摘要: 城乡土地增减挂钩政策的实施，凸显了当下农村土地制度的焦点问题。然而，这一政策却在耕地保护、城市化、土地规模化经营、农村和农民权益保护方面遭遇了一系列难题。究其原因，乃是由于这一政策未能关照“农村稳定、农业发展、农民权益”的多元价值体系，未经系统考量和全面规划，并受利益驱动陷入了冒进的状态。有鉴于此，走出现实困境，应调整其基本指导思想，以维持农村稳定为基础，以维护农民权利、促进农村发展为根本，并着力完善管理监督机制。
关键词: 城乡土地增减挂钩政策 拆村并居 三农问题
一、引言
2008年，国土资源部出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（[2008]138号文件，以下简称增减挂钩政策）。与以往的国家农村政策所遭遇的“上有政策、下有对策”或被悬空等待遇不同，该政策甫一实施，即受到试点地区的热烈欢迎。随后两年间，一场涉关农民宅基地使用权、土地承包经营权以及国家统分结合、双层经营体制的全面调整的拆村并居运动在广袤的中国大地上如火如荼地开展起来。可以认为，这场运动凸显了当下农村土地制度的焦点问题。
该政策的基本运作逻辑在于，通过农村土地整理节省出农村土地，用来增加耕地或置换成城市建设用地指标。基于农村宅基地粗放利用的现状，农村土地整理的对象主要指向宅基地，通过征收农民的宅基地，再建造小区供农民居住的拆村并居模式成为政策实施的主要形式。
在当前国家紧缩地根的宏观调控政策下与城市建设用地普遍紧缺的情形下，地方政府为发展GDP不断以各种形式占用耕地。增减挂钩政策的出台，以复垦耕地的面积作为硬性指标控制无序占用，为“占补平衡”原则的落实上了一个“紧箍套”，有效遏制了一段时期内地方政府肆意占用耕地大搞开发区建设的冲动。另一方面，这一政策的实施，也从根本上改变了当前大量农民进城务工、农村空心村现象显著、农村宅基地粗放使用的现状，实现农村土地的集约整理，提高了耕地的规模化程度，有效增加了和提升了耕地数量和质量，为农村建设提供了充足的资金支持，也满足了城市发展的建设用地需求，符合国家的整体发展战略。
应该承认，以提高土地利用价值为手段、集约利用土地为目标的拆村并居运动代表了农村土地整理的基本走向。政策所预想的城乡双赢场景，也向我们昭示了一条突破当下城乡发展瓶颈的路径。然而，该政策尚处于试点阶段，由于其本身的不成熟、配套制度的缺失、各地经济社会发展现状的制约以及地方政府的认识偏差，导致其在现实中遭遇了一系列难题。故有必要对此进行分析，为其不断完善提供可资参考的依据，努力实现该项政策的初衷。
二、耕地保护预期目标的实施困境
增减挂钩政策第二条指出：“通过……最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”第三条也指出：“挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点。”据此可以发现，增加耕地有效面积与提高耕地质量是该项政策的主要目标。
预期目标能否得到落实，需要有细化的判断标准。姑且不论现实中耕地保护的实质效果如何，单就政策本身而言，这一标准有二：其一，预定目标应贯穿于政策始终，是政策运行的基础，不应只是“口号”；其二，为实现预定目标所支付的成本及采取的手段要符合比例性。
就第一个标准而言，我们可以发现，政策中规定设立的监督管理机制，只是以耕地“有所增加”作为监管指标。增减挂钩政策第五条规定：“拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。”这一“数量有增加”的规定，由于缺乏具体的标准，意味着只要耕地不减少即可达标。很显然，这一低标准无法支撑政策提出的增加耕地的预期目标。同时，增减挂钩政策对于耕地增加目标的实现，并没有预设相应的防范机制、考核机制和惩罚机制，这就在一定程度上淡化了政策对于耕地保护公共利益趣旨的追求。再从规范性文件本身的立法考量，作为目标的立法原则理应有配套的具体条款来落实，而增减挂钩政策全文缺乏关于耕地保护的具体实施条款，由此可见政策在这一方面存在较大的缺陷，或者说并没有将其作为一个必须要达成的硬性目标而贯彻于政策始终。
耕地保护的另一维度是耕地质量的提升。增减挂钩政策在第五条也规定了耕地质量要较建新占用耕地的质量“有提高”。随着“人口增加与经济发展对耕地资源的压力越来越大,人们越来越关注于耕地资源质量的利用与管理。”[1]耕地质量成为耕地评价体系中的重要环节。但是由于缺乏可实际操作的耕地质量测评标准①，加之增减挂钩政策本身也没有规定复垦后的土地质量测量和评价程序②，更没有规定因耕地质量减少而产生的相关法律责任，因此在实践中，复垦土地只要面积达标即可，对于耕地质量并无要求，地方政府对此往往视而不见。甚至在一些地方，一些水利基础设施完好、经过多年施肥的良田被占用，而复垦耕地质量除了面积外，其他各方面都无法与其相比，但耕地质量明显下降，有违耕地保护的实质内涵。
就第二个标准而言，通过开垦荒地、农村范围内土地整理是实现耕地增加的最简单、最直接也是最有效的措施，也是当下应对农村土地粗放利用的最佳措施，通过如此繁复的法律程序来调衡城乡土地的关系以增加耕地，不符合一般的逻辑。作为行政法治基准的比例原则要求，行政权为实现行政目的所采取的措施与目的之间要符合适当的比例。具体而言，在能达成目的诸种手段中，应选择对相对人负面影响最小的方式。而增减挂钩政策的现实践行——拆村并居，拆村并居使得农民维系数千年的生活生产方式一夜之间不复存在。从文明传承的角度考量，这种代价是十分巨大的，且无法弥补的。中国的农村是一个具有数千年文化传统的历史体系，乡村文明是中华文明的发源地，而拆村并居的直接后果是，这部分地区的农民生活方式突然之间被改变，由此带来身份转变的忧虑，这些地区乡村文明的载体——村庄一夜之间消失，乡村文明成为记忆，文明延续堪忧。仅就此点而言，即使面临着巨大的利益诱惑，大规模的拆村并居也应慎行。
不得不承认，当下这一政策已经陷入了一种“冒进”的状态，其现实态势已不容乐观。更有甚者，个别地方在未获得国家许可的情况下，擅自实施，直接导致政策的负面效应扩大。以上种种，关涉农民的生存发展和传承千年的乡村文明，重如千钧，非耕地保护等纸面上的“公共利益”所能承受。
三、拆村并居推动下城市化的运行困境
对于身处现代化转型浪潮中的国家，城市化是其转型目标。通过国家资源配置推动城市化，也是现代国家的通用路径。依据增减挂钩政策的拆村并居行为，虽快速推进了居住形式上的城市化，也满足了农村年轻人对于城市生活的向往，改善了农村的居住环境，但这种城市化是否是真正意义的城市化，其所产生的后续问题之于社会发展的深刻影响，值得商榷。
城市化最显见的内容是城市人口的增加，但可以肯定，城市化绝不是一个简单的村落变社区的过程。考察欧美国家的城市化，可以发现，欧美国家的城市化“不仅只是城市人口数量和规模等方面的变化，而且更是城乡关系的根本变化。这种变化的动力来源于工业革命和资本主义发展所带来的经济和社会结构的深刻变革。”[2](P99)这并不是欧美国家的特殊经验，而是一种符合人类发展和市场经济规律的可行路径。城市化自始至终都是工商业发展的产物，工商业发展是城市化的基本动力。工商业的发展，为城市发展创设了大量的就业机会，积累了可用于应对城市人口增加的各种治理资本，从而为农民进城预留了大量的空间。因此，城市化在很大程度上是一个自发演进、自然生成的过程，其间当然不排除理性的人为推动。但是，完全依靠人为谋划企图一夜之间实现城市化，只能是一种拔苗助长。
在工商业发展尚未发展到有能力开拓城市空间的情况下，人为的城市化，只能挤压本已十分拥挤的城市空间，加剧城市业已紧张的就业形势和其他矛盾，加重城市治理的成本和负担。在实践中，可以看到，即使是备受好评的成都“三个集中”模式③，也在实践之中遭遇了一系列难题。贺雪峰教授对此作出了理性的分析，他认为成都模式存在较大的主观性，忽视了城市化的基本规律，因而具有强烈的乌托邦色彩，甚至会遭遇失败。他指出，在“工业向集中发展区集中”因为无法短期内促进工业发展而没有额外创造出就业机会的情况下，如果更多农民进城，不仅在城市找不到新的就业机会而增加收入，并且会因为不再务农而失去农业收入，从而导致消费能力降低，即使进城农民很多，也无法通过聚集人气来创造商机、促进商业发展。更为危险的是，因为走集约、集群发展的道路，而可能出现资本对于劳动的替代导致吸收劳动力的能力降低。[3](P267-268)
在工商业发展的导引下，具体的城市化过程应是一个内在的村民变市民的身份认同转变与外在的制度安排更替的互动过程。增减挂钩政策关于城市化推进路径的设想如果缺乏上述两个方面的配套改革，必将步入形式化、表面化的泥沼。就前者而言，传统生活方式的突然改变、城市生活的焦躁、陌生将使农民无所适从，归属感消却，身份认同陷入进退两难。笔者在调查中看到的小区里养鸡养鸭、稻草扎堆、垃圾到处扔、农具靠墙放、老年农民负手彷徨的场景，无不映应着社会学家早就预言的城市化背后的社会心理危机。就后者而言，在户籍改革迟滞不前、社会保障制度体系捉襟见肘的现状下，农民进城，虽可形成制度改革的动力，但由于当下社会发展实际决定的制度改革的渐进性，在很长一段时间内，进城农民将被置于国家关怀的“真空”之中，城市化对于他们而言，只能说是一个“美丽的谎言”。
这里还有一个问题值得重视，与以往通过农民工进城打工为主要形式的城市化策略不同，通过拆村并居的城市化是一种不可逆转的城市化。在经济形势不好的情况下，城市打工农民如果在城市无法继续生存，尚还可回乡务农。而在这一城市化策略下，先拆村，再招商引资、规模经营土地，则存在较大的市场风险。一旦招商引资环节出现问题，再或者说招商引资后经营效益无法达到预期，不仅政府前期垫付的巨额财政打了水漂，更使原本已无法享受土地保障的农民失去最后的希望，进退两难。
其实，在当代城市陷入交通拥挤、环境污染等现实难题时，人们城市生活压力明显上升，我们可以反问自己，城市生活一定比农村生活好吗？城市化一定意味着乡村消逝、乡村纳入城市吗？城市发展到一定程度后，出现的“逆城市化”潮流值得我们反思。总而言之，城市化的前提是城市化能够给农民带来收益的增高及生活质量的改善，及就业机会的提升，如果这些预期没有达到，那么这种城市化只是一种“空洞”的城市化。
四、土地高度规模化的经营困境
家庭联产承包责任制揭开了中国改革的帷幕，并在改革之初极大地激发了经济的发展。随着市场经济的发展壮大，以其为基础的小农经济被越来越多的人认为已不适合中国经济发展的要求，规模化经营才是未来出路。诚然，规模化经营可以节省劳动力成本，促进资源要素的集中，凝聚市场竞争力，提高劳动生产率和土地产出率，毫无疑问是未来中国农业发展的必然路径。而拆村并居运动，则快速推动了农村土地的规模经营，有效地改变了小农经营的低效率局面。
然而，土地规模经营并不等同于农业规模经营。农业生产经济学从微观经济研究出发，把农业资源称作“农业生产资源”，认为一切农产品都是由各种生产资源藕合而成的，并把资源分为土地、劳动、资本和管理。[4]农业规模经营是在土地、劳动力、资本、管理四大要素的合理配置基础上，所实现的经济效益和社会效益的最佳结合。农业规模效益的获得其实是上述四大要素经由合理配置所生成的化学反应，正如诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨所指出的：“在改造传统农业中至关重要的投资类型并不取决于大农场的建立……规模的变化并不是这种现代化过程中产生的经济增长的源泉……关键问题不是规模问题，而是要素的均衡性问题。”[5](P54)作为一个要素均衡的系统问题，土地的集中只是农业规模经营评判要素体系中的有机组成，诸如农业技术进步、农地制度安排、农业合作程度、农业市场等方面也是作为决定性因素存在的。甚至“在很多情况下，分工、专业化、组织化、市场化等制度的确立，还有不同方式的技术进步所带来的农业生产效率的持续增长，可能与土地经营规模根本无关……这些都不仅仅是一定资源禀赋条件的作用下，还是一定的国家政策与制度作用下的产物。”[6]此点深刻说明了我国农业规模经营所陷入的一个误区。
农业规模经营的要素均衡理论运用到中国实际，可以通过以下两个方面得到诠释：第一，大量资本注入的土地规模经营，固然会增加产出，但这也仅是生产环节的提升，需要消费环节的配合才能获得实在的收益，否则只会陷入“增产不增收”的怪圈。而在消费环节一方面存在农业跟风与市场饱和的问题，成都模式经济作物种植第一年增收而在第二年、第三年收益不佳的情况就说明了此点[7](P266)，另一方面由于制度安排可能会导致收益无法真正落实到农民手中，有违以农业规模经营促进农民增收的初衷；第二，项目区建设和土地规模化经营导致对劳动力需求锐减，从长远来看，虽是大势所趋，但在非农转移渠道不通畅、农民社会保障不健全的情形下，若不考虑社会承受力及大量失业所带来的负面影响，这种规模经营尚存有一定风险。
应该承认，在人多地少、人地矛盾突出的中国，小农经济在具有一定的合理性和适应性。适度的农业规模化和稳妥的农业合作化才是中国农业发展可能的出路。然而，操之过急的土地集中，只能导致资源配置结构的歪斜，从而引发深层次的社会问题。总而言之，增减挂钩政策所设想的通过农村土地规模经营实现农民、农业的双赢，不合当下农村劳动力规模大的现实。
五、农村、农民权益的保障困境
增减挂钩政策的实施，使得农村、农民、城市之间的利益关系发生重大变化，一方面是农民失去了宅基地和自留地，其土地承包经营权亦发生了流转；另一方面，城市获得了城市建设用地指标，并获得了城乡土地之间的极差收益，极大缓解了国家用地限制所引发的GDP发展难题。而对于国家而言，耕地数量未变甚至有所增加，耕地实现了一定程度的规模化，农村城镇化的进程加快。可以发现，这一政策虽符合国家整体发展战略，但在一定程度上却又是以农村、农民的牺牲为发展的助推力的。基于此，农村、农民与城市之间的利益平衡成为政策合法性、正当性考量的主要标准，也成为政策制定和实施中的核心问题。增减挂钩政策本身也构建了一套包括实体与程序在内的利益平衡机制，以期达到新的平衡。
然而，在政策实际运行的过程中，由于缺乏有效的监管措施和纠偏机制，出现了诸多损害农民权益的行为。在征地补偿、拆迁补偿、新居建造等具体程序中，还大量存有不公开、不公平的现象。由于集体产权不清晰，导致集体组织僭越村民意志，村民无法获得实在的收益。同时，农民“上楼”后，一方面失去农业的收入渠道，另一方面生活成本增加，并且其发展权保障严重不足。土地是农民最重要的生活保障，失去土地后仅剩下一个空壳的农民身份，在当下城乡二元结构下，无疑使其成为了社会保障辐射范围的“真空区域”。加之配套体制改革没有及时跟进，导致农民陷入半城半乡的尴尬境地。
另外，城乡土地极差收益分配的失衡也构成了农村、农民权益保障困境的一个主要体现。城乡土地极差收益构成了土地财政的主要来源。土地财政属于地方政府预算外的收入，它对应的是城乡土地之间的价格“剪刀差”。“土地财政”不是一个孤立的财政现象，它折射出在高速城市化、工业化进程中土地巨大的增值收益如何在各级政府、政府的各部门、房地产开发商、农民、城镇购房者之间分配，各方如何博弈以及由此衍生的种种经济社会问题。[8]从本质上讲，土地财政是一种依托土地垄断性权力的变相寻租。在当下的财政制度与土地制度框架下，土地财政有其合理价值，但土地财政的分配，并未被纳入法治轨道。
衡量一项举措是否成功，不仅要看改革收益要大于其所付出的成本，而且改革收益是否得到合理分配，也是重要标准。关于城乡土地极差收益的分配，政策第十七条规定：“建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。”遗憾的是，该条仅规定了收益分配顺序，并未就收益的城乡分配比例做出规定，也没有就该比例的最低限度做出规定。由此，掌握了收益分配权的地方政府失去了硬性的约束。其实，要求将收益全部返还农村和农民并不现实，也不科学，毕竟土地价值的增长与城市经济发展有密切的关系。因此，有必要寻找到城乡土地收益的分配平衡点。遗憾的是，这个点至今没有找到，相对于地方政府的收益，农民权益还处于失衡状态。
六、可能的出路：价值重塑与制度消解
三十年的农村改革中，一个最显著的情景是，三农问题一直处于“问题循环”之中，改革举措虽层出不穷，但旧的问题刚解决，新的问题旋即而至。在由增减挂钩政策所引发的这场拆村并居浪潮背后，却是传统农业文明消无、农民身份转变及生活生产方式变化所带来的制度诉求和文化心理骤变等诸多新难题的出现。出现这种状况，是由三农问题的系统性与价值多元性决定的。
三农问题本就是非常复杂、涉及面极广的问题，牵一发而动全身。任何政策的制定，若缺乏周全、长远的系统考量和规划，必然会在农村陷入上述怪圈。农村稳定、农业发展、农民权益保护三种价值缺一不可，且互为犄角。即使增减挂钩政策确能实现其预期目标，但它也主要是一种经济效益的考量，对于农村稳定和农民权益保护则关注较少。正如中央农村工作领导小组陈锡文副组长所告诫的：“关于土地问题的使用，一定要有非常周全的考虑，不是单一的目标，而是综合目标，要解决好农业、农村、农民问题，而不是只解决一个问题。如果只顾一点不及其余，引发的后果将会非常严重。”[9]
增减挂钩政策所陷入的困境，其根源正是在于政策制定及其实施没有将其置于农村改革的大背景下，单方冒进，未经系统考量和全面规划。有鉴于此，走出现实困境，应调整其基本指导思想，并着力完善和建构相关制度。
第一，以维持农村稳定为基础。稳定是改革的前提和基础，以牺牲稳定为代价的改革模式毫无疑问是错误的。改革三十年，稳妥的渐进式改革模式已成为共识，任何冒进的、企图短期内就可寻求突破的改革路径，必然会引发动荡，增减挂钩政策从早期的有条件试点到现如今的大范围铺开深刻说明了这一点。因此，当前改革的选择部分典型地区进行“试点”的模式值得肯定。增减挂钩政策正处于试点阶段，出现这么多问题的主要原因即在于社会稳定的欠缺，这股冲动的背后是“土地财政”，但是在当下的土地格局下，土地财政一时无法根除，因此遏制这股冲动的最佳措施是严格审批地方政府的试点权，并对冒进推进的地方实施严格的责任追究。在制度上，要求在现有政策的基础上，细化试点审批资格条件，实行严格的“试点权”审批。政策第10条规定了四个条件，其原因在于，一是实行拆村并居需要地方政府巨额的前期资金支出，对于政府而言，这笔支出其实是一笔风险投资，因为其后的收益需要依赖招商引资等市场操作，收益并不确定；如果没有雄厚的财力支持，地方政府是无法推进这一政策的；二是拆村并居推动的城市化不致沦为形式，就必须以工商业的发展为主推力，因此，试点地区本身的经济发展水平也是重要的考量因素。实际上，苏州地区的拆村并居取得了高度成效，其成功的根源正是在于当地社会经济已经发展到足以支撑改革的程度。另外，拆村并居只是政策实施的第一道程序，政策的落实的关键在于其后通过招商引资带来经济发展，使前期投入获得回报。而招商引资能否达到预期，关键在于地方经济环境、吸引力及相关配套措施，而这些，并不是任何试点地区都具备的。这也是实践中部分地区厂房空置、甚至招来高污染企业的原因所在。
第二，以维护农民权利、促进农村发展为根本。应该承认，在中央明确提出以工业反哺农业、城市反哺农村的背景下，这一政策其实是有“原罪”的。对农民权益的保障不足也正是招致如此大的争议的直接原因；而对于农村而言，这一原本以保护耕地、推动农村土地整理为目标的政策在现实中被异化成为获得城市建设用地指标的渠道，其农村发展的本位被颠覆。有鉴于此，走出上述困境，必须重新认识政策的初衷，以维护农民权利、促进农村发展作为根本的指导思想。
就农民权益保障而言，不仅要落实其在拆迁补偿程序中的相关权益，更关键的是农民的发展权保障。实践中部分地区以“上楼换社保”的方式一方面不足以保障失地农民的后续生活，另一方面有违宪法物质帮助权的规定。笔者认为，应采用股权分配等制度举措将土地发展权益继续保留在农民手中，以替代之前与土地联系在一起的基本生活保障。
与此同时，中央要对当前的城市建设用地局势有准确的判断。当前的房地产市场还是投资性市场，空置房较多是个不争的事实。投资性市场向消费性市场的转型也成为当前房地产改革的主要方向。在转型过程中，这些泡沫势必被挤压掉，建设用地紧张至少可以得到一定程度的缓解。在当前空置房较多且城市以GDP为引导普遍大兴土木的情景下，城市建设用地紧张必然会被夸大化。就此而言，如果在对当前形式不明确的情况下，就以牺牲农村利益来满足虚无的城市建设用地需求，极有可能会导致满盘皆输局面的出现。
第三，要完善管理监督机制，第10条规定“挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作。”但实践中，部分地方政府在土地财政的利益驱动下，“少片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模”。国务院也认识到这一问题。因此，当务之急是落实国土资源部的审批权，并加强对各地违规土地操作的监察力度，遏制住这股冲动。第10条亦明确了各级国土资源部门的具体职责，第18条则确立了动态监管制度。由此可见，政策的相关机制应是较为健全的，但问题在于缺乏必要的落实。出现这一状况，原因在于政策责任与责任追究方面的欠缺，致使部分地区缺乏必要的顾忌。
需要补充的是，三农问题的系统性，也要求包括中央及其职能部门与地方政府在内的各级改革主体应有一个统筹有序、明确的权限和职责划分，这也是三农问题渐进式改革稳妥推行的管理体制保证。增减挂钩政策的制定主体是国土资源部，但仅凭其一纸部门规章，就可无视宪法与物权法中有关宅基地使用权与土地承包经营权的保障条款，无视中央一系列农村土地承包30年不变的政策，从而并引发了中国社会结构的深层变化，不能不令我们反思。
注释:
①在方法层面上仅有2003年颁布的《农用地分等规程》（TD/T 1004-2003）的耕地等别方法。
②第13条仅规定了“项目区实施前，应当对建新拟占用的农用地和耕地，进行面积测量和等级评定，并登记入册”，并无复垦后的相关程序。
③参见张晏、周怀龙、郑 荣：“山乡巨变——成都市推进农村土地综合整治见闻”，中国国土资源报，2010-08-25。
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作者简介：秦小建，法学博士，华中科技大学法学院教授。赵谦，法学博士，西南大学法学院教授。
文章来源：《安徽行政学院学报》2011年第2期。
