乡村治理能否现代化，不仅决定着乡村振兴战略与农业农村现代化的成败，也体现国家治理体系和治理能力现代化整体水平的高低。而农民是乡村治理现代化的承载者，也是乡村治理现代化的受益者，还是乡村治理现代化效果的衡量者。如果农民没有积极性，乡村治理现代化就必然难以实现。而由于现代化不断推进加快了中国经济社会的快速转型，乡村治理体系和治理能力的现代化水平滞后于经济社会发展进程，突出表现在乡村治理中偏离了党中央关于坚持农民主体地位的根本要求。在一些地方就形成了政府主体、农民客体的工作局面，导致农民处于服从与被支配的地位，逐渐丧失了自主能力和创造能力。这些地方的乡村治理状况可以说是三个“不满意”：农民不满意、基层不满意、中央不满意，造成人人都累、上下都怨的乡村治理怪像。

一、乡村治理中公共服务的错位

从新农村建设、到脱贫攻坚与乡村振兴，无可否认取得了巨大成绩，极大地改善了乡村的面貌，得到了农民的普遍认可。但在基层调研也发现，一些地方政府做了大量工作，花了大把钱为农民做了那么多好事，干部也干得很累很辛苦，而农民却无感，落得吃力不讨好的结果。举个最简单的例子，基层政府为农民修路需要临时用一下场地，都需要给农民付钱。根本原因就是公共服务的供给和需求不匹配，脱离了农民的现实需要与最迫切需要。比如有的村最迫切需要的是改水，有的村是改电，有的村是建路，每一个村的农民需求是不一样的。而一些地方政府却忽视这些差异化的需求，按照自己的主观意图把路灯装起来，把文化广场建起来，甚至还配有整套高标准的健身器材，让那些正在摆脱贫困状况的农民如何有获得感？不少惠农政策，上级认为是为农民办好事，因一些部门不切实际搞一刀切造成农民不接受，而基层干部迫于上级追责压力，为了完成任务不顾群众实际需要用行政手段强行推进。据媒体报道，在北方就有些地方不管农民能不能装空调、通不通水，就一刀切地推进了乡村的改厕工作，最后厕所根本就没有使用。由于没有从农民的现实需要与最迫切需要这个前提出发，离开了农民是否满意这个根本标准，这样的“好事”“实事”干得越多，脱离了农民的需要就越多，出现官僚主义、形式主义的现象就越多。

二、乡村治理中公共决策的缺位

在乡村治理中，在干了农民不最需要的事之外，就是该干的事没干好，农民需要的事也没有去干，是一个不作为的问题。比如就业、养老、就医、培训以及市场服务与公共设施等基础设施建设、基本公共服务、基本社会保障，是推进农业农村现代化中最突出的短板与弱项，造成公共服务的缺位问题明显，农民多数需要没有得到满足。在现实中，农村工作就严重存在着只重疗程不看疗效的情况。不少地方对农村建设重投入轻监管的问题特别突出，工程虽建成了却只是一个摆设，根本就没有使用过，财政投入都白白地浪费掉了。有些地方的考核问责，突出核查学习记录看是否按照规定进行了集中学习，核查下发文件看是否落实政策要求，核查会议记录、宣传照片看是否在推进相关工作，而不是主要核查工作成效。其中深刻的根源农民在公共决策中的严重缺位，严重影响了农民主体地位的实现。一方面是农民参与乡村治理的渠道不畅，一些地方的村民自治沦为了村委会自治甚至乡政府委派，村民自治的法规不执行到位，乡村公共决策权大多集中在上级政府以及乡村组织负责人手中，农民甚至对与自己利益息息相关的事项也缺乏参与机制和表达渠道，对农民的知情权、参与权、表达权、监督权缺乏应有的敬畏与尊重。另一方面是农民对自身的主体地位认知模糊，未能认识到自己是乡村治理的主体，不少农民都抱着“事不关己，高高挂起”的心态。同时，涉及乡村公共服务的部门较多，点多面广线长，监管工作难以落到实处，一旦由一个人或少数人独占乡村公共决策权，缺乏农民作为主体地位以最直接的权力制衡，以面对面的权力监督，难免将导致腐败，即使从严查处也只能作为救济措施，严重浪费了公共资源与影响了公信力。

三、乡村治理中公共权力的越位

由于赋予了基层政府太多责任，几乎成为了一个全能政府，而全能政府就需要无限的能力与权力。同时，新中国成立之时最大的问题是如何发展工业和城市，因为泥腿子的农民为干部队伍的主体。时至今天最大的问题是如何发展农业和农村，因为从家门到校门到机关门的干部成为各级党政机关的主体。最可怕的是，这么多不懂农业农村农民的人却成为三农政策的制定者，大多习惯于用工业发展的经验来指导农业的发展，用城市发展的经验来指导农村的发展，难免不搞一刀切的乱作为。而农村工作，越到基层到乡村越要具体情况具体分析，不是一刀切那么简单。据媒体报道，山东一些地方为了所谓的村容整洁，强行“砍树造绿”将农民栽种的路旁树、屋旁树全部砍伐，而重新规划“绿化”。以前提倡农民因地制宜发展农业生产，近几年一些地方在环保的名义下搞乡村大整治，一禁了之、一拆了之，不许养鸡、不许养猪，甚至连农民房前屋后种棵果树都被禁止。还有一些地方的改厕就是把所有的农家肥用管道接到化粪池，净化后排放到河里。没有了农家肥又没有堆肥，中国农业的未来岌岌可危，这绝非危言耸听。自古以来农民一直种养平衡，养鸡养猪都没有污染环境，也没有危害健康，为什么今天就成了问题？到有个地方调研，农民称现在过的是神仙日子，已经没有人间烟火了。后来国务院下达了养猪任务，村支部书记诉苦说，原来把农民猪栏拆掉了，现在又要去帮农民建好猪栏。基层政府说不行就不行，一声令下农民的猪栏就拆了；基层政府说行就行，现在养猪还要享受财政补贴和各种优惠政策，让农民无所适从。这难道不是公共权力越位吗？回顾历史，凡是不尊重农民不尊重基层，行政强力推进的治理，没有不失败的，都在后来的改革中废除了。

结束语

实现人的全面发展与社会全面进步无疑是马克思主义政党的历史使命，就必然要求把制度变革与建构落实到“以人民为中心”的发展思想上来，把“以人为本”这一最具基础性、广泛性的社会发展落实到农业农村现代化的农民主体地位上来。因此，保障和支持农民通过自我管理、自我教育、自我服务的乡村自治机制在乡村社会当家作主，确保公共产品与公共服务的供给服从农民需要、交由农民决定，是农民主体地位落实到国家政治生活和社会生活之中的最直接体现，广大农民群众才能成为中国乡村振兴的真正主体，才能激发农民的主体积极性成为乡村的内生动力，去创造真正属于农民自己的生活。

（本文选摘于作者的《农民主体地位与乡村治理现代化》，原发《湖北民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第1期，作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、中央农办乡村振兴专家委员）