摘 要：
抗战胜利后, 为了恢复农村经济, 减轻农民负担, 国民政府决定实行与民休息的政策, 规定凡曾经沦陷各省1945年度的田赋一律豁免一年, 后方各省1948年度豁免田赋一年, 同时要求土地所有者对租佃者实行减租, 参照地方实际情况, 制定减租办法。减租额度为原租额的四分之一 (25%) , 故称为“二五减租”。四川省的“二五减租”, 起步较晚, 开始于1948年, 国民政府宣布减免四川等省市田赋, 同时要求各地实施“二五减租”。“二五减租”本来是政府希望帮助佃农、使农村租佃关系更为公正、更为合理的一项重要政策, 但由于土地是农民维系生计的重要资源, 减租运动激化了租佃关系, 中小地主和佃农生存均出现问题, 所以在实际执行过程中, 租佃纠纷频繁, 农村社会陷入不稳定的状态之中。
关键词：“二五减租”; 四川; 租佃关系; 1945-1948;
“二五减租”是国民政府在抗战后实行的一项改良农村租佃关系的运动, 旨在通过减少原来地租的25%, 来减轻佃农的压力, 缓和租佃矛盾, 使租佃关系更为公平、合理, 但由于土地是农民维系生计的重要资源, 减租运动激化了租佃关系, 中小地主和佃农生存均出现问题, 所以在实际执行过程中, 租佃纠纷频繁, 农村社会陷入不稳定的状态之中。本文主要考察1945-1949年间, 成都平原农村地区“二五减租”的执行情况, 以及不同阶层在此运动中的反应和不同态度, 从而揭示农村社会复杂的租佃关系中真正的“公正”是什么。
一
“平均地权”是中华民国缔造者孙中山先生的三民主义 (民族、民权、民生) 的重要内容, “耕者有其田”是社会改良者的理想目标。第一次国共合作时期, 国共两党都非常关注中国农村土地问题, 关注佃农状况, 1924年11月, 孙中山在北上前夕提出了保护佃农利益的“二五减租”主张, 并签署了一个命令, “减少农民现纳租税——从百分之五十减少百分之二十五”, 但这项命令由于种种原因未能下达。 (1) 1926年10月国民党第二届中央各省市总支部代表联席会议通过《最低限度农民政纲》, 其具体方案有四:一、减轻佃农租率百分之二五;二、遇饥荒免付田租;三、禁止上期收租;四、禁止包佃制。 (2) 这是国民党中央决定实行“二五减租”的开始。
所谓“二五减租”, 就是假定地主与佃农间对于收获物的分配以彼此各半为平均标准, 再减去25% (在地主应得之一半内) , 即为佃农所得。1930年颁布的《土地法》第一七七条规定:“地租不得超过耕地正产物收获总额千分之三百七十五, 约定地租超过千分之三百七十五者, 应减为千分之三百七十五, 不及千分之三百七十五者, 依其约定。出租人不得预收地租, 并不得收取押租” (3) , 这里的千分之三百七十五, 即为“二五减租”后之地主实得数字。如有田五十亩, 年产稻谷一百石。假定地主与佃农间对收获物的分额以彼此对半为平均标准, 即各得稻谷五十石。实行“二五减租”, 即佃农除已得五十石外, 再加上在地主份内五十石之百分之二五 (十二石五斗) , 共为六十二石五斗, 地主实际所得则为五十石减去十二石五斗, 即为三十七石五斗。为便利计算, 《土地法》将地租额定为千分之三百七十五 (4) 。
国民党中央执行委员会决定实行“二五减租”后, 南方各省在自己的行政大纲中表明响应, 但随后又纷纷否定了原来的做法。 (5) 尽管“二五减租”是国民党中央的重要农村政策, 也曾受到南方各省欢迎, 但真正执行、并坚持下去的只有浙江一省, 但浙江的“二五减租”在实施过程中, 也是矛盾重重, 冲突不断, 后来还是不得不停止 (6) 。
有学者对浙江的“二五减租”进行了总结, 认为1927年, “二五减租”之所以能在浙江实行, 是因为北伐战争的威力, 加上1928年专门设置的“佃业管理局”的积极推行, 所以成效卓著。1929年省政府与省党部之间为是否暂停“二五减租”发生争执, 经调解未使该运动停止, 但气势已不如从前;1932年以后, 佃业纠纷改归法院办理, “二五减租”办法虽未废, 但已如强弩之末, 再没有多少人注意了:“民十六初行时, 虽成绩有限, 而一鼓作气, 其势甚张, 十七年特设佃业管理局, 岁糜经济数十万元, 以专责成, 显见推行之积极。十八年, 省政府突有取消二五减租之议, 经党部之力争, 中央之调解, 卒未取消, 而大势所趋, 殆已再鼓而衰, 二十一年以后, 佃业争议改归法院办理, 佃业智短力弱, 不易与业主对簿公堂, 继有不平, 什九隐忍, 于是数年巨波, 著已平息。虽二五减租办法未废, 其行施则如强弩之末矣, 故说者谓:‘考浙江二五减租运动, 可分为三时期, 十六七年为兴盛时期, 十八年以后为衰退时期, 至二十一年以后, 则为没落时期。时至今日二十三年冬洪君在浙调查时减租问题, 几无复有关切注意之者。’” (7)
浙江的“二五减租”实施了近十年, 积累了若干的经验教训。1932年秋, 浙江省党部编辑出版了《二五减租法案及其他》一书, 篇末附有“二五减租”为什么不能普遍实施的文章, 讲到:“本省实施二五减租, 虽有五六年之历史, 然就各地实在情形而加以统计, 则减租之利惠, 似尚未普及全省, 一县内仅一二区实行者有之, 一区内仅一二乡实行者有之, 甚至一县内完全未实行二五减租者亦有之。此种原因, 由于国民革命之势力未能深入整个下层, 残余之封建份子依然具有若干统治农村之权威, 减租运动在受其积极的或消极的摧残或阻碍者半;由于缴租, 计算, 订约种种手续过于繁琐, 非一般农人所能了解, 而因循不行者亦半。” (8)
同时由于减租危及业主利益, 业主必然反对, 所以减租是否顺利推行, 还要看主佃双方的力量对比, 谁强谁弱:“夫减租所以惠佃农而减削业主之既得利益, 业主自必反对。其能否实行, 与业佃双方之强弱大有关系。若佃方团集所生之力普遍胜过业方, 则减租不难遍行。今业佃相处情形, 随地随人而异, 或感情融洽, 或欺凌佃人, 亦有佃农强横, 租不可得者。惟就大体言之, 可谓业强佃弱, 农人之智识, 财力, 及社会地位等, 平均远逊地主。租额多寡, 特一视地方习俗, 供求关系, 及物价上落等而定。且往往趋向最高限度, 尤以在乡而力能自耕之中小地主所有地为然。故欲望佃农自动组织, 向业主提出联合要求, 几不可能。有之, 将如明正统中邓茂七之乱, 率众暴动, 而和平集体交涉者, 可谓绝然。” (9)
从全国范围看, “二五减租”并未能真正实行, 即使在浙江推行的时间稍长一点, 但范围也并不大, 成果也不显著。但八年抗战, 中国国民经济受到了极大的破坏, 抗战胜利以后, 为了恢复国民经济, 民国政府决定在全国范围内实行免赋减租, 主要依靠的就是浙江的经验。尽管有很多学者都告诫当局, “二五减租”虽是加惠于民的政策, “办得好, 不但可以减轻农民负担, 改善农民生活, 并且可促进扶持自耕农工作的实现”, 但若“办得不好, 要使整个农村社会骚动” (10) , 民国中央政府为了获得民心 (11) , 恢复农村经济, 执意在一些省份实行免赋的同时, 进行“二五减租”。
二
抗战胜利后, 为了恢复农村经济, 减轻农民负担, 国民政府决定实行与民休息的政策, 使“农工有喘息之机” (12) , 所以规定凡曾经沦陷各省1945年度的田赋一律豁免一年, 后方各省1948年度豁免田赋一年。“在抗战期中, 农民出钱出力, 贡献最大而生活最苦, 乃自廿三年公布土地法廿五年公布施行法。迄今已及十年, 后未见诸实施, 此时不容再缓” (13) , 此处所说土地法与施行法, 就是为保障农民权利提高农民地位的详细典章, 也就是“二五减租”政策的法律依据。国民党第六次全国代表大会通过决议进行减租以后, 蒋介石批文责成主管机关和地方政府依照“二五减租”的原则, 参照地方实际情况, 制定减租办法, 报请中央核准执行。
四川省的“二五减租”, 起步较晚, 开始于1948年, 国民政府宣布减免四川等省市田赋, 同时要求各地实施“二五减租”。与20年代实行“二五减租”的各省相比, 这个时期的“二五减租”虽然在基本内容上无大的差异, 但力度已有所减弱, 原来是一年即减去原租额的四分之一 (25%) , 此时决定分两年实行, 1948年和1949年两年, 每年减去租额的12.5% (八分之一) , 两年共减25% (四分之一) , “惟本省推行便利, 特提经本省参议会决议:自三十七年度至三十八年度止, 分两年实施, 每年各减租百分之十二点五, 即八分之一” (14) 。四川省政府颁布了《四川省农地减租实施办法》、《四川农地租约登记及换订租约办法》、《四川省县 (市) 佃租委员会组织规程》、《四川省乡镇佃租委员会组织章程》等法令法规, 要求各县根据本地情况, 制订“二五减租”实施办法, 各乡镇实行换约登记。
“二五减租”主要由各级政府负责实施, 由县市制订办法, 乡镇具体实施。由于“二五减租”是1948年-1949年度最为重要的农村经济工作, 所以四川省政府十分重视, 调动了所有的政府管理和民众团体的资源。
四川省政府成立了农地减租委员会, 负责农地减租的政策法令的制订, 总领全省的农地减租运动。各县市政府制订“二五减租”办法, 设置佃租委员会, 由以下成员组成:县长或市长;民众代表三人, 其中至少一人为佃农代表;法律代表一人;县市社会、农林、地政、田赋主管人员或机关代表各一人;县市参议会代表一人。以县市长为主任委员, 综理会务, 并于开会时为主席。主要掌管如下事项:农地佃租纠纷之调查审议、县市政府关于佃租纠纷之谘询。并规定佃租委员会所需办事人员, 由县市政府职员中调派兼任, 佃租委员会决议的事项, 由县市政府负责执行。⑦各乡镇负责农地减租的具体实施, 成立乡镇佃租委员会, 由下列成员组成:乡镇长, 乡镇民代表会代表一人, 乡镇农会代表或地方公正人士一人, 地主、佃农、自耕农代表各二人, 乡镇长为主任委员。乡镇佃租委员会的主要职责是:协助乡镇推行农地减租;调解农地佃租纠纷;供乡镇公所咨询农地减租的各类事项。 (15) 由省、县 (市) 、乡 (镇) 三级行政机关共同组织实施“二五减租”。
除此之外, 四川省政府还要求各县 (市局) 政府联合党团及民意机关组织督导委员会, 编组督导队, 分乡巡回督导。要求督导人员熟悉法律政令, 指导各级承办人员, 依法行事, 并考察减租实施是否公平;还要求督导人员深入农村实际督导, 不得久居一地, 以耳代目听取各方消息, 搪塞报告;督导人员还要按旬填具报告表, 分别呈递派出机关, 以备查考;各级政府督导人员要随时保持联系, 要有系统有计划地进行督导。要求各地农会将推行“二五减租”列入1948年度和1949年度的中心工作, 政府主管机关以此作为主要考核标准, 其负责人推行不力者, 予以调整;同时农会要依照规定派员参加当地佃租委员会组织, 协助推行“二五减租”工作;要求各地农会理监事为所属会员实行“二五减租”, 随时深入农村直接指导进行, 遇有纠纷, 并就地调解。
由于“二五减租”, 是一项自上而下的社会改良运动, 又涉及到基层农民的切身利益, 政策的宣传和解释工作, 非常重要。所以四川省农地减租委员会编发了一些小册子 (如《四川省二五减租推行办法须知》) , 用通俗易懂的语言宣传“二五减租”, 报纸、杂志也加强了对农地减租的宣传, 语重心长地告诉农民“要明白‘二五减租’的意义” (16) , 村镇的空墙上贴满了关于“二五减租”的标语、口号:“实行二五减租, 与民休养生息!”“地主要体会中央德意, 实行减租!”“佃农要接受减租泽惠, 努力生产!” (17) 一时间, “二五减租”运动似乎轰轰烈烈地开展起来。
三
“二五减租”或农地减租运动 (18) , 不同阶层人士的认识不同, 对于这次运动的态度和做法也不同。
运动的核心是国民党中央政府, 它竭力推行“二五减租”, 理想目标是通过减租, 减轻农民负担, 迫使中小地主出让田地, 实行孙中山“耕者有其田”的社会改良理想, 现实目的是与中共抗衡, 尽量获取下层民众的民心。所以民国中央对于“二五减租”工作非常重视, 行政院连续颁布法令, 如1945年的《二五减租办法》、《市县佃租委员会组织规程》, 1946年的《二五减租办法补充规定》, 以及对1930年颁布的《土地法》的解释等法律法规, 对各省的“二五减租”运动进行组织、督导和监管, 是这次运动的发起者。
运动的推行者是各省政府、省党部, 由于行政院颁发的“二五减租”办法要求各省根据自己的实际情况制定“二五减租”办法, 各省政府和省党部在“二五减租”问题上的态度上差别很大。省党部比较积极, 而省政府的态度是有限度的积极, 他们不得不执行行政院的命令, 但也知道执行起来不容易, 特别是政府税收会减少、农村租佃纠纷会增多、减租办法不能统一等具体问题, 使省政府对减租政策不能倾力执行, 浙江就出现过省党部与省政府就暂停“二五减租”而争执不下的对立局面。但民国后期, 由于情况特殊, 就四川省而言, 省政府是极力推行“二五减租”和农地减租运动的, 他们的主要职责是制订本省的农地减租实施办法, 监督、协调各县市农地减租工作。
运动的关键是各县 (市) 级政府, 这一层次是实行“二五减租”的重要环节, 因为“二五减租”具体办法由他们制订, 他们的态度决定着整个减租运动的成败。虽然各县市情况不同, 对于减租的态度也不同, 但大多数县市在表示愿意执行农地减租时, 往往强调本县的情况特殊, 希望酌情变通, 也提出许多办法, 主要是平衡主佃关系, 不让地主受损失太大。
如新津县1948年9月25日召开参议会, 讨论本县“二五减租”实施方案, 收到杨君怀、顾义权等93人的请愿书共27件, 都是反映“二五减租”问题, 希望按照本县的实际情况, 制订对中小地主和佃农都较为公平的减租政策。县参议会通过了三个办法, 提请新津县政府实行, 但该县县长刘景源知道兹事体大, 不敢做主, 所以向四川省政府主席请示。
其呈文综合了27件情愿书的问题, 主要有:一、该县交纳地租的习惯, 并非对佃农不利。因该县田地有一年两熟和一年一熟的区别, 一年两熟的田地田主只收大春作物的一半, 而冬季作物全归佃农, 若田地只收一季, 一般缴租一石的田地, 可以收获二石四、五斗, 若遇灾难, 还可与地主商量减租;二、若以佃农大春、小春两季收获计算, 佃农所得的收获已占收入的三分之二, 同时佃农没有田赋杂款等负担, 地主的赋税负担很重;三、中小地主生活困苦, 若再行减租, 恐生活难以维系, (19) 所以希望政府酌定救济办法, 以安民心。有人提出了以下三个办法: (一) 田地收回自耕; (二) 佃农负担杂粮各款; (三) 地主收取冬季作物五分之一。②
这三个办法曾经县参议会第一届第十一次大会第十会议讨论通过, 可以明显感觉到, 这个县的参议会力图保护该县地主的利益:首先, 关于地租率的问题, 新津县的平均租率为正产物的78%,
显然, “在丰收年主佃各半”的说法不符合历史事实;其次, 关于田赋负担, 中小地主确实较重, 特别是在军阀混战时期, 但国民政府在宣布实行“二五减租”时, 已先行宣布免赋一年。赋税在该年应不是问题。而参议会通过的三条办法, 则处处是对过去租佃习惯和政府法令的破坏。“收回自耕”一条, 无疑是釜底抽薪, 使佃农失去耕作的田地, 失去生活的依靠, 过去地主要撤佃必须寻找一个理由, 或是增租, 或是加押, 让佃农无法承受, 以达到撤佃的目的。而“二五减租”运动, 给了地主随意撤佃的理由, 尽管民国中央行政院和四川省政府的农地减租办法中, 有对地主收回自耕的限制, 如“收回自耕之土地面积应依土地法实施法第七条之规定以其纯收益足供一家十口之生活所必需者为限” (20) , 这个限制被该县量化为上田50亩, 中田70亩及下田100亩, 均超出了小地主拥有的土地数, 郭汉明、孟广宇曾云:有田30亩者, 川人称之为“绅粮”, 而小于此数者, 比比皆是, 甚至有的佃户须从6个地主那里租得田地, 才能满足其全家的经营, 而成都平原佃田不足十亩的小佃农也不在少数 (21) , 若都依这个标准收回自耕, 将有多少佃农会失去土地?第二个办法, 佃农负担杂粮各款, 显然违背“赋从田出”的习惯, 无端增加了佃农的负担。第三个办法, 地主收取冬季作物的五分之一, 作为生活补充, 也是对几百年小春不交租习惯的破坏。所以新津县的三条办法, 并不能算作公正, 特别是对佃农, 不仅不利, 还增加了更多的负担, 引发更多的租佃冲突。
当然, 也有情形特殊者, 国家免赋并没有实行到位, 名义上减免了田赋, 事实上并未能减赋。主要是田赋新规则的实行, 地亩荒山都要交赋, 按新的田赋规则, 旱地每两亩折算水田一亩, 荒山按旱地的比例交赋。而双流县牧马山一带, 一般租佃关系成立时, 地主往往将旱地荒山作为搭配, 提供给佃户耕种, 不收取地租。 (22) 所以, 在“二五减租”运动中, 双流县就有县参议员提出:田谷依法减租后, 得由主佃双方另议租谷;牧山区地亩配赋既系以二亩折一亩计算, 则今后如地亩另议之租不足上粮者, 应由佃户折算不足完粮之数, 其余者仍应由佃户向地主上纳。 (23)
双流县牧马山一带确实是田土杂处, 民间习惯是只向水田收租, 旱地作为搭配, 由佃农耕种收获归己, 民国中后期, 为了增加田赋, 整理地籍, 各县都重新丈量土地, 国家对旱地、荒山均要征赋, 这样地主的负担增加, 特别是依靠田租为生的中小地主的负担增加, 所以在这一带推行“二五减租”, 遭受的阻力会很大。因为该地区中小地主日子并不比佃农好过, “牧山佃农历年收入每与业主相等, 并一切负担很少, 故近年来佃农之优裕者, 居十之六七, 变产者纯系中小产之业主, 置产者均系佃农”②。
这个提案在1948年10月13日举行的双流县参议会被讨论通过, 并签署意见由双流县政府“转请省府核示办理”。
以上提到的新津、双流两县, 只是两个例子, 从这两个例子中, 县级政府对“二五减租”的态度, 我们可知一二, 那就是尽量强调本地区的特殊性, 对“二五减租”实行变通, 用“因地制宜”的借口, 改变土地法和上级政府的要求;用保护中小业主的利益为理由, 改变民间多年形成的佃租习惯, 为地主撤佃、转移赋税负担、增收冬季作物为租, 提供了依据。本应作为“二五减租”积极推行者的县级政府对参议会的决议, 并不驳回, 而是上报省府, 希望能得到支持, 使本县的所谓“特殊情况”得到承认, 从而削弱减租力度。
在向上级汇报时, 则又有虚夸、慌报的现象, 夸大“二五减租”的成果。下面这段文字, 出自新《温江县志》, 其对该县“二五减租”和农地减租的总结, 可以反映减租运动的一些情况:
民国37年, 温江县政府根据国民政府行政院和省政府颁布的有关“二五减租”法令, 公布了《温江县二五减租实施办法》。规定自民国37年起, 凡佃农佃耕田地, 不论定期或不定期, 一律以佃约所载的租额, 遵照法令分两年各免八分之一, 所减地租于每年秋收交租时扣除;业主不得以任何名义额外加租, 也不得因减租而取佃;如有典当转佃田地的, 其减租应以典当人为对象。同时规定重押轻租 (即无租田亩) 超过四分之一以上的不在减租之例, 责令各乡、保宣传执行。由于地方豪强势力的抵制, 加之县乡各级又从中弄虚作假, 徇私舞弊, 因此只有少数中、小地主实行了部分减租, 多数则采取加租加押、夺田退租等恶劣手段, 迫使佃农先加后减, 或明减暗不减, 致使“二五减租”流产。次年元月县政府在上报“二五减租”成果时, 竟慌报实行减租的占佃农总数的75%, 减租额达12.5% (24) 。
这段材料反映出, 1948年温江县颁布了“二五减租”的法令, 制订了本县“二五减租”的实施办法, 但由于大地主的抵制, 县乡各级官吏的搪塞、拖延, 使“二五减租”未能取得预期的成果, 可是县政府却欺上瞒下, 向上级政府慌报减租成果。
县 (市) 级政府是“二五减租”的重要力量, 负有政策制订、解释、实施的责任, 是国家和地方、中央与民间的重要纽带, 中央的政策法规需要县级政府去执行, 民间的实情需要通过县级政府向上汇报, 所以历朝历代的中央政府都特别重视县级官吏的任用, 民国时的官僚体制也是以县作为基层, 形成中央、省、县 (市) 的行政体系。县级政府是中央政策和民间利益重要结合点。由于县级政府的特殊地位, 对民间而言, 它代表着国家;就国家而言, 它又代表着民间。他们在国家发动的自上而下的改良运动中, 既不能违背上级指令, 使自己失去靠山, 又不能太伤民间利益, 使自己失去基础。在“二五减租”运动中, 中央行政院和四川省政府颁布的实施办法中都强调根据“本地实际情况, 制订减租办法”, 所以县级政府有相当的灵活空间, 虽然中央规定了减租的幅度, 但具体实施过程中, 由于情况不同, 各地依据自己的“特殊性”, 也可做一定程度的变通。
运动的实施者是以乡镇、保甲为代表的农村基层官吏, 由于一些人自己就是地主, 不愿意减租, 又不好不执行, 所以采取拖延、造谣、降低减租额度等办法, 进行抵制。
崇庆县廖家乡一群佃农联合写给四川省政府的呈文, 具体描述了作为大地主的该乡乡长等人, 抵制“二五减租”的种种做法, 尽管在乡里召开了减租动员大会, 但到会代表绝大多数是地主, 佃农仅为十分之一, 通过了只减十分之一的决定, 对佃农不利;擅自发表言论, 威胁佃农如果真的按照“二五减租”的要求减租, 就会撤佃、另佃, 并表示不受理因此而引起的租佃纠纷;曾在军队任过团长的杨某也扬言, 如果真要减租, 佃农的小春收入就要作为地租上缴地主。这些言论和做法不得不使佃农对政府的惠农政策未能使佃农得到好处而感到寒心 (25) , 在呈文的“附记”中, 这些佃农写到:“1.该乡长所收租谷全未照二五减租给佃农并还有丝毫未扣者因此大效仿;2.县府派督办员及登记员尽都因循敷衍搁平了事畏势不敢奉行;应请立即派妥员或化装来乡秘密调查佃农等陈述是否属实”。省府的批示是:由该县派员调查, 如情况属实, 则“严令该乡长等先行登记换约减租, 以示倡导” (26) 。佃农对这些基层官吏既恨又怕, 可见平日这些人的势力太大, 想要通过这些人来推行减租, 无疑是革他们自己的命, 可以想象, “二五减租”运动, 到基层官吏那里是怎样的被曲解。
运动的对象是地主, 地主分大地主和中小地主, 他们普遍不愿减租, 即使有的开明大地主表示愿意减租, 但其管事或代理人总是采取种种办法阻挠;中小地主多采取收回自耕的办法, 或乘换约之机, 与佃户协商, 暗升租额, 抵制减租。
地主是“二五减租”和农地减租的主要对象, 农地减租是通过行政而不是经济的方式将他们的利益分出一部分给佃农, 所以无论是大地主还是中小地主都不愿意减租, 只是有的名望地位较高的大地主, 为表示拥护中央政策, 表一表态, 多数大地主都在观望。1949年10月16日 (农地减租施行办法在四川推行一年后) , 崇庆县政府召开该县“农地减租工作检讨会议”, 总结该县农地减租工作进展缓慢的原因, 提到了地主的态度和行为。如“大地主凭藉地位, 有所观望”, “明达之大地主, 均拥护减租政策, 而其管事则从中作祟”, 这是大地主的态度, 有人虽然表示拥护减租政策, 但其属下不听话, 所以有拖延, 实际上将责任推到大地主的属下——管事身上。中小地主一般采取收回自耕, 或提前将租谷收走的办法, 使减租成为空话, “减租后业主迫令退佃, 佃户不敢申请换约”, “减租工作未开始前, 业主即将租谷打焉走”。 (27)
崇庆县政府官员在向上级汇报时, 也承认该县农地减租未能彻底执行, 其中原因之一是乡镇人员阳奉阴违, 不认真执行;二是地主反对, 坚持只能减十分之一;三是地主采取各种手段要挟佃农, 使佃农不敢换约, 使减租运动无法进行下去:“崇庆县农地减租自奉令办理以来, 县府方面尚能积极推行, 惟乡镇人员多阳奉阴违, 大地主虽原照减, 管事、经手人从中舞弊。至两百亩以下之地主, 则多反对, 坚持只能减十分之一。有以主佃双方自愿和解者, 有以收回自耕要挟佃户解决者。县府方面与县督导员皆以此间环境特殊, 封建势力极大, 无可奈何。” (28)
运动的受益者和受害者都是佃农阶层, 有一定知识文化的大佃农, 欢迎减租, 并积极参与、希望地方尽快落实, 他们也是受益者;但中小佃农, 则诚惶诚恐, 生怕地主撤佃自耕, 失去生计, 押租不能退回, 还担心原来按习俗全部归佃户所有的小春收入也要缴租, 所以对政府的政策, 不仅不支持, 反而埋怨政府多事, 使他们生活更为艰难。
一些有文化的大佃农, 很注意研究政府的法律法规, 对官员的舞弊行为进行揭露, 对减租中的一些具体问题也很关心。例如, 在减租运动中如何处理押租押扣问题。在农地减租中押扣如何扣除, 是减租前扣还是减租后扣, 里面大有文章。押扣是四川省特别是成都平原特有的押租计息的做法, 押扣与租额的关系甚大, 交押租多的佃农可以通过押扣, 每年扣除一些租谷, 那么“二五减租”或农地减租运动中, 押扣怎样处理?《四川省农地减租实施办法》第七条对此作出了规定:“出租人原约定收取押租者, 不得增加押租, 承租人对于前项押租依约定或习惯于每年应纳地租数额中扣除利息者, 于减租后仍照原扣除额扣除利息” (29) , 也就是先减租, 后扣息。
彭县一位佃农向重庆西南军政长官、成都四川省政府主席呈文, 状告本县农地减租督导员吕兴中, 不按农地减租办法行事, 按规定应先减去该减租额, 再扣减押租利息, 即先减后扣, 而是先扣后减, 使佃农减租额度大大减少, 受到损失:“本县省派农地减租督导员吕兴中, 到县以后, 即被地方土劣包围, 竞敢蔑弃法令, 剥削农民, 违反四川省农地减租实施办法第七条:‘承租人对于前项押租, 依约定或习惯于每年应纳地租数额中扣除利息者, 于减租后仍照原扣除额扣除利息’之规定, 谕令各区督办员及各乡镇登记员:先扣除押租利息, 然后再计算减租, 例如每年租额为一百石, 依法减去四分之一为七十五石, 佃户本身扣除押租利息二十石, 下余五十五石, 即为减后佃户每年应缴租额, 此为先减后扣, 四川省农地减租实施办法第七条明确规定, 而吕兴中意在剥削佃农, 颠倒使用。规定先扣后减, 仍以一百石租为例, 佃户本身扣除利息二十石, 下余八十石, 减去四分之一为六十石, 亦为减后佃户每年应缴租额, 此为吕兴中擅改法令, 剥削佃农之比较证明。况彭县地方情形, 一般农地, 均皆有押, 佃农等实不堪受此重大剥削。再查吕兴中曾受省府训练不会不理解条令, 请省政府速加制止, 并予以严惩。” (30) 以引文中的计算, 由于押扣先减后扣还是先扣后减不同, 一百石租额, 减租后佃农所交租额会相差五石, 这涉及到佃农的根本利益, 所以他们非常关心, 并要求严惩舞弊者。
一般的小佃农, 由于佃田数额不多, 农地减租实施办法中有一条, 地主可以收回自耕, 尽管有限制, 为“以其纯收益足供一家十口之生活所必须者”③, 但这个标准实际上很模糊, “一家十口之生活所必须”没有具体标准衡量, 所以各地纷纷将其具体化, 各县定的标准一般是上田50亩, 中田70亩, 下面100亩。成都平原尽管存在一定数量的大佃农, 但大多数是耕田不足20亩的中小佃农。按这个标准收回自耕, 将有不少佃农面临失去生计的危险。
另外, 依成都平原各县的习惯, 租额主要依水田一季的大春作物 (水稻) 计算, 虽然租率较高, 但小春作物或旱地作物不缴租, 佃农辛苦一年的指望, 就是小春收获;同时佃农不用向国家交纳田赋和杂税, 除缴租外, 赋税很少。这是许多人愿意做佃农的重要原因。
在推行“二五减租”的过程中, 一些地方乡镇管理、保甲人员或地主, 为了抵制减租, 往往利用佃农文化不高, 容易轻信的特点, 散布谣言, 增加佃农的恐慌, 使佃农误解减租的意义。如崇庆县怀远镇农民向县政府呈文, 揭露当地镇长和社会知名人士, 不仅不按上级规定开展“二五减租”, 反而制造谣言, 扰乱视听, 如“佃户上粮, 公家要提小春, 要兴征苗税, 县长提若干, 乡长提若干, 合作社提若干”, 这些都是佃农最为关心的问题, 佃农辛苦一年, 主要指望小春, 还有不上公粮的权利, 现在减租, 这些过去看似对佃农有利的习惯都要改变, 所以佃农对政府的惠农政策不仅不能理解, 反而怨恨政府多事, 使他们的生活更加困苦:“近来, 政府推行农地减租, 告示所及, 已经月余, 本镇之公职人员, 镇长左文光, 镇民代表姚屏山, 参议员林茂然, 及有关各界之袍哥领袖 (即镇民代表与参议员二人) , 吴梓愚, 杨华森等, 何不召集各士绅如林文蔚、胡仁安、张子良……等大粮户, 开会实行, 近又接得省政府主席告民众书, 亦依然不理 (盖一般俱是广大田地者, 减租则有损于己故也) , 反而布散种种流言 (如佃户上粮, 公家要提小春, 要兴征苗税, 县长提若干, 乡长提若干, 合作社提若干, 又说黄光辉为崇庆县之辅德大王, 要抽所减之一半, 成立队伍, 将独立王国等许多诡辞) , 以激起无知之农民, 不愿减租, 反怨政府多事, 苛刻农民也。更有直接宣告各佃农, 或让租谷少许, 或完全不让, 并说明将来各项 (即流言所说) 由地主自行负担, 不与你佃农相涉, 惟求将谷如数收清, 而一般农民, 智识简单, 受其愚弄, 反以为美云。” (31)
推行“二五减租”, 地主撤佃, 佃农失去田地, 沦为游民的事情也时有发生:“农地减租以来, 一般中小地主因减租后收入骤少, 有自耕能力者纷作收回自耕之议, 佃农不免大部失业, 引起纠纷。” (32) 下面就是一个因农地减租地主撤佃, 造成佃农失去土地、房屋、生计的例子:
郫县永定乡佃农邱荣昌佃得同村地主陈明裕水田10亩, 1948年底到期限, 时逢农地减租办法颁布, 地主怕减租受损, 便强行撤佃, 该佃户不愿意, 并有自己的法律依据, 农地减租办法第十一条规定“租约有年限如在本年届满, 承租人甘愿继续耕作, 出租人不得违法撤佃”, 该佃农很相信政府法令的力量, 所以积极响应“二五减租”, 坚决按规定扣除应减租谷, 不想被地主告到郫县地方法院。法院判该佃农输 (33) , 要求该佃农将未交租谷付清, 并交出土地搬走。该佃农在租期内开垦的荒地、自己修建的房子将被收回, 而失去一切, 他悲呼:“中华大地, 惨民何处栖身?” (34) 而该业主, 自己耕种了40多亩水田, 生活富足, 收回10亩田对他的影响并不大, 但对该佃户而言, 10亩田则是全部的生计。如不实行减租, 业主何至于收回自耕, 断了一个乡亲的生路?
这样的例子还有很多, 主佃之间因为减租而发生的纠纷越来越多, 1948年成立的乡调解委员会和县调解委员会已无法解决, 后来只有移交法院处理。下面这个例子就是因为减租, 地主撤佃、佃农不允, 告到法院的租佃纠纷案。
新都县佃农廖某, 其祖先从清乾隆时开始租佃吴家的26亩水田, 后来吴家陆续收回一部分, 到1948年廖家只佃16.25亩水田耕种。这一年, 新都县被列为“二五减租”实验区, 实行“二五减租”, 佃户廖氏非常高兴, 与地主吴氏商量减租事宜, 吴氏不允, 廖某于是按比例留下应减去的租额, 向地主少交七石租谷, 地主非常震怒, 坚决要求收回几亩田自己耕种, 廖某不答应, 引起纠纷, 到乡佃租委员会调解。由于佃户不愿退出几亩让地主自耕, 调解不成功, 于是地主就告到法院, 要求终止租佃契约, 交还田地、房屋, 新都县地方法院民事庭判决允许其收回自耕, 驳回了其他的诉讼请求, 但地主又继续另案起诉佃户廖某归还其租赁物, 追讨佃户因“二五减租”欠下的租额, 法院将佃户根据政策而少交的租谷判为欠租, 要求佃户交还地主。佃户廖某不得不申诉, 所欠七石租谷为政策所允, 而非欠租, 请求法院重判。新都法院将佃户的答辩状、上诉书一起上交高院处理 (35) 。
这个案例让我们知道, 尽管佃农拥护减租政策, 并积极实行, 但地主不允许, 采取收回自耕的办法剥夺佃户的租佃权, 最后承受苦果的还是佃农。
“二五减租”, 本来是政府希望帮助佃农、使租佃关系更为公平的一项重要政策, 但实际执行下来, 确实困难重重, 造成了越来越多的租佃纠纷, 最后佃农不仅不能得到真正的实惠, 反而落得流离失所, 无家可归。佃农对于这场减租运动的态度可想而知, 惶恐与不安, 应是反映他们心情的恰当词汇。
四
通过以上的分析, 我们可以了解, 四川的“二五减租”也和其他地方一样, 并不顺利, 没能达到发动者预期的目的。1949年8月, 四川省政府下令停办“二五减租”, 而实行农地减租, 由于国民政府在此后不久即崩溃, 所以农地减租也未能真正实施。
“二五减租”运动是国民政府对农村租佃制度进行改良的重要举措, 为什么遭遇如此结局, 原因是多方面的。
首先, 这是一场从中央到地方的、自上而下的社会改良运动, 触及的是民间最基本的利益, 所以发动者的力量、力度、深入基层的能力至关重要, 有学者在总结浙江二五减租运动时写到:“浙江之二五减租运动, 亦发动于省党政当局, 而非出佃农自动。故其能否遍行, 将视党政领导之力, 能否深入各地农村, 持久胜于业方而定。民十六年藉革命军北伐余威, 故能雷厉风行, 尤局于宣传所及, 及农民运动比较有成绩之少数地方。其后时局渐定, 政府迁就现实, 于是有取消二五减租之议, 虽赖省党部尚抱理想, 坚持其事, 卒能继续不废, 然推动之力, 则已减削过半。况下级政府不健全, 地方人才缺乏, 而地痞流氓反得借名渔利, 推动力原已不厚耶!” (36) 四川的情况不如浙江, 没有强大的北伐军做后盾, 主要依靠各县政府、乡镇的力量, 而减租可能正是削弱这些人的利益, 所以他们的态度并不坚决。尽管省级和县级都设置了督导委员会, 派督导员到各乡镇督导减租, 但督导员的素质参差不齐, 其督导作用也要受当地社会环境所左右。这场自上而下的运动, 没能得到广大佃农的支持, 是其不能切实执行的最大原因。
其次, 租佃制度是几千年形成的民间契约制度, 各地情况千差万别, 用简单的“二五减租”办法, 不管气候条件、土壤肥力、工商业发达程度, 都以浙江经验为模式, 全国统一实行, 使复杂的问题简单化, 又使简单的问题复杂化。“中国幅员之广, 气候之差, 土地肥力的高低, 工商条件的优劣, 都不是一部仅随在浙江实行二五减租失败以后草批出来的土地法所能适应, 并以各地租佃习惯的根深蒂固, 租佃制度是几千年的传统, 要是急转直弯, 不顾现实环境, 一味硬性施行, 其后果恐反而愈坏。” (37)
再次, 《土地法》和《二五减租办法》的一些条款和规定, 多有歧义, 执行起来自相矛盾。如关于“正产物”的规定, 什么是正产物?不同的生态环境有不同的情况, 《土地法》的解释不够清楚。“以所能缴纳正产物而论, 一般人尚不识正产物究竟何指?土地法起草人吴尚鹰先生于其注释中, 就略而不提, 有谓大春为正产物, 小春为副产物, 有谓稻子为正产物, 稻草为副产物, 麦子为正产物, 麦草为副产物, 然则一年一熟二熟三熟的地方又将以何者为正, 何者为副, 那两年一熟或三年两熟的又将以何缴纳, 这些都是极细微精深的又不易解决的问题。”③另外, 关于“收回自耕”的规定, 造成了佃农的失业, 若为佃农利益, 就不应允许地主“收回自耕”, 但《土地法》和“二五减租”办法为了显示公正, 规定业主可以收回自耕, 尽管有所限制, “以其纯收益足供一家十口之生活所必须者”为限, 但这条规定足以让地主合法收回土地, 给佃农带来灭顶之灾, 早有学者提醒当局:“业主的撤佃自耕”, 是“对付佃农减租最厉害的武器”, 所以希望当局在推行“二五减租”的最初一两年内, 不准业主援用土地法的“收回自耕”可以撤佃的规定, 同时政府还应该规定收回自耕的, 必须有自有耕作的能力, 而且在若干期内, 不得再行出佃。 (38) 但各地并未这样做, 所以“收回自耕”成了地主撤佃的合法理由。
其实, 早在中央政府决定实行“二五减租”之前, 一些学者就表示过担心与忧虑。一方面认为“二五减租”是改良租佃制度、惠及农民的好事, 另一方面又认为“二五减租”的办法不完善, 难以执行, 最后可能会带来农村社会的不稳定。 (39) 结果果真如此, “二五减租”成为民国中央政府“一厢情愿”“无人喝彩”的一场社会改良运动, 最后只能无疾而终。
五
关于“公正”, 美国伦理学家、乔治敦大学教授汤姆·L.彼彻姆(Tom.L.Beauchamp) 说:“一切正义理论共同承认下述最低原则:同样的情况应当同等地对待——或者使用平等的语言来说:平等的应当平等地对待, 不平等的应当不平等地对待。这项基本原则通常称为‘形式上的正义原则’。” (40) 对于乡村社会的佃农而言, 拥有赖以生存的土地的耕作权利, 在此基础上收获自己的劳动成果, 使自己及家人能够生存下去, 是一切公正原则的前提。而在中国乡村社会, 互惠原则是处理任何关系的基础, “互惠的思考逻辑并非单单存在于经济交换的领域, 它弥散在人们生活的各个方面” (41) 。农村土地租佃关系, 实际上就是建构在互惠原则基础之上的, 地主的土地投资需要获得价值, 必须要经营, 而成都平原普遍的经营模式是出租, 无地农民为维持生计, 需要租佃土地进行耕种, 于使土地的所有权和使用权分离, 通过租佃制度的有效机制使土地价值得以实现, 农民生活得到保障。民间这种互惠的原则, 常常被社会精英误解, 于是他们采取种种措施, 来调整这种关系, 企图达到他们所认为的“公正”或“公平”的目的。如在制定“二五减租”政策时, 为了显示政策的“公正”, 规定地主可收回自耕, 这一点恰恰成了中小佃农失去土地的最关键的政策依据, 也是主佃关系恶化的原因之一, 土地所有者往往通过“收回自耕”剥夺了佃农的耕作权利, 使佃农失去了生活的依靠。这些佃农为“公正”和“公平”付出了生存的代价。
恩格斯说地租是自然条件与竞争关系结合的产物, “地租是土地的面积产量即自然方面 (这方面又包括自然属性和人的加工, 即改良土壤所耗费的劳动) 和人的方面即竞争之间的相互关系” (42) , 地租率和地租额是主佃双方根据自然环境和社会环境通过共同商议而决定的, 非经济力量的干预不仅不能解决问题, 反而会使情况更遭, 使不幸的一方更为不幸。“二五减租”就是希望通过行政手段解决本应由经济和市场手段来解决的农村土地分配不均带来的农村财富分配不均的问题, 但结果事与愿违, 使农村社会陷入不稳定的状态之中。
注释
1 关于谁是“二五减租”的最先倡导者, 国内学界流行“二五减租”是中国共产党在1926年7月率先提出来的说法, 但金德群在《“二五减租”发轫初探》一文中证明, “二五减租”是孙中山在1924年11月北上前夕提出的, 并对为什么命令没能下达执行、中国共产党对于中国土地问题的认识过程都作了详细的分析。见金德群:《民国时期农村土地问题》, 红旗出版社1994年版, 第137-147页。
2 刘仲癡:《什么叫“二五减租”?》 (亲笔草稿) , 四川省档案馆, 全宗号156, 案卷号72, 《四川省农地减租委员会》。
3 中国第二历史档案馆:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编《财政经济·农业》, 江苏古籍出版社1997年版, 第152-154页。
4 刘仲癡:《什么叫“二五减租”?》。
5 参见章有义:《中国近代农业史资料》第3辑 (1927-1937年) , 生活、读书、新知三联书店1957年版, 第301-304页。
6 万国鼎:《二五减租述评》, 《中农月刊》第7卷第2期 (1946年2月30日) , 第14页。
7 洪瑞坚:《浙江二五减租》, 正中出版社1935年版, 第67页。
8 万国鼎:《二五减租述评》, 《中农月刊》第7卷第2期, 第27页。
9 万国鼎:《二五减租述评》, 《中农月刊》第7卷第2期, 第27页。
10 洪瑞坚:《二五减租问题》, 重庆《大公报》1945年10月17日。
11 因为中国共产党在其根据地进行的土地改革运动, 已取得成效, 受到民众欢迎。
12 1945年9月3日蒋介石在抗战胜利典礼上的讲话, 转引自刘仲癡:《什么叫“二五减租”?》。
13 刘仲癡:《什么叫“二五减租”?》。
14 四川省档案馆, 全宗号156, 案卷号72, 《四川省二五减租推行办法须知》, 四川省政府印行, 1948年9月。
15 四川省档案馆, 全宗号156, 案卷号72, 《四川省农地减租委员会》, 《四川省乡镇佃租委员会组织规程》第2条。
16 王君律:《农民要明白‘二五减租’的意义》, 《川西农民》1945年第3、4期合订本, 第4页。
17 四川省档案馆, 全宗号156, 案卷号72, 《四川省农地减租委员会》。
18 由于各地在推行“二五减租”的过程中均遇到不少阻力, 很难按“二五减租”的原则执行, 所以1949年8月四川也停办“二五减租”, 改而实行农地减租。“民国38年国民政府崩溃前夕, 西南军政长官公署特令颁发《辖区三十八年度农地减租实施纲要》, 规定自民国38年起, 农地减租一律照主佃双方原约定租额或习惯减去四分之一, 以后不得增加;农地如因灾害歉收, 应以减定后的租额为准, 由主佃双方依约或习惯按歉收程度议定应纳租额;严禁预租或增加押租;严禁业主借故非法退佃及佃农拖欠应纳地租。同年8月, 四川省政府根据纲要的规定, 训令各级推行农地减租, 同时停办‘二五减租’。”见四川省温江县志编纂委员会编纂《温江县志》, 四川人民出版社1990年版, 第385页。
19 四川省档案馆, 全宗号156, 案卷号50, “四川省农地减租委员会为换约、人员、被控减租违法、禁止推还押租、建议减租事项的令、批及部分县府、县民的呈”, 新津县县长刘景源给四川省政府王主席的呈文 (1949年9月) 。
20 《四川省农地减租实施办法》第十二条, 四川省档案馆, 全宗号156, 案卷号72, “四川省农地减租委员会:四川省政府委员会、社会处关于补充二五减租、农地减租实施办法的决议案及请解释疑点简表” (1945-1946年) 。
21 郭汉鸣、孟光宇:《四川租佃问题》, 商务印书馆1944年版。
22 四川省档案馆, 全宗号156, 案卷号50, “四川省农地减租委员会为换约、人员、被控减租违法、禁止推还押租、建议减租事项的令、批及部分县府、县民的呈”, 双流县政府转呈县参议会转维新乡赵参议员提案及建议书。
23 四川省档案馆, 全宗号156, 案卷号50, “四川省农地减租委员会为换约、人员、被控减租违法、禁止推还押租、建议减租事项的令、批及部分县府、县民的呈”, 双流县政府转呈县参议会转维新乡赵参议员提案及建议书。
24 四川省温江县志编纂委员会编纂《温江县志》, 第384-385页。
25 四川省档案馆, 全宗号156, 案卷号50, “四川省农地减租委员会为换约、人员、被控减租违法、禁止退还押租、建议减租事项的令、批及部分县府、县民的呈”, 崇庆县廖家乡佃农“以藐视减租法令危害佃农恳请依法惩处”的呈文。
26 四川省档案馆, 全宗号156, 案卷号50, “四川省农地减租委员会为换约、人员、被控减租违法、禁止退还押租、建议减租事项的令、批及部分县府、县民的呈”, 四川省政府对崇庆县廖家乡佃农“以藐视减租法令危害佃农恳请依法惩处”的呈文的批示。
27 四川省档案馆, 全宗号156, 案卷号50, “四川省农地减租委员会为换约、人员、被控减租违法、禁止推还押租、建议减租事项的令、批及部分县府、县民的呈”, “崇庆县农地减租工作检讨会议记录”。
28 四川省档案馆, 全宗号156, 案卷号50, “四川省农地减租委员会为换约、人员、被控减租违法、禁止推还押租、建议减租事项的令、批及部分县府、县民的呈”, 崇庆县县长给省政府的呈文(1949年10月26日) 。
29 四川省档案馆, 全宗号156, 案卷号72, 《四川省农地减租实施办法》。
30 四川省档案馆, 全宗号156, 案卷号50, “四川省农地减租委员会为换约、人员、被控减租违法、禁止退还押租、建议减租事项的令、批及部分县府、县民的呈”, 彭县佃农代表王庆陆给重庆西南军政府和成都四川省政府的呈文。
31 四川省档案馆, 全宗号156, 案卷号50, “四川省农地减租委员会为换约、人员、被控减租违法、禁止推还押租、建议减租事项的令、批及部分县府、县民的呈”, 崇庆县怀远镇农民 (怕当地当权者报复, 不敢留名) 给省政府的呈文。
