内容提要：2019年，国际格局加速演变，国际政治安全形势错综复杂，世界主要力量对比加速发展演变。美国特朗普政府奉行单边主义和保护主义政策，大国之间竞争激烈、博弈凸显，导致国际经济政治体系受到严重冲击。国际经济下行风险增大，全球贸易环境趋紧，贸易摩擦加剧。全球治理面临突出挑战，传统和非传统安全问题接踵而来，国际环境更趋复杂多变。在百年未有之大变局下，尽管遭遇了各种新的挑战和风险，但中国外交巨轮不为任何迷雾所惑，不被一切风浪所阻，坚定而稳健地沿着既定方向劈波斩浪、奋勇前行。
关键词：国际形势；国际格局；全球治理；中国外交
当前世界形势错综复杂、充满矛盾，大国博弈持续加剧，国际秩序正经历新旧交替的转型过渡期。与此同时，中国正站立在世界历史发展的重要关头，处于中华民族伟大复兴的关键时刻。世界百年未有之大变局与中国发展之历史机遇期相互叠加，决定了中国既面临前所未有的机遇，也面临错综复杂的风险挑战。
国际政治安全形势跌宕起伏
一、“美国优先”导致国际安全风险加剧
2019年，世界并不太平。美国国家安全战略视大国竞争为首要关切，执意以“美国优先”原则重塑世界秩序，导致大国战略博弈加剧。2019财年，美国国防预算高达7163亿美元。2019年2月，特朗普签署《第四号太空政策指令》，决定组建太空部队。4月，美国国防部发布《核威慑政策》，宣布美国核威慑政策、核武器及“核三位一体”在国家安全中的作用，再次鼓吹增强军事威慑的必要性，强调决不采用不首先使用核武器的政策立场。7月，美国国防部将美军“任务使命”由“阻止战争”修改为“打造致命军队”。8月，美国正式退出《中导条约》。美方此举或将标志着美俄新一轮军备竞赛的开始，全球战略平衡和亚太安全面临冷战后前所未有的挑战。此外，在对外政策上，特朗普政府谋求单边优势，在经贸、军费分担问题上与欧、日等传统盟友矛盾不断；在伊核、气候变化等问题上我行我素；在叙利亚、乌克兰、核军控、北约东扩等问题上，与俄罗斯针锋相对，大国矛盾凸显，战略竞争升级。
二、中美战略博弈持续延伸
继美国新版国家安全战略渲染“中国威胁论”后，美国《2019财年国防授权法案》明确表示，“与中国的长期战略竞争是美国最为优先的任务”。2019年6月，美国国防部公布《印太战略报告》，标志其近年来不断宣扬的“自由开放”的印太战略正式成型。随着中美实力对比的消长，美国对中国的防范和打压力度逐步增强。在南海问题上，美军持续进行“航行自由”行动。在台湾问题上，美国不断试探中国大陆方面底线，“打台湾牌”的企图明显。此外，中美围绕网络安全等方面的矛盾和斗争持续不断。虽然12月中旬中美就第一阶段经贸协议文本达成一致，为2020年两国经济相对稳定发展提供了基础，也减少了全球经济面临的不确定性，但美国战略“焦虑感”并未消除，其全面挤压中国的方针政策没有改变。因此，中美博弈依然具有复杂性、艰巨性和长期性特征。
三、欧盟一体化艰难前行
2019年，欧洲经济下行压力增大。2月，欧盟委员会将欧盟27国2019年度GDP增速预期下调至1.5%，将欧元区19国GDP增速预期下调至1.3%。同时，欧洲政治生态发生巨大变化，内部矛盾叠加，民粹政党发展迅速。5月，举世瞩目的欧洲议会选举落下帷幕。虽然欧洲议会亲欧、疑欧两派总体格局基本稳定，但欧洲议会两大党联手执政的传统难以延续，组阁党派增多，不稳定性上升。法国民粹主义并未偃旗息鼓，“黄马甲”运动一周年之际，暴力示威再起。意大利、波兰和北欧国家等传统政治出现分化，极端政治势力呈兴起势头。德国面临又一轮历史困境，即如何继续做“正常的大国”。值得中国警惕的是，在美国持续破坏多边国际秩序的情况下，欧盟保护主义、排外主义与自顾情绪高涨，加大了对中国在欧投资并购的限制。
2019年适逢北约成立70周年，美欧内部运行机制深层次矛盾凸显。美方抱怨“北约过时”，要求其增加军费；法方则称北约正经历“脑死亡”。北约成员国峰会12月初在伦敦举行，旨在商讨如何应对新挑战并确定未来发展方向。但北约内部在如何处理与俄罗斯关系和军费分摊上产生分歧。此外，在此前举行的北约部长级会议上，美国国务卿蓬佩奥曾要求北约应对“中国威胁”，美国还在峰会上督促欧洲盟友共同协调在5G网络问题上的立场，但法、德等欧洲国家在上述问题上不愿完全追随美国。最后，北约峰会领导人签署联合声明，首次承认中国发展给北约带来了“机遇和挑战”。
四、英国“脱欧”一波三折
英国“脱欧”法案曾在2018年获英国女王批准，欧盟27国领导人亦通过英国“脱欧”协议草案。但2019年3月，英国议会未通过修改后的“脱欧”协议。4月，欧盟同意“脱欧”日期延迟至10月31日。6月，英国首相特雷莎?梅辞职。7月，鲍里斯·约翰逊就任英国首相，信誓旦旦表示克期完成“脱欧”。然而，10月，英国议会又否决了约翰逊所提交的时间表，“脱欧”变成“拖欧”，在英国国内和欧盟引发多重震荡。在12月中旬的大选中，约翰逊领导的保守党取得大胜。20日，英国下议院通过新“脱欧”协议，定于2020年1月31日正式“脱欧”，但即便如此也难以平息英国的深层次矛盾。
国际经济下行风险增大
国际货币基金组织《全球经济展望》报告显示，2019年全球经济预计增速为3％，低于此前预期的3.2％，系2008年国际金融危机爆发以来的最低水平。报告预计，发达经济体2019年经济增速将放缓至1.7%；新兴市场和发展中经济体经济增速将放缓至3.9%。导致经济增速放缓的因素很多，包括贸易壁垒上升、地缘政治的不确定性上升、部分新兴经济体面临的外部压力和金融挑战增大以及发达经济体面临结构性调整等。此外，国际货币基金组织对中美经贸摩擦走势表示严重关切，提出若中美全面爆发贸易战，全球经济增速将下降0.3%，并有可能进一步恶化。
全球贸易环境趋紧，贸易摩擦加剧，贸易量缩减。国际货币基金组织认为，全球90%的经济体增速放缓。世贸组织的报告将2019年全球货物贸易增长的预期从2.6%大幅下调至1.2%，系2009年以来最低。单边主义关税政策严重冲击多边协调关税政策，新兴市场金融风险加剧。美联储加息、美元升值引发国际资本回流美国。世界主要经济体均面临较为严峻的经济形势。欧洲债务问题仍无妥善解决方案，9月，欧洲央行再次下调2019年欧元区经济增长预期至1.1%，英国“脱欧”也导致其经济增长放缓。日本货币宽松政策效果下降，经济增长动能不足，2019年其经济增速预期下降至1%以下。美国利率上升、美元走强以及金融市场的波动给一些新兴市场和发展中经济体带来较大压力，其发展前景不容乐观。
国际地缘政治博弈激烈
一、中国周边安全环境再现复杂变化
2019年2月，第二次朝美首脑会晤在越南河内举行，但双方未能签署宣言，朝美关系迅速转冷。4月，韩国总统文在寅带着“一揽子协议、阶段性履行”的韩国方案访美，但遭美国总统特朗普拒绝。6月30日，特朗普与朝鲜最高领导人金正恩在板门店短暂会面，但舆论普遍认为，此举仅意味着朝美关系得到“象征性”改善。美国认为朝方并未采取实质性弃核举措，因此对朝制裁亦未松动。朝美互信脆弱，朝鲜半岛缓和进程或将出现反复。8月，印度决定废除其宪法第370条，取消印控克什米尔地区的特殊自治地位，企图单方面改变实际控制区现状，导致印巴局势趋紧。南海局势总体趋稳，中国和菲律宾南海问题双边磋商机制第四次会议于4月在菲律宾马尼拉举行，双方探讨了海上油气开发合作意向。但美国妄图将巡航南海“常态化”，并挑唆域外他国加入所谓“航行自由”行动，英国、印度、日本、澳大利亚和法国均在南海搅局。9月，日本政府批准2019年版《防卫白皮书》，突破“专守防卫”原则，渲染“中国威胁论”，声称日本自卫队将加强军事科技能力，再次突出日美同盟关系，强化日美在印太地区的合作。
二、中东地区热点问题积重难返
一是巴以历史争端无解。美国特朗普政府酝酿良久推出了解决巴以问题所谓的“世纪协议”，但协议抛弃了“土地换和平原则”和“两国方案”，被国际社会嘲讽为“金钱换和平”，遭到各方拒绝。3月，特朗普违反联合国有关决议，正式承认以色列对戈兰高地的主权。美国一味偏袒以色列、打压巴勒斯坦的做法，导致地区局势更趋复杂难解。二是美国与伊朗角力继续。美国于2018年不顾国际道义与契约精神，单方面退出《伊朗核问题全面协议》，并于2019年加大对伊朗的制裁。5—9月，伊朗宣布分阶段中止履行《伊朗核问题全面协议》部分条款，回击美国制裁。美国进一步对伊朗“极限施压”，增派兵力企图逼伊朗就范。随后美国无人机被伊朗击落，地区战争乌云密布，但特朗普最后一刻叫停对伊朗攻击，避免双方摩擦升级。9月，沙特石油设施遭无人机袭击，虽然也门胡塞武装宣布对该事件负责，但美国指称伊朗才是幕后黑手。三是美国从叙利亚北部撤军，加剧中东动荡无序局面。土耳其于10月发动“和平之泉”军事行动，跨境打击叙利亚北部的库尔德武装，引发国际社会极大担忧。在美俄地区博弈加剧的背景下，土耳其、伊朗、以色列等地区大国竞相争夺地区事务主导权。美国副总统彭斯紧急到访土耳其会晤埃尔多安，双方达成在叙短暂停火约定；但在美土约定即将到期时，埃尔多安选择出访俄罗斯并同普京会晤，俄土就叙利亚问题达成谅解备忘录。美土俄三方就叙利亚问题不断博弈与角力，土叙争端与民族、宗教、反恐等问题交织在一起，构成新的“复合型安全问题”，地区和平稳定遥遥无期。
三、美俄围绕乌克兰及东欧陷入持久对抗
乌克兰危机爆发后，美国认定俄罗斯“夺回”克里米亚反映了其帝国野心，遂开启了对俄打压政策并导致两国关系恶化。围绕乌克兰、格鲁吉亚等问题，北约与俄罗斯的明争暗斗仍在继续。2019年2月，乌克兰最高拉达通过决议，将加入北约和欧盟作为战略目标写入宪法。5月，乌克兰新总统泽连斯基就任后首访欧盟，再次强调乌克兰加入欧盟和北约的对外方针不会改变。北约与俄罗斯龃龉不断。北约高官表示，考虑应对俄罗斯“非法吞并”克里米亚并破坏乌克兰东部稳定等因素，俄罗斯是北约增加军费的必要原因，并不断强化在东欧的军事部署。俄方则坚持强硬立场，全面停止与北约合作，全力发展海陆空三军新型装备，以掣肘美国和北约。但在现实行动上，双方仍努力避免出现军事摩擦。
全球治理挑战突出
一、全球治理供求失衡
当前，各种全球性挑战不断涌现并日益突出，单边主义行径导致全球治理赤字凸显、供求失衡。2019年，美国总统特朗普意欲连任，为巩固其民粹“基本盘”，继续渲染“美国优先”理念，在贸易保护主义和反移民等议题上频频发难，并在全球治理问题上屡屡推责和“退群”，给国际社会带来极大不确定性。11月4日，美国政府正式通知联合国，执意“按期”退出《巴黎协定》，全球气候治理面临严峻挑战。世贸组织改革被多国提上议事日程，各经济体围绕新贸易规则的较量日趋激烈，美国意欲以所谓“公平贸易”取代“自由贸易”。12月11日，美国不满世贸组织上诉机构改革方案，再次阻挠该机构法官任命，世贸组织的“最高法院”陷入停摆。
二、大国高科技竞争激烈
进入21世纪以来，以区块链技术、人工智能、量子信息、移动通信、物联网为标志的新一轮科技革命和产业变革开始重塑全球经济结构并加速新旧动能转换，为各国实现跨越式发展提供了更多希望。但同时，信息技术迅猛发展，网络与现实生活无缝对接，舆论影响力不断增大，促使国内问题国际化、国际问题国内化。2019年，第五代移动通信技术（5G）开始进入商用部署阶段，并朝着网络多元化、宽带化、综合化、智能化方向发展，同时引发相应国际规则制定权之争。因对华为公司在5G领域的技术实力感到忧惧，美国持续对其进行打压。
三、各类非传统安全挑战叠加
拉美国家治理难题凸显。委内瑞拉面临政治危机以及外来经济制裁；智利、厄瓜多尔、玻利维亚等国深陷政治社会矛盾激化和经济下滑的窘境。非洲地区各类非传统安全问题不断。人口贩运、毒品、走私、疾病传播等跨境问题交织出现。国际反恐形势依旧严峻。从2019年年初新西兰清真寺枪击案，到年末英国伦敦桥恐袭事件，“独狼”式恐怖袭击在西方接连发生。索马里、斯里兰卡、阿富汗等发展中国家也爆发了严重的恐怖袭击事件。极端组织“伊斯兰国”最高头目巴格达迪虽已被歼，但其残余势力仍有外溢可能。难民问题的解决依然任重道远。全球气候变暖问题的严重性日益显现，极端自然灾害和跨国传染病依旧频发。2019年，亚马孙森林火灾频发，其中巴西、秘鲁与玻利维亚交界处为重灾区。12月，联合国气候变化大会在西班牙首都马德里召开，近200个国家和地区及国际组织的代表就《巴黎协定》实施细则遗留问题等展开谈判。
总之，2019年全球治理步履维艰。从美国到欧洲，从拉美到非洲，地区与国家动荡此起彼伏，民生热点问题频发并冲击社会稳定，传统与非传统安全威胁交织蔓延，国际治理和规则制定面临复杂且严峻的挑战。但与此同时，全球化和多极化在曲折中坚韧向前，新一轮科技革命和产业变革的深刻影响在逐步显现，和平与发展仍然是当今世界之大势所趋。
中国特色大国外交砥砺前行
2019年是中华人民共和国成立70周年。中国全面总结外交70年的宝贵经验，紧紧围绕党和国家中心工作，努力为“两个一百年”奋斗目标营造更有利的外部环境，拓展更广阔的合作空间，注入更强劲的增长动力。
一、大国外交谋篇布局
一是中美关系跌宕起伏。2019年，无论是国际形势还是中国外交，中美关系走向及其影响是最受关注的议题。历经40年筚路蓝缕的发展历程，中美两国经济利益高度融合，多领域交往日益密切。但与此同时，中美关系深层次矛盾凸显，遇到前所未有的复杂局面。一年来，美国在经贸、科技、人员交往等领域接连对中国无端设限打压，在事关中国主权和民族尊严的涉台、涉疆和香港等问题上屡屡干涉中国内政，肆意诋毁中国的社会制度、发展道路以及同其他国家的互利合作，严重损害了中美之间的互信根基。美方挑起的经济摩擦不仅损害了中美经贸关系的既有秩序，也严重损害世界经济发展前景。中国行动坚决，采取了一系列有理有利有节的反制措施。同时，本着对两国人民、对国际社会负责任的态度，中国继续寻求同美方进行建设性对话。6月，中美两国最高领导人在二十国集团领导人大阪峰会实现会晤。经过中美两国经贸团队的共同努力，双方在平等和相互尊重原则的基础上，于12月中旬就中美第一阶段经贸协议文本达成一致。12月20日，习近平主席应约同美国总统特朗普通电话，双方表示愿继续通过各种方式保持联系，就双边关系和国际问题交换意见，共同推进以协调、合作、稳定为基调的中美关系。作为世界前两大经济体，中美在经贸等领域存在分歧和矛盾是正常的，有效推进以协调、合作、稳定为基调的中美关系，需要双方相向而行。同时，中方须有“底线”思维，对未来有可能出现的反复妥作预案。
二是中俄政治互信不断深化。从2013年习近平主席首次对俄罗斯进行国事访问至今，两国元首会晤多达31次。元首外交为两国关系的不断向前迈进提供了顶层设计和政治引领。2019年6月，两国元首在中俄建交70周年纪念大会上共同宣布发展中俄新时代全面战略协作伙伴关系，开启中俄关系更高水平、更大发展的新时代。12月，习近平同普京视频连线，共同见证两国能源合作的标志性项目中俄东线天然气管道投产通气。中俄不断深化各领域的务实合作，两国关系历经70年风雨，虽经历曲折但不断发展。
三是中欧全面战略伙伴关系不断加强。中欧拥有广泛的共同目标，中国继续重视发展同欧洲的合作伙伴关系，与欧洲国家共同坚持多边主义，携手完善全球治理，维护国际规则和秩序。在对华关系上，欧盟总体保持较为建设性的态度和立场。2019年3月，欧盟委员会《中欧战略展望政策报告》将中国定位为“合作伙伴”“谈判伙伴”“经济竞争者”“体系型对手”，但总体显示出与中国合作和对华“接触”的意愿。德、法、意等欧洲大国领导人接连访华，就全球化、全球治理和维护自由贸易等重大问题达成广泛共识。2019年年初，意大利不顾美国反对，和中国签署了关于共同推进“一带一路”建设的谅解备忘录，成为首个签署该备忘录的欧盟创始会员国和七国集团国家，随后越来越多的欧盟成员国表达了同中国开展“一带一路”建设的合作意愿。
二、周边外交全面加强
中国与周边各国不断增进政治互信，拓展务实合作，深化利益交融。中国始终如一地坚持公平公正原则，为破解国际地区的热点、难点问题提出中国方案，发挥积极作用。在朝鲜半岛问题上，中国全面履行在联合国安理会决议中承担的国际义务，推动美朝及其他有关方沿着“双轨并进”思路探索前行，为早日实现半岛完全无核化并建立半岛永久和平机制作出贡献。6月，习近平总书记在中朝建交70周年之际对朝鲜进行历史性访问，巩固并传承了中朝传统友谊。6月，在二十国集团领导人大阪峰会上，习近平主席会见安倍首相，双方达成十点共识，释放积极信号。双方同意共同致力于构建契合新时代要求的中日关系，使中日关系成为维护世界和平、促进共同发展的重要积极因素，中日关系实现转圜。8月初，南亚局势再度升温，印度意欲单方面改变印控克什米尔地区现状，巴基斯坦做出强烈回应并将此事提交联合国安理会。10月，习近平主席同莫迪总理在印度金奈成功举行第二次非正式会晤，为进一步深化中印关系进行了战略沟通。中国—东盟自贸区升级《议定书》全面生效，中国东盟关系进入全面发展新阶段。12月下旬，习近平主席在北京分别会见韩国总统文在寅和日本首相安倍晋三。之后，李克强总理和日韩两国领导人在成都成功举行第八次中日韩领导人会议。中日韩三国合作有望对东亚区域发展起到积极的引领和良好的推动作用。中国还同有关方面一道，坚持维护《伊朗核问题全面协议》，积极就缅甸若开邦问题展开斡旋，并为阿富汗、叙利亚、巴勒斯坦等问题的解决做出不懈努力。
三、同发展中国家关系不断夯实
中国对发展中国家秉持真实亲诚理念和正确义利观，加快构建同发展中国家的命运共同体。中方和有关方面加紧协调，逐项落实中非合作论坛北京峰会《关于构建更加紧密的中非命运共同体的北京宣言》以及《中非合作论坛北京行动计划（2019—2021年）》两个重要文件。继2018年在智利举行中拉论坛第二届部长级会议，2019年中国还举办了首届中拉区域合作论坛和第五届中国—拉美和加勒比智库论坛等活动，不断夯实中拉关系社会和民意基础。7月，中国—阿拉伯国家合作论坛第八届部长级会议在北京召开，习近平主席出席开幕式并郑重宣布，中阿一致同意建立全面合作、共同发展、面向未来的战略伙伴关系，这是具有里程碑意义的时刻，翻开了中阿关系新的历史篇章。习近平主席于11月14日在巴西利亚出席金砖国家领导人第十一次会晤期间，强调金砖国家要展现应有责任担当，倡导并践行多边主义，营造和平稳定的安全环境；把握改革创新的时代机遇，深入推进金砖国家新工业革命伙伴关系；促进互学互鉴，不断拓展人文交流的广度和深度。中国将坚持扩大对外开放，推进高质量共建“一带一路”，努力推动构建亚太命运共同体和人类命运共同体。
四、多边外交扎实拓展
2019年中国举办了两场最重要的主场外交。一是于2019年4月在北京成功举行了第二届“一带一路”国际合作高峰论坛。论坛主题是“共建‘一带一路’、开创美好未来”，旨在进一步推动共建“一带一路”取得更高质量、更高标准、更高水平发展。习近平主席出席论坛开幕式并发表主旨演讲，全程主持领导人圆桌峰会。二是第二届中国国际进口博览会，共有来自150多个国家和地区的3000多家企业参展。习近平主席出席会议开幕式并发表主旨演讲，提出推动建设开放型世界经济的三点倡议和中国持续推进更高水平对外开放的五方面举措，宣示了中国进一步扩大开放的决心，为推动经济全球化向前发展注入强大信心和动力。
6月，习近平主席应邀对吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦进行国事访问，并出席在比什凯克举行的上海合作组织成员国元首理事会第十九次会议和在杜尚别举行的亚洲相互协作与信任措施会议第五次峰会，巩固友谊互信，增进理解共识，收获丰硕成果。11月，第35届东盟峰会及东亚合作领导人系列会议在泰国曼谷召开。期间区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）第三次领导人会议召开并发表联合声明，宣布15个成员国已结束全部文本谈判以及实质上所有市场准入谈判，并将致力于2020年正式签署协议，有力推动了区域经济一体化进程，有利于维护自由贸易，提振市场信心。
在百年未有之大变局中，中国难免会遇到各种复杂挑战和风险。在习近平外交思想指引下，中国外交不忘为人民谋幸福的初心，勇担为人类进步作贡献的使命，秉持“共商共建共享”原则，深入参与和引领全球治理，坚定维护以联合国为核心的国际体系，坚定支持全球化和多边主义，全面推进与世界各国友好合作，坚定不移地推动构建新型国际关系和人类命运共同体。中国特色大国外交就像一艘在大海中航行的巨轮，坚定而稳健地沿着既定的正确方向，不断劈波斩浪、奋勇前行。
作者系太平洋经济合作理事会双主席、中国国际问题研究院前院长
文章原载于《当代世界》2020年第1期，注释略
