英美两个国家（country）的政治理论，都以“政府”（government）这个术语指国家（state）的正式机构及其对合法的强制性权力的垄断；而政府的特色则在于有能力作出决定并且付诸实施。特别是，“government”一词同时也指在民族国家层面上运作以维系公共秩序、便于集体行动的正式而制度化的过程。
以“governance”（治理）为题材的理论著作的涌现，反映着社会科学界对以不同方式体现出来的管治模式的兴趣。无论传统用法还是辞书上的解释，都以“治理”为“政府统治”的同义词。但在愈来愈多的讨论治理的著作中，它的用法和内涵都转移了方向。治理意味着“政府统治的含义有了变化，意味着一种新的管治过程，意味着政府统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来管治社会”（Rhodes 1996, pp.652-653）。
治理过程导致的结果，与传统的政府机构制度所导致的结果相类似。如罗西瑙（Rosenau 1992, p.3）所说：
假设存在没有政府的治理，也就是设想在任何有生命力的人类制度中都必须完成各项功能……例如，在很多必要的功能当中，包括任何制度都必须应对外来的挑战，防止成员之间的内部冲突……获取资源……以及制定目标和实现这些目标的政策。
说到底，治理所求的终归是创造条件，以保证有秩序的统治和集体行动。因此，治理的产出与政府统治并无任何不同之处。如果有什么差异，那也只在于过程。
审读有关文献，得出的结论总体表明“治理”这个词有种种用法，也有种种意思（Rhodes 1996; Stoker 1997）。但有一基本的相同之处：治理所指，是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自的内部界线均趋于模糊。治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或许可。“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加，而是多种统治过程和互相影响的行为体的互动带来的结果”（Kooiman and Van Vliet 1993, p.64）。
不妨观察一下人们如何在许许多多的实践和学术背景中使用治理概念，以求把握思想和工作方法方面的变化，这将会很有意思。在英国和美国，治理一词无疑已经进入经选举或非经选举而受任的官员们的语汇之中。而在其他西方民主国家的政策辩论中，这个词也说得很响亮。同样，它也已进入了发展中国家的政策角逐场。对世界银行而言，治理有时已被简化为致力于有效率和负责任的政府统治的同义语。另一些机构和场合则是把它作较为广义的运用，从而与本文的观点一致：承认发展中国家的公私机构和志愿社团的互相依存。
当然，治理的使用有时是出于修辞而并无什么实质上的意义。在奥斯本和盖布勒（Osborne and Gaebler 1992）的著作中，治理有时被当成“政府统治”使用，仿佛是在市场取向的私有化社会中“政府统治”已然找不到买主而治理却很有市场，因为它是指一种“重新发明”的、经营管理较前为佳的政府统治形式。奥斯本和盖布勒的那本著作所讨论的是政府如何可以超脱于直接提供各种服务之外，代之以对一系列更加广泛多样的工具的明智而有效的利用。对他们来说，所谓治理，就是要充分发掘订立合同、授予经营权、采取新的监管形式等方面的潜力。简而言之，就是另外一些人所说的实行新式公共管理（Hood 1991）。不过，本文使用治理一词，所指却不止于一套新的管理工具，也不止于在公共服务的生产方面实现更高的效率。
在某些场合，治理也用来作为削减公共开支的理由，多少顾全一点面子。它成为一种代号，意思是政府可以少办一点事。治理的时兴，无疑在一定程度上反映了人们寻求办法减少政府消费的资源和经费。它包含一重意思：承认政府的能力也有一定限度。同时，治理的兴起也反映了一系列广泛的势力的兴起。治理绝不单纯是财政危机的产物。
讨论治理的学术文献形形色色，而且相对而言互相之间关系不大（Jessop 1995）。它的理论根源不止一端，包括制度经济学、国际关系、组织研究、发展研究、政治科学、公共行政管理以及受福柯的理论启发而来的若干理论。如若按照它的先驱人物的看法，则其根源还应当包括合作主义（corporatism）、政策研究界，以及一系列涉及经济体制演化的经济分析。我们从这些文献便可以追根溯源，但文献本身的多种多样却要求我们就治理形成一种视角。
治理视角对理论的贡献并不在于因果关系分析这个层次。它也并不为我们提供一种新的规范理论。它的价值在于，它能提供一种组织框架，人们可以据此求得对变化中的统治过程的了解。如贾奇等人（Judge et al. 1995, p.3）所言：诸如此类的概念框架“提供一种语言和一个参照系，可借以考察现实，并且导致理论家提出否则未必会提出的问题，从中就有可能获得别的框架和观点未必能导致的深刻的新见解。概念框架可能会促使人们尝试确立某种范式转换”。这样一些框架的价值，可以在其识别值得研究的事物的过程中看到。
治理的视角有助于辨识重大问题；虽然它有时也有助于找到若干有用的答案，但它的作用却在于辨识问题而不在于找到答案。它所提供的参照点，对传统的公共行政管理中的许多假设都提出了质疑。
本文对治理的讨论围绕五个论点展开。其目的是提出治理的若干方面以供探讨，而不是罗列一系列可论证其或正或误的表述。此五个论点为：
1.治理指出自政府，但又不限于政府的一套机构和行为体。
2.治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点。
3.治理明确认定在参与集体行动的机构之间的关系当中包含着对权力的依赖。
4. 治理是指行为体网络的自主自治。
5.治理认定，办好事情的能力并不在于政府下命令或运用其权威的权力。政府可以动用新的工具和技术来掌舵和指引。
这五个论点之间的关系是互补而不是竞争或冲突。其中每一论点都涉及某种困难或关键问题：
——与治理相关的决策过程这一复杂现实，与用来解释政府并证明其合理性的规范性准则之间的脱节。
——各方面的责任趋于模糊，会导致逃避责任或寻找替罪羊。
——由于对权力的依赖，使得对政府可能产生意想不到的后果这个问题更加严重。
——既然有了自治网络，政府对社会应负什么责任这一条便难以明确。
——即使在政府以灵活方式控制和引导集体行动之处，治理仍然有可能失败。
治理指出自政府，但又不限于政府的一套机构和行为体
治理给我们发出的第一个信息，就是对按照宪法和正式规范来理解的政府体制提出质疑。例如在英国，就是对“威斯敏斯特模式”（Westminster model）提出质疑（Gamble 1990）。按照这一模式，英国政治制度的特征是议会掌握主权，拥有强有力的内阁制政府，通过选举对社会承担责任。这里高于一切的形象，是由内阁责任理论加以指导并赋予合法性的、建立在统一基础上的国家（state）。治理视角提出，以威斯敏斯特模式为例的体制/宪法视角有其不足，而且令人误入歧途。政府的结构东零西碎，机构组织林立如迷宫。威斯敏斯特模式尤其未能反映出英国制度的复杂现实。从理论上讲，建立在统一基础上的国家只能有一个权力中心，但究其实际国家的中心却不止一个，而且地方、地区、全国以及国际层面上各式各样政府机构之间的关系密密麻麻。治理视角的目的之一便是强调并重点关注政府体制的这种复杂结构。
这种复杂结构之来由，部分是由于现代英国政府创建的那种职能上高度分工的制度，而大体上遍及整个政府机制的那种主管机关—职能部门关系则尤其使这种复杂现象雪上加霜。各种职能部门、直接提供各类服务的单位、供人们选择的医院和学校等，在英国随处可见，无一不体现着这种顾客—供应商范式。此外，由于将权力不断转让给政府内部以及地方/地区各级，中央政府一直处于被“掏空”的状态。
治理视角也提请人们注意私营和志愿机构已经更多地参与提供服务和战略性决策这一事实。过去几乎全然属于政府的若干责任，有许多如今已是被分担。相当一部分公共服务事业乃至有关的决策由企业承包或采取公私合伙方式承办，在许多国家已经成为现实。
直到20世纪50年代为止一贯在政治研究中占据统治地位的法律/宪法传统如今遭到挑战，这挑战部分地也是由于治理视角的兴起。它主张放弃正规形式，不再把“应当如何”作为关注的焦点，而把行为和“实际如何”作为焦点。在现代的政府统治领域中，“实际如何”的情况高度复杂、乱成一团，为中央政府指导所无从措手，而且有许多方面是关键决策人难以理解的，一般的公众就更加无从谈起。通常的假设都以政府为焦点，仿佛它是个“单独的”机构，与广大范围的众多社会势力没有关系。从广义上看，治理视角恰恰是对这种假设提出挑战。
一种如此远远地脱离我们的正规宪法观念的体制，其所导致的混乱和不确定性揭示了治理所面对的头一个困境。在欧洲科学研究理事会（ESRC）“地方治理研究计划”之下进行的研究证明，由地方当局和提供商品和劳务的公私机构共同分担责任的新兴体制，在公共舆论中缺乏合乎规范的有力支持（Miller and Dickson 1996）。公众强烈倾向于由他们选举产生的市政会议组织和控制当地的各项服务行业，而不是把这些行业交给受委派的机构或私营部门。人们认为最妥善、在理论上也吸引了最大支持率的模式，仍然是传统的模型，即地方当局把为社区提供服务的主要责任承担起来。由受委派的机构、私人供应商掌管，乃至由服务行业用户直接经营管理等模式，都被认为不合法。总体上看，公众给受委派机构和私人服务提供商打出的分数基本上是负分。
用以解释政府作为、论证其合理性的规范性准则与体制内部决策的现实情况相脱节，导致关系紧张。恰如彼得斯（Peters 1993, p. 55）评论的那样：“我们必须关注把公私部门联系起来的那些复杂结构的规模和范围……实际上掩盖了责任，使得公民更加难以了解并进而影响他们的政府的行动。”
公众的态度与公共服务行业新的现实情况之间存在着“文化滞后”，但问题还不止于此。公众，更具体地说是媒体，缺乏一种合法化架构来安放“治理”这种正在出现的体制。以英国的案例而论，关系紧张、矛盾重重的局面已经出现，而且超出了地方政府的层次，其中包括：半官方机构（quangos，指不属政府部门但由政府提供资金并指定人选的机构——译者注）的不问责，政策与运作事务难以区分，刻板的官僚的影响，以及内阁各部问责的性质等。所有这些问题都引起了人们的关注。
权力的行使必须是合法的。这一判断不仅仅是从规范出发，而且有着现实的根据：掌权当局必须由公众认可其具有合法地位，才有可能长期地有效行使权力。合法性不足，将会破坏公众对变革计划的信心和支持，并最终损害掌权者动员资源、推进合作与伙伴关系的能力。
比瑟姆（Beetham 1991, p.19）提出，一种政治制度的合法性计有三个方面。他的标准所根据的不仅是抽象的哲学思考，而且来自对具体的政治制度运作情況的经验观察:
权力要充分合法，……需要有三个条件：符合既定的规则；规则本身经受得起以共有的信仰为参照而进行的论证；以及下属或者其中最重要的成员对特定权力关系明白表示同意。
按照这个观点，合法性不是个“要么都有要么全无”的问题。无论在任何政治制度中，规则总是会有某些模糊之处，也总是会有些人既不接受这些规则，也不承认据之掌权的那些人。要害在于，使权力规则具有或多或少的合法性，是有可能办到的。简而言之，一种制度的设计和运作既可以增加也可以减少它的合法性。而治理缺少可以以英国的威斯敏斯特模式为代表的传统模式那种简单明了的合法性“神话”。所以，应该考虑的是：治理能否（以及如何）才能获得更大的合法性。
治理视角明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点
治理视角不仅承认我们的政府制度越来越复杂，而且提醒我们注意责任的转移，即国家（state）往后退缩，把责任推给私营部门、志愿团体甚至广大公民这样的问题。
就其最抽象的一面来看，治理视角讨论的是国家与市民社会之间长期存在的制衡关系所发生的变化。鼓励人们的依赖思想的福利国家体制，无论政治上的左翼或右翼都已不再认可。强调权利，也强调责任，这样一种公民权利和义务已经成为正在出现的共识的一个部分。享有福利支持的权利，应当以责任互补。就是说，在获得福利的同时要承担义务，要对社会作出回应。人们对“积极的”公民身份的关心，将治理与关于公共社团主义（communitarianism）以及“家庭”价值观的更广泛辩论联系在一起。治理，与人们对经济和政治运行良好所必需的社会资本和社会底蕴的关切（Putman 1993）也是联系在一起的。
责任的转移在机构体制上有了反映，表现为公私部门之间的界线趋于模糊，这又转而体现为一系列志愿性的或者说属于第三部门的机构的出现。它们有着种种不同的名称：志愿团体、非营利性组织、非政府组织、社区企业、合作社、社区互助组织，等等。它们分别致力解决种种不同的社会和经济问题，在出现于市场经济与公共部门之间的、称为“社会经济”的领域中活动。
治理视角要求，这些属于第三种势力的志愿社团组织，应当按照它们不依靠政府手中的正式资源而为解决集体关切问题所作出的贡献的规模和范围得到承认。有一项估计认为，仅以英国而论，这种“社会经济”对国民生产总值的贡献就达到123亿英镑，雇用的劳动力相当于40万全日制就业人员，以某种方式参加志愿活动的人达400万左右。据称，通过这种组织满足了种种需要，解决了种种问题，而没有求助于政府高高在上的权威或某种正式的控制体系。这样的一种说法，促使我们不只是承认这些众多团体只是试图影响政府求得对它们的认可，而且还要承认它们把传统上属于政府的许多任务接收了过去。
除了非营利性组织，私营部门也接收了许多责任。原属公有、后来由政府卖给私人经营的民航、公用事业等企业便是这方面一些人所共知的例子。在城市服务部门，也有相当大的变化，一个又一个的行业均变为以私营企业为主，有几家大公司——如通用水务公司、伦托基尔（Rentokil）——尤其无人不晓（Lorrain and Stoker 1997）。在另外一些领域，如政府信息系统等，政府的外包大量增加，某些关键性的供应商于是在市场上占据主导地位。
因责任的模糊而出现的困难是，制订政策的人和公众在这种情况下便不清楚有关的事务到底由谁负责，这就可能导致每逢发生问题政府行为体便把责任推卸给私人供应商。更糟糕的是，一些较为复杂的治理体制尤其使寻找替罪羊的可能性有所增加。那些能够解释时局、引导公众舆论的人往往能够把失败或困难统统推到别人身上，而且很有效果。逃避责任、寻找替罪羊的行为在政治生活中并不新鲜，问题在于治理结构给它们增加了机会。
治理视角明确肯定涉及集体行动的各种机构之间存在着权力依赖
所谓权力依赖，指的是：
（a）致力集体行动的组织必须依靠其他组织；
（b） 为求达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；
（c）交换的结果不仅取决于各个参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。
在治理关系中，有的组织有可能在某一特定的交换过程中处于主导地位，但不易有哪个机构得以发号施令。当然，中央级别的政府机构或其他机构有可能打算施加控制，但总是遭到抵抗，因为谁也不会乐意一味仰仗和屈从他人（Rhodes 1996）。没有哪个机构，无论其为公共或私营，都不可能拥有知识和资源两个方面的充足能力来独自解决一切问题。既然如此，从治理视角来看，统治也就总是一个互动的过程（Kooiman 1993）。
就英国而言，过去20多年来中央和地方政府之间对中央集权的指责和对缺乏协调的关切同时存在，可为司空见惯。中央政府主导种种政策领域的企图，已经造成了许许多多原来未曾预料到的后果。
权力依赖的另外一面是，治理体制已经出现，在这样的背景下再来论述地方自主的重要性便愈来愈没有意义。为了应对当地各个社区面临的社会和经济问题，一般的市政委员会无不需要利用私营和志愿部门的行为体手中的资源，而这些行为体往往也需要与更高层次的政府机构结成伙伴关系。市政委员会可以要求资源，可以成为重要的玩家，成为有吸引力的伙伴，但却不能要求自主。
作为一种互动过程的治理，涉及种种形式的伙伴关系。这些关系可作如下的区分：（1）主导者与职能单位的关系；（2）组织之间的谈判协商关系；以及（3）系统的协调关系。头一种关系指一方（主导者）雇用另一方（职能单位）或以承包方式使之承担某项工作（Broadbent et al. 1996）。第二种关系指多个组织谈判协商，利用各自的能力合作开展某一项目，以求能够更好地达到各自组织的目的（Jessop 1996）。第三种方式是伙伴关系的更进一步，达到各个组织互相了解、结合为一，有着共同的愿景，形成通力合作的能力，从而建立起一种自我管理的网络。系统协调的伙伴关系不同于前二者之处在于，它涉及的是“关于规则的游戏”（games about rules）而不是“遵守规则的游戏”（games under rules）。系统协调导致有意设计的、意图分明地选择和采用的治理秩序和结构。与之相对照，“遵守规则的游戏 ”的特色是随着游戏的一步步展开，无意追求而且出乎意料的情况往往接踵而至。
承认集体行动中对权力的依赖，意味着所接受的意图未必与结果相一致。在主导者与职能单位这种关系中，主导者并不完全控制职能单位，而且对后者的作为也只是部分地了解。在谈判协商关系中，人们各自追求的都是对本组织最为有利的“买卖”，这种行为便规定了该过程的基本属性，而参与合作的各方对可能由此而来的一笔糊涂账都可以各有各的、自以为是的说法。在主导者/职能单位和谈判协商这两种关系中，种种形式的玩把戏、搞破坏、捞好处和机会主义的行为屡见不鲜。
机会主义行为大有可能使过程趋于复杂，结果的不确定性也会增加。但如希斯曼（Hirschman 1991）论证的那样，非出本意的效应未必都帮倒忙，未必都不可取。治理意味着政策制订者更加乐于应付各种不确定性，对结果如何采取更加开放的态度。
治理指行为体网络的自主自治
实行治理，则参与者最终便形成自主自治的网络。这样的一些网络连接着种种政策群体以及按功能或问题而形成的其他形式的群体，关于政策研究的文献中对此有过很多讨论（Atkinson and Coleman 1992; Marsh and Rhodes 1992）。不过，治理网络不但涉及对政府的政策发挥影响，而且还把政府的行政管理任务接收了过来。
城市政治的焦点，从来都是形成种种管理体制，其成员通常吸收自各个公私部门的精英行为体（Stoker 1995）。于是，如斯通（Stone 1989, p.4）所言，“体制”可以界定为“非正式然而相对稳定的群体，能够获得体制化的资源，使之得以在统治决策中发挥持久的作用”。其中的参与者往往拥有体制化的基地，即在某个领域中发号施令的权威。不过，体制本身是作为一种非正式的基础、为了进行协调而形成的，并不具备包容一切的指挥结构。
行为体和机构把它们的资源、技能和目标混合起来，成为一个长期的联合体——一个体制，以此具备某种能力。如果它们获得成功，便可以在所属社区中抢占领导位置，就解决所在地区面临的关键问题的决策形成某种垄断。在治理体制正在出现的背景下，有生命力的体制之形成便是最终的权力行为。
建立体制，在有些政策领域要比在另外一些领域容易些。若是与富有资源的行为体相联系，或是目标的实现要比其他目标少一点困难或问题，也较易于建立体制。而随着体制提出更加激烈、涉及的社会面更加宽广的变革，这类集体行动面对的困难和挑战也会增加。
讨论国际关系的文献中也经常使用“体制”这个术语，用来指称使参与者得以解决共同关注的问题的那样一种自治网络。国际体制是有着种种规范和角色的系统，由其成员国赞成通过，借以规范它们在特定政治环境或问题领域中的行为（Rittberger 1995）。有了这种体制，就可以进行监管和维持秩序，而毋需求助于某种超国家政府的高于一切的权威。简而言之，之所以建立体制，是作为对无政府而有管治这样一种挑战的反应（参见Mayer et al. 1995）。对国际体制的研究大体上主要考察国家行为体如何走到一起，尽管对非国家行为体的参与也并不完全忽略（参见Haufler 1995）。
奥斯特罗姆关于贫穷农村社区中共有资源池的经营管理的研究（Ostrom 1990; Keohane and Ostrom 1995）就涉及自治网络的有关问题。这项研究的焦点，是讨论可以作出哪些体制性的安排，以求人们合作、合理利用人人都可以使用但却有限的公共资源。奖惩制度的确定，是假定理性而自利的行为体会作出适当的反应。信息灵通而且降低交易成本被视为设计有效的制度所必需。而由主要参与者自己组织的控制体制，被认为要比由政府施加的监管更为有效。
这种自我管理网络的兴起所造成的困难在于问责的困难。治理要求不同的机构把各自的资源和目标凑到一起，在这种情况下，问责不足的问题就可能在两个层次上发生：其一是该网络的单个成员，另一个是被排除于任何特定网络之外的机构或个人。某些群体的成员有可能对由各群体的领导者同意、由网络作出的安排不满而又难以表示不满，或是难以遵行。这里的原因在于，网络强大，而他们的群体是这个网络的一个部分。即使所有成员群体都满意，向谁问责的问题仍然可能发生，因为所有的网络在一定程度上都有排他性。它们是由其成员的自我利益驱动的，根本的动力并不在于对广大公众利益的关切，尤其并不关心被排除于网络之外的人。
要解决这个问题，看来惟有以某种方式把政府请回来。网络拥有程度相当之大的自主（而且确实需要这种自主，这样才能达到它们的目标）；而政府在此虽不具有至高无上的地位，却可以间接地、部分地左右这些网络——相信治理的可行性的人们如此说。
治理视角认定，办好事情的能力并不在于政府下命令或运用其权威的权力。政府可以动用新的工具和技术来掌舵和指引
英美两国的有关文献都在竭力寻找形容词来描述“治理”这个新的治国理政“火炬”、这种妥善管理国家的新方法：“赋予能力者”、“催化反应者”、“授权者”等，不一而足。英国新近又提出了一种地方政府的“任务书”，从中可以看出治理可能涉及什么的指示（Hill 1996）。“任务书”指出，地方政府应当进行正确的领导，建立伙伴关系，保护和管理环境，增加机会。库伊曼和范·弗利特（Kooiman and Van Vliet 1993, p.66）对“政府在治理中的任务”作了如下的概括：
构建/解构与协调；
协调合作和掌舵；
整合与监管。
头一项任务包括界定局势，确定主要的利益相关方，然后在有关各方之间建立有效的联系。第二项任务是对种种关系施加影响和掌舵，以求达到预期的结果。第三项任务则涉及另一些人所谓的“系统管理”（Stewart 1996）。具体说来，就是要高瞻远瞩，超越一个个子系统的立场来思考和行动，避免不良的副作用，建立必要的机制以保证协调和效率。
但是，多数政府官员有无能力，乃至是否乐意按此“任务书”行事，采纳这样的一种管治风格？这一条我们远远没有把握。面对着多层次的治理结构，复杂且自主其事，政治领导者往往强烈倾向于强加某种秩序，发布种种指令。在这样的情况下，政府的统治成为一种范围广大而难以解决的“主导者与职能单位”关系问题。另外一种选择是力求树立在传媒中的形象，搞符号政治，把政府工作中更为实质的要素放到一边。
置身于治理环境中的政府，必须学习一种适宜的、对往昔那种等级制度思想方式提出质疑的运作规范。有证据表明，就应对这一挑战来看，既有成功也有失败。
治理视角的悖论就在于，即令是在政府业已养成适宜的运作规范之处，治理仍然有可能失败。与市民社会各种机构之间的矛盾和紧张关系，连接公共部门与私营部门和志愿团体之间空白地带的组织未尽完善，都可能导致治理失败。领导的失误、关键性的伙伴在时间进度和空间范围上的意见不一，以及社会冲突的深度等，都能给治理播下失败的种子[例如，参阅奥尔和斯托克（Orr and Stoker 1994）关于底特律所遭遇的困难的分析]。为了正确了解治国理政的这个新领域，关于治理失败的概念是必须很好掌握的。
治理失败这个概念提示我们，除了考虑重新铸造政府统治的工具之外，有必要把眼光放得更远一些，要关切政府以外的机构以及社会经济的组织脉络。如何设计各种“公共”机构，这方面的要求已经变得复杂而且苛刻。有鉴于此，古丁（Goodin 1996, pp.39-43）举出了几项设计原则：可修订性、强劲有力、对动机复杂性保持敏感性、可以公开为之辩护、灵活可变性、便于鼓励试验。
古丁这个单子表明的意图是，要使所设计的机构既有长期的生命力，又能演变、学习和适应。它们还必须是可以公开为之辩护的。最后，机构需要承认，关心自己和关心他人的要素在任何机构的人类行为当中都会发挥某种作用。
当然，找到一套妥当的原则不过是事情的起点，最终的挑战是如何把它们变成积极主动的原则。但即使如此，我们仍然需要谦虚谨慎，要认识到机构能够影响、却不能决定政策的结果。治理意味着永远存在不确定性，机构的设计因此就必须既考虑人类的知识和认识潜力，也预计到其不足。
结 论
本文论证的是，治理视角为广义的公共行政管理领域的学者和实际工作者提供了一个组织框架。它在理论上的贡献是为不断变化的政府统治领域提供一张地图或者一份指南。它列举了主要的趋势和发展情况。治理视角也让人们关注政府制度的变化方式中出现的若干难题以及种种关切。
治理视角实际上是透过简单化的镜头来观察复杂的现实。所有的地图无不如此。但问题并不在于是否把事物简单化，而在于这种简单化是否有助于我们的理解，是否能帮助我们找到正确的道路或方向（Rhodes 1996; Gamble 1990）。若要否定治理视角，否定的依据必须是提出一种更好的地图或指南，而不是指责它不够全面，不够明确。治理视角有意识地选择了若干不同的趋势和发展情况，提请读者注意。选择是否得当，是其价值判断的依据。
也和地图一样，治理视角在时间和空间上都是具体的。它致力于了解治理的体制，而这个体制正在变化，情况往往是刚刚把研究对象变化的轮廓勾勒出来，局面又已经不同。事情的难处正在这里。因此，本文所希望的是，治理的视角将会发展和演化，反映出作为治理本身特征的那种适应、学习和试验的过程。还有一个希望是，虽然此处对治理的讨论吸取的是英国以及更广泛的西方民主国家的经验，但所形成的架构和所作的论证却仍与其他背景不同的地方的经验大体相当。地图反映出绘图者所依据的出身之处和现实，这一点是没有疑问的。
本文讨论治理视角，是在一般的层次上提出一套假设和探索性的问题，是提供一种语言，以识别复杂现实的某些关键特征，并对这一现实提出重大的疑问。这正是本文提供的治理视角的主张。本文并不是倡导治理，也不企图对治理中存在的多重和多种关系进行解释。本文逐一提出治理如何在不同国家运转，其种种困难如何解决，仅仅是供人们研究，不是要对这些问题作出全面的解释和解答。就治理视角而言，它所提出的问题之重要并不逊于提供相应的答案。这就是说：治国理政这个领域正在发生变化，变化的方式标志着与过去的实质性决裂，而这种变化是值得研究的。
〔华夏风译〕
来源：《国际社会科学杂志（中文版）》2019年第3期（Ｐ23-31）
