摘要：我国的国家治理体系应由核心制度、根本制度、基本制度和重要制度四个部分组成。依据我国宪法法律和党的重要文献的有关规定，以及根本制度、基本制度和重要制度之间的逻辑层次关系，我国有七项根本制度、二十一基本制度、十四项可以列入重要制度等。它们应该根据需要加以立法或载入我国相关法律之中，让“四个自信”中“制度自信”的依据更加清晰明了。
关键词：根本制度；基本制度；重要制度；立法建议
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称“二十届三中全会《决定》”）规定了全面深化改革的六项原则，其中第四项原则是“坚持以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度”，第五项原则是“坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”。这两个原则明确提醒我们，这次全面深化改革的一个鲜明特点，是要体现习近平同志改革与法治如鸟之两翼、车之双轨、不可分割的重要思想。第一，这次全面深化改革要以制度建设为主线，重点是筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度。第二，在制度改革中，要做到及时地把改革成果上升为法律制度，防止出现改革与立法“两张皮”。
党的十九届四中全会《决定》首次阐述了中国特色社会主义制度的制度体系包含即根本制度、基本制度和重要制度三大类，并部署了要通过下一步的立法，填补这三类制度中尚存的法制空白点。二十届三中全会《决定》坚持和发展了十九届四中全会《决定》的思路。
但现在我们面临的一个问题是：根本制度、基本制度和重要制度的内涵和区别是什么？目前对此作过解释的是参与文件起草的施芝鸿同志。他说，根本制度是中国特色社会主义制度中起顶层决定性、全域覆盖性、全局指导性作用的制度。它覆盖改革发展稳定、内政外交、国防、治党治国治军等一切方面的所有领域的。例如党的集中统一领导制度和全面领导制度是我们党和国家的根本领导制度，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，马克思主义在意识形态领域指导地位的制度是我国的根本文化制度，共建共治共享是我国的根本社会治理制度，党对人民军队的绝对领导是我国的根本军事制度；基本制度是体现国家政治生活、经济生活的基本原则，对国家经济社会发展等发挥重大影响的制度。例如，体现在政治领域，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度这三大基本政治制度；体现在经济领域，是公有制为主体、多种所有制共同发展，按劳分配为主体，多种分配方式并存、社会主义市场经济等三大基本经济制度；重要制度是由根本制度和基本制度派生而来的国家治理各领域、各方面、各环节的具体制度，包括我国经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制、法制体系、党的建设制度等。施芝鸿同志的这些看法当然具有权威性 ，但仍是提纲挈领式地阐述，而非细致梳理。
两份《决定》 本身对绝大多数制度都没有阐明它们究竟是根本制度，还是基本制度，抑或是重要制度。这说明党中央对这件事情是非常慎重的，同时也为我们留下了研究的空间。而且，确立社会主义根本制度、基本制度和重要制度的划分标准，对《决定》提出的十三个制度体系中的诸项制度，予以分类并提出相关立法建议，是一项十分紧迫的任务。它涉及到了我们能否按时完成二十届三中全会《决定》所提出的300多项改革任务的重大问题。
然而，查阅知网等学术网站，我发现政治学界、法学界没有一篇论文来专门探讨国家治理体系中的各种制度分类问题，也没有研究党的十九届四中全会《决定》和党的二十届三中全会《决定》提出的对根本制度、基本制度和重要制度如何予以法治化完善的问题。因此，本文不揣浅陋，抛砖引玉，以求教于方家。
一、国家根本制度、基本制度和重要制度的分类标准及意义
1.关于国家治理体系中的制度分类标准
经过初步思考，我认为应该根据以下标准来对我国国家治理体系中的各项制度进行分类和归类：
第一，宪法和法律的规定。如我国现行《宪法》第一条第二款规定了社会主义制度是我国的根本制度，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。再如我国现行《宪法》第六条第二款规定了我国社会主义初级阶段的基本经济制度。
第二，党的文献和党的领导人的论述。例如，“人民代表大会是我国的根本政治制度”最初来源于彭真同志的一次讲话，后来被刘少奇所作的五四宪法草案的报告所确定；中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度，最初源于邓小平同志的一次谈话，后来被《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》所确认。党的十九届四中全会《决定》在阐释我国的根本制度、基本制度和重要制度时，对有些制度明确地给予了界定，我们可以沿用。
第三，根本制度、基本制度和重要制度之间的逻辑关系。前述施芝鸿的解释是权威的，我们可以将他的解释进一步归纳为：根本制度是决定国家性质的制度，基本制度是更好地实现根本制度的延伸性制度，重要制度是服务根本制度、基本制度的工作方法层面的具体制度。例如，人民代表大会制度是体现我国人民当家做主性质的根本制度，是一种决策民主制度；人民政协制度体现界别参政议政的制度，是对地域为主选举产生的人大代表组成的人民代表大会制度的补充，是一种协商民主制度，体现了人民民主的多样性。而协商于决策之前和执行过程中的原则，政党协商、人大协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、人民团体协商等，政协协商中的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等，这些都属于民主建设的工作方法层面的具体制度。
2.对国家治理体系中的制度进行分类的意义
第一，它有利于进一步完善我国的宪法制度和填补法律制度的空白点。宪法具有确认我国中国特色社会主义制度成果的历史使命。对此，我国宪法序言已作了声明。党的十九届四中全会要求我们聚焦法律制度的空白点和冲突点，统筹谋划和整体推进立改废释各项工作，加快建立健全国家治理急需、人民美好生活需要的法律制度。
第二，它有利于实现国家治理体系和治理能力现代化。我们多年来强调四个现代化，而第一次提出国家治理体系和治理能力现代化是党的十八大之后。深刻理解和准确把握制度现代化这一历史任务，是贯彻落实各项改革举措的关键。这是因为制度竞争是国家间最根本的竞争，上层建筑对经济基础、生产方式具有巨大的反作用。我们对我国各种制度进行科学分类，有利于制度间的协调发展。
第三，它有利于推进依规治党和依法治国的协调并进。在《决定》阐释的十三个制度体系中，有些属于党内法规，有些属于法律，有些现在属于党规、将来可以转化为法律。
二、国家七项根本制度
经过梳理，笔者认为，我国有七项根本制度，包括五项根本政治制度、一项根本经济制度和一项根本文化制度。
（一）五项根本政治制度
1.党的集中统一领导制度和全面领导制度
党的十八大以来，中国共产党人对中国共产党领导制度有了新的认识。第一，中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系，其中具有统领地位的是党的领导制度，中国共产党的领导制度是我国的根本领导制度。第二，党的领导制度体现在到国家治理各领域各方面各环节，是全面领导制度。而不仅仅是过去所说党的领导主要是思想、政治和组织方面的三大领导。
2.中国特色社会主义制度
中国共产党的领导制度和中国特社会主义制度是相互依存的两个核心制度。毛泽东同志在《关于正确处理人民内部的矛盾》中提出了六条判别政治上香花毒草的标准，指出这六条中最重要的就是社会主义道路和党的领导。改革开放后，邓小平提出了作为立国之本的四项基本原则，指出四项基本原则首先要求坚持社会主义，核心是坚持党的领导。习近平同志多次要求全党同志要坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。我国现行宪法第一条就明确规定了社会主义制度是我国的根本制度。
3.人民代表大会制度
1951年10月3日,政务院政治法律委员会副主任彭真在华北第一次县长会议全体党员会议上的讲话中明确提出,人民代表会议是我们国家的根本政治制度。这是从目前公开的资料中,我们查到的党和国家领导人最早的关于人民代表大会制度是我国的“根本政治制度”表述。接着，在1954年9月15日至9月28日第一届全国人民代表大会第一次会议上，刘少奇作了关于我国宪法草案的报告，提出人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度。人民代表大会制度是我国根本政治制度于是成为定论。
4.人民民主专政
人民民主专政是我国的国体，人民代表大会制度是我国的政体。国体是政体存在和发展的基础，决定着政体的存在形态。政体是由国体决定的，有什么性质的国体，就有什么样的政体与之相匹配。政体是国体的体现和反映，对国体有能动的反作用。既然人民代表大会制度是我国的根本政治制度，那么，决定它的人民民主专政按理也应属于我国的根本政治制度。所以，江泽民同志2001年4月2日在《全国社会治安工作会议上的讲话》中明确指出，人民民主专政是我国的国体，因此也是我国社会主义制度最根本的制度。
5.民主集中制
根据我国现行《宪法》第三条规定，民主集中制是国家的组织原则，我国人民代表大会制度下的“一府一委两院”制是按照民主集中制原则构造的，我国单一制的国家结构也是按照民主集中制原则构造的。
邓小平是明确提出民主集中制是我国根本制度的领导人。1962年，邓小平在《在扩大的中央工作会议上的讲话》中指出，民主集中制是党和国家的最根本的制度，坚持这个传统的制度，并且使它更加完善起来，是关系我们党和国家命运的事情。1992年7月23日、24日，邓小平同志在审阅中国十大报告时说，要树立一个观念，我们党和国家的根本制度是民主集中制，要用宪法的语言来表述好。过去对民主集中制我们讲得太少。1997年12月22日，江泽民同志在全国组织工作会议上的讲话指出，民主集中制是党和国家的根本组织制度和领导制度，要始终坚持贯彻执行。 基于以上原因，我认为把民主集中制视为党和国家的根本政治制度，是合乎我国实际的。
（二）一项根本经济制度
6.生产资料公有制为主体和共同富裕制度
我国现行《宪法》第六条共有两款，第一款规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。”第二款规定的是社会主义初级阶段的基本经济制度，那么我认为该条的第一款应该是我国的根本经济制度。主要依据是：邓小平把公有制占主体和共同富裕是为我们必须坚持的社会主义的“根本原则”。他说“总之，一个公有制占主体，一个共同富裕，这是我们所必须坚持的社会主义的根本原则。”2021年2月25日，习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话指出，实现共同富裕是社会主义的本质要求 。因此，生产资料公有制和共同富裕制度是我国的根本制度，这是由党的最高纲领所决定的。虽然实现党的最高纲领需要相当长的一个时期。
（三）一项根本文化制度
7.马克思主义在意识形态领域的指导地位
党的十九届四中全会《决定》明确提出要坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度。我国宪法序言已写明要坚持四项基本原则，《中国共产党章程》总纲部分也写明四项基本原则是“立国之本”。因此，把“马克思主义在意识形态领域指导地位”作为一项根本制度，是必然的。
笔者认为，在根本制度之上，还可以再列出一个“领导核心制度”，那就是中国共产党党中央集中和全面领导制度。党的十九届四中全会《决定》虽然把“坚持和完善党的领导制度体系”列为第一个制度，但却没有点明它是哪一种类型的政治制度。我觉得应该把它单列为我国一项“领导核心制度”。从毛泽东同志到习近平同志，强调中国共产党是领导核心的论述不绝若线，它在中国特色社会主义制度体系中的统帅、核心地位是不言而喻、从无争议的。
三、国家二十一项基本制度
根据梳理，笔者认为我国有二十一 项基本制度，包括十六项基本政治制度、四项基本经济制度和一项基本文化制度。
（一）十六项基本政治制度
1.中国共产党领导的多党合作和政治协商制度
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度被视为我国一项基本政治制度，最初源于邓小平同志的一次谈话，后来被《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》所确立。1987年，邓小平同志在审阅修改党的十三大报告（草稿）时说，人民代表大会制度，共产党领导下的多党合作和政治协商制度，按照民主集中制的原则办事，是我国的基本政治制度，必须长期坚持不能动摇。后来，在1989年研究起草《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》过程中，起草组根据邓小平同志的这个意见，在文件开头写了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度”。
2.民族区域自治制度
1999年9月，江泽民《在中央民族工作会议暨国务院第三次全国民族团结进步表彰大会上的讲话》中指出，民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度。2001年修订后的《中华人民共和国民族区域自治法·序言》第一段就指出，民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。现在需要通过立法，把它从序言移入法律条文之中。
3.基层群众自治制度
2011年7月1日，胡锦涛同志《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》指出，基层群众自治制度等是我国的一项基本政治制度。2013年3月17日，习近平《在第十二届全国人民代表大会第一次会议上的讲话》中重申了这一点。基层群众自治制度是我国一项基本政治制度”已成各方共识。
4.中国特色社会主义行政体制
党的十九届四中全会《决定》把中国特色社会主义行政体制作为十三种制度体系之一，我认为它属于我国的一项基本政治制度。按照我国《宪法》第八十五条规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，因此，国务院是我国行政体制的核心。人民代表大会制度是一项根本政治制度，全国人民代表大会是我国最高权力机关，国务院、中央军委主席、监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院对全国人大及全国人大常委会负责，因此，国务院作为最高国家权力机关的执行机关，以它为核心的行政体制应该属于我国的一项基本政治制度。
5.中国特色社会主义法治体系
1997年9月，江泽民在党的十五大报告提出，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。习近平同志说，我们必须坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，把法治作为治国理政的基本方式，不断把法治中国建设推向前进。我国现行《宪法》第五条规定了实行依法治国，建设社会主义法治国家的原则。党的十九届四中全会《决定》把中国特色社会主义法治体系规定为我国十三种制度体系之一，但没有说明它是“根本政治制度”、“基本政治制度”和“重要政治制度”中的哪一种。鉴于改革开放后党中央把依法治国作为治国理政的基本方略、基本方式，因此，我觉得把社会主义法治体系归为我国的基本政治制度比较妥帖。
6.党对人民军队绝对领导制度
党的十九届四中全会《决定》重申了要坚持和完善党对人民军队的绝对领导制度，时任十九届中共中央政治局委员、中央军委副主席许其亮在为党的十九届四中全会《决定》写的辅导文章《坚持和完善党对人民军队的绝对领导制度》中指出，新中国成立后，我们党将党指挥枪的原则上升为国家基本军事制度。 许其亮同志在此用了“基本军事制度”，同时考虑到国家中央军委主席要对全国人大和全国人大常委会负责（我国现行《宪法》第九十四条），国家中央军委在全国人民代表大会之下，因此，笔者认为党领导人民军队的制度应该是国家的一项基本政治制度。
7.国家监督体系
党的十九届四中全会《决定》将坚持和完善党和国家监督体系专列一章作出制度安排。我认为，党和国监督体系是我国的一项基本政治制度。其理据是：它是我国人民代表大会制度这一根本制度下的一项国家监督制度，属于“一府两委两院”中的一个。我国现行《宪法》第六十二条第七款、第六十三条第四款和第一百二十六条对此都所规定，我国现行《监察法》第八条第四款也规定了国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。因此，国家监督体系应是属于人民代表大会制度这一根本制度下的一项基本政治制度。
8.人民政协制度
长期以来人们总把中国人民政治协商会议这样一个从上到下的系统说成“机构”。而2019年9月20日，习近平同志在《中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》中，则首次提出了“人民政协制度”这一概念，指出人民政协是一种“统一战线的组织”、“多党合作和政治协商的机构”、“人民民主的重要实现形式”等“三合一”的“具有中国特色的制度安排”。
我认为，人民政协制度属于我国的一项基本政治制度。因为中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是我国的一项基本政治制度，而人民政协也是我国多党合作和政治协商的机构，政党协商和政协协商作为社会主义协商民主体系的重要组成部分，两者既有区别也有联系，因此，人民政协制度应该是中共领导的多党合作与政治协商制度同位的我国的一项基本政治制度。
9.中国特色社会主义协商民主制度
党的十八大报告开始把协商民主视为一种制度，提出要健全社会主义协商民主制度，要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。党的十九届四中全会《决定》提出要构建程序合理、环节完整的协商民主体系。鉴于中共领导的多党合作与政治协商、基层群众自治制度都是基本制度，所以与之并列的协商民主制度也应是我国的一项基本政治制度。
10.“一国两制”制度体系
我国现行《宪法》第三十一条规定，国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。习近平在党的十九大报告中指出，“一国两制”是香港、澳门回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度。我认为该制度应该属于我国的一项基本政治制度。理据是：民族区域自治制度属于我国单一制国家结构基础上的一种基本政治制度，那么自治权比民族区域自治权还要大，因此由此可以推论特别行政区制度也属于一项基本政治制度。
11.国家结构实行单一制
党的十九届四中全会《决定》指出，理顺中央和地方权责关系，加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一。构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。我国现行宪法第三条第四款规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这实际上规定的是国家结构，亦即单一制的国家结构。应该明确其国家基本制度的地位。因为民族区域自治制度、“一国两制”等都要一单一制的国家结构为基础，不能与之抵触。
12.中国特色社会主义国家安全体系
党的十九届四中全会《决定》使用了“国家安全体系”一词，根据党的二十大报告，目前的相关文献都没有言及它属于什么类型的制度。习近平指出，党的十八大以来，党中央把坚持总体国家安全观纳入坚持和发展中国特色社会主义基本方略，强化国家安全工作顶层设计，完善各重要领域国家安全政策，健全国家安全法律法规，保持了我国国家安全大局稳定。既然国家安全体系已被列为“中国特色社会主义基本方略”，因此，笔者认为目前把它归于一项基本政治制度比较妥帖。
13.中国特色社会主义统一战线制度
迄今为止，党的文献中还没有统一战线制度的概念。但2004年国家社科基金项目设立了“新时期统一战线制度研究”的课题立项。党的十九届四中全会《决定》将统一战线纳入了人民当家作主制度体系，将其与其他各项制度并列阐释。因此，笔者认为将其列为我国的一项基本政治制度是可以的。
14.中国特色社会主义司法制度
我国宪法确立的是人民代表大会制度下的“一府两委（军委和监委） 两院”制度，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，那么其下面的“一府两委两院”制度都应该是我国的基本政治制度。司法是公平正义的最后一道防线，因此，我认为中国特色社会主义司法制度是我国的一项基本政治制度。
15.中国特色社会主义社会治理制度
政府、市场和社会是国家治理的三个重要领域。党的十八大以来，习近平多次强调要打造共建共治共享的社会治理制度建设。党的十九届四中全会《决定》提出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。我认为既然市场经济体制可以列入我国的基本经济制度，那么，与市场对应的社会治理制度，也可列入基本政治制度范畴。
16.国家对外关系基本制度
党的十九届四中全会《决定》专列一章“坚持和完善独立自主的和平外交政策，推动构建人类命运共同体” 。2023年6月，十四届全国人大常委会第三次会议表决通过了《中华人民共和国对外关系法》。新华社记者就有关问题专访了全国人大常委会法工委负责人，在问到“这部法律在我国法律体系中是什么地位”时，这位负责人答曰：“对外关系法是我国涉外领域的基础性、综合性法律，在涉外立法领域发挥统摄、总括作用。”鉴于党中央文件总是习惯使用“内政国防外交、治党治国治军”的排列顺序，因此，国家对外关系制度应该属于国家治理体系中的基本制度。
（二）两项基本经济制度
17.中国特色社会主义基本经济制度
党的十九届四中全会《决定》第一次提出了我国社会主义基本经济制度的新概念，即：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度，既体现了社会主义制度优越性，又同我国社会主义初级阶段社会生产力发展水平相适应，是党和人民的伟大创造。”现行宪法还没有如此明确的规定，按惯例是对修宪客观上提出了要求。
18.农村家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制
我认为，“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”属于我国的一项基本经济制度。主要理据是：党的十三届八中全会1991年11月29日通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》提出，要把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。2008年10月12日党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。我国现行《宪法》第八条也规定了农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。江泽民同志把家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制视为“我国农村集体经济的一项基本制度”。
（三）一项民生保障基本制度
19.民生保障制度
党的十九届四中全会《决定》首次提出“民生保障制度”。这一概念包括就业、教育、社保和健康这四个领域，基本涵盖了人在整个生命周期中所经历的、所有的最直接最现实的生活事项。党的十九届四中全会《决定》所阐释的民生保障制度，包括高质量就业的促进机制，全民终身学习的教育体系，覆盖全民的社会保障体系，人民健康保障制度等。过去更多的是一项一项强调得多，但是一项项强调得多就有可能出现顾此失彼、厚此薄彼，现在用“民生保障制度”一词概括，是中国共产党人的一个创造。
我认为，民生保障制度是社会保障制度的拓展，属于我国基本经济制度。理据是：既然市场经济是基本经济制度的内容，那么弥补市场经济的不足、与市场经济相伴而行的社会保障制度应该也属于基本经济制度。二者是并列、相辅相成的关系。
（四）一项生态文明建设基本制度
20.生态文明建设制度
从目前有关文献来看，生态文明制度属于什么样的制度还没有明确的说明，我觉得它应为我国的一项基本经济制度。理据是：习近平同志指出：“在新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略中，坚持人与自然和谐共生是其中一条；在新发展理念中，绿色是其中一项；在三大攻坚战中，污染防治是其中一战；到本世纪中叶建成社会主义现代化强国目标中，美丽中国是其中一个。“既然坚持生态文明建设是中国特色社会主义的基本方略之一， 因此，生态文明制度应是我国一项基本经济制度。
（五）一项文化建设基本制度
21.社会主义核心价值观引领文化建设制度
我国现行《宪法》第二十四条第二款规定“国家倡导社会主义核心价值观”。党的十九届四中全会《决定》首次提出“以社会主义核心价值观引领文化建设制度”，我认为，社会主义核心价值观为基础的文化制度，应该属于我国的一项基本文化制度。理据是：习近平同志指出，要以培养担当民族复兴大任的时代新人为着眼点，强化教育引导、实践养成、制度保障，发挥社会主义核心价值观对国民教育、精神文明建设、精神文化产品创作生产传播的引领作用，把社会主义核心价值观融入社会发展各方面，转化为人们的情感认同行和行为习惯。坚持全民行动，干部带头，从家庭做起，从娃娃抓起。社会主义建设是”五位一体“，文化建设是其中之一，习近平为核心的党中央提出以社会主义核心价值观引领文化建设制度，当然应属于社会主义基本文化制度。
四、国家十四项重要制度
经过梳理，笔者认为我国有十四项重要制度，包括八项重要政治制度、一项重要经济制度、三项重要民生保障制度、一项重要生态文明建设保障制度一项重要文化制度。
（一）八项重要政治制度
1.宪法实施制度
党的十九届四中全会《决定》，明确提出健全保证宪法全面实施的体制机制。主要包括：宪法解释程序机制；合宪性审查制度；备案审查制度等。它是全国人大常委会和国家有关监督机关的一项工作制度。所以，应列入我国重要政治制度范畴。
2.立法制度
党的十九届四中全会《决定》提出要完善立法体制机制。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》等规定了我国的立法制度。因为中国社会主义法治体系属于我国的一项基本政治制度，而以立法为核心的法律体系是法治体系中的一个，因此，立法制度应为其下面的一项重要制度。
3.政府职责制度
党的十九届四中全会《决定》提出要优化政府职责体系。政府职责制度主要包括：有关机构、职能、权限、程序、责任的法律制度；行政区划设置制度；机构编制管理制度等。它应该是隶属于中国特色社会主义行政制度这一种基本制度的一项重要制度。
4.行政执法责任制
党的十九届四中全会《决定》提出要落实行政执法责任制和责任追究制度。行政执法责任制包括行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，行政执法责任追究制度等。它应该是隶属于中国特色社会主义行政制度这一种基本制度的一项重要制度。
5.基层社会治理制度
社会治理制度属于我国的一项基本政治制度，那么基层社会治理制度应该是其中的一项重要政治制度。党的十九届四中全会《决定》提出，要完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。党的十八大以来，各地在继承的基础上创新，在积累的基础上深化，赋予“枫桥经验”新的时代内涵，从过去的化解矛盾纠纷，发展到“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”，从乡村“枫桥经验”衍生出城镇社区“枫桥经验”、海上“枫桥经验”、网上“枫桥经验”，从社会治安领域扩展到经济、政治、文化、社会、生态等领域。实践充分证明，“枫桥经验”是党领导人民创造的一整套行之有效的基层社会治理制度。这项制度应该属于基层群众自治制度下面的一项重要工作制度。
6.权力运行制约制度
我们不搞三权分立，但任何一项重要工作，我们都要做到有人决策、有人执行和有人监督。党的十九届四中全会《决定》提出，要完善权力配置和运行制约机制。其主要内容就是决策、执行和监督相互配合相互制约机制。权力运行制约制度是党和国家监督体系中的一项重要工作而设置权力及制约制度，属于一种工作方法制度。因而可以归于重要制度范畴。
7.不敢腐、不能腐、不相腐一体推进的反腐败制度
党的十九届四中全会《决定》提出，要构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制。习近平同志是在十九届中央纪委三次全会上的讲话中首次提出的，他说不敢腐、不能腐、不想腐不是三个阶段的划分，也不是三个环节的割裂，要打通三者内在联系。党的十八大以来，全面从严治党都体现着“三不”一体理念。例如，以零容忍态度惩治腐败，有腐必反、有贪必肃，就是强化“不敢”；开展以案促改，扎牢制度笼子，完善监管措施，就是强化“不能”；印发案例通报和违纪违法干部忏悔录，推进党性教育、法治教育和道德教育，就是促进“不想”。不敢腐、不能腐、不相腐一体推进制度，是我国将来制定《反腐败法》时可以标明的一项重要制度。
8.中央人民政府对特别行政区行使全面管治权的制度
“一国两制”中重要的是维护中央人民政府拥有的“一国”主权，。党的十九届四中全会《决定》提出，要健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度。从逻辑关系来看，中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度，应该是隶属于特别行政区制度这一基本制度的一项重要制度。
（二）一 项重要经济制度
9.开放型经济体制机制
党的十九届四中全会《决定》提出，建设更高水平开放型经济新体制，由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。开放型经济体制是我国市场经济体制下的涉外经济体制，因此，应该属于我国的一项重要经济制度。
（三）三项民生保障制度
10.就业促进制度
党的十九届四中全会《决定》提出，要健全有利于更充分更高质量就业的促进机制。我国制定了《中华人民共和国就业促进法》。从逻辑关系上来看，就业促进制度应该是民生保障制度这一基本制度下面的一项重要制度。
11.社会保障制度
党的十九届四中全会《决定》在民生保障制度下面，提出要完善覆盖全民的社会保障体系。坚持应保尽保原则，健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，稳步提高保障水平。一般来说，社会保障制度应视为一项基本经济制度，但因我国创造性地提出了民生保障制度，而社会保障制度是其中之一，所以将其列入重要经济制度
12.全民终身学习的教育制度
党的十九届四中全会《决定》提出，要构建服务全民终身学习的教育体系。从逻辑关系上来看，全民终身学习的教育制度应是民生保障制度这一基本制度下面的一项重要制度。
（四）一项生态文明建设制度
13.生态环境保护责任制度
党的十九届四中全会《决定》提出，要严明生态环境保护责任制度。生态环境制度属于一项基本经济制度，那么居于其下的生态环境保护责任制度应为一项重要制度。
（五）一项重要文化制度
14 .网络治理制度
党的十九届四中全会《决定》提出，要建立健全网络综合治理体系，落实互联网企业信息管理主体责。从逻辑关系上来说，它应该属于社会主义核心价值观引领文化建设制度这一基本文化制度下的一项重要制度。
综上所述，依据我国宪法法律和党的重要文献的有关规定，以及根本制度、基本制度和重要制度之间的逻辑层次关系，国家治理体系由根本制度、基本制度和重要制度三个方面组成。根本制度有七项（包括五项根本政治制度、一项根本经济制度和一项根本文化制度）；基本制度有二十一项（包括十五项基本政治制度、两项基本经济制度、一项民生保障基本制度和一项基本文化制度）；重要制度有二十项（包括十四项重要政治制度、五项重要经济制度和两项重要文化制度）。
五、关于完善根本制度、基本制度和重要制度的立法建议
习近平指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，有两大任务，一是要改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，二是要不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。笔者根据以上对国家治理体系中的根本制度、基本制度和重要制度的分类研究，特提出以下建议：
第一，通过修宪，把七项根本制度中的中国特色社会主义制度、人民民主专政、民主集中制、生产资料公有制为主体和共同富裕制度和马克思主义在意识形态中指导地位明确作为社会主义根本制度写进宪法。因为它们都是党领导人民奋斗多年而取得的重要共识，按照修宪惯例，应当把它们载入宪法。
第二，党的十九届四中全会《决定》对社会主义基本经济制度的三个层次（即所有制、分配方式、市场经济体制）已作明确阐述，但目前现行宪法对此还未清晰规定。因此，建议下次修宪时将此写进去。否则，就会出现党的文件与现行宪法规定不一致的情况，
第三，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度应明确地载入宪法条文。目前是写在宪法序言里，表述是这一制度将“长期存在”。中国共产党的领导已经写入宪法第一条，那么与中国共产党荣辱与共、风雨同舟、长期共存、互相监督的多党合作制度也可以写进宪法条文。
第四，通过修宪，明确民族区域制度、基层群众组织自治制度、党对人民军队绝对领导制度、党和国家监督体系、人民政协制度、统一战线制度、协商民主制度、社会治理制度、”一国两制”制度、国家对外关系基本制度、民生保障制度、生态文明建设制度、社会主义核心价值观引领文化建设制度等的国家基本制度地位。因为这些制度或者是多年的政治惯例，或者是早已载入党内法规，或者是早已成为党和人民的共识，写进宪法是惯例。
第五，通过修宪，将社会主义法治体系载入现行宪法第五条，并表明其基本制度地位。因为现行宪法已将依法治国、建设社会主义法治国家写进了第五条，而建设社会主义法治体系是全面依法治国的总抓手。写上这一句有助于人们对依法治国的完整把握。
第六，通过修宪，将农村家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制明确为我国的一项基本经济制度。因为党中央已多次宣布这一制度将长期存在，而且一直在探索如何把家庭联产承包责任制与现代农业公司制、农业现代化有机结合起来。
第七，在条件成熟的时候，应制定一部体现共建、共治、共享的《社会治理法》；《人民政协法》；《反腐败法》；《中央和地方关系法》，等等。因为这些都是与宪法相配套的法律制度（宪法相关法），是宪法制度的组成部分，有了它们，宪法体系才会完整。
加强对国家治理体系中的各项制度的立法，是如下三个方面的要求：一是共产党执政规律的要求。新中国成立以来，中国共产党和法治的关系经历过四个阶段，建国头七年是第一个阶段，特点是我们走在开创社会主义法治的大道上，标志是我们在1954年制定了我国第一部宪法，1956年我们召开了建国以来第一次全国党的代表大会，明确宣布大规模的疾风暴雨般的阶级斗争基本结束，发展生产力成为国家的中心任务，为此就需要加强民主法制。法治的第二个阶段，是从1957年反右斗争扩大化到1976年10月粉碎“四人帮”，这二十年中的头十年是我们在法治轨道上徘徊犹豫，后十年是抛弃了法治。法治的第三阶段是改革开放到党的十八大之前的三十年，在这一时期我们又恢复了法治，标志就是我们提出了依法治国的基本方略，建立了社会主义法律体系。法治的第四个阶段，就是党的十八大到现在，我们走进了法治的新时代，开始建设社会主义法治体系。回顾党与法治的这七十多年的历史，我们不难发现，执政党什么时候重视法治，就国泰民安；什么时候轻视法治，就国衰民怨。法治是长治久安之策。二是社会主义“五位一体”建设的要求，每一项建设都离不开法治。在经济建设方面，市场经济就是法治经济，法治是最好的营商环境；在政治建设方面，发展社会主义民主必须坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一；在文化建设方面，二十四个字的社会主义核心价值观中，有一半（即民主、自由、平等、公正、法治，诚信）都和法治有关；在社会建设方面，我们要建设社会法制社会；在生态文明建设方面，我们必须以严密的制度、严厉的法治保护生态环境。三是人类社会发展规律的要求。人贵有自知之明，这表明人类最难认识的恰恰是人类自身，在3000年前的希腊德尔斐神庙阿波罗神殿门前，即镌刻着“认识你自己”的铭文。因此，人类最根本的文明就是发明了法治来约束人类自身的行为。
加强对国家治理体系中的各项制度的立法，是坚决避免“文革”那样沉痛教训的要求。关于新中国成立以来、特别是“文革”时期的民主法治建设的教训，邓小平同志总结得非常深刻：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，是这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”这“两个不改变”是建设社会主义法治国家的关键，是实现国家长治久安的关键。
作者：郝铁川，河南大学法学院教授。
来源：《江汉大学学报》2024年第5期。
