摘要：三次“琉球处分”不仅是冲绳人一再被“出卖”(处分)的历史,也反映了琉球、中国、日本以及域外力量美国两者及其三者之间的历史恩怨,因此也是探寻琉球主权归属问题的主导线索。在这三次处分过程中,各利益相关方不断进行着“处分”与“反处分”的斗争,琉球岛内反“处分”的斗争最为激烈和持久,并一直延续到今天。三次“琉球处分”是东亚国际秩序演变的产物,其背后掩盖着近代日本国家发展道路的轨迹以及美国在东亚地区的安全战略。对于美日两大强国,或者说是某种程度上的宗主国,琉球重要的战略地位使其一直扮演着“棋子”的角色。本文以此为线索,通过回顾三次处分的历史过程并分析各方决定的深层次原因,从而探讨内置于东亚近代史的琉球主权归属的历史和法理依据。
关键词：“琉球处分”; 琉球主权; 旧金山对日合约
明治政府1872年设置琉球藩1,1879年以武力威胁强行将琉球藩废除建立冲绳县,以及随后与清政府交涉等一连串的政治过程称之为“琉球处分”。如果说19世纪7、80年代,日本政府为了打开通向亚洲的门户而吞并琉球是“第一次琉球处分”,二战前后成为解决琉球问题的一个节点,那么1951年美国主导旧金山对日媾和大会,《旧金山对日和约》关于琉球的处置则可被称为“第二次琉球处分”。1952年,日本通过《旧金山对日和约》“恢复了自己的国际地位”,但这种形式上的“恢复地位”却是以把琉球置于美军统治之下为代价。1972年日美合谋私相授受琉球的施政权,实现所谓“冲绳复归日本”,坚持琉球自主精神的人们将此行为称之为“第三次琉球处分”。
琉球问题历来被学术界关注,并取得了丰富成果。2本文立足于三次“琉球处分”,并以“处分”与“反处分”的斗争为线索,通过回顾三次处分的历史过程并分析各方决定的深层次原因,从而探讨内置于东亚近代史的琉球主权归属的历史和法理依据。
一、第一次“琉球处分”与各方态度
琉球群岛位于太平洋上,从北纬24度延伸到31.50度,由日本和台湾之间105个岛屿组成。在这些岛屿中,至少有24个是无人居住的。明朝洪武五年(1372年),琉球成为明帝国的藩属国,历代琉球王均由中国政府册封。洪武二十五年(1392年),明太祖“更赐闽人三十六姓”,[1]为中琉关系注入了血缘因素。清朝入关后,琉球国王得知这一消息,立刻派遣使臣到北京请求新朝皇帝册封。“及至清代王朝的建立,两国延续并加强了这种关系”。[2]琉球群岛地理位置重要,其首府那霸到东京的空中距离是970英里,到首尔830英里,到台北390英里,到中国中部和南部也不远。[3]因此,几个世纪以来它一直是大国战略布局上的一枚棋子。
1.萨摩藩入侵琉球与其“两属”身份
1609年萨摩藩入侵琉球,并将琉球编入萨摩的领属。这“改变了以往的日琉关系,使之从对等关系变成了以强凌弱的关系,并使琉球王国受到萨摩藩的制约”。[4]在这种情况下,琉球同时成为中日两国的藩属国。它一方面成为“以萨摩为媒介的日本幕藩体制的一环,但另一方面又维持了琉球王国这一国家形态接受中国册封的形式”。[5]但是中琉关系与日琉关系的模式不同,中国皇帝、政府并不干涉琉球内政,而是将琉球作为一个正式的独立国家,在政治和经济上与之保持友好的关系,许其自治;而日本试图控制琉球,当然这种控制在明治维新前主要是由萨摩藩实行。[6]在“两属”期间,琉、日关系与琉、中关系也不完全一样。“琉球和日本之间并没有像与明朝和清朝那样有明显的仪式和规范,而且琉球国使用日本年号仅限于致江户幕府的书信,在琉球国内的公文等都使用大明以及大清的年号”。江户幕府致琉球王的书信格式和存放书信的木盒与江户幕府致其他亚洲各国大致相同,这也反映了“日本江户幕府视琉球国为幕府外交关系的交往国之一”。[7]
2.日本单边废除琉球王国与琉球、清朝的反应
1871年,当日本政府以武力在日本全国强力推行废除旧藩建立新县的政策时,将萨摩藩改为鹿儿岛县,但未波及到琉球国,只是将与琉球国交往的权限由岛津家族的控制转移到由鹿儿岛县厅管辖。[8]之后不久,日本政府加快了吞并琉球的步伐。1872年9月14日,日本明治政府宣布废除琉球王国,将其设置为日本的一个藩,琉球国王成为藩王。同时,明治政府决定不再将琉球置于萨摩藩的控制之下,而是将其置于外务省的直接管辖之下,并且借口琉球漂民事件将远征军派到琉球。日本政府告知在日本的各国外交使节,日本将承担对该王国的责任。此时美国公使德朗(C.F. Delong)警告说,如此单边行动可能会引发其他问题。[9]
在这个过程中,没有人征求琉球王国的意见,因此琉球王室否认他们已经成为日本的一部分,并派出使节到北京寻求中国支持。当时日本的内务卿大久保利通(ToshimichiOkubo)在1874年为了解决台湾事件访问中国,他了解到琉球的使节也来到北京寻求中国支持。大久保利通回国后不久提出了有关处置琉球的新建议,[10]并获得了日本政府同意,实际上是企图通过更为具体的手段,切断中琉历史关系,变琉球王国为日本所有。1875年3月,大久保传令琉球官员城池亲方等人到东京,要求琉球改变两属形式,“在那霸设置镇台分营,以保护琉球人民”。同年5月,大久保又提出了要求琉球与中国断绝关系的具体意见。[11]但是城池等人坚决不受。鉴于此,在大久保的操纵下,日本内务大丞松田道之等人与城池等人一道抵达琉球,要求琉球断绝与中国联系,实行藩制改革。但是琉球王室拒绝这个安排,8月5日琉球王尚泰致书松田,要求在与中国关系上、本藩之事与改制之事“一如既往”。8月20日,琉球摄政、三司官等与松田会谈,说明为什么不能与中国断绝关系,也不认同琉球是皇国版图的一部分。[12]
1875年11月,琉球代表城池亲方等人到达东京向日本请愿:“琉球与中国,有五百余年的恩德情义。断绝之,乃是背恩弃义,废绝为人、为国之道。”[13]随后他们也秘密派使团到中国寻求支持和干涉,琉球王尚泰派遣姐婿幸地亲方等于1877年4月秘密抵达福州,面见福建布政使,递交琉王尚泰密咨。清政府指令首任驻日公使何如璋到任之后可采取适当处置。[14]琉球方面在吁请清廷援助的同时积极争取国际支援。1878年琉球三司官毛凤来和马兼才抵达东京,向驻日各国公使递交投诉:“敝国屡次上书,遣使泣求日本,无奈国小力弱,日本决不允从……现今事处危急,唯有仰仗大国劝谕日本,使琉球国一切照旧。”[15]
1877年底,何如璋在东京考察了琉球问题,1878年5月29日向李鸿章指出:“阻贡不已,必灭琉球;琉球既灭,行及朝鲜。”“台澎之间,将求一日之安不可得。”[16]1878年10月,何如璋向日本外务省发出照会,谴责日本阻止琉球向清朝朝贡为“背邻交欺弱国”,是“不信不义、无情无理之事”。[17]
3.1879年日本“废藩置县”与琉球的抵抗
琉球王国的呼声引起了国际反响。美国前总统,尤利塞斯S.格兰特(UlyssesS. Grant),打算在他1879年的世界旅行中访问中国和日本,并对此事进行干预。中国驻日公使何如璋也开始与日交涉。日本政府担心琉球问题“国际化”,加快了对琉球进行“处分”。1879年1月,松田道之第二次出使琉球,“督责”琉球断绝与中国的关系,且向日本交接裁判事宜。琉球王国依然拒不从命。2月松田愤然离开琉球,建议日本政府“处分”琉球为“今日之急务”,[18]并受命起草“处分方法”,具体负责处分事宜。3月,松田率领160名警察和300名士兵到达那霸,强迫王室完全接受日本政府“废藩”决定,并要求琉球王尚泰移居东京,这被称之为“琉球处分”。
同年,琉球向中国求援。琉球政府以琉球向为中国的藩封,故希望中国支援。琉王最初任命驻日法司官毛凤来向中国驻日公使何如璋请援。复托赴日闽商带密函与福建督抚,并遣该国紫巾官向德宏北上乞援。[19]1879年7月3日向德宏抵达天津,直接向李鸿章呼救,7月23日,向德宏再次拜见李鸿章向其呼救,并对寺岛外务卿的关于琉球地位的《说略》作出强烈反驳。[20]10月24日,琉球耳目官毛精长、通事官蔡大鼎等三人,剃发改装,潜至北京,至总理衙门处禀陈情。[21]
4.格兰特调解与清日协商
1879年6月12日,李鸿章会见格兰特,呼吁其进行调解,琉球王对中国“贡之有无,无足计较。惟琉王向来受封中国,今日本无故废灭之,违背公法,实为各国所无之事”。格兰特也认为:“琉球自为一国,日本乃欲吞灭以自广,中国所争者土地,不专为朝贡,此甚有理,将来能另立专条才好”。[22]
在格兰特调停下,清政府与日本就琉球问题进行谈判。日本建议冲绳岛以北3日本管辖,宫古、八重山二岛大清国管辖,并以此来换取日本享有中国内部的贸易权。[23]而中国则建议,宫岛群岛和八重山群岛归中国,奄美群岛归日本,琉球王国继续存在。[24]后来李鸿章告诉日本外相,中国对琉球没有领土野心,中国只希望重新安置琉球王国。开始李鸿章接受了日本的建议,但是当中俄在伊犁出现边界争端之后,他拒绝签订这个条约。直到1894年甲午战争,两国没有就琉球问题达成任何条约,清政府没有承认日本吞并琉球。1895年,中国在甲午战争中惨败之后无力关注琉球领土争端,而日本通过《马关条约》不仅割占台湾,而且巩固了对于琉球群岛的殖民统治。
此后,日本中央政府委派了一位知事管理琉球,而且实行社会、文化、政治、经济改革,试图以此来消除琉球王国遗迹,促使其机构“现代化”,培养琉球人对天皇的忠诚,但是日本人非常歧视他们。日本军方领导人认识到如果琉球陷落,整个日本的南段将处于直接的危险之中,因此自始至终,日本人把琉球看作是一个军事要地,而不是本土的一部分。
1895年《马关条约》签订之后,因为中国国力日渐衰落,清政府自身难保,无力再顾及琉球。琉球问题成为中日之间的一个悬案,这种状态一直延续到二战。在此期间,首先,从琉球方面来说,王室方面一直拒绝承认日本的吞并,没有同日本签订有关国家主权的条约。琉球方面的抵抗以中国(福州、天津、北京)和东京为舞台,不断向清政府、明治政府以及国际社会(各国驻日公使)申诉,这些活动也与琉球内部反抗密切联系,琉球人的独立复国运动在近代一直都存在。其次,从其宗主国中国的角度来说,清朝与日本始终未就琉球的归属问题达成协议。最后,从国际社会的角度来说,当时国际社会普遍反对日本武力吞并琉球,并进行调解,但是未取得成果,日本对琉球的占领没有任何国际条约依据。因此,近代日本吞并琉球并设置“冲绳县”,是日本军国主义时代的侵略结果,没有任何法理依据。
二、二战时相关国际协定与战后第二次“琉球处分”
美国长期不承认日本对琉球的所谓主权,也不使用日本人给起的“冲绳”名字。进入20世纪后,变成“悬案”后的琉球归属问题在二战期间出现转机。
1.开罗会议前国民政府关于琉球问题的态度
早在1932年蒋介石在其日记中就提出了关于领土的主张:“预期中华民国三十一年中秋节恢复东三省,解放朝鲜,收回台、琉球。”[25]1940年,随着国际局势的发展,蒋介石认为“预定民国卅一年中秋节以前恢复东三省、解放朝鲜、收回台湾、琉球一则……自有可能”。[26]
1942年,随着美国参战以及二战不断推进,蒋介石开始考虑战后中国的发展方向。与此同时,蒋介石准备与美国就战事进行商讨,为此他开始整体上规划中国的战时战略及战后要求。在1942年11月9日的日记中提出了十个方面的规划,其中包括:“乙、东三省与旅大完全归还中国。丙、台湾、琉球交还中国。”[27]此时国民政府关于琉球地位问题意见不完全一致,主导意见以收回为主。1942年11月3日外交部长宋子文在重庆举行的记者招待会上公开提出收回琉球。[28]1942年6月17日,外交部东亚司司长杨云竹表示琉球只是中国的朝贡国,战后中国不会收回琉球。[29]1943年1月7日,外交部情报主任邵毓麟主张中国战后目标包括收复台湾、琉球群岛和东北四省。[30]
鉴于二战期间国际形势,中美英在琉球问题上具有较大的发言权。蒋介石内心想收回琉球,但是鉴于当时的战事以及中美关系,他在处理这个问题上非常谨慎。1942-1943年,宋美龄访美,蒋介石叮嘱其与罗斯福谈话注意事项:“东三省、旅顺、大连与台湾、琉球须归还中国,唯此等地方海空军根据地准许美国共同使用。”[31]1943年2月28日,宋美龄与罗斯福会谈,随后向蒋介石发回电报,“关于战后问题,琉球群岛、满洲及台湾将来应该归还中国,香港主权应属中国”。[32]
1943年5月,英国外相艾登访美,宋子文了解到“英美对华,均极尊重中国权利,台湾、琉球、东三省、大连,自当归还中国”。[33]1943年8月16日,英国驻美大使馆提出了关于战后各国边界的主张虽然没有直接提出琉球问题,但是显然印证了其以上关于琉球问题的主张:“中国要收回所有日本从中国获得的领土,所有欧洲国家要交出过去二百年通过武力或是威胁侵占的中国领土。”[34]
1943年11月,开罗会议召开在即,国民政府有关部门积极做相应准备,包括在琉球问题上的立场。国防最高委员会提出“琉球群岛应归还中国”,他们认为“琉球群岛比诸台湾及澎湖列岛,情形稍异,如美英坚持异议时,我方可考虑下列两种办法:甲、将琉球划归国际管理。乙、划琉球为非武装区域。”[35]之后,国防最高委员会改变了其态度,只要求“收复1894 年以来日本所取得及侵占之领土”,没有再涉及琉球。[36]军事委员会参事室所拟方案,与国防最高委员会的方案大致相同,开始要求收回琉球,并提出了与国防最高委员会形似的变通方案,但参事室的态度不久也发生了变化。此后,国民政府决定在开罗会议上不再提琉球问题,蒋介石认为:“琉球与台湾在我国历史地位不同,以琉球为一王国,其地位与朝鲜相等,故此次提案对于琉球决定不提。”[37]
2.相关国际规定:《开罗宣言》《波茨坦公告》和《日本投降书》
开罗会议期间,1943年11月23日晚上罗斯福邀请蒋介石夫妇共进晚餐。期间,罗斯福不止一次提起了琉球问题,问蒋介石是否有意于战后接管琉球,蒋提议中美共管。[38]11月24日,罗斯福的助手霍普金斯送来美方草案。该案提议:日本所攫取的领土,小笠原当然归还中国。在讨论美方草案时,中方指出小笠原群岛当为琉球群岛之误。而对琉球问题,蒋介石决定“不必明白载入。盖琉球虽曾为中国藩属,但究系一独立国家。战后对于琉球之处置,至少在原则上,应同于战后对于朝鲜之处置。不过琉球应该脱离日本统治,则无问题”。由于美方草案中已有“凡系日军以武力或侵略野心所征服之土地,一概须使其脱离日本掌握”一条,中方认为这已可包括琉球,故不必再明确写出放弃琉球。[39]因此,开罗会议宣言没有提及琉球问题。蒋介石在其当时的日记中记载他关于琉球态度的原因:“东北四省与台湾、澎湖群岛应皆归还中国,惟琉球可由国际机构委托,中美共管,此由余提议,一以安美国之心;二以琉球在甲午以前已属日本;三以此区由美国共管,比归我专有为妥也”。[40]
12月1日《开罗宣言》正式发表,公报正文如下:“三国之宗旨在剥夺日本自从一九一四年第一次世界大战开始后,在太平洋上所夺得或占领之一切岛屿;在使日本所窃取于中国之领土,例如东北四省、台湾、澎湖群岛等,归还中华民国;其他日本以武力或贪欲攫取之土地,亦务将日本驱逐出境;我三大盟国稔知朝鲜人民所受之奴隶待遇,决定在相当时期,使朝鲜自由与独立。”[41]《开罗宣言》是盟军战时制定的对日政策,是解决战后日本问题的指导方针。琉球归属问题是开罗会议的重要议题之一,但是因为上述原因,《开罗宣言》未对琉球归属做出明确规定。但是其解决毫无疑问也应该遵守宣言所规定的剥夺日本殖民地的方针与原则。因为日本通过第一次“琉球处分”占领琉球,既没有与琉球及其宗主国中国签订任何条约,也没有获得琉球、中国以及国际社会的认可,因此日本占领琉球不具备国际法上的合法性,属于“其他日本以武力或贪欲攫取之土地,亦务将日本驱逐出境”的范畴。
1945年7月26日,《波茨坦公告》发表,敦促日本“立即无条件投降”。中国没有参加会议,但公告发表前征得了蒋介石的同意。公告第八条规定:“《开罗宣言》之条件必将实施,而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内”。[42]琉球被排除在外。
1945年8月15日,日本天皇宣布无条件投降。9月2日,在停泊于东京湾的美国战列舰密苏里号上,日本新任外相重光葵代表日本天皇和政府、陆军参谋长梅津美治郎代表帝国大本营在投降书上签字。《日本投降书》第一条确认日本接受美、中、英首脑于“1945年7月26日在波茨坦宣布而后由苏联参加之条款”。[43]
从以上分析可以看出,国民政府对收复琉球的态度前后不一,开始坚持收回,后来提议中美共管,之所以会发生这样的变化,主要是蒋介石基于当时的国际时局特别是中美复杂微妙的关系做出的决定,此种转变并不代表蒋介石在琉球问题上的真正态度。美方多次提及希望中国认领琉球,但是蒋介石对罗斯福的真实意图把握不准,他担心在领土问题上引起美国的怀疑,进而激化中美之间原本就存在的不信任。除此之外,蒋介石还认为,中国海军实力很弱,即使名义上占有了琉球,也不能行实际管理之效,与其名不副实,还不如与美国共同占有。
从今天的解密档案来看,蒋介石的反应未免过于保守和谦恭。开罗会议后,罗斯福又多次提及琉球问题,在1944年1月12日举行的第36次太平洋战争委员会会议上罗斯福再次提及琉球问题,并提出斯大林完全同意中国收回琉球群岛。[44]但是,蒋介石坚持琉球必须脱离日本的统治,这在开罗会议上明显体现出来,而且二战结束以后在处置日本问题上,败退到台湾的“中华民国”一直坚持“琉球非日本”的主张。这将在下文提及。
战时盟国制定的《开罗宣言》《波茨坦公告》以及《日本投降书》具有非常明显的前后相继的关系,成为战后处置日本问题的国际法依据。因此,这些文件也应该是盟国处理琉球问题的依据。但是战后国际形势特别是远东形势发生了巨大变化,美国不仅单独占领了日本,而且在处置日本上逐渐偏离了战时文件,这也深刻影响到了琉球归属问题。
3.冲绳战役与战后初期美国对日、对琉政策
1945年4月,冲绳战役爆发,6月以日军惨败宣告结束。它导致了大概65000日本士兵死亡,28000琉球当地新兵和青少年学生志愿者死亡,12500美军死亡。对美国人来说,它是太平洋战争中最血腥的一次战役。[45]因为冲绳重要的战略价值和美军在冲绳战役中付出的惨痛代价,美军毫不犹豫地占领了该群岛。[46]鉴于琉球和日本的关系,美国对琉球政策深受对日政策的影响和制约,而美国对日政策与当时国际形势的变化及其远东战略紧密相关。
二战后期至美日同盟形成之前,美国的远东政策一直没有最终确定,这直接导致了美国没有一个完整清晰的琉球政策。战后初期,美国主张扶华抑日利用国民党中国对抗苏联共产主义在远东的扩张,与庞大的中国相比,琉球在应对远东“共产主义”威胁方面的价值相形见绌了。新中国成立前后,美国远东战略逐渐调整为扶日抑华,意欲将日本塑造为在远东对抗中苏共产主义扩张的桥头堡。此后,缔造、巩固和发展美日同盟成为美国远东战略的主线,而美国对琉球政策就成为美国牵制日本、塑造美日同盟的重要工具,因此,美国对琉球政策成为其远东战略的重要一环。
4.战后国民政府在琉球问题上的努力与结果
前文已经提及蒋介石在开罗会议上建议中美共管并不是其真实想法,这一处理方法也并不为国内民众认可,但是因为已经表态,所以此时国民政府外交部初步确定将以托管的方式解决琉球问题,并预先准备好了各种托管的形式。这些方案虽已呈报蒋介石,但并未得到明确的回复意见。[47]从此可以看出,战后初期国民政府还没有确定其琉球政策。
1947年10月,行政院长张群指出,“琉球群岛前途的解决,不外乎中国收回,或中美共管,或联合国托管三种方式。政府对这个问题正密切注意,无论如何必(须)反对该群岛归还日本”。[48]蒋介石政府关于琉球地位争论也基本上局限于这三种立场,无论何种立场,琉球都必须脱离日本。中国社科院近代史所侯中军认为国民政府在琉球问题上有明暗两条路线:明线是外交路线,依据开罗会议上蒋介石的表态,寻求最佳的托管途径;另外一条是暗线,寄希望于琉球革命同志会,策划琉球独立,并最终实现收复琉球的目的。[49]
尽管国民政府在20世纪40年代末在琉球归属问题上积极努力,但是由于当时国民党政府自身难保,美国在处理琉球问题时不再考虑中国认领琉球了,同时提高了琉球基地在美国远东战略中的地位。1948年6月,远东司令麦克阿瑟强烈支持保留并发展冲绳基地。[50]面对国民党形势的日益恶化,中央情报局发布秘密文件反对蒋介石对琉球的要求。[51]国务卿马歇尔也就此发表声明:“美国力量从琉球撤出,接下来就是从日本和韩国最终撤出,这将会导致美国的防御线退回到马里亚纳群岛(Marianas)。在这种情况下,亚洲发生冲突,琉球将很可能会被与美国敌对的国家控制。”[52]
5.《旧金山对日和约》与“剩余主权”方案
在这种背景之下,1949年5月6日美国国家安全委员会形成了战后对日政策的指导文件,即NSC13/3文件。该文件从根本上修改了战时罗斯福制定的对日政策,从严厉制裁日本转向将其作为远东对抗共产主义的桥头堡,并确定了琉球基地在远东安全中的重要地位。[53]随着美国对日和对琉政策确定下来,琉球军事基地建设即进入正轨。
鉴于国民党政权岌岌可危,特别是看到当时中国国内形势风云突变,美国对琉球归属的立场已不再顾及蒋介石政权的意见。随着美苏关系的变化和中国革命形势的发展,美国认为与苏联在对日议和问题上达成共识的前景不容乐观,同时日本也表达了单独与美国媾和的意愿。因此美国不顾苏联和中国等国家的反对,确定了片面对日媾和方针,并打算在此框架内解决琉球问题。这样,苏联在对日媾和问题上的影响力越来越小,对相对不太重要的琉球问题的影响力更微乎其微。无论是中华民国(包括蒋介石败退到台湾之后的“国民党政府”)还是1949年10月之后建立的中华人民共和国作为利益攸关方都被排除在和会之外,无法参与琉球问题的解决。
1950年6月朝鲜战争爆发,日本成为美军最重要的作战基地,美国加速了对日片面媾和进程。美国支持台湾当局参加和会,阻止新中国参与媾和。但是包括英国在内的远东委员会410国都反对台湾当局参加对日和会。[54]英国鉴于其在远东的利益,极力主张新中国参加对日媾和,远东委员会中6国为英联邦国家,英国在此问题上影响很大。前文已述,美国此时已经确定了排除苏、中的片面对日媾和方针,但是美日单独媾和并不符合美国的利益。因此,美国以各种方式向英国施加压力,英国最终于1951年6月同意,任何一个中国政府都不参加对日和会,日本恢复主权之后自己选择媾和对象。[55]片面媾和以及日本自己选择媾和对象,这显然不符合战时确定的处置日本问题的国际文件。
中国强烈反对片面对日媾和,1950年12月4日,中国政府发表《周恩来外长关于对日和约问题的声明》要求参加对日和会并反对美国托管琉球和小笠原群岛。[56]1951年7月12日,美英公布《对日和约草案定本》。对此,周恩来外长于1951年8月15日指出:对日和约的准备、拟制和签订,如果没有中华人民共和国的参加,无论其内容和结果如何,中央人民政府一概认为是非法的,因而也是无效的。[57]9月4日,对日媾和大会召开,52国代表参加,中国被排除在和会之外,印度、缅甸、南斯拉夫因反对美国的媾和政策拒绝参加会议。会上,苏联代表葛罗米柯指出,应当邀请中华人民共和国参加会议,并提出和约草案修正案。[58]美国拒绝苏方意见,坚持于9月8日举行和约签字仪式,苏联、波兰、捷克斯洛伐克3国拒绝签字,而其余48国代表连同日本代表吉田茂先后签字。
和约正式文本共七章27条,其中第二章“领土”中第三条规定了琉球群岛的地位:“日本对于美国向联合国提出将北纬29度以南之南西诸岛(包括琉球群岛与大东群岛)、孀妇岩岛以南之南方诸岛(包括小笠原群岛、西之岛、硫磺列岛)及冲之鸟岛与南鸟岛置于联合国托管制度5之下,而以美国为唯一管理当局之任何提议,将予同意。在提出此种建议,并对此种建议采取肯定措施以前,美国将有权对此等岛屿之领土及其居民,包括其领海,行使一切及任何行政、立法与司法权力。”[59]美国在托管名义下将琉球诸岛纳入其实际统治范围。
中国外交部长周恩来于9月18日纪念“九一八”事变之时,再次发表声明不承认《旧金山对日和约》。[60]台湾岛内,蒋介石早在19-51年6月18日就指出,中国不参加对日和会,有失和约的真实性。[61]二战期间国民党政府关于琉球问题的底线是琉球不属于日本,国民党败退到台湾之后,仍然坚持“琉球非日本”的立场,并通过台琉关系的日常运作得以呈现。在获悉美国决定单方面将琉球交予日本后,“台湾政府”对此表达了异议,其“外交部”于一九七一年六月十一日发表声明,对美日之间达成的协议表示关切,强调依照《开罗宣言》与《波茨坦公告》规定,琉球群岛之未来地位,应由主要盟国予以协商决定。此为台湾官方首次以书面方式明确反对美日之间对琉球地位的处理。
美国在准备开罗会议时的文件《远东相关问题》明确提到:中、美、英应该建立远东委员会解决远东战事出现的政治问题;中、英、美应该在处置日本战败问题的基本原则上达成一致;关于处置日本在太平洋相关的领土问题上,中、英、美应该在基本原则上达成一致。[62]战后,美国单独占领日本以及美国主导旧金山片面对日和会明显违反了《开罗宣言》《波茨坦公告》及对日委员会和远东委员会战时以及战后初期盟国制定的国际协定。《和约》内容包含惩罚日本、确认日本的战争责任等积极方面,但是美国在冷战背景下,为其自身利益对日本军国主义的清算不够彻底,在处置日本政治地位及其殖民地诸多方面,相当程度上违背了战时国际法规,因此缺乏国际合法性。
关于主权归属问题。第一,《旧金山对日和约》没有明确涉及琉球的主权问题,琉球的施政权暂时被置于美国国防部。《和约》也没有涉及琉球人的国际地位,他们被认为是美国行政权之下的琉球人。琉球居民进出琉球列岛必须使用美国琉球民政府(USCAR)发放的护照。第二,“剩余主权”说法。其英文表述为Residual Sovereignty,该词还被翻译为“潜在主权”或“残存主权”。杜勒斯在和会上说明琉球的“剩余主权”而不是“主权”属于日本。[63]“剩余主权”论作为一个政治妥协的技术性概念,其含糊与暧昧造成了法律上的障碍与混乱。如果说这种理论意味着日本保留这对琉球的主权,则与联合国托管制度不兼容。[64]日本拥有琉球的“剩余主权”也没有写入《旧金山对日和约》,[65]因此从形式上说,这一理论来源于美国政府发言人的讲话,不属于条约国际法或习惯国际法的来源,其本身除了可能产生美国单方面行为的义务外,不能超越《和约》的效力。根据《和约》,日本既不享有对琉球的“主权”也不享有“剩余主权”。美国对日本的“返还”承诺只是政治层面而不是法律层面,但是美国占领琉球与美日同盟这一历史现实,使得“剩余主权”这一“司法怪物”为日后美日私相授受埋了下伏笔。
三、美日私相授受:第三次“琉球处分”
《旧金山对日和约》签订之后,美日两国随即通过签订《美日安全条约》结成军事同盟关系。前者成为琉球问题的分水岭,此后美日等国认为,琉球问题已经从国际问题变成了美日军事同盟之间的问题,而中国和苏联等国家对《旧金山对日和约》的合法性提出质疑。此外,该和约也未对琉球主权做出明确规定,没有为日本收回琉球提供任何国际法依据。1951年之后,因为美军占领琉球和美日形成军事同盟的既成事实以及远东地区冷战逐渐升级,这一历史现实使得之后的美日之间私相授受成为可能。
《和约》签订之后,随着朝鲜战争爆发、台湾海峡和印度支那局势紧张,琉球基地的重要性越发凸显。20世纪50年代,日本还没有走出战败的阴影,经济处于刚刚起步阶段,没有实力和太多精力顾及琉球问题。20世纪60年代以来,日本经济实力不断增长,日本的民族自尊心和自信心也逐渐恢复,进而在琉球问题上提出越来越多的诉求,琉球问题逐渐转变为美日之间主要的对立和冲突。美国在将日本培养成远东对抗共产主义的桥头堡并巩固美日同盟的同时逐渐在该问题上向日本让步。1962年3月肯尼迪发表声明:“我承认琉球是日本的一部分,并期望自由世界的利益允许他们回到日本的这一天的到来。”[66]这是华盛顿第一次正式宣布琉球是日本的“领土”,并表达了行政权最终回归日本的希望。1965年,在约翰逊·佐藤第一次峰会上,美国向日本做出让步,同意日本增加对琉球的经济援助和扩大琉球人自治。[67]1967年,在约翰逊·佐藤第二次峰会上,美国决定放弃“晴空”政策6以及“归还”小笠原群岛行政权。[68]这表明美国终于放弃了将琉球“回归”与远东形势挂钩的政策,这在美国对琉球政策上是一个巨大的转折。尼克松上台后,美国国力相对衰弱,“尼克松主义”出台,谋求在全球实现战略收缩,并将塑造更加积极有效的美日同盟作为其远东战略的核心,促使日本在亚洲发挥更大作用。为了避免琉球问题成为反对派攻击美日安全条约的焦点,1970年《新美日安全条约》到期之前确定“移交”琉球施政权时间成为必须。因此,在1969年佐藤·尼克松峰会上,美日达成了放弃琉球施政权的初步协议,如果在1972年美日两国能够完成琉球问题的具体谈判,美国同意在1972年移交施政权。[69]1971年6月17日,美日签订《日本国与美利坚合众国关于琉球群岛和大东群岛的协定》。
从内容方面来看,该协定规定:“美国让渡其在1951年9月8日于旧金山和约签订的对日和约第三条项下的所有权利与利益给日本,自本条约生效之日起,由日本承担全部的权限与责任,以实施对所涉岛屿领土及其局面的一切以及任何行政、立法及司法权。”该协定所涉及领土没有使用冲绳(Okinawa)而是用的琉球(Ryukyu),没有涉及到“主权”问题,而且未使用“返还”“归还”等词,而使用“放弃”“移交”等词语,而且仅指移交施政权。[70]因此,该协定只是施政权的“放弃与让渡”,不涉及主权地位的变更。从形式上来看,《琉球与大东群岛协定》实际上是对《旧金山对日和约》第三条的修正,后者是由48个国家签字的多边和平条约,而前者却是美日两国之间的协定,因此该协定侵害了其他缔约国的同意权与监督权,违反了和约的多边处理机制。但是美日新闻界和学术界很多人将该协定简称为《冲绳返还协定》或是《冲绳复归协定》,这一说法也影响到我国学术界,国内一些学者也被误导,将之称为《冲绳返还协定》。
1971年11月4日,美国参议院对外关系委员会通过了该协定,11月24日,日本众议院通过该协定。但是两国在移交的具体时间上有所冲突,日本主张1972年4月1日,美国主张1972年6月15日。最终,在1972年1月7日,尼克松与佐藤在圣克利门蒂会谈时确定的时间为1972年5月15日。这样,在美日的安排之下,第三次“琉球处分”完成。之后日本控制了琉球,与此同时,美国的基地依然存在。美日私相授受的施政权不能替代主权概念,而且在没有经过联合国和旧金山和会与会国的同意下,美日之间《关于琉球诸岛和大东诸岛的协定》不过是美日之间的双边行为。第三次“琉球处分”其实是美国与日本之间的政治交易,而琉球人民则是其交易的牺牲品,美军基地的大规模存在一直是琉球人民抗议的源头。
四、结论
1879年,日本武力吞并琉球王国并设置“冲绳县”,这是近代日本军国主义的侵略结果。当时,琉球王国上下、清政府以及国际社会都极力反对这个所谓的“琉球处分”,但最终因清政府自身难保,无力解决琉球问题,该问题就成为中日之间的“悬案”。
二战期间,随着反法西斯战争逐渐推进,如何处置日本及其侵占的领土提上了战时盟国的议事日程,于是琉球问题出现了转机。战时蒋介石政府对美国提出中国认领琉球的意图不甚了解,在开罗会议上的表现过于保守从而错失良机。但是蒋介石政府明确提出琉球必须脱离日本,实行托管,此外《开罗宣言》明确规定“其他日本以武力或贪欲攫取之土地,亦务将日本驱逐出境”。战时产生的《开罗宣言》《波茨坦公告》和《日本投降书》等文件,共同构成了国际社会所共同签订的对日政策法规体系,同时也是战后处置日本战争罪行及其领土范围等问题的国际法依据。战后美苏战时同盟瓦解,冷战出现;与此同时中华人民共和国成立,国民党政府败退到台湾。美国为了冷战的需要,不顾中苏反对,主导了旧金山片面对日和会,并签订《旧金山对日和约》。该条约规定琉球由美国托管,但是没有明确琉球主权归属,只是杜勒斯在会议上说琉球的“剩余主权”归日本。《旧金山对日和约》本身缺乏国际合法性,因此美国战后占领琉球本身缺乏法理基础。美国的片面媾和行为及其签署的条规,不能代替此前包括美国在内的盟军的法规体系,也未能合法解决琉球主权归属问题。
《旧金山对日和约》签订之后,美日两国随即通过签订《美日安全条约》结成军事同盟关系。美国逐渐把日本培养成了在远东对抗共产主义的桥头堡,美日同盟也成为美国远东战略的依托。朝鲜战争之后,美国进一步干预远东事务,特别是深陷越战泥潭。在这种背景下,为了维护美日同盟并推动日本在远东安全上做出更大贡献,尼克松政府决定放弃对琉球的施政权。因此美国无论是占领琉球还是放弃琉球施政权其出发点都是为了冷战的需要,实现其国家利益。1951年,美国占领琉球本身就是不符合国际法的,因此1972年美日之间私相授受琉球的施政权同样缺乏国际法依据。
因此,从1879年至今,从历史和法理的角度来说,琉球主权至今依旧是一个悬而未决的国际性问题。三次“琉球处分”是东亚国际秩序演变的产物,其背后掩盖着近代日本国家发展道路的轨迹以及美国在东亚地区的安全战略。对于美日两大强国,或者说是某种程度上的宗主国,琉球其本身重要的战略地位使其一直扮演着“棋子”的角色,而又摆脱不了“弃子”的命运,琉球民众和思想家为此进行了旷日持久的抗争。“琉球处分”不止是一百三十多年前的历史事件,从第一次“琉球处分”一直到今天,各方特别是琉球人反“处分”的斗争一直存在,现在的冲绳人不断用“琉球处分”来形容冲绳现在的状况。不管冲绳人如何表现自己的愤怒,最终日本政府还是躲在日美安保条约的“保护”里,居住在日本“本土”的日本人对冲绳问题漠不关心。这一切让冲绳人不得不再次思考“歧视”(被处分)的历史是否已经结束了。
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[70] TheDepartment of State Bulletin,Vol.65,No.1672,July 12,1971,pp.32-41.
注释：
1关于“琉球”和“冲绳”的使用。琉球（英文为Ryukyu）是中国人用来指琉球王国的版图、文化圈时的用语。冲绳（英文为Okinawa）是日本对琉球群岛的称呼，1879年“琉球处分”以后，日本在琉球群岛设置冲绳县。美国政府使用“琉球群岛”这一概念称谓包括奄美大岛在内的整个西南群岛地域。1951年7月，日本政府曾向美国政府提出，奄美大岛本来不包括在“琉球群岛”的范围内,要求在对日和约中以“西南诸岛”代替“琉球群岛”的称谓。美国政府为了突出琉球群岛的历史文化传统，坚持使用“琉球”这一概念，而不使用“冲绳”。美国占领琉球之后，其机构和正式文件都使用“琉球”。比较重要的有，1950年12月，远东司令麦克阿瑟发布了79号命令建立托管机构时，其名称为“美国琉球群岛民政府”(The United StatesCivil Administration of the Ryukyu Islands缩写：USCAR)。1952年，民政府组建了由当地人组成的“琉球政府”(Government of the Ryukyu Islands, GRI)。鉴于此，本文使用“琉球”一词，文中引用部分按照原文处理。
2从古代和近代的角度研究琉球问题，代表性成果有：米庆余的《琉球历史研究》，何慈毅的《明清时期琉球日本关系史》，徐勇、汤重南主编的《琉球史论》；从国际法的角度研究琉球归属问题，代表性成果有：罗欢欣的《国际法上的琉球地位与钓鱼岛主权》，王万华的《琉球群岛的国际法律地位研究》，刘丹的《琉球托管的国际法研究——兼论钓鱼岛的主权归属问题》；研究国民政府（包括1949年之后的台湾当局）对于琉球问题的态度与结果的代表性成果有：王海滨的《中国国民政府与琉球问题》，王建朗的《大国意识与大国作为——抗战后期的中国国际角色定位与外交努力》，汪晖的《冷战的预兆：蒋介石与开罗会议中的琉球问题---〈琉球：战争记忆、社会运动与历史解释〉补正》，侯中军的《困中求变：1940年代国民政府围绕琉球问题的论争与实践》，尤淑君的《战后台湾当局对琉球归属的外交策略》。此外，还有其他比较重要的成果，如：汪晖的《琉球：战争记忆、社会运动与历史解释》，李若愚的《近百年来东亚历史中的“琉球问题”》，常飞的《琉球独立运动研究》，张广峰的《战后国际格局下的琉球问题》。
3此处冲绳群岛是指琉球群岛的四个群岛之一，冲绳岛以北即冲绳群岛和奄美群岛。
4远东委员会（Far Eastern Commission）由美、苏、中、法、加拿大、澳大利亚、新西兰、印度、巴基斯坦、荷兰、菲律宾11国组成。
5但是因为各种原因，不久美国放弃了托管的想法，声称当国际形势允许之时，美国将结束对琉球的控制。从1951年《旧金山对日和约》签订一直到1972年美日私相授受琉球施政权，美国一直没有将琉球群岛置于联合国的托管之下，只是以联合国托管的名义，以美国为管理当局。
61953年12月，美日签署了“返还”奄美群岛施政权的协议之后，美国一直执行“晴空”政策（英文表述为Blue Sky或是Clear Sky）。该政策的实质是美国不为占领琉球规定一个时间，而是由远东形势的变化决定琉球施政权“回归”与否。之后，肯尼迪和约翰逊政府都遵循了这一方针。该政策在1961年《池田·肯尼迪联合公报》、1965年《佐藤·约翰逊联合公报》中被提及和确认。
作者简介：陈静静，中国社会科学院日本研究所助理研究员。
文章来源：日本研究2019年第4期
