力的游说之下，美国府会高层政治表态频频，但是却始终拒绝发 起支持台湾当局参与 WHA 的正式提案，从而令台湾当局大失所望。特朗普政府之所以在口头上屡屡大放厥词，但是在实际行动上却“雷声大雨点小”，究其原因，就在于美国只是试图对台湾当局 参与 WHA一事加以利用，以之作为抹黑和攻击中国政府的政策工具，但是同时美国也深知在国际 间公然挑战一个中国原则所蕴含的巨大风险，因此并不愿也不敢付诸实际行动，避免本已高度紧张 的中美关系因台湾问题而彻底“脱轨”。

总体而言，随着美国综合国力优势的相对减弱以及中国的强势崛起，美中两国实力和全球战略 地位的此消彼长正在推动全球权力结构进入一个影响深远的转型期，从而势必会对美国的对台政策选择形成日益严重的制约。近年来，美国对于中国的打压和围堵愈演愈烈，对于美国制衡中国崛起的战略目标而言，台湾固然因其独特的战略价值而依然被美国视为可以带来重大收益的“战略资产”。但是，随着台湾岛内“台独”势力倚仗美国的“安全保护”日益嚣张活跃，同时大陆遏制“台独”、抗击外部势力干涉的能力不断加强，使得美国延续“以台制陆”的政策面临巨大的战略风险。换言之，台湾正在日益成为美国的一项“战略高危资产”。面对中美权力结构的历史性变迁，台湾这一“战略资产”对于美国而言的价值将不断缩小。美国通过打“台湾牌”可以获得的“边际效益”也将不断递减，与此同时，其中所蕴含的战略“危险指数”则将与日俱增，甚至最终令美国付出无法估量的沉重代价。

四、结语

随着全球权力格局从冷战期间美苏对抗的两极结构演变为冷战后美国“一超独霸”的单极结构，台湾在美国全球战略中的角色也从服务于美国“联中抗苏”战略需要的“战略弃子”，转而成为 制衡和围堵中国的“战略棋子”。但是近年来中国的强势崛起导致新一轮全球权力转移的进程不断加快，权力格局重构的态势日趋明显，也使得台湾在美国战略棋局中的角色再度发生嬗变。一方面，美国将台湾视为可资利用的“战略资产”，用以牵制和打压中国这一“修正主义战略对手”；另一方面，美国也深知台湾问题的高度危险性，在美国日益无力确保对华“绝对优势”的情况下，一旦因台湾问题而导致中美两个核大国直接爆发军事冲突，势必对美国国家利益造成难以承受的损害。基于此，台湾之于美国的战略角色，正在嬗变为一项具有重大利用价值但却蕴含着高度风险 的“战略高危资产”。

如果排除其他影响变量，台湾对于美国战略利益的价值大小和危险性的高低，主要取决于中美两国综合国力的差距对比。换言之，中美实力差距越大，美国支持台湾当局并维持台海分裂状态的战略成本越低，其所面临的战略危险性也相对越低，而台湾对于美国的战略价值则相对越高。反之，中美实力差距越小，美国扶持台湾当局所需要付出的战略成本就越高，战略危险性亦相对越高，从“成本－收益”计算而言，台湾对美国的战略价值则相对越低。毋庸讳言，时至今日，美国依然是当今世界唯一的超级大国，且在可预见的相当长一段时期内，中美两国在诸多方面的差距也将长期存在。中国要实现全面追赶、最终超越美国依然任重而道远，这也将是美国继续介入台湾事务的主要倚仗。但是不可否认的是，中国的崛起速度之快、力度之大，正在导致中美两国实力差距以“加速度”持续缩小。随着时间的推移，中国在综合国力方面比肩美国将是大概率事件。例如根据购买力平价( PPP) 计算，中国的经济总量在2015 年便已超越美国成为世界第一。即便是以传统的 GDP 数据来衡量，根据高盛、世界银行等权威机构的普遍预测，中国GDP总量亦将在2031年前后超越美国，成为世界第一大经济体。当全球权力格局真正进入中美“两强”并驾齐驱的时代，美国再次“抛弃”台湾这一“战略高危资产”，也将是必然的结果。

信强：复旦大学台湾研究中心主任，教授

来源:《台湾研究集刊》 2020年第4期