内容提要：近年来，国家主体尤其是网络大国在网络空间治理中作用的上升，成为治理进程的突出特点之一。这一方面是由网络空间治理历史发展阶段的规律和必然性决定的，另一方面“斯诺登事件”也起到了“催化剂”的作用。该事件后，各国网络安全关切空前高涨，纷纷采取更积极主动的措施，除加强自身能力建设外，更加大参与网络空间国际治理进程的力度。但鉴于当前网络安全形势与网络大国关系，网络空间国际治理形势呈现诸多不确定性，各国尤其是以中美为代表的网络大国能否从网络空间国际治理发展的客观规律出发，处理好双边网络关系，将直接影响网络空间国际治理进程。

关 键 词：网络空间  国际治理  中美关系

随着网络空间安全形势的日益严峻，网络空间国际治理重心更多地专注于网络安全与网络空间稳定的维护。对于网络空间的安全威胁，究其根源，无一不是行为主体的失范，如由于缺乏能够得到普遍认可与遵守的行为规范，国家间的网络冲突与争端升级；再如由于缺乏对非国家行为体的有效管束手段，网络犯罪与网络恐怖主义的危害巨大。国际社会普遍认识到，鉴于当前网络形势，这些问题的解决将更多依赖国家的作为与相互合作水平。为此，近年来国家主体作用的上升成为网络空间国际治理的特点之一。但与此同时，随着各国在网络空间的博弈加剧，大国间，尤其是中美的网络关系与合作状况又不容乐观，这给网络空间国际治理的未来带来一定的不确定性。因此，从网络空间国际治理的视角来审视和思考中美网络关系，对于把握当前治理形势与未来走向具有十分重要的现实意义。

一、从网络空间国际治理发展进程看国家主体作用的演进

鉴于网络空间的全球性与复杂性，实践中的网络空间国际治理更多地表现出全球治理的特征，不仅多主体参与，决策程序多元，诸多治理议题的推进主要依赖国际范围内的各方的协商、协调与合作。所谓网络空间国际治理，其实就是国际社会各利益相关方(国家政府、私营部门、民间团体乃至用户个人)着眼于全球互联网发展所具有的技术与社会双重影响，为促进网络空间有序、良性发展所进行的国际协调与合作实践活动。在这些协调合作过程中，包括国家、私营部门、公民社会乃至用户在内的多利益相关方均需要发挥各自应有作用。但需要指出的是，在网络空间国际治理发展进程中，受互联网社会化发展阶段的影响，网络空间国际治理的内容与重心有所不同，呈现鲜明的时代特征，而与此相适应，在不同历史阶段，综合来看，起主导作用的主体并不相同。国家即政府主体的作用也经历了不同的历史发展阶段。

(一)20世纪90年代，国家主体的缺位。该时期互联网发展处于起步与普及期，虽然互联网从产生之初，其治理就强调“多利益相关方”参与，但实际情况上，国家主体作用长期缺位，一方面，这是由互联网发展的客观规律所决定，当时国际社会对于互联网的认知主要集中在技术方面，认为互联网作为一种传输与分享信息的技术架构，其本质特征是开放、自由、平等和共享，基于这种技术架构而形成的网络空间天生具有“去中心化”与“虚拟”特质，其发展依赖于内在发展规律。因此，该时期涌现了大量专注于互联网技术维护与标准制定的I*治理机构①，尤其是美国政府商务部决定成立ICANN来负责互联网基础资源的分配与管理。该时期的治理机构无论是从组织形式还是运作模式上均充分体现出当时的认知体系，开放而自由，重视发挥民间团体、私营部门和个体的作用，注重不受传统现实社会约束限制的个性，鼓励创新精神，注重决策过程的开放与规则的有效性，强调没有政府参与和限制的自由和平等。另一方面，将政府等同于“控制”的认知在一定程度上压制了国家主体应有的职能与作用。当时的治理圈甚至弥漫着强烈的网络自由主义思潮，反对政府介入互联网事务，担心其“强权”、“官僚”会损害网络平等的基本架构与影响治理的效率。这种理念与认知在互联网出现之初，对于全球互联网的繁荣和发展的确起到了十分积极的推动作用。②

(二)21世纪头十年，国家主体的作用得到国际社会的承认与重视。进入21世纪以来，互联网已成为重要全球信息基础设施，并以极大的广度与深度渗透到社会的各个方面，涉及诸多领域的公共政策协调及国际博弈，以技术为中心的治理理念与相应机构设置在应对越来越多的非技术问题面前力有不逮。治理内容与重心也不再仅局限于基础架构的运维与标准制定，而是根据现实发展需要，不断适应新的治理需求。因此，在联合国的推动下，国际社会开启信息社会世界峰会(WSIS)进程，并成立“联合国互联网治理工作组(WGIG)”和“互联网治理论坛(IGF)”，标志着国际社会从综合治理角度展开深入细致的探讨。2005年6月，WGIG在工作报告中对互联网治理的工作定义为：“互联网治理是各国政府、私营部门和民间社会根据各自的作用制定和实施旨在规范互联网发展和使用的共同原则、准则、规则、决策程序和方案”。③WGIG在工作报告中确定了“多利益相关方”共同参与治理进程的原则，并特别强调各国政府应在与互联网发展相关的公共政策制定中扮演“最关键角色”。因此，从某种意义上讲，与其说WSIS进程明确了多利益相关方模式，不如说其对该模式的强调更多旨在改变国家主体长期缺位的现象，为各国政府发挥应有之作用正名。

(三)“斯诺登事件”后，国家主体作为得到进一步提升。2013年夏天“斯诺登事件”的曝光成为网络空间国际治理实践进程得以极大推进的重要触发点。在此之前，治理进程一直处于缓慢的渐进式改革中，“斯诺登事件”无疑加快了此进程，各国网络安全关切空间高涨，其结果之一就是导致国家主体在网络空间治理中的作为得到进一步提升。如联合国框架下的国际电信联盟(ITU)、信息社会世界峰会(WSIS)进程、互联网治理论坛(IGF)职能更新，上合组织、“金砖国家”、七十七国集团甚至是二十国集团、七国集团等均在网络议题上有所作为，更有政府主导或发挥重要影响的各项国际议程，包括“伦敦进程”和中国世界互联网大会(乌镇大会)。未来这一势头将只增不弱。政府作为力度的提升会对传统网络空间格局带来何种冲击，它们与非政府主体又会展开何种程度的控制权争夺，谁会对未来网络空间秩序施加更重要的影响均有待进一步观察，但网络空间走向“大治理”的趋势已十分明显，即各利益相关方如何进一步加强综合统筹，除了要有协商平台，更要有协同机制。但无论如何，国家主体的作为，尤其是大国之间的协调与博弈将对未来网络空间治理走向产生深远影响。

二、从网络空间发展的客观规律认识国家主体的重要性

纵观互联网全球化与社会化发展进程，“网络空间”的概念与实践是一个逐步发展的过程，从社会学的角度来看，只有当社会关系赖以发展与存续，“空间”的属性才得以显现。这也是为什么最初的“互联网治理”逐渐演进为“网络空间治理”，如果说前者更关注互联网本身作为一项技术架构的发展，后者则更关注基于互联网技术本身，人类社会关系与互动的变化，更加强调通过“秩序”的构建能够使网络空间更好地成为经济发展的引擎、文化交流的媒介，以及社会生活的平台。作为一个“空间”，相较于其他“空间”，其具有分层、全主体覆盖以及权力边界模糊等特点，而实践证明，这些特点决定了国家主体必然发挥越来越重要的作用。

(一)网络空间“各层”的发展现状决定国家主体必然发挥更大作用。网络空间是一个“分层”的空间，相较于其他传统空间，“网络空间”是一个比较抽象的概念。一是它有一定的物质基础，即互联网设施与基础架构，没有这个互联互通的平台，就没有数据流动与信息分享的基础；二是它不是物理的空间，而是社会学意义上的空间，即人的行为产生与社会关系存续的空间，人们利用网络拓展社会活动，网络空间才因此产生；三是人类在此空间的活动具体体现为信息数据内容的传递与共享。因此，网络空间大致可以分为三个层次，即基础层(互联网物理架构与协议等)、数据内容层(网上传递的信息内容与产生的数据)与行为层(各行为主体在网络空间开展的各项活动)。不同层所涉及的议题多元而复杂，没有哪一个国家或哪一个机构能够解决所有层面的治理问题。

从分层的角度来看，目前基础层架构基本稳定，治理重心主要集中在内容层与行为层。其中内容层涉及国家内部的网络管理与政策的部分属于各国内政，但涉及跨国存储和传输的部分则需要国家间的协调与协议的达成，因此国家间网络关系对于数据与信息的全球流动至关重要，这从美欧“隐私盾协议”(EU-US Privacy Shield)④的达成和欧洲国家推出《通用数据保护条例》(GDPR)就可见一斑。对于行为层，具体包括国家行为主体规范与非国家行为体规范，近年来，全球性网络安全威胁尤其是国家间网络冲突与摩擦增多，越来越多的专家认为，这些冲突与摩擦，无论是网络犯罪还是网络攻击，究其根源均在于网络空间各行为体的失范。对于国家行为主体的约束，无疑需要国家间进行协商，制定出相应的准则与规范，如上合组织框架下提出的“信息社会国家行为规范”以及“联合国框架”下信息安全政府专家组(GGE)对于网络空间国家行为规范的探讨等。而对于非国家行为体的恶意行为，如打击网络犯罪与网络恐怖主义，均在实践中更多依赖掌握足够资源，具备足够能力的各国政府的投入与合作。因此，现阶段国家间，尤其是大国间的协调程度与合作状况直接影响网络空间治理的效力与效果。

(二)各主体的战略资源差异决定国家主体必须承担更多的职责。网络空间是各主体均能够在不同程度上施加战略影响的空间，即所谓全主体覆盖。由于互联网技术与应用的全球性泛在化，尤其是技术应用的“低门槛”，无论是国家还是非国家行为体均可以在网络空间拓展活动，如国家将其作为确保战略优势与拓展国家利益的空间；企业将其作为推进全球贸易与跨国经营的领域；社会团体将其作为开展活动与展示力量的渠道；用户将其作为进行社会生活与信息交流的平台。而在其他空间，这种主体全覆盖式的密切利益相关性并没有那么突出，如在天、空，非国家主体能够施加的影响有限。这也是互联网权力结构被认为是扁平化，技术赋权使得传统国家主导的权力结构在网络空间发生一定改变的原因。

但实践发展证明，这种权力结构还没有达到质的突破。网络空间固然是多主体作为的空间，但由于网络空间与现实空间的高度融合和互动，非国家主体的作为或者说影响力仍然只是依靠所谓非对称优势，处在从无到有，从弱到稍强的阶段。涉网问题即使是单纯的技术问题也越来越多地与公共政策相关联，而国家无疑在公共政策的制定中发挥着主导作用。此外，从权力与责任的关系来看，任何主体在获取权力的同时，必须履行相应的责任，否则权力的影响力和持续性都会受到极大影响。随着网络空间安全形势的日益严峻，在应对网络威胁，确保网络空间稳定与秩序方面需要提供更多的公共物品，但相较于国家主体，大部分非国家主体要么意愿不足，要么能力不够。比如大型跨国IT企业对于网络空间治理的重要性不言而喻，其自身也不断声称要提升“社会责任”，但究其本质仍然是“逐利”的，如果公益与其自身利益出现冲突，则难以保障；再比如网络社群，其责任与公益意识都很强，但在现实中主要依靠自发行动与呼吁，所能提供公共物品的资源相对有限。因此，相较于其他非国家主体，国家主体的战略影响力在现阶段仍然是其他主体无法超越或可以替代的，而大国的作为及合作尤为重要。

(三)网络空间权力边界的不明晰需要国家主体的主动作为。网络空间是与现实空间相互嵌入的空间，传统意义上的海、陆有天然界限，即使是天与空，亦可通过人为协商与划定，从法律上对其边界与范围做出相应规定。但在网络空间不同，从某种意义上讲，网络基础设施延伸到哪里，网络技术应用到哪里，网络空间就覆盖到哪里。因此，网络空间与现实空间是一种相互嵌入的关系，很难将其单独剥离出来。正是这种嵌入使得网络空间在很大程度上仍然遵循现实空间的运转逻辑，传统空间赖以规范的、以国家主体为单位的国家管理体系与国际关系体系仍然适用于网络空间。

正是基于这样的认知逻辑，联合国GGE报告中关于《联合国宪章》基本精神与原则适用于网络空间的观点得到国际社会的普遍接受。⑤但具体到落实层面，原则适用共识易达，实践中规则发挥作用却面临相当挑战。现实空间中，主权原则的确立与适用因为权力范围和边界的确立相对容易，如各国领土、领空、领海的划定，各国在其管辖范围内行使对内政策决定权与对外独立权，在跨国事务中，基于一定的主权让渡来开展合作。但在网络空间，由于它本身形式上的虚拟性与运作架构的跨国性，实际上很难就所谓主权范围做出事实上的明确，因此如何有效适用主权原则仍是当前国际社会各方的争议焦点所在。目前能够达成一定共识的仍然是“基于领土的”，即“对一国领土管辖范围内的网络设施与网络行动”具有管辖权，而这无疑只是最小范围的适用。这就意味着相较于传统空间，网络空间在主权原则适用上将更多地出现主权重叠和争议，在处理所谓内部事务时出现管辖权异议或者应对国际事务时更多的主权让渡，从而需要更多国家间的协调。

三、网络空间治理视角下的中美网络关系

综上所述，从网络空间特点与治理规律来看，现阶段网络空间国际治理需要政府主体发挥更加积极的作用，这也就意味着需要国家间的协调与合作。而这其中，网络大国与网络强国的作用更为突出。正如有韩国学者所言，如果将网络空间视为一个社会网络，此网络结构中最大的特点就是“中美两国是两个最重要的节点”，⑥许多相关政策的形成主要依靠二者之间的互动，而其他国家则通过与中美两国或彼此之间发生各种“强弱联系”，共同构成治理网络。正是从这个意义上讲，中美两国的协调与合作在一定程度上对网络空间国际治理进程有着重要影响。从中美两国对网络空间的高依赖度和战略重视度来看，网络空间的繁荣发展与安全稳定也符合双方的共同利益，双方原本应该有着更为积极的合作。但实际情况并非如此，受结构性矛盾影响，双方在诸多治理议题上的分歧与博弈，远超共识与合作。这种现状反过来对网络空间国际治理进程也带来一定消极影响。

(一)中美两国在网络空间国际治理中具有合作的意愿与需求。从发展的角度看。一个“和平、稳定与繁荣”的网络空间符合双方的长远利益，这一点是共识。美国明确将在网络空间的发展优势视为其未来保持国际领先优势的重要领域，而中国更是得出对内建设网络强国，对外构建命运共同体的战略目标。尤其是当前数字经济的发展作为未来经济发展的重要引擎，中美双方不仅是“领头羊”，更是合作伙伴。美国作为网络信息技术的发源地，一直主导全球数字经济发展进程，美国IT巨头构成全球网络信息产业链主干，并继续在数据库、搜索引擎、云计算、大数据、人工智能等关键技术领域占据明显优势。而中国有着良好的数字经济发展前景，广阔的消费市场和迅速成长的IT企业，发展潜力巨大。著名咨询公司埃森哲发布报告称，到2020年，全球数字经济可创新2万亿美元新产值，⑦美国将从新一轮数字经济发展中获得5.9万亿美元的数字经济总量，占GDP的比重为33%；而中国则有望实现5270亿美元的增加值，GDP占比将达到13.3%。⑧

中美双方在数字经济中具有互补优势，美国具有强大的创新能力和技术优势，而中国拥有强大的制造能力和市场容量。双方开展合作，能够强有力地推进全球数字经济的发展，不仅有益于全球经济发展，更能惠及自身。从安全的角度看。由于互联网技术架构天然具有“端对端”与跨国性特点，直接决定任何一个国家都无法独自应对所有网络事务，要维护一个“开放、平等、可用和有韧性”的互联网，各相关主体间的国际合作是确保互联网治理有效性与维护网络安全的必然选择。而中美双方作为网络大国与网络强国，有能力亦有责任，双方的合作在很大程度上决定着诸多网络问题解决进程与效果，如网络应急事件响应、网络犯罪执法、打击网络恐怖主义以及网络空间国际规则的建立等，均需要中美双方的共同推动。

(二)中美现实结构性矛盾在网络空间的映射成为双方合作的桎梏。现实实践发展表明，理想状态下双方应有的合作意愿和需求并没有转化成相应的合作实践，究其根源，仍然是中美关系结构性矛盾在网络空间的映射与体现。⑨美国是现有网络空间国际治理体系的前驱者与守成者，更是得益者，一直致力于在网络空间维护自己的绝对优势与主导权，而将网络实力与综合国力不断提升的中国视为在网络空间的竞争者与对手，是实施遏制的主要对象。

早在奥巴马政府时期美国国务院与国防部相继推出的《网络空间国际战略》与《网络空间行动战略》中，联合“网空”盟友，实施“网空”遏制思维就已经显现。在之后的政策实践中，中国成为美国开展国际“网空”战略竞争的主要对手和实施“网空”行动的主要对象之一。2015年2月，美国家情报总监克拉珀发表《全球安全威胁报告》称：“网络安全问题对美国的威胁比恐怖主义更大”，俄罗斯、中国、伊朗、朝鲜被列为威胁美国网络安全的“最大来源”⑩。2015年4月美国防部推出的新版《网络空间行动战略》更是直接“点名”，明确将中国列入网络威慑与遏制的名单(11)。随后的年度报告基本延续了该立场态度。特朗普上台之后，虽然其网络政策整体有所调整，但在视中国为对手和遏制对象这一点上，仍然延续了奥巴马政府的思路。如特朗普政府2017年12月18日发布的《国家安全战略》和2018年1月31日首个国情咨文演讲中将中国定位为主要“竞争对手”。(12)2018年10月，美国陆续推出新版《国家网络战略》与国防部《网络空间战略》，在进一步强调突出美国优先的同时，更是前所未有地对中国进行指责，将与竞争对手的博弈视为美国网络战略的首要任务。

从中国的角度来看，一方面为维护自身网络空间利益，争取发展权益与空间，自然谋求积极作为，反对美国的遏制与威慑；另一方面为回应国际社会相关方对中国网络大国作为与贡献的需求，提出了构建“网络空间命运共同体”的战略构想，尤其是代表广大新兴国家与发展中国家，提出改革现有网络空间国际治理体系的要求，呼吁国际社会建立一个更加公平、公正和透明的治理体系。所以，从某种意义上讲，中国是现有网络空间国际治理体系的改革者。作为守成者与改革者，中美双方在网络空间的关系更多体现为竞争与博弈，合作与共识相对匮乏。

(三)中美网络关系现状不利于网络空间国际治理进程的推进。作为最重要的两大治理力量，中美两国网络关系不尽人意，在一定程度上给网络空间国际治理进程带来不利影响，成为当前治理困境的症结之一，如网络空间“碎片化”风险加大，治理“源动力”不足以及“制度鸿沟”难以有效弥补等。

首先，从防范网络空间“碎片化”风险的角度看。众所周知，互联网最大的价值所在就是互联互通，但随着各国安全关切的不断上升，网络空间战略竞争的加剧，网络空间的发展呈现一定“碎片化”迹象。所谓“碎片化”，是指各国对网络安全的关切重心从共同安全转向自身安全，对自身网络实力或能力的追求远超对建立国际规范的需要，这就直接导致国际范围内的协调机制难以发挥应有作用，国际合作进程受阻，网络空间军事化愈演愈烈，联合国框架下网络空间国际规则制定进程遭遇瓶颈。。“碎片化”并不是一个严格的学术用语，只是对当前一种现象与趋势的描述，将其作为一个问题予以关注，反映出国际社会对网络空间未来发展的担忧。同时，各国更加倾向通过双多边机制与立场接近国家开展合作，试图在网络安全、网络空间国际规则等方面达成小范围共识。如七国集团、二十国集团、“金砖国家”、上合组织、东盟等均积极就网络空间的国家责任与行为规范展开探讨，并发布《厦门宣言》和《塔什干宣言》等文件。虽然区域或双边机制对于推进网络空间国际治理进程而言也是重要渠道和有益补充，但客观来讲，网络空间国际治理的基础是共识，这个共识不仅仅是相近观点与立场的不断强化，更重要的是不同理念与认知的碰撞，对不同诉求的总体考虑与平衡。否则，无论是政策还是实践都很难在国际范围内发挥作用。

事实上，美国的网络政策走向与中美网络关系在一定程度上助长了这种“碎片化”趋势。“碎片化”的根源是网络空间信任缺失所导致的不安全感，而纵观网络空间发展历程，没有哪一件事能够如2013年夏披露的“斯诺登事件”，对网络空间信任造成的极大破坏。正是该事件曝光后，各国开始正视各自网络安全的脆弱性，更加重视通过强化网络安全能力来维护自身在网络空间的战略利益。再加上特朗普上台后，更加明确地谋求在网络空间的绝对优势，注重美国自身的安全与利益，网络政策整体倾向国内机制建设与继续打造超强网络实力，尤其是对竞争对手的遏制与打压能力，导致中美网络关系摩擦不断。国际社会普遍认为，作为网络强国与大国，中美两国网络关系走向无疑对国际社会各方有着强大的示范效应，当这种效应是消极的时候，其不利影响无疑也是巨大的。目前这种“碎片化”的趋势已引发国际社会各方的普遍担忧，因此，中美双方尤其是美国必须正视这样一个现实，一个不断“碎片化”的网络空间势必会对发展与安全形成桎梏，势必会影响信息化推进的整体进程，而这无疑是不符合中美两国长远利益的。

其次，从解决网络空间治理“源动力”不足的角度看。网络空间国际治理作为全球治理的重要领域，在很多时候是通过全球性公共物品的提供以应对政府作为的失灵，实现治理目标。而网络空间的所谓“源动力”就是指网络空间国际治理进程的主要推动者或者说网络空间公共物品的主要提供者。在网络空间，作为互联网发展的“源起国”与最大受益国，美国一直是网络空间国际治理公共物品的最大提供者，但在特朗普执政后，美国网络政策整体倾向国内，网络外交政策总体而言更趋务实和趋利，参与国际网络空间治理意愿和行动力持续走低，直接影响到美国一直以来倡导的“多利益相关方”治理机制的建设与实践的推进。中国作为网络大国，虽然对网络空间国际治理做出贡献的意愿强烈，但在实践中不得不面对实力和资源有限、必须兼顾国内国外两个大局的现实，合理分配国内外资源。再加上美西方一直对中国方案与中国贡献采取“妖魔化”手段，使中国在国际上的话语权和影响力总体受限。因此，国际社会对网络空间国际治理“源动力”缺失可能出现的“金德尔伯格陷阱”有明显担忧。

从网络空间目前的力量格局来看，在未来相当长一段时间内，中、美两国仍将是网络空间国际治理进程“源动力”的主要来源。中国提出构建网络空间命运共同体的“四项原则”和“五点主张”，明确将致力于推进网络空间国际治理机制改革，建立更加公平、公正、透明的治理体系；美国虽然出现阶段性的国际治理参与意愿下降，但经过多年来的发展，美国在网络空间国际治理中具有全面的技术、资源、机制优势，美国政府意愿的一时变化并不会在短时间内改变其早已在网络空间建立起来的“多主体”(政府、私营部门与企业等)全面领先的优势。从双方与其他力量的对比来看，难有能与之比肩的国家。欧洲国家虽然近年来在网络空间国际治理问题上发力频频，但仍主要局限在其传统优势领域，数字规则建立与打击网络犯罪，如旨在保护公民数据权利与隐私的GDPR，以及打击网络犯罪的《布达佩斯公约》。总体而言，欧洲国家内部还存在协调问题，在许多重大治理议题上并没有形成有效合力。俄罗斯虽然一直在网络空间国家行为规范领域积极作为，作为在联合国框架下最早提出信息社会国家行为规范的国家之一，近年来一直积极参与联合国GGE工作，但由于美国等西方国家一直以来的打压与孤立，以及外界对其网络政策立场的负面评价，其在国际社会中的话语权和影响力十分有限。

最后，从弥补网络空间国际治理制度鸿沟的角度看。所谓制度鸿沟，是指在过去若干年间，治理机制虽然不断完善和发展，但依然存在着事实层面和法理层面的鸿沟，且鸿沟仍在不断扩大。制度层面建设远远落后于现实进展(13)。近年来，网络空间治理实践的发展充分印证，这种制度鸿沟问题正是制约当前治理进程的重大挑战。具体而言，主要体现在两大方面。

一是现有制度难以容纳或有效解决当前的治理问题。现代社会的复杂性和飞速发展使得制度滞后的缺陷尤为突显，在互联网领域更为突出，技术与应用可谓日新月异，带来的各种安全隐患与监管难度更是层出不穷，现有的制度无法快速、有效应对这些新的治理需求。比如说全球性勒索软件、针对重要基础设施的网络攻击、物联网安全、人工智能安全、供应链安全、云安全、大数据治理等都是近年来随着新技术新应用带来的治理议题，但对于这些议题，虽然国际社会各方已有所重视，并开始着手应对，但大多数仍处在探讨摸索阶段，距离有效的机制跟进还有相当距离。二是既有的国际利益格局一时难以改变，相关制度完善与创新遇到不同程度的阻力。网络空间形势发展迅速，各利益相关方的诉求日趋强烈，而既有制度下的利益格局出于最大程度维护自身利益的需要，在很多时候不愿意做出相应调整与改变，在事实上影响了治理机制建设的有效性。这也是近些年来治理机制的改革成为网络空间治理实践进程中的头号议题的原因。典型的例子就是ICANN改革的问题。虽然在国际社会各方的共同努力下，掌握重要网络资源分配与管理权的ICANN正式脱离美国政府监管，于2016年10月1日正式与美政府解除合同关系，成为一个真正受“全球多利益相关体”即“赋权社群”(EC)监管的国际化机构，但受机制惯性和利益分歧，后续改革工作的推进并不尽人意，如政府专家咨询委员会(GAC)在“赋权社群”(EC)机制中还未能切实发挥作用。由于无法选出能够代表所有成员国家政府的代表，使得GAC缺席EC的首次工作会议。再如ICANN司法管辖权问题也还在争议中。这些机构改革面临一些客观困难，但更多的还是相关方背后的利益考量和不愿真正做出改变的惯性思维。

对于前一种鸿沟，中美双方都应该有强烈的意愿进行弥补，因为中美两国对网络的依存度高，脆弱性也就更强，再加上双方在诸如云计算、物联网、大数据、人工智能等新技术和新应用领域都走在世界前列，这些新领域机制的推进很大程度上必然取决于两个国家在这个领域的作为。对于后一种鸿沟，美国作为既有机制的主要缔造者和受益者，做出改变的动力有限，因此美国一直在互联网治理体系改革问题上强调“渐进式”改进。而中国作为后来的机制参与者，在维持网络空间稳定的基础上，自然会有更强的意愿和动力去做出更加积极的改变。这就会出现双方在此问题上的角力，协调的结果自然会对制度鸿沟产生直接而深远的影响。

综上所述，网络空间发展客观规律与实践充分证明，国家主体与大国关系对于网络空间国际治理进程发挥着越来越重要的作用，中美两国作为当仁不让的网络大国与网络强国，双方的互动与关系对该进程的作用不言而喻。但由于中美在网络空间的竞争与博弈，双方网络关系在一定程度上并未发挥应有的积极作用，反而造成一些阻碍。中美网络关系总体受制于中美关系的结构性困境，但是网络空间的稳定与繁荣符合双方长远战略利益却是双方共识。中美应着眼网络空间治理大局，从长远利益出发，尽量去构建一个有利于网络空间良性发展的双边关系与国际环境。因此，在正视中美竞争与博弈的基础上，改进中美网络关系，发掘更多共同利益，促进中美两国在网络领域的务实合作，对于突破当前治理困境就显得至关重要。双方有必要跳出双边零和博弈的思维定式，重新思考中美网络合作的重要性与必要性。对中国而言，就是要将提出的“网络空间命运共同体”战略构想，通过切实的举措予以落地。对美国而言，则需要把握国内与国际政策、短期利益与长远利益的平衡，尽量减少其政策走向与行动对网络空间信任与合作造成的消极影响。中美双方需要在网络空间共同建立有效的双边和多边战略稳定、危机管控与磋商机制，并考虑在消除数字鸿沟，帮助发展中国家加强能力建设、打击网络犯罪、打击网络恐怖主义“低政治化”治理议题方面，以及物联网安全、人工智能治理等新兴领域的机制建设上开展一些切实合作，发挥双方合作最佳实践的能动性，帮助双方尽可能降低结构性困境与博弈思维的影响。

①所谓I*机构是指互联网社会应用初期成立的诸如互联网数字与地址分配公司ICANN)、IETF(互联网工程任务组)、IESG(互联网工程指导小组)与IAB(互联网架构委员会)等，专注于互联网运转维护与标准制定的国际机构。

②闫宏强、韩夏：“互联网国际治理问题综述”，http://d.drcnet.com.cn/eDRCnet.common.web/DocSummary.aspx?docid=1250798&chnid=18&leafid=42.(上网日期：2005年10月26日)

③Work Group on Internet Governance,"Background Report",p11.http://www.itu.int/wsis/wgig/docs/wgig-background-report.doc.(上网日期：2006年9月21日)

④2016年7月，欧盟和美国就数据传输达成该协议，为跨大西洋两岸数据传输中的个人隐私保护提供新的规范。

⑤第三届联合国GGE报告，https://ccdcoe.org/sites/default/files/documents/UN-130624-GGEReprot2013_0.pdf.(上网日期：2012年10月4日)

⑥S Sangbae Kim,"Cyber Security and Middle Power Diplomacy:A Network Perspective," The Korean Journal of International Studies Vol.12,No.2,December 2014,http://www.sangkim.net/cyber-security-mpd.pdf.(上网日期：2015年3月12日)

⑦“埃森哲研究：到2020年善用数字化将为全球创造2万亿美元新产值”，https://www.accenture.com/cn-zh/company-accenture-digital-economy.(上网日期：2016年12月5日)

⑧“埃森哲：2020年数字经济将贡献中国3.5万亿GDP”，www.yicai.com/news/5034793.html.(上网日期：2016年11月10日)

⑨中美之间结构性矛盾是指由于中美两国在国际体系权力结构中位置不同及利益需求的差异而产生的矛盾，并在一个时期以来主要表现为中国力量上升，利益需求扩展与美国维护其霸权安排的深刻冲突。

⑩James A.Clapper,"Worldwide Threat Assessment of US Intelligence Community," https://www.dni.gov/files/documents/Unclassified_2015_ATA_SFR_-_SASC_FINAL.pdf.(上网日期：2015年2月27日)

(11)“美国网络安全战略正向‘战略威慑和进攻行动’转变”，《学习时报》，2015年6月15日。

(12)“特朗普发表国情咨文演讲”，https://cn.wsj.com/articles/CN-BGH-20180131.135728.(上网日期：2018年1月31日)

(13)贾庆国主编：《全球治理保护的责任》，新华出版社，2014年6月，第15页。