内容提要：香港特别行政区是行政主导、立法和行政相互制约配合、司法独立，这一政治体制的形成有其来龙去脉，香港特别行政区政治体制不是三权分立，香港社会一些人照搬三权分立模式，歪曲了香港政治体制，香港特别行政区政治体制是世界上一种独特的地方政治体制。
关 键 词：行政主导 三权分立 独特地方政治体制
在香港特区，有不少人认为香港特别行政区的政治体制是西方的“三权分立”。香港特别行政区反对派之一的民主党的党纲明确就提出香港的“行政、立法及司法应三权分立，互相检查和互相制衡”。回归以来，香港特别行政区立法会某些议员和法院某些法官也试图按照西方三权分立模式运作。例如，香港立法会某些议员按照西方议会模式，对行政官员试图提出不信任案。2005年1月萧蔚云教授在香港“一国两制”研究中心举办的香港基本法研讨会上的发言中指出，立法会对主要官员投不信任票，是不符合《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称“基本法”)的。按照基本法第74条的规定，立法会的职权只有10项，没有投不信任票、要主要官员下台的规定。[1]邵善波先生2007年5月在香港举行的庆祝香港回归十周年“基本法回顾与前瞻”研讨会上所做的《基本法下的行政与立法关系》发言中指出，回归后立法机关出现权力扩张，包括其自立调查权，做出对官员及公职人员的不信任决议，引致官员和公职人员辞职，插手基本法内并不属于立法机关的人事权力。此外，立法会本是为管治香港的一个获授权机构，但其议事范围也自我破格，议及香港以外的政治事件，俨如一主权国议会。立法会在多方面已超越了基本法授予的权力范围，但体制上却没有制衡它的机制。宋小庄博士提出立法会对政府官员的不信任投票虽然没有实质性约束力，但浪费了公帑，且没有法律依据。司法权也存在试图按照西方三权分立下的司法独立模式而违法越权扩张现象。香港法学博士宋小庄先生在《“一国两制”下中央对香港特别行政区行使权力的依据》一文指出，中央政府在新一届政府就任前已经对第四届行政长官做出任命，但到就任后，香港特别行政区高院原讼庭还延长了《行政长官选举条例》规定只有7日的诉讼时效，受理何俊仁提出梁振英当选的选举呈请，而不清楚对行政长官进行选举诉讼应当在中央任命这一国家行为生效前进行。如在生效或就任后发生，就等于间接质疑中央政府的任命了，这恐怕是不符合香港基本法的。[2]宋先生的观点可供参考。这些国家机关的国家行为都是香港法院不能管辖的。
邵善波先生2007年5月在香港举行的庆祝香港回归十周年“基本法回顾与前瞻”研讨会上所做的《基本法下的行政与立法关系》发言中指出，回归后的司法机关有权力扩张的现象，他自立违反基本法的审查权，更欲确立审查全国人大常委会的行为是否违反基本法的权力，其对香港特别行政区政府及立法会的行为和立法拥有是否违反基本法的审查权力，已是既成事实，被终审法院首席大法官宣布为制度的一部分。但其法理是什么，谁人授予法院这样的权力，社会上只有少数人讨论过。审查香港法律是否违反基本法的权力，基本法已明文规定属于全国人大常委会，香港法院自我确认违反基本法的审查权是否确当，这些都无人交代。在一个体制中各部门不断寻求扩大自己的权力本是自然现象。但出现在香港的这个现象，是一消(即：行政长官及行政机关的权力削弱)两长(即：立法机关和司法机关的权力扩张)的造成不对称的比例，有违基本法原来的设计。
因此，我们必须依据历史资料和基本法本意来说明香港特别行政区的政治体制究竟是不是套用了西方三权分立模式。
一、香港特别行政区政治体制是行政主导、立法和行政相互制约配合、司法独立
据香港特别行政区基本法起草委员会委员萧蔚云教授回忆，在基本法起草期间，香港特别行政区基本法起草委员会政治体制小组内部讨论时，对未来香港特别行政区采行的政治体制共提出了三种意见，一是主张实行英国的议会内阁制；二是主张实行美国的三权分立制；三是实行内地的人民代表大会制度。这三种意见都被多数草委否定。因为1997年之前香港并没有实行议会内阁制，1997年之后也没有实行这种制度所需的西方政党政治等条件，香港不是一个国家，实行议会内阁制是不适宜的；香港作为一个特别行政区如果实行美国的三权分立制，就很难避免在一些问题上行政立法之间形成僵局，各执其词，难以解决，在一个不大的城市实行这一制度是不可行的。此外，香港是中国的一个地方行政区域，而非主权国家。如果香港实行三权分立，中央的权力往哪里摆放呢?香港的司法体制、检察机构与内地不同，法律体系也不同，如果实行人民代表大会制度，这些矛盾就很难解决。
另据一些当年的记者对草委会委员采访可知，起草委员会政治体制小组一成立，首先讨论的就是行政、立法和司法三者的关系。三权分立制度应用到香港特别行政区，面临一个问题：香港不是一个国家，只是一个地方政权，除了三权之外，还有一个中央的权力，这就决定了香港的政制只能以三权分立为参考而无法照搬。经过一段时间的讨论后，起草委员会政制专题小组达成了几点共识：第一，香港政制要有助于发展资本主义制度，有利于保持香港的繁荣稳定；第二，中国收回香港的主权不是为了对香港实行革命性的改造，而是要保持原有政治体制的优点；第三，要兼顾社会各阶层利益，逐步发展适合香港情况的民主参与。[3]
邓小平同志是“一国两制”的总设计师，是起草基本法的总舵手。他在基本法起草期间，两次强调香港特别行政区的政治体制不能照搬西方国家的模式。第一次是1987年4月16日会见基本法起草委员会委员时讲道：“还想讲点基本法的起草问题。过去我曾经讲过，基本法不宜太细。香港制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪。现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜。对这个问题，请大家坐到一块深思熟虑地想一下。”[4]220第二次是1988年6月3日在会见“九十年代的中国与世界”国际会议全体与会者时说道：“香港的稳定，除了经济的发展以外，还要有个稳定的政治制度。我说过，现在香港的政治制度就不是实行英国的制度、美国的制度，今后也不能照搬西方的那一套。如果硬要照搬，造成动乱，那是很不利的。这是个非常实际的严重问题。”[4]267
按照邓小平同志的这一指导思想，基本法没有照搬任何一个国家的政治体制模式，而是设计出了如下独具特色的香港政治体制：
(一)行政主导
香港大学法学院陈弘毅、陈文敏、李雪菁、陆文慧等合编的《香港法概论》指出：“从基本法所描述的行政机关和立法会之间的关系，我们可以看出香港特别行政区政府是一个强调行政主导的政府。”“香港特别行政区行政机关是非常强的行政主导政府。”该书举出的证据是：一是行政长官通过“行政吸纳”把社会中的一些政治力量吸纳入行政架构之内，较容易取得更多支持；二是立法会对行政机关的监察能力有限，不像某些国家的议会可因政府施政失误而通过不信任案迫使政府下台，弹劾权只局限在行政长官有严重违法或渎职行为的情况(基本法第73条第9款)；三是行政机关要执行的法律绝大部分是行政机关自己倡议的，立法会个别成员提交法律草案的权力非常有限，凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。立法会对行政长官的施政报告的辩论、对政府工作的质询和就公共利益问题的辩论，对行政机关实质的施政影响并不大。[5]
戴耀廷、罗敏威《香港特别行政区的法律制度》也指出：“基本法所设计的行政机关和行政程序，是依从行政主导的原则。这主要是表现在行政长官及特区政府与立法会之间的关系，包括了以下的几方面：(一)行政长官有任免公职人员的权力。通过这些权力，行政长官可运用公职带来的政治利益换取立法会议员支持政府的政策。这些可由立法会议员担任的公职包括行政会议成员、公共机构或各咨询委员会主席的席位，其中最重要的是行政会议的议席。(二)行政长官有解散立法会的权力。……行政长官在三个情况下可解散立法会：(1)行政长官认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益，可在三个月内将法案发回立法会重议，但立法会以不少于全体议员三分之二多数再次通过原案，而行政长官仍不想签署该法案。(2)根据基本法第50条，若立法会拒绝通过政府提出的财政预算案。(3)若立法会拒绝通过其他重要法案。(三)行政长官在任期内亦只能解散立法会一次。若重选的立法会仍以全体议员三分之二多数通过所争议的原案，而行政长官仍拒绝签署；或重选的立法会继续拒绝所争议的由行政机关提出的原案，行政长官便须辞职。(四)提出法案的权力。……大部分的法案是由特区政府提出，然后交予立法会讨论。立法会个别议员提交法案的权力是非常有限的。基本法第74条规定，凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作的法律草案，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。”[6]
基本法草委谭惠珠在基本法颁布后指出：“基本法构思中的香港政治体制，是行政主导，虽然文字中没有写出行政主导四个字，但提出政策、财政开支和绝大部分法例的，是行政机关，最后签署各项法律预算的是行政长官，每一项行政、立法、预算的‘开始’与‘终结’的权力，都在行政机关和行政长官手里，最终负责的仍是行政长官和政府。”[7]
萧蔚云教授在其所著《论香港基本法》一书中指出，什么是行政主导?就是在行政与立法的关系中，行政长官的法律地位比立法机关的法律地位要高一些，行政长官的职权广泛而大一些，行政长官在香港特别行政区政治生活中起主要作用。[8]829在《关于香港特别行政区基本法的几个问题》一文中指出，基本法贯彻“行政主导”。为什么要体现“行政主导”?因为它对经济的发展、行政效率的提高有好处，对香港有好处，所以草委会接受了“行政主导”的思想，既不采用内地的人民代表大会制度，也不采用英、美的“议会制”或“三权分立制”。我们采用“一国两制”下新的“行政主导”，是别的国家没有的。基本法贯彻“行政主导”的例证主要有：一是规定了行政长官既是特区的首长，又是特区政府的首长，这就不同于“三权分立制”；二是限制议员的提案权。立法会议员不得提出只有行政长官才有权提出的涉及公共开支或政治体制或政府运作方面的法律草案，凡涉及政府政策方面的法律草案，议员在提出前必须得到行政长官的书面同意。[1]
萧蔚云教授还回忆道，在行政与立法关系上，当时基本法起草委员会政治体制小组的极少数人主张以立法为主导，以加强立法机关对行政机关的监督。而大多数人认为行政与立法应相互制约、互相配合，行政机关对立法机关负责，与香港现在的行政机关对立法机关负责的情况相类似，这也是中英谈判时双方对“负责”一词的理解，这当然不是以立法为主导，而是大体上保持现在的一定的以行政为主导的作用。[8]220
2004年4月26日全国人大常委会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》写明香港实行的是行政主导的政治体制：“有关香港特别行政区行政长官和立法会产生办法的任何改变，都应遵循与香港社会、经济、政治的发展相协调，有利于社会各阶层、各界别、各方面的均衡参与，有利于行政主导体制的有效运行，有利于保持香港的长期繁荣稳定等原则。”
梁爱诗女士2007年6月6日在北京举行的纪念香港基本法实施十周年研讨会上的发言说，有些人认为“行政主导”“均衡参与”等都并非基本法能找到的字眼，质疑它们的价值，但是如果你细心看看条文和文献，就可以明白它们的指导思想，并非凭空捏造的。
2007年5月邵善波先生在香港举行的庆祝香港回归十周年、基本法回顾与前瞻研讨会上的发言说，基本法内的“行政主导”在香港政治体制中的实际体现，主要见于第74条对立法机关权力的限制，这是香港政制的一个特征，具体内容包括：(1)政府操控提出法案的权力，立法机关议员不得自行提出涉及公共开支、宪制和政府运作改变的法案；(2)立法机关成员在没有行政长官的书面同意下，不能提出涉及公共政策的议案；(3)私人法案，即由立法机关议员提出的法案，只能是“私人”性质，不能涉及公共政策。私人法案性质只涉及个别团体或个人事务(如赋予一慈善团体法定身份)。这些特征都是源自港英时期的宪制规定和习惯。
我觉得在此还可补充三条：一是政府提出的议案须优先列入立法会的会议议程(基本法第72条第2款)；二是政府提出的法案如获出席会议的全体议员的过半票数即为通过，而议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案则需功能团体议员和地区直选议员分组点票各过半数通过(基本法附件二)；三是行政长官可以有两次拒绝签署立法会法案的权力，而每届立法会对政府提出的财政预算案和其他重要法案只能有一次拒绝通过的权力(基本法第52条第2、3款)。
(二)行政与立法之间既相互制衡、又互相配合
萧蔚云教授在其《论香港基本法》一书中多次论述这一点，而且指出这是基本法起草委员会政治体制专题小组第四次小组会上达成的一项共识。他说，行政长官、行政机关与立法机关的互相制衡关系主要体现在以下四个方面：
一是行政长官在三种情况下可以解散立法会：(1)行政长官认为立法会通过的法案不符合香港整体利益，可将法案发回立法会重议，立法会如以不少于全体议员三分之二多数再次通过原案，行政长官可解散立法会；(2)立法会拒绝通过政府提出的财政预算案，经协商仍不能取得一致意见；(3)立法会拒绝通过政府提出的重要法案，经协商仍不能取得一致意见(基本法第50条)。
二是立法会在三种情况下有使行政长官辞职的权力：(1)行政长官因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，重选的立法会仍以全体议员三分之二多数通过所争议的原案，而行政长官仍拒绝签署；(2)因立法会拒绝通过财政预算案而解散立法会，重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案；(3)因立法会拒绝通过政府的重要法案(基本法第52条)。
三是行政机关对立法机关负责。这里的“负责”含义是：执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会做施政报告；答复议员的质询；征税和公共开支须经立法会批准(基本法第64条)。
四是立法会对行政长官有弹劾权。如果立法会全体议员的四分之一联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过进行调查，立法会可委托终审法院首席法官负责组成独立的调查委员会进行调查，并向立法会提出报告。如果该调查委员会认为有足够证据构成上述指控，立法会以全体议员三分之二多数通过，可提出弹劾案，报请中央政府决定(基本法第73条第9款)。
行政与立法之间互相合作的有关内容，萧教授认为主要体现在基本法对行政会议的设立、组成和职能的规定中。即：香港特别行政区行政会议是协助行政长官决策的机构；香港特别行政区行政会议的成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任，其任免由行政长官决定。行政长官认为必要时可邀请有关人士列席会议；香港特别行政区行政会议由行政长官主持。行政长官在做出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和解散立法会前，须征询行政会议的意见，但人事任免、纪律制裁和紧急情况下采取的措施除外。行政长官如不采纳行政会议多数成员的意见，应将具体理由记录在案(基本法第54、55、56条)。行政会议可以使行政长官既能听到来自社会人士、立法会与行政机关相同的意见，又能听到两者不同的意见，便于对两者之间的不同意见进行磋商和协调。行政会议是行政长官协调解决社会、立法会与行政机关之间不同意见的重要平台。
1988年6月香港文汇报编印的《香港特别行政区基本法(草案)征求意见稿参考数据》中的《基本法(草案)征求意见稿阐释资料》一章，是该报记者根据以往香港基本法起草委员会大、小会议的记录，以及对草委的采访等有关数据总汇而成。关于基本法第55条有关行政会议的规定，它记载道：行政会议的成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法机关成员和社会人士中委任。这样做的好处是：行政机关的主要官员有较丰富的实际工作经验和管理才能，可以协助行政长官更好地决定问题；立法机关一些成员参与行政会议，有利于沟通立法与行政二者的关系，使立法和行政互相配合；社会人士参加行政会议，可起政府与社会的桥梁作用，使政府的政策、法律和其他问题的重要决定更有社会基础。这三方面人员组成的行政会议将协调行政、立法和社会方面的关系，照顾到各方面的利益，又能发挥集体商议问题的优势。
该书还记载道，在草委会委员们的讨论中，有委员建议采用对行政长官投不信任票的规定，但大多数委员认为基本法规定的解散与辞职的限制条件已经较为严格，因此不主张采取西方一些国家立法机关对政府首脑投不信任票的做法。因为香港不是一个国家，地方很小，经不起政治上的大动荡，而且原来的和重选的立法机关，如果都坚持与行政长官争执不下的同一方案，已充分表明立法机关对行政长官的不信任态度，其结果只有行政长官辞职，所以不必要再拟出投不信任票的条款。《基本法(草案)征求意见稿》里拟定的这些规定，目的是为了双方都不要轻易使用这些有权使用的制衡措施，而从积极方面互相多加配合，避免由此引起特别行政区政治的不安定的后果。
从萧蔚云教授的著述和1988年6月香港文汇报编印的《香港特别行政区基本法(草案)征求意见稿参考资料》可以看出，基本法的立法原意是着重于行政机关和立法机关的配合，而非简单的制衡。
(三)司法独立
基本法第2条和第19条都规定香港特别行政区享有独立的司法权。这就是说，香港特别行政区的司法权独立于中央的司法权，不受中央最高司法机关的管辖。为什么要赋予香港特别行政区独立的司法权?因为长期以来香港实行的是普通法，内地实行的是具有大陆法系传统的社会主义法律体系。香港基本法在行政权和立法权之前都没有加“独立”二字，是因为从行政权方面来看，行政权直辖于中央人民政府，行政长官和特区主要官员要经中央人民政府任命，与香港特别行政区有关的国防、外交事务，要由中央人民政府负责管理；行政长官要将财政预算、决算报中央政府备案，执行中央人民政府就香港基本法规定的有关事务发出的指令，代表香港特别行政区处理中央授权的对外事务和其他事务等。从立法权方面来说，香港特别行政区立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案，全国人大常委会可依法将有关法律发回使其失效，但不做修改。立法机关可依法提出对行政长官的弹劾案，但须报中央人民政府决定。
司法机关与立法机关、行政机关之间也存在一定的制约关系。比如，法官是由行政长官任命，法院通过司法复核监督行政机关的行政行为；法院需依照立法会制定的法律审案，但法院对立法会制定的不符合基本法的法律有不适用(或曰司法审查)的权力。
需要指出的是，按照基本法第19条的规定，虽然“香港特别行政区享有独立的司法权和终审权”，但由于香港特别行政区毕竟是中国单一制下的一种地方法院，因而香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。香港特别行政区法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，上述文件对法院有约束力。行政长官在发出证明文件前，须取得中央人民政府的证明书。国家行为包括：全国人大、全国人大常委会、国家主席、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等国家机关依法行使职权的行为。
上述行政主导、行政和立法之间既制衡又配合、司法独立的政治体制，既不是美国式的三权分立，也不是英国式的议会内阁制，更不是内地的人民代表大会制度，而是把时代特征、中国特色和香港特点三种元素有机结合的产物：
第一，“时代特征”元素表现在：吸纳了国际社会关于公权力必须受到其内外两个方面(即：社会和公权力内部各个权力主体之间)制约的共识。
权力具有自腐性，权力喜欢逃避监督，因此公权力必须受到各种制约，否则，绝对的权力、绝对的腐败。监督公权力主要从社会和公权力内部两个方面入手。在社会方面，一是舆论监督；二是人民行使选举、罢免等民主权力；在公权力内部，一是公权力纵向层面(即：中央权力和地方权力)的分权制约；二是公权力横向层面(立法、行政、司法等)的分权制约。基本法设计的香港政治体制，规定了行政长官、行政机关与立法机关的制约关系，划分了中央对港的宪制性(或主权性)权力和香港的高度自治权力；规定了根据实际情况和循序渐进原则发展选举民主的途径和办法；规定了新闻、出版、游行、集会等自由，这都符合国际社会共识。
同时，香港不是一个独立的政治实体，它不可能完全照搬主权国家的政治体制，正如邓小平先生所说的那样，不能用主权国家政治体制衡量香港的政治体制是否合理。所以在基本法起草时，草委们达成了既不照搬美国模式、也不照搬英国模式的共识。据萧蔚云教授所述，多数草委起草基本法时不赞成香港采取英国责任内阁制的做法，规定立法会可以对行政机关投不信任票导致行政机关频繁变更；也不规定特首可以轻易解散立法会。[8]21多数草委不赞成采取美国三权分立的做法，而达成了“司法独立，行政机关和立法机关既互相制衡、又互相配合的原则”这一共识)。[8]18
第二，“中国特色”元素表现在：坚持了中国单一制国家结构下允许某些特殊地方具有较大自治权的历史传统和现行宪法原则。
中国自古以来就是一个单一制国家，同时又是一个在单一制前提下允许某些地方具有较大自治权力的国家。中国现行宪法尊重历史传统，在坚持单一制国家结构、实行民主集中制的基础上，在一些地方实行民族区域自治制度，允许这些地方较之其他地方有较大的自治权；在香港、澳门设立特别行政区实行高度自治，比民族区域自治地方拥有更大的自治权，实行“一国两制”，这在世界上都是首创。但需要强调指出的是，这种自治权的实质是中央权力的一种下放，而非联邦制下成员单位的“固有权力”。
单一制国家结构强调地方的权力来源于中央的授权，不存在“剩余权力”归属地方的问题；强调国家的主权由全体国民和全体国民选出的中央政府来行使，不存在“主权派生”给地方或地方拥有“次主权”问题；强调地方的政治体制由中央依法决定，不存在地方自行决定本地政治体制问题。
第三，“香港特点”的元素表现在：吸纳了香港过去“行政吸纳政治”、实行普通法制度等历史传统。
正如邓小平指出的那样，香港过去也没有实行英国或美国的政治体制，总体上是一种专制统治体系。当然我们也要善于对历史传统进行“创造性的转换”，立足现实需要尽力保持历史的连续性。香港中文大学金耀基教授指出“行政吸纳政治”是港英时期的政治特色，基本法规定的行政主导、立法和行政既制衡又配合，显然对此有所借鉴；香港一百多年来采用了普通法系的制度，而与内地的大陆法系传统和社会主义法治不同，基本法规定香港特别行政区有独立的司法权和终审权，也显然对此有所考虑。
2007年6月6日全国人大常委会委员长吴邦国先生在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话中指出，香港特别行政区政治体制的最大特点是行政主导。行政长官在特别行政区政权机构的设置和运作中处于主导地位。基本法明确规定，行政长官既是香港特别行政区的首长，也是特别行政区政府的首长，不仅要对特别行政区负责，还要对中央政府负责。这套政治体制既保留了香港原有政治体制中行之有效的部分，也适应了香港回归祖国后的现实需要，是实现“港人治港”、高度自治最好的政权组织形式。
但必须强调指出，香港特别行政区的政治体制在世界上是一种独特的地方政治体制。
首先，它既不是联邦制下的成员单位，也不是常见的单一制的地方行政区域。联邦制下的成员单位和中央政权共同拥有主权、拥有剩余权力，而香港特别行政区是直接隶属于中央人民政府的地方行政区域，没有任何主权，也无权可以和中央政府共同行使主权。它也没有剩余权力，中央下放给它多少权力，他方拥有多少权力，中央还可以收回下放给它的权力。在制定香港基本法过程中，围绕对回归后香港的地方名称，有人建议名称定为香港省，有人建议命名为香港市，有人命名为香港区，最后中央决定命名为香港特别行政区。这表明香港特别行政区的公权完全来自中央的授权。当然，香港特别行政区也不是常见的单一制的地方行政区域，因为单一制下的地方政权大都没有货币发行权、司法终审权、公民不服兵役和纳税权等。
其次，香港特别行政区政治体制的独特性还表现在它的法律地位虽然和中国其他省一级行政区域平等，但政治体制却和其他省一级行政区域不同。因为后者实行的是地方人民代表大会制度。
复次，香港特别行政区政治体制和欧美国家的地方政治体制也有较大不同。欧美国家地方政府组织大约可分为两种不同形态，一是权力一元制，二是权力分立制。
权力一元制是指地方政府权力集中于地方议会，又称议会集权制、权力集中制、权力汇一制等。采行此制的国家认为地方议会即是地方政府，至少也是地方政府的最高权力机关。他们之所以有此观念，是因为他们认为人民对自己的事物不可能直接去处理，必须选举代表，组织机关代为处理，这与中央国会产生的理由是一样的。所不同者，是国会乃以国权的划分为基础，法律的执行虽授予行政机关及司法机关，但权力仍掌握在国会。而地方议会乃建立在自治权的基础上，自治权是国家以法律授予的，其目的在于使地方上的人民能够按照自己的意志需要，自行处理事务，并完成国家法律的执行，所以人民选举出来的代表不但可以自为议事，还可以自为执行。不过，议会为合议制机关，对于决议案的执行，总得托付一人或数人执行，所以也有另设行政机关的。但即使如此，其大权仍掌握在地方议会手中。因此，权力一元制下的地方政府又有两种不同形态：第一，机关单一制。这种制度是以地方议会为地方统治机关，即以地方议会为地方政府，立法和行政等一切权限都集中于地方议会行使。此制为英国所采用，美国的市委员制也属于这一类。第二，机关分立制。这种制度是以地方议会为地方团体的最高机关，但其所议决的事项则设立专门的机关执行，并对议会负责。采行此制的国家认为，地方议会为地方意志集中和表达机关，但执行机关需要另设。采行此制的国家有美国、加拿大等国的若干地方政府。美国的市经理制即属这一类型。香港特别行政区显然不属于权力一元制地方政府类型，因为香港特别行政区的立法会不是香港特别行政区的最高权力机关，只有行政长官是香港特别行政区的“双首长”，即：他既是特区行政机关的首长，又是特区的首长，对外可以代表香港特别行政区。立法会和行政首长是由不同的选举方式产生，行政首长还要由中央政府任命才能就任。香港特别行政区的政治体制的主要特征就是行政主导。
所谓权力分立制，是指地方政府的权力分属于地方议会与地方行政机关，设立议会负立法之责，设立行政机关负执行之责。此制由于立法机关与行政机关分别设置，故又称机关对立制。采行此制的国家认为，地方议会应以立法事务为限，不宜同时掌管行政事务。所以行政机关应脱离议会而独立行使职权，并同由人民直接选举，而与议会立于平等地位，各司其事，并分别对选民负责。美国若干市所实行的市长议会制和我国台湾地区的县市制度属于这一类型。香港特别行政区的政治体制表面上与这种权力分立制相似，但实际上不同。因为香港特别行政区立法会和行政长官不处于平等地位，后者的权力大于立法会，地位高于立法会，一如前述。
二、为什么说香港政治体制不是“三权分立”
美国的三权分立制度有两大要素，一是分权，即国家机构主要划分为立法、行政和司法三个机关；二是制衡，即立法、行政、司法三个机关的权力之间相互制衡，“衡”在这里的意思是“平”，不倾斜。香港立法、行政、司法三个机关之间的关系与美国有根本的不同：
(一)在分权方面，香港立法机关中的一部分权力为行政长官和中央拥有，行政机关中一部分权力为中央政府拥有，司法机关中一部分司法解释权为全国人大常委会拥有，不像美国立法机关、行政机关和司法机关那样拥有独立、完整的权力
1.美国的国会权力主要有立法权、预算权、批准任命权、调查权、弹劾权等
香港立法机关的一部分权力为行政长官和中央拥有。在立法权方面，行政长官拥有一部分。主要表现为：一是美国国会议员可对任何议题提出议案，没有限制。而香港立法会议员在特区公共政策、政治体制和政府运作方面没有首先提案权，只有行政长官拥有；凡涉及政府政策方面的议案，议员在提出前必须得到行政长官的书面同意。二是美国国会通过自己的程序委员会决定哪些议案优先讨论，而香港基本法规定了政府提出的议案必须优先列入议程；三是美国国会无论对政府提出的议案，还是议员提出的议案，一律采取简单多数通过的表决方式，而香港立法会则是对政府提出的一般议案采取简单多数通过的表决方式，对议员提出的议案则采取地区直选议员和功能组别议员分组点票通过的表决方式。四是美国国会对自己通过的议案在特定情况下可以不经总统同意而成为法律。例如，总统如果否决国会通过的议案，两院各以三分之二多数推翻总统的否决，就可使议案成为法律。但香港立法会通过的议案无论如何都要经过行政长官签署同意。
全国人大常委会对香港拥有一部分立法权。例如，全国人大常委会在征询其香港基本法委员会后，如认为香港立法机关制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不做修改。经全国人大常委会发回的法律立即失效；全国人大常委会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府的意见后，可对列于基本法附件三在香港实施的全国性法律做出增减。
在预算权方面，行政长官拥有一部分预算权，不像美国国会那样不给总统一点预算权。主要表现为：一是行政长官有预算编制和提出权，而美国预算案则必须由众议院首先提出；二是行政长官有临时短期拨款的批准权。基本法规定立法会如拒绝批准政府提出的财政预算案，行政长官可向立法会申请临时拨款。如果由于立法会已被解散而不能批准拨款，行政长官可在选出新的立法会前的一段时期内，按上一财政年度的开支标准，批准临时短期拨款。而美国总统则没有这一权力。
在批准任命权方面，行政长官有不经过立法会而直接提名并报请中央人民政府任命主要官员的权力，有依照法定程序任免各级法院法官(其中只有终审法院法官和高等法院首席法官的任免须经立法会同意)的权力，有不经立法会而依照法定程序任免主要官员之外的公职人员的权力。而美国政府高级官员和联邦法院的法官由总统提名后都要经参议院批准。
在弹劾权方面，香港立法会虽然可以对行政长官提出弹劾案，但最后要由中央政府决定。而美国国会则拥有弹劾总统的权力。
2.美国总统拥有全部行政权，而香港行政权中的一部分为中央拥有
香港基本法规定行政长官的产生既要经过特区选举，还要最后由中央政府任命；中央人民政府对行政机关的主要官员拥有任命权；行政长官既要向特区负责，还要向中央政府负责；既要执行立法会通过和生效的法律，还要执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令；特区的外交事务和国防事务由中央负责，等等。
3.美国司法机关拥有全部司法权，而香港司法机关的一部分权力为全国人大常委会拥有
例如，香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权；如果香港特别行政区法院在审理案件时需要对基本法关于中央政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件做出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院报请全国人大常委会对有关条款做出解释，并以全国人大常委会的解释审案。这就是说，虽然香港特别行政区法院享有终审权，但却不享有基本法的最终解释权。
(二)在制衡方面，香港政治体制实行行政主导，立法机关不具有美国国会对总统那样的制衡权力
如前所述，香港实行的行政主导主要表现为：一是政府提出的议案须优先列入立法会的会议议程。二是政府提出的法案如获出席会议的全体议员的过半票数即为通过，而议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案则须功能团体议员和地区直选议员分组点票各过半数通过。三是行政长官可以解散立法会，立法会却不能倒阁。四是政府操控提出法案的权力，立法机关议员不得自行提出涉及公共开支、宪制和政府运作改变的法案。五是特首既是行政机关的首长，又是特区的首长。六是行政长官由行政会议佐助其施政。这些都是美国三权分立所没有的。
用萧蔚云教授的话来说，行政主导就是行政长官的法律地位要比立法机关高一些，权力要广泛而大一些。因此，在不由中央行使的权力的范围内，在行政主导体制下，香港也不实行三权分立。香港立法机关不具有类似美国国会约束行政机关那种完整的弹劾权、预算权、提案权、人事任免权等。
(三)香港政治体制也不可能是三权分立下的行政主导
有些人士主张香港政治体制是美国式三权分立下的行政主导，这也不符合香港基本法的规定。
第一，行政长官居于立法会和法院之上直接对中央人民政府负责。根据基本法的规定，行政长官直辖于中央人民政府，对中央政府负责，执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令；代表香港特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其他事务。但香港立法会和法院并不直辖于全国人大常委会、中央人民政府、国家最高人民法院等，如果将香港政治体制说成是三权分立下的行政主导，那就等于说中央人民政府对行政长官下达的指令还要受香港立法会和法院的制衡，显然这不符合基本法关于行政长官直辖于中央人民政府、对中央人民政府负责的含义。
第二，三权分立下的三权是三个平行主体之间的制衡关系，但香港的三权不是平行主体之间的关系。行政长官不仅要对中央人民政府直接负责，而香港立法会虽不直辖于全国人大常委会，但全国人大常委会对立法会通过的法律拥有备案审查权、发回权等监督权；特区法院虽不直辖于全国人大常委会，但全国人大常委会对特区法院对基本法的解释也拥有审查权。
综上可知，与美国三权分立制度不同的是，香港立法、行政和司法三个机关中的一部分权力为中央行使，立法机关一部分权力为行政长官行使。所以然者何?一是香港特别行政区是中国单一制国家结构里的一级地方政权，它必须对中央负责，而中央对香港既拥有主权，也拥有治权(虽然中央已经把大部分治权下放给了香港)。而美国是个联邦制国家，州和中央共同拥有主权和治权。州有较大的独立权。二是基本法起草时，邓小平明确指示不采用三权分立制度，根据萧蔚云教授的回忆，草委们经过讨论也明确否决在香港采行三权分立、议会内阁制和人民代表大会制度，而实行“行政主导；立法、行政既制约又合作；司法独立”体制。
三、当年香港实行三权分立体制的动议是如何被否决的
香港基本法起草期间关于香港实行美国式三权分立体制的动议是如何被否决的史实，香港很多人不了解或者已经健忘，因此，需要梳理，并昭示天下。记载这段史实的书主要有时任基本法草委、政治体制专题小组召集人之一的萧蔚云教授的《论香港基本法》(北京大学出版社出版)；时任基本法起草委员会秘书长李后的《百年屈辱史的终结——香港问题始末》(中央文献出版社出版)；香港文汇出版社编的《基本法的诞生》(香港文汇出版社出版)等书。现撮述如下：
在20世纪80年代中后期的基本法起草期间，起草委员会的政治体制专题小组首先研究了关于设计香港特别行政区政治体制应该遵循一些什么原则，经讨论，形成如下看法：一是要符合联合声明的精神和“一国两制”的原则，既要维护国家的统一，又要体现高度自治；二是要有利于保持香港的稳定与繁荣，有助于香港资本主义经济的发展，同时兼顾社会各阶层的利益；三是既不能照搬国内，也不能照搬外国，要从香港的实际情况出发，保持香港原有政治体制的一些优点，并逐步发展适合于香港情况的民主制度。
但当进入具体问题的讨论时，大家的想法就很不一致了。在行政机关与立法机关的关系方面，香港委员中多数人主张三权分立，行政主导；少数人(李柱铭、司徒华)主张三权分立，立法主导。内地委员为了让香港委员充分发表意见，一般不轻易表态，但私下都认为未来特别行政区的政治体制应该是行政主导。他们认为，这可以在今后起草有关行政长官、行政机关和立法机关各自职权以及互相关系的条文中去体现，而不必在究竟谁主导的字面上去争论不休。后来经过多数委员同意，专题小组提出，原则采用三权分立的模式，即：司法独立，行政机关与立法机关既互相制衡，又互相配合。同时提出，行政长官应有实权，但也要受到必要的监督。
1987年4月，邓小平在会见参加基本法起草委员会第四次全体会议的起草委员时，批评了“三权分立”的提法。他指出，香港的制度“不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪。现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜”。
在邓小平讲话的第二天，专题小组负责人对香港记者做了解释，说：“小组较早时确定的政治体制，不是真正的‘三权分立’，只是指司法独立，行政机关与立法机关既互相制衡又互相配合。因找不到大家了解的名词，就借用了‘三权分立’一词。”从此以后，起草委员会及有关专题小组即不再用“三权分立”的说法。
经过专题小组多次研究，多数委员在行政长官、行政机关、立法机关的职权和相互关系问题上取得以下共识，并在基本法中做了规定：
一是行政长官是香港特别行政区的首长和代表，同时又是特区行政机关的首脑。其职权包括领导特区政府、负责执行基本法和适用于特区的其他法律，签署特区立法会通过的法案和财政预算案，决定政府政策和发布行政命令，提名主要官员，任命各级法官和公务人员，执行中央人民政府的指示，处理中央授权的对外事务等。此外，行政长官在必要时可以解散立法会。
二是行政长官要受行政会议和立法会的监督。行政长官在做出重大决策、向立法会提交法案、制定附属立法和解散立法会前，须征询行政会议的意见。行政长官如不采纳行政会议多数人的意见，应将具体理由记录在案。行政长官要向立法会做施政报告，他领导的政府要回答议员对政府工作提出的质询。行政长官在某些情况下必须辞职，如立法会四分之一议员联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为，经调查此项指控属实，立法会的三分之二多数可提出对行政长官的弹劾案，但最后要报中央政府决定。
在讨论过程中，曾经遇到一些不同意见：第一，关于行政长官签署并公布立法会通过的法案问题，有的委员认为，行政长官对立法会通过的法案不应有否决权，他只能签署而不能不签署。多数委员则认为，行政长官如果不同意立法会通过的法案，可以不签署，而发回立法会重议。如果立法会再以三分之二多数通过原法案，则行政长官必须签署，或者行使他解散立法会的权力。这体现了特区实行行政主导、但也不是过去港督专制的特点。
第二，关于行政长官有权在必要时解散立法会的问题，有的委员认为，行政长官在解散立法会后，他自己也必须辞职；有的提出，作为对行政长官和行政机关的制衡，立法会可以对行政长官和任何官员投不信任票。多数委员不同意以上两种意见，认为这样会造成特别行政区政局动荡，不利于稳定与繁荣。但认为，一任行政长官只能解散立法会一次，如新选的立法会仍通过原来行政长官拒绝签署的法案，而行政长官仍拒绝签署，则必须辞职。这也体现了特区实行行政主导、但也不是过去港督专制的特点。
第三，关于行政机关对立法机关负责的问题，多数委员认为，所谓“负责”，就是：执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会作施政报告；答复立法会议员的质询；征税和公共开支须经立法会批准。有的委员不同意上述意见，认为“负责”的含义要比这几条广泛。但这一意见不被采纳。这说明这里的“负责”不是上下级的关系，这也是为了突出“行政主导”的特点。
鲁迅说过，发思古之幽情，往往是为了现在。我在这里检索这段历史，就是善意提醒一些人士注意，香港是中国的一个城市，不是一个国家，不要总是用主权国家的思维来设计香港政制；香港是直辖于中央政府的一个地方政权，不可能离开中央的主权性管制权去设计香港政制；香港是中国一个有着独特历史文化传统的地方，不能完全割断历史去设计香港政制。在这些前提条件下思考香港政制问题，就可以减少不必要的争拗，使香港政制沿着“中国特色、时代特征、香港特点”的“三特”之路阔步前进。
