刚刚结束的中央经济工作会议对财政政策有新的表述，在“继续实施积极的财政政策”的情况下，要大力提质增效，而去年的表述是“要加力提效”。同时，会议特别强调要保障重点领域的支出，特别是对基层的工资、运转和基本民生，也就是“三保”要放到更加重要的位置，要压缩一般性支出。可见，在经济下行大幅减税降费的背景下，积极的财政政策也有了一些微妙的变化，这种变化不仅仅体现在它的表述上，更多是在它的内容以及实施方式上。

财政政策同时也是社会政策

我们过去对财政政策的理解主要基于需求管理的分析框架。从这一角度来说，财政政策的作用就是熨平经济波动，也叫反周期或者逆周期调节。从中央经济工作会议的最新表述可以看出，财政政策不仅要在经济领域，更要在社会领域发挥积极作用;它既是经济政策，也是社会政策，这就是当前财政政策的基本特点。

中国现阶段发展面临诸多的不确定性，不仅有需求的问题，也有供给的问题。如果财政政策还是按照传统老一套仅仅调节需求，是远远不够的。现在的财政政策已经从纯粹的经济政策变成同时也是社会政策，在社会领域发挥作用。从更高层面来分析，财政政策从需求管理、供给管理，转向了风险管理，这个风险不是市场领域的风险，而是公共风险，涵盖了经济不稳定的风险、经济动能不足的风险、社会贫富差距大带来的社会不稳定的风险，等等。对公共风险加以管理，这才是现代财政的基本职能。

风险社会需要管理风险

从当前社会大背景看，我们处于风险社会这一人类社会发展新的历史时期。风险社会的概念是一名德国社会学家提出来的，他认为，世界已经从过去的农业社会、后来的工业社会、现在常说的信息社会，进入到了风险社会。风险社会的基本特征就是不确定性。这种不确定性不是体现在某个领域、某个方面，而是体现在国家发展的不确定性，以及全球发展的不确定性。如果世界本来就是不确定的，我们的发展就需要为国家和人类文明构建出一种确定性。

在风险社会这个大背景下，财政政策的使命就应当是风险管理。风险是分层次的，有个体的风险、市场的风险，对于国家发展来说，风险就应当是公共风险，公共风险如何防范，如何化解，从而降低社会面临的不确定性，这需要靠制度，也要靠政策。政策多从短期角度考虑问题，制度更多从战略上解决问题。

我们过去的财政模式叫公共财政，现在叫现代财政，内涵是不一样的。在一个特定的改革时期，我们特别强调财政的公共性，以处理好政府与市场的关系。而十八届三中全会之后我们提出的是现代财政，财政改革的目标就是建立现代财政制度。

现代财政是综合性的，归结为一点就是“人”，要从人的角度来思考所有问题。政府与市场的关系指向的是物，追求创造财富的效率，实现更快的经济增长。现代财政指向的是人。现实中遇到的诸多风险问题，迫使我们不得不更加重视“人”。比如发展新动能靠什么？靠知识，靠技术。知识和技术都来自于人。现在人口老龄化带来的风险，还有工业化、城镇化带来的人口流动、公共服务与人的脱节，等等。

所以，现在转向以人为本的逻辑，更多是因为我们遇到了许多原来不曾遇到的风险，要构建发展确定性，需要更多考虑风险问题。从物来考虑，就是追求GDP，这带来了一系列问题，只有转到以人为本来考虑问题，才可能从根本化解当前的风险。因为发展动力建立在人身上，需要通过人力资本的积累、人力资本质量的提高、人力资本积累更加平等去促进高质量的发展。

现代财政以人为本

高质量的发展是什么，我们可以从什么不是高质量发展的角度思考。至少有三个类型的发展不是我们想要的：低技术含量的发展、少数人富裕的发展，以及与环境不友好的发展。只有着眼于人，才能避免这样的低质量发展。

现代财政是以人为本，围绕人做文章，围绕人的基本权利做文章，这就涉及到很多与社会体制密切相关的问题。当前社会领域的很多问题解决还是滞后的。比如人的身份问题，首先是户籍问题，是农村户口还是城市户口，是编制内还是编制外，是干部还是工人，都是身份问题。因为身份问题导致的差距不但没有缩小，反而在拉大。这些问题给我们的整体发展带来了不确定性。

中国发展到现在已经是一个整体性的发展，仅靠GDP不能解决所有问题，各方面都得协调发展，整体发展的特征越来越明显，就像一个人既要长个也要长经验，还要长知识、长能力，一个国家的发展也是如此。随着发展的持续转型升级和爬坡过坎，其中的不确定性会越来越大，这就会产生公共风险，诸如经济领域、社会领域、环境领域的风险，这恰恰是财政政策需要关注的问题。

所以，当前的财政政策应该从需求管理的框架中摆脱出来，转向风险管理，为我们的发展注入确定性，降低公共风险的水平，从而使生产的成本、生活的成本都能够大大降低。

风险和成本可以说是一体两面。比如诚信是一个社会风险问题，诚信风险，对企业来说带来的成本就会大大增加。再比如社会保障问题。人老了没有收入，社会需要通过养老保险制度为老人们提供一个安享晚年的确定性，化解人退休后的风险。不然，这种生活风险将给整个社会带来巨大的成本。

从这个意义上讲，现在的财政政策已经悄悄转向了风险管理，这是财政政策的重大转型。只有降低了公共风险，发展的确定性才能构建起来，否则发展就可能在各种不确定性和风险中落入某种陷阱。这方面有很多历史的经验教训可借鉴。只有“构建”了发展的确定性，中国的发展才是有希望的，也才是有前途的。(作者是中国财政科学研究院院长，本文是作者在北大国发院2019中国公共财政论坛上的讲话，已经本人审阅)