当前，中国周边安全形势正处于重要的转型期，转型阶段的主要特征就是形势复杂多变、机遇与挑战并存。过去一年，这种态势仍在延续。但是，随着国际形势、地区秩序的不断演进，一些周边国家内外政策、对外战略的不断调整，2019年中国周边安全形势也呈现一些新变化、新趋势、新特点。

一 、2019年周边安全形势总体概览与解析

（一）国际形势与地缘格局视角

首先，从国际形势的发展大势来看，过去一年中国周边安全形势无疑受到三方面因素的冲击和影响。一是国际格局“一超弱化、多强分化”趋势日益明显，世界经济中心加速向亚太地区转移，“东升西降”的权力转移趋势加深了以美国为首的西方国家的危机感。二是变局之下美国率先进行战略调整，试图利用超强实力推行强权政治，巩固一超独霸地位。受此影响，大国竞争空前激烈，保护主义、民粹主义不断抬头，全球化遭遇逆风，世界经济下行压力增大，全球治理机制面临“碎片化”风险。三是新一轮科技革命风起云涌，一些领导国家在科技领域激烈角逐、试图抢占先机。显而易见，上述三大结构性因素正在重塑中国周边安全的大环境，推动周边国家内外政策、对外战略的新一轮调整与转变。

其次，从地缘政治格局层面来看，一些新态势趋于明朗。第一，中国周边“一超多强”的权力分布格局正在加速重构，中美实力对比正在快速接近。在周边地区众多强国之间，中国的综合国力优势日渐凸显。第二，随着美国“一超”地位不断弱化，中国周边国家的战略自主性显著提高。俄罗斯、日本、印度等大国都在加快战略调整，试图在地区秩序变局中抢占有利位置，周边中小国家韩国、越南、印尼、菲律宾、缅甸等国也在努力转变政策，积极适应新变局。第三，周边大国关系日趋复杂，对抗、防范、制衡、合作、竞争因素相互交织、变数加大。其中，一超与多强之间的博弈更加明显，由于多强之中中国的实力地位更为突出，美国与中国的竞争较量更加激烈化和台面化。第四，周边国家在处理对美关系上侧重于周旋与妥协，但在一些领域，比如应对美国单边主义、保护主义、霸凌主义问题上，也尝试抱团取暖，强化彼此合作。

（二）周边国家对华战略视角

从周边国家对华战略取向来看，一些新变化加速显现。

第一，作为对中国周边安全形势具有重要影响力的国家，美国对华战略显著增加了“遏制”“打压”的成分。除大力推进美日印澳四国安全合作外，美国对中国周边中小国家也在积极进行拉拢和分化，试图削弱中国的地区影响力。在军事领域，美国继续强化针对中国的军事部署。在经贸问题上，对华发动贸易战、科技战，粗暴干涉南海、香港、台湾、新疆、西藏事务，这些动作导致中美关系陷入近年来少有的低谷。

第二，俄罗斯对华战略协调、合作成分进一步增多，中俄战略背靠背倾向明显，双方致力于打造以“相互尊重、合作共赢”为核心特征的新型大国关系。日本、印度对华战略“软制衡”倾向明显。面对中国的强势复兴，日、印两国不希望与中国发生直接对抗，在经济上注重竞争与合作，安全上注重防范与制衡，政治上注重沟通与协调。

第三，周边中小国家对华战略趋于务实。它们欢迎中国的和平发展，不希望在大国博弈中选边站队，希望借助中国复兴的机会实现互利共赢。即便是美国的盟国，在对华政策方面也并非一味地追随美国，而是倾向于在中美之间左右逢源，基于自身战略偏好和利益关系与中、美两国开展交往。应该看到，过去一年，随着特朗普政府的霸凌主义、强权政治倾向越发明显，周边中小国家改善对华关系的需求在增加。

（三）与周边国家关系状态视角

从与周边国家关系所处状态来看，一些新趋势引人关注。

第一，在东北亚方向，过去一年中日政府首脑实现互访，中日关系已呈现步入正轨、积极向好的发展态势。但是，由于现阶段安倍政府对华战略依然具有较为明显的投机性和对冲性，中日关系此轮改善势头能否延续还有待观察。2019年中朝关系延续向好发展势头。习近平主席对朝鲜国事访问的成功给新时代中朝关系注入了新动力，双方致力于维护传统友谊、加强战略沟通与合作，为地区和平稳定开创新局面。

第二，在东南亚方向，面对国际、地区形势新变化，柬菲缅泰马五国进一步改善了对华关系。2018年11月，习近平主席访菲期间，中菲建立了全面战略合作关系，两国签署了29项合作文件。[4]2018年9月，中缅签署了政府间《关于共建中缅经济走廊的谅解备忘录》。12月，缅甸宣布成立实施“一带一路”指导委员会，并由国务资政昂山素季任主席。在东南亚国家中，新加坡、越南对华政策在安全领域制衡色彩较浓，但两国与中国加强经济合作的意愿是明确的。

第三，在南亚方向，中印关系大体保持相对稳定，但小规模边界对峙事件仍有发生。当前，印度对中巴关系、中国在南亚的经济存在存有较深的误解。为了在战略上牵制中国，印度与美日等国不断强化安全合作，阻碍“一带一路”项目在南亚的推进。过去一年，随着亲印派上台执政，马尔代夫、斯里兰卡与中国的关系出现了一些波动。但总体来看，南亚小国还是希望与中国扩大经济合作，只是囿于印度的态度，这些国家与中国的交往受到一定程度的制约。在中亚方向，过去一年，中国与哈萨克斯坦的关系得到了进一步提升，2019年9月两国宣布将发展永久全面战略伙伴关系。

（四）地区热点视角

从地区安全热点问题看，一些新动向值得留意。

2019年3月备受外界期待的美朝河内峰会无果而终，虽然6月特朗普和金正恩在板门店举行了第三次会面，但由于双方在无核化问题上分歧明显，且相互猜忌、偏见依然很深，美朝谈判至今没有取得实质进展。

在东北亚地区，过去一年日本、韩国在历史、安保、领土层面的矛盾不断累积，最终爆发了贸易战。考虑到两国当前的国内政治气候和民意环境，日韩关系短期内恢复正常的难度似乎较大。不仅如此，鉴于中日韩三边合作正在重入正轨，此次日韩关系爆发危机可能对中日韩自贸区谈判、东北亚经济一体化进程造成冲击。

在中印边界争端问题上，印度利用与巴基斯坦在克什米尔爆发军事冲突之际，废除了所谓“查谟—克什米尔邦”的特殊地位，成立了“查谟—克什米尔”和“拉达克”两个“中央直辖区”。此举不仅单方面改变了克区数十年来的现状，而且将中印边界西段中国新疆的阿克赛钦等地和中国与巴基斯坦边界的部分地区划入两个“中央直辖区”的管辖范围，导致中印边界问题更趋复杂化。

在亚太地区，美国废除《中导条约》后，特朗普政府一方面要求中国加入新的核裁军谈判，另一方面计划在一些亚太盟国部署中程弹道导弹，谋求打破地区战略平衡，获取美国军事上的绝对优势，此举很可能引发亚太地区的新一轮军备竞赛。

过去一年，美国几乎同时加大了对台海、南海的干预力度。当前，台湾问题已成为美国对华战略博弈的砝码，南海问题则成为美国牵制、遏制中国的主要抓手。随着台海、南海局势联动趋势愈发明显，中国维护海洋方向安全稳定的挑战在增大。在中亚方向，2019年吉尔吉斯斯坦局势再现动荡，与此同时，随着塔利班和美国宣布接近达成“和平协议”，美国减少在阿富汗投入已是大势所趋，阿富汗局势也迎来新变局。

显然，随着国际形势的深刻转变，周边国家内外政策、对外战略的不断调整，处于转型期的中国周边安全形势在保持总体稳定的同时，正在积累各种新张力、新势能。为了对这些新张力、新势能有一个更为准确、清晰的认知和把握，本报告将致力于对2019年一些较为典型的周边安全热点问题进行专题分析与评估。

二 、2019年周边安全热点问题追踪与评估

（一）朝核问题

2018年朝鲜半岛局势一度呈现重大转圜。朝韩领导人举行多次会晤，就改善北南关系、缓和军事紧张、推动半岛无核化达成一系列共识并签署多项宣言和协议。朝美开始外交互动，在新加坡举行了首脑峰会，签署了联合声明，就“建立新的朝美关系”及“构建朝鲜半岛持久稳定和平机制”达成共识。金正恩重申致力于实现“朝鲜半岛完全无核化”，特朗普承诺向朝鲜提供安全保障。在此之后，美朝开始落实双暂停，朝鲜停止试验核武器和洲际弹道导弹，美国暂停美韩联合军演。与此同时，东北亚国家也开始展现良性互动。在朝韩、朝美关系缓和的同时，金正恩连续三次访华，中朝、朝俄关系也呈现转暖态势。

但是，上述转圜在2019年显然遇到了挑战。特别是2019年2月朝美河内峰会没有取得预期成果后，朝核问题、半岛局势迅速转变为不冷不热的新态势。虽然河内峰会后，美朝双方都表示“对话大门依然敞开”，但各自的政策、立场没有实质变化。美国仍然维持对朝“极限施压”，要求朝鲜先进行实质性弃核，否则不会放松现有制裁。朝鲜则在4月召开的第十四届最高人民会议第一次会议上，对美国的漫天要价进行了严厉批评，警告美国“如果执着于现在的政治计算，解决问题的前景就会变得黯淡而危险”。不过，朝方也表示，会给美方时间，等待美国做出务实和积极的回应。但是，朝核问题、半岛形势经过2018年一连串快速、剧烈的变化后，显然已进入更为艰巨的“战略僵持期”。

当前，美朝双方都在争取更多的博弈筹码，但也在尽量维持接触、对话的局面不被打破。2019年6月特朗普结束大阪 G20 峰会后，亲赴板门店与金正恩进行了“历史性握手”。美朝领导人短期内再次实现会面，显示了双方谋求打破河内峰会僵局、维持对话的强烈意愿。不仅如此，2019年春季美国取消了“秃鹫”和“关键决心”联合军演，8月“乙支自由卫士”军演虽被重启，但因顾虑朝鲜的反应，不仅演习规模大幅缩水，而且更改了演习称号。同样，朝鲜近期虽然多次通过试射新型短程导弹对美韩进行军演、强化安保合作表示不满，但总体反应比较克制，没有再次进行核试验和洲际弹道导弹试验。特朗普虽然表示他对朝鲜多次试射感到不满，但称发射“不违反任何协定”，不考虑进一步制裁。可见，尽管局势错综复杂，但美朝在保持对话、控制危机方面依然保有基本的默契。

当前局势表明，推动朝核问题和平解决、保持半岛形势持续向好依然面临艰巨挑战。首先，美朝依然严重缺乏互信。双方在如何界定无核化、如何实现无核化，以及美国如何为朝鲜提供安全保证、提供经济发展援助等问题上立场相去甚远，难以达成妥协。其次，美国国内政治两极分化、政治斗争白热化趋势明显，执政党和在野党的党争、建制势力和总统之间的冲突，以及执政团队内部的严重分歧，都在制约特朗普的对朝政策。再次，朝鲜的政策也可能出现反复。到目前为止，朝鲜与美国改善关系的意愿表现得更加强烈，采取的行动也更具实质意义。但是，一旦朝鲜认定自己的善意得不到回应，让步换不来对方妥协，便有可能放弃谈判。最后，朝鲜半岛仍然是世界上军事对峙程度最烈、危机发生频度最高的地方，对峙方不仅有朝韩，还有美国，在半岛周边和整个东北亚地区还包括中国、俄罗斯和日本，半岛乃至东北亚任何两方发生危机，都有可能对形势产生重大影响。

（二）日韩关系危机

过去一年，日本和韩国在历史、安保、领土层面的矛盾不断升级，直至爆发了激烈的贸易战，这导致日韩关系陷于自1965年建交以来最困难的时期。

从危机起源来看，此次日韩关系危机主要是涉及历史问题的官司引起的。2018年10月韩国最高法院裁决二战韩籍劳工对日本企业索赔胜诉后，日本政府一直坚持不接受韩国最高法院判决结果的立场。日方坚称，相关索赔问题已经通过1965年的《日韩请求权协定》解决，不可能再赔偿。但韩方认为这一协定不影响强征劳工受害者个人对日方的索赔权，双方分歧明显。此外，2018年11月韩国政府还宣布解散依据《韩日慰安妇协议》设立的“和解与治愈基金会”，此举也引起日本强烈不满。根据2015年朴槿惠政府与日本达成的《韩日慰安妇协议》，日方将向韩国政府主导的“和解与治愈基金会”出资10亿日元，对韩国受害者给予补偿，但该协议在韩国遭到普遍反对和抵制。文在寅出任总统后，韩方多次对协议表达不满，组建了工作小组重新审视协议内容，并决定用政府预算拨款取代日方出资的10亿日元。不过，这场争端显然并未停留在历史问题上，而是向安保、领土争端层面不断蔓延。

2018年12月两国爆发了韩国驱逐舰使用“火控雷达照射日本巡逻机”的事件。2019年1月日本首相安倍晋三发表施政演说时，对一向非常重视的韩国只字不提。同年1月，文在寅政府在成立以来首次发布的《国防白皮书》文件中，也删除了“韩日两国共有自由民主主义和市场经济基本价值”的表述。之后，双方围绕岛屿争端多次出现舰艇对峙局面。受对抗加剧影响，在6月大阪G20峰会期间，安倍与文在寅也未能实现单独会面。进入7月，安倍政府开始动用经济手段制裁韩国，先是宣布对韩国实施三种半导体材料出口管制；8月又通过了《出口贸易管理令修订案》，将韩国移出可以在安全保障出口管理方面享受优待的“白名单”。对此，韩国也展开反制措施。先是8月22日决定不再续签《韩日军事情报保护协定》，随后在与日本有主权争议的独岛（日本称为竹岛）进行了大规模军演。9月韩国产业通商资源部宣布实施《战略货品进出口告示修订案》，将日本从出口程序优惠国的“白名单”中剔除。

日韩这场争端如何演变令人关注。历史问题是引发这一波矛盾的主要原因，也是日韩关系的痼疾。两国围绕“慰安妇”问题的反复周折表明，即使双方达成某些妥协，也不可能一劳永逸地解决矛盾。从现实层面来看，鉴于当前日韩两国的国内政治气候和民意环境，双方领导人都不会轻易让步。因此，短期内还看不到两国关系恢复的时间表。但是，也要看到，日韩间的这场危机基本是可控的，不至于大动干戈。因为双方都知道，如果任由危机恶化下去，势必两败俱伤，尤其是日韩两国互为第三大贸易伙伴，产业链高度融合，贸易战持续下去，没有赢家。韩日矛盾激化，日本的经济打击使文在寅受到的压力更大，他能否长期支撑下去，将存在疑问。日本对韩国挑起贸易争端，意在敲山震虎，警告韩国在历史问题上适可而止，别纠缠不休，但无论是从经济层面还是从安全、战略层面来看，日本都不会放弃韩国。

此外，此次日韩关系危机的潜在影响也值得关注。第一，对日本安倍政府来讲，对韩展示强硬，显然有助于提振自民党统一地方选举和参议院选举的选情。同时，也要看到，2018年底日本已经通过了的新版《防卫计划大纲》与《中期防卫力量整备计划》，明确提到要大幅增加防务开支与扩充防务实力，如果此次日韩危机可以促使日本朝野上下对“外部安全环境堪忧”达成大致共识，也会给安倍政府推进修宪、实现军事大国的目标制造合理的借口。第二，对美国来讲，日本、韩国两个盟友在其亚洲战略中的重要性就如同左膀右臂，但事发以来，无论是特朗普政府自顾不暇，还是深知日韩历史纠葛难以化解，美国不温不火的调解并没有起到多大作用，此次危机显示了美国在东北亚影响力的弱化。第三，对中国来讲，此次日韩关系危机正值中日韩三边合作再度升温之际，应该看到，自中日钓鱼岛主权争端爆发以来，中日韩三边合作已经停滞多年，2018年中日关系改善为三边合作重入正轨提供了契机，此次日韩矛盾激化也可能又一次迟滞合作的启动。

（三）印巴冲突

2019年印度和巴基斯坦因克什米尔问题再度爆发冲突。2月14日，印控克什米尔地区发生爆炸袭击，至少40名印度中央后备警察部队士兵身亡。宗教武装组织穆罕默德军宣称实施袭击。印方指责巴方支持穆罕默德军，遭到巴方否认。2月26日，印度空军越过克什米尔印巴实际控制线，对穆罕默德军在巴控克什米尔地区的营地进行打击。但是，巴方组织了有力回击，击落了飞入巴实控线的印度战机，生擒了印度空军飞行员。此后，两国地面部队相互炮击，地区紧张关系骤然升级。2019年3月，为展现和平姿态，巴基斯坦将俘虏的印度飞行员交还印度。不过，此举并未让两国紧张局势有所缓解，印巴在克区边界附近的小规模武装冲突持续不断。

2019年7月，印度以克什米尔印控区连续遭到宗教武装组织袭击为由，向当地紧急增兵。其后在巴基斯坦总理伊姆兰汗访问美国期间，美总统特朗普主动提出调解印巴冲突，但印度方面对此极度不满，认为该提议冒犯了自己作为世界大国的“尊严”。印军随后于8月2日在克什米尔对“叛军武装”展开清剿行动。8月5日印度又宣布废除所谓“查谟—克什米尔邦”的特殊地位，成立“查谟—克什米尔”和“拉达克”两个“中央直辖区”。印方此举不仅单方面改变了克区数十年来的现状，导致印巴关系陷入低谷，同时也侵犯了中国领土主权，将中印边界西段中国新疆的阿克赛钦等地和中国与巴基斯坦边界的部分地区划入两个“中央直辖区”的管辖范围。印度把上述举措定为“内政”，但其实是企图在搅动克什米尔问题的同时，在中印边界问题上浑水摸鱼。

由于印方的行为已经伤害到中国的主权利益，且印巴冲突恶化也需要国际社会加以调解和斡旋，因此，2019年8月16日中国支持巴基斯坦请求，要求联合国安理会就印巴之间围绕克什米尔所产生的争议召开会议。虽然只是闭门磋商，但也引起印度不满，对此印度还寻找借口拖延中印两国互访和沟通机制的如约举行。[12]显然，对于克什米尔争端，印度一直认为该问题“纯属内政”，拒绝任何除印巴之外的第三方介入争端。因此，印度对其他大国介入该地区的警惕和反应往往过于激烈。印度媒体指出，巴总理伊姆兰汗访美期间受到的礼遇超过了印度总理莫迪此前访美的规格，美国还在拖延多年后同意对巴方F-16战机进行升级，这些情况也在某种程度上促使印方在克什米尔采取了强硬行动。

显然，印巴克什米尔危机难以化解的根源在于印度对巴基斯坦的孤立和排斥政策。莫迪政府一直希望抓住美国调整对巴政策和阿富汗-巴基斯坦关系恶化的契机，以压促变，进一步恶化巴基斯坦的国际处境，迫使巴基斯坦接受克什米尔地区的现状。但是，克什米尔对巴基斯坦具有极高的战略价值，无论是基于地缘安全考虑，还是基于水资源安全、民族宗教情感等因素，巴方都不会轻易做出让步。作为实力更强的一方，印度当然希望通过施压和双边谈判来解决问题。但作为弱势一方，巴基斯坦则寻求将争议“国际化”，试图引入外部力量支持。由于印度控制了克什米尔的有利地缘位置，愿意寻求以实控线为基础解决争端，而巴基斯坦难以接受将此作为最终解决方案。因此，只要印度继续奉行单边冻结克什米尔地区现状、维持低烈度冲突和高压力对巴外交的政策，印巴关系就很难缓和，两国军事和外交层面的斗争将会延续。

此次印巴冲突对中印关系的直接影响不大。但无论是印度孤立、排斥巴基斯坦的政策，还是印度单方面采取行动、侵犯中国主权利益的行为，以及拒绝国际社会、利益相关方合理关切的举动，都显示出印度的南亚战略具有十足的霸权主义色彩。应该看到，领土争端与战略猜忌仍然困扰着中印关系的正常发展。对于中巴之间的经济合作，以及中国在南亚地区推进“一带一路”建设的动机，印度一直抱有强烈的怀疑态度和戒备心理。为了在战略上牵制中国，印度与美日等国不断强化安全合作，为了阻碍“一带一路”项目在南亚的实施，印度积极推进“邻国优先”政策和季风计划。过去一年，莫迪连任后首次外访对象选择了马尔代夫和斯里兰卡，目的就是要加强所谓的“特殊关系”，维护印度在该地区的主导地位。2018年11月反对派萨利赫在马尔代夫大选获胜后，莫迪高调支持，亲自出席其就职典礼。而随着亲印派上台执政，马尔代夫、斯里兰卡与中国的经济合作关系均出现了一些波折。但总体来看，南亚国家大多还是希望与中国扩大经济合作，只是囿于印度的态度，这些国家与中国的交往受到一定程度的制约。

（四）美国印太战略

自2017年11月美国正式提出“印太战略”构想后，特朗普政府开始不断充实和推进这项战略。过去一年，美印太战略在战略规划、资源投入、实施机制等方面已逐渐清晰和明确，对中美关系及中国周边安全环境的影响日益凸显。

在战略规划层面，2019年美国国防部发布了《印太战略报告：未雨绸缪、伙伴关系深化、网络化区域建设》，该报告明确了美国推进“印太战略”的两大要点。第一，强调“印太战略”必须强化军备。对此，五角大楼计划在2019财年底前加大投入，完成全球80%的战斗准备任务；在日本、澳大利亚部署先进且联动的导弹防御体系；研发并在印太地区前沿部署更多先进武器，确保美国的军事优势。第二，明确了美国盟友和伙伴关系网络。报告指出，美国在印太的盟友包括日本、韩国、澳大利亚、菲律宾、泰国。伙伴确定为东亚的新加坡、中国台湾、蒙古，南亚的印度、斯里兰卡、马尔代夫和尼泊尔，东南亚的越南、印度尼西亚、马来西亚，以及新西兰，并提出加强与文莱、老挝和柬埔寨的合作。此外，报告也强调美国将联合传统盟友英国、法国、加拿大共保印太自由与开放，以及上述国家的亚太权益。正是在上述战略思路和规划的指引下，过去一年美“印太战略”在政治、军事、经济等领域逐步推进和落地。

在政治领域，美国继续大力推动美日印澳四边安全合作机制。2018年11月，美日印澳四国外交部高官在新加坡举行第三次会晤，讨论话题除海上安全、反恐、互联互通等议题外，又增加了强化地区网络安全的内容。与此同时，美日澳、澳日印等三边协调机制也在走实。显然，对美国来讲，将印度拉入美日印澳合作机制仍然是落实“印太战略”不可或缺的一环。2019年6月美国务卿蓬佩奥访印期间表示，美国愿将美印双边关系提升到更高水平，愿意向印度出售武装无人机、“萨德”反导系统（THAAD）和“爱国者-3”导弹等高科技国防装备，愿加强美印在能源和太空领域的深入合作。除印度外，过去一年，美国对越南、蒙古等国的战略重视程度也在提升。2019年8月，美国、蒙古宣布将双边关系提升至战略伙伴关系，同时还将加强两国贸易关系。美新任防长埃斯珀第一次出访，就将蒙古作为重要一站。值得警惕的是，借助特朗普签署《与台湾交往法案》和《亚洲再保证倡议法》，台湾方面也在积极参与美国的“印太战略”。

在军事领域，美日已计划将最新联合研发的、具有拦截中远程弹道导弹能力的“标准-3”BlockⅡA型导弹率先部署在日本。此外，2019年美国退出《中导条约》后，特朗普政府也谋求在亚太盟国部署中程弹道导弹，意图打破该地区的军事平衡。过去一年，美国几乎同时升级了对台海、南海的干预力度，台湾问题已成为美国对华战略博弈的砝码，南海问题则成为美国牵制中国的主要抓手之一。在东南亚、南亚地区，美军聚焦“海上安全”、人道主义援助和减灾、维和能力提升、打击跨国犯罪四大领域的安全合作。2018年8月，美国举办新一期年度性“东南亚合作与训练”（SEACAT）。美国还同新加坡启动“数字防御合作计划”，支持印尼和菲律宾等国打击跨境武装分子。此外，由于孟加拉湾位于印度洋和东南亚的结合部，地缘战略地位日益突出，加之斯里兰卡等国已成为“一带一路”的重要合作对象，美国对这些国家也加大关注度。值得注意的是，美国军方对太平洋岛国的重视程度也在提升，由于担忧中国通过增加对岛国港口等基础设施的投资而进一步获取影响力，甚至建立海外军事基地，美国和澳大利亚开始与巴布亚新几内亚共建马努斯岛军事基地，美军力量正在加快重返太平洋岛国地区。

在经济领域，2018年美国国会通过了《更好地利用投资引导开发法案》（简称BUILD法案），授权将美国国际开发署的发展信贷管理局（DCA）和海外私人投资公司（OPIC）合并，成立新的美国国际发展金融公司（USDFC），由此形成了USAID、MCC负责发展援助和USDFC、USTDA负责投资援助的双轨机制。过去一年，美国在印太地区的投资主要聚焦数字经济和网络安全、能源和基础设施发展等领域，并且先期投入了1.13亿美元的“预付资金”。在此之后，美国国会又在BUILD法案下，为美国国际发展金融公司提供了600亿美元发展融资基金，以调动更多私人资本参与“通过能源增进发展和增长”（AISA EDGE）等具体行动计划。与此同时，美日澳三方已决定共同支持地区基础设施建设，三方签署了基建合作备忘录，成立“种子基金”，其中日本出资100亿美元，澳大利亚出资20亿美元。此外，美日印三国在三边对话框架下设立了基础设施三边工作组，三方已就尼泊尔、孟加拉国、缅甸等南亚、东南亚国家基础设施建设达成意向协议，其中印度负责港口建设，日本负责工业园区建设，美国负责电力设施建设。

显然，美国“印太战略”对中国的指向性愈发明显，对中国周边安全的影响也日趋显著。不过，也要看到，该战略在推进过程中仍面临不少挑战。首先，美国战略界建制派人士与特朗普本人对于“印太战略”的关注重心有所不同，特朗普似乎只注重经贸问题，而他的贸易保护主义、单边主义政策显然与该战略宣传的开放、互惠、合作精神相去甚远。其次，美日印澳四国对“印太战略”的理解也存在差异。美国当然希望“印太战略”可以打造一个“反华俱乐部”，但印度、日本和澳大利亚都在极力避免被贴上这个标签。不难发现，安倍政府已将“印太战略”改称为“印太构想”，澳大利亚则强调美中关系不应用对抗来定义。印度莫迪政府也表示，印度将推动自己的“印太政策”。同样，其他地区国家对美国“印太战略”也表示疑虑。印尼、泰国等东南亚国家认为，“印太战略”的核心是美日印澳四国合作机制，东盟在地区格局中具有的“中心性”将因此受到挑战。韩国也对“印太战略”持谨慎观望态度，担心本国在地区格局中的地位因此下降。总之，印太战略的前景仍面临诸多限制和不确定性，中国需要对该战略的未来走向给予高度关注。

（五）南海问题

过去一年，南海局势愈发呈现“双轴并进”的发展态势。一方面，中国与东盟国家，尤其是南海岛礁声索国之间的关系总体趋向缓和与稳定。显然，经历了摩擦期的高度对抗以及磨合期的不断适应后，中国同菲律宾、越南、马来西亚等国的互信水平、海上合作意向开始上升。2018年11月习主席访菲期间，两国签署了《中菲油气开发合作谅解备忘录》，设立政府间联合指导委员会和企业间工作组，初步确立在12个月内达成合作安排的时间表，显示出中菲油气开发合作和南海共同开发正在朝着积极方向迈进的新趋势。同时，中国与东盟国家间的地区海上规则构建也在加快推进。2018年8月中国与东盟国家形成了“南海行为准则”单一磋商文本。2018年11月中方在东亚领导人系列会议期间提出了未来三年内完成“准则”磋商的时间表，此举受到东盟国家和国际社会的欢迎。与此同时，中国与东盟的安全合作也取得新突破。经过三年酝酿和筹备，2018年10月中国同东盟十国在南海海域举行了首次海上联合军演，将中国-东盟海上安全合作推向新阶段，也为建立新的地区安全架构提供了有益经验。

但另一方面，以中美军事互动较量为突出表现形式的南海地缘政治博弈也愈演愈烈。过去一年，美国“航行自由行动”的频率和力度有增无减且更具挑衅性。日本也积极参与在南海海域的各类军演及训练活动。在美国的诱压下，英国、法国、澳大利亚都以维护航行自由为名，向中国南海派出了军舰。与此同时，域内外相关方围绕“南海行为准则”案文磋商的分歧和矛盾逐渐显露。一方面，中国和东盟国家以及东盟国家之间对“准则”适用地理范围、是否具有法律约束力、争端解决机制安排等重要问题存在分歧。另一方面，美、日、澳等域外国家在南海岛礁军事设施部署、争议海域军事活动等议题上也各有关切。随着“准则”案文磋商的深入，这些矛盾和分歧逐渐显露，“准则”磋商已进入“爬坡过坎”的瓶颈期。

受南海仲裁案遗毒影响，加上域外国家挑拨离间，个别声索国仍不时采取单边冒险行动，破坏现有局势。不难发现，菲杜特尔特政府虽有意淡化仲裁裁决，但菲国内强硬势力不断给中菲合作制造障碍；[21]越、马等声索国则各有打算，对中方倡导的海上合作项目并不十分积极。显然，南海争端各方发生新的摩擦和冲突的可能性仍不能排除，另外值得关注的还有台湾对南海问题立场的变化。自2016年上台以来，蔡英文当局在南海问题上基本毫无作为，不仅对域外国家在南海的挑衅性行为装聋作哑，对域内国家的侵权举动视而不见，而且也没有对仲裁裁决进行必要的批驳。台湾地区“九合一”选举后，随着岛内政治情势对民进党更为不利、美国继续在中美关系上打“台湾牌”，不能排除蔡英文当局寻求以南海问题立场倒退换取美国和东盟对其“台独”主张支持的可能性。台海、南海联动趋势加剧可能引发南海局势新一轮动荡，为域外势力干预提供机会。

不管怎样，这两根“主轴”正在同时驱动和影响着南海形势的发展与变化。域内外势力就南海地区的权力分配、规则制定、话语权塑造正在展开新一轮博弈。从当前态势来看，南海形势趋稳向好的大方向没有发生逆转，但同前两年相比，已经开始呈现“稳中有乱、竞争加剧、分歧凸显、隐患难消”的新特征，导致这一局面的因素主要包括：中美南海军事博弈加剧，个别声索国利用“准则”磋商窗口期加速所控岛礁军事设施建设和争议海域实际控制，部分域外国家对“准则”磋商施加干扰，以及域内国家围绕南海规则制定展开政治较量。在这些因素当中，中美海上军事对峙加剧带来的挑战最为突出、影响最为显著。今天的南海局势，加上中美在台湾问题上的对立深化，正在成为考验未来中美军事与战略走向最重要的变量。

三、未来中国周边安全形势的展望与预判

总之，过去一年中国周边安全形势呈现四个方面的新特征：第一，中美竞争、对抗势态显著加剧，美“印太战略”遏制、围堵中国的意图日趋明显；第二，朝核、南海等周边热点问题总体延续缓和态势，但形势仍不稳固，隐患风险难消；第三，周边国家对华战略总体趋于务实，对华关系保持相对稳定，但变化、波动风险仍在；第四，受大国竞争加剧、地区安全形势复杂多变影响，一些周边合作机制受到冲击，但中国也面临塑造周边安全环境的新契机。

显然，转型阶段中国周边安全形势的不稳定、不确定因素明显增多。但是，也要看到，这些因素带来的冲击和影响仍然是有限的、局部的和可控的，并没有从全局、根本层面动摇中国实现和平发展的有利环境。中国周边一些区域的安全形势虽然存在进一步紧张化、波动性加大的可能，但是失控、无序的风险较小。除非爆发大规模战争或者突发性武装冲突，在可见的预期内，中国周边安全形势将总体保持相对稳定的格局，中国发展仍处于重要的战略机遇期。

中国与周边国家的关系总体还是比较稳定的。虽然小摩擦、小紧张、小起伏不时存在，但大的紧迫麻烦并没出现，中国与周边国家关系的竞争、博弈成分虽然有所增多，但对话、合作成分也在增加，求和平、谋发展、促合作仍然是各方的主流诉求。在可见的预期内，中国与周边国家的关系料将在磨合中继续前行，不断彼此适应。在这个过程中，如果各方能够抓住机遇，尽快就地区安全合作机制、规范达成共识，那么中国与周边国家上述调整和摸索的时间就会显著缩短，反之，可能需要较长时间的磨合。

当前，美国对华战略正在做出重大调整。无论是源于对美国政治现实的挫折感，还是源于对中国复兴的危机感，抑或是源于特朗普本人及其决策团队对中国复兴的负面认知和消极预期，美国政治精英已经倾向于将中国定性为“修正主义竞争对手”，并据此采取了一系列与之相匹配的对华政策。这导致中美关系中的竞争性、冲突性因素被急剧放大，两国关系也进入了“波折不断、摩擦频发”的新阶段。种种迹象表明，美国对华战略已很难回到过去那种合作牵制并重、两手相对平衡的状态。展望未来，中美关系依然形势严峻，如何防止两国关系掉进长期对抗的深渊，维持“竞合并行、斗而不破”的格局是中美必须面对的紧迫任务。

过去一年，中国周边一些热点问题总体缓和的态势仍在延续，但局势并不稳固。随着朝美对话陷入停滞，朝核问题再次进入战略僵持期。不过，鉴于美朝目前依然致力于保持沟通和对话，半岛局势短期内应该不会回到2017年的状态。但是，如果僵局持续，局势突变的风险会增大。南海形势趋稳向好的大方向没有逆转，但同前两年相比，已经呈现“稳中有乱、竞争加剧、分歧凸显、隐患难消”的新特征。未来一段时间，域内外势力势必会就南海地区的权力分配、规则制定、话语权塑造展开激烈博弈。中日、中印领土争端短期内难以化解，加强对话、管控分歧、避免冲突应该是现阶段各方最为现实的选择。就台海局势来讲，鉴于美国不断加大介入力度，且台湾即将迎来地区性选举，各种不确定性因素在加大。

王雷：中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员

文章来源：全球政治与安全报告.2020/张宇燕主编.--北京：社会科学文献出版社，2020.1（国际形势黄皮书）。