民主是我国政治体制改革的核心问题，但自19世纪末中国人引入民主概念后，始终没有在理论上搞清它。

“民主”的希腊文和拉丁文原意都是指民众或多数人的统治，没有别的含义。古代希腊人的实践也是如此。文艺复兴特别是启蒙运动以后，民主的理论和实践逐渐分为几大流派。一些流派只坚持其当初的原意，另一些流派则在坚持其原意的前提下深究其条件和适用范围。这种理论和实践的分歧一直发展至今。

分歧中最核心的问题就是民主与自由的关系问题。因为自由是人作为人应有的基本权利，或者说是人对自己行为的自主抉择，民主与自由的关系亦即民主与自主的关系。

古希腊时的“民众”实际上是指自主的或有自由权利的公民（自由民）的集合，所以当时的民主大体上是建立在公民自由或自主基础上的。尽管如此，民主有时也侵夺公民的基本权利，侵害自主，如苏格拉底就是以言论罪被民主地处以极刑的。

中世纪后期的欧洲（及现在很多国家），“民众”或多数人实际上不能自主，无基本自由权，还不是“自由民”，所以法国大革命的口号“自由、平等、博爱”，“自由”是放在首位的。其它国家还有“不自由，毋宁死”；“生命诚可贵，爱情价更高，若为自由故，二者皆可抛”等。当然，以上自由都是指在不侵害他人自由前提下的自由，但自由是前提、是目的。

历史上这种自由与不自由的不同情况，很多理论家和政治鼓动家并未探究。他们鼓吹民众或多数人的统治（民主），而不管是否有自由或自主的前提和目的。这样在实践中就不断出现“多数专制”的现象。因为多数人或其代表机构（即使确是按民主程序产生的）决定社会中每个人必须做什么，想什么，说什么，如何具体地生活等，从民主的原意上讲，不能说是不民主的，它体现了多数人（民众）的统治和决策；但其结果又是专制的，因为它使人失去了自主，侵犯或剥夺了人的自由。并且，在人不能自主的情况下，多数人往往是被少数人操纵的。所以未建立在自主基础上的民主只是一种字义上的民主。但它确实是一种民主，有很大一个理论流派就是这样理解它，阐述它的；历史上也多次出现，现实中也大量存在这种民主。然而不管这一理论流派和实践带头人当初的出发点是什么，其结果却不那么民主，甚至不断出现专制和暴政。

另一些理论流派和社会实践否定这种民主。他们自觉不自觉地将民主建立在自主的基础上。简单地说，必须先有一种个人能够在经济上和政治上自主的基本条件，即必须先造成一种人们能自主地谋生和自由地表达自己意愿的社会基础和社会格局，在此基础和格局之上，再形成多数人或“民众”（这时已是经济政治上独立的公民的集合）的程序化的统治或管理，即民主。这种民主不能侵害个人、少数人或多数人的基本自主权，只能保护这种自主权，当它与这种自主权发生冲突时，它要服从这种自主权，因为自主（自由）先于和高于民主。

中外很多人没有弄清民主与自主的关系，认为现在一些国家缺乏“民主”，实际上这些国家主要缺乏的是公民和社会的自主。这些国家中的很多人争取“民主”，他们中的一部分实际要的是自主，另一部分是在不能实现现代民主的条件下，盲目地争取字义上的民主。

在无自主社会基础和社会格局的国家、地区，不管制度怎样民主，很多人也会觉得不“民主”。因为无自主的民主治理，仍然会使人觉得无法表达自己的意志，实现自己的利益。其道理在于，很多问题上的意志、利益本来应是人们自主地抉择的，可是却被民主地规定了。问题的奥妙就在于此。

无自主基础而又采行民主的国家，只能是千军万马挤独木桥。这个独木桥就是公共决策或政府决策，因为一切问题都是在这里解决的。多数人肯定挤不上去，所以这种社会体制怎么也会使很多人感觉不民主。不民主就再挤，一些人挤上去，一些人被挤下来，还是很多人感觉不民主；并使人们觉得民主会造成社会混乱，成本太高。人们没有想到，问题是要改变这种社会体制或格局，使社会中关涉人们利益、要求的大部分问题由人们自己或基层社会团体自主地解决，而民主甚或不民主的政府或公共决策机关只能决定一小部分必须由它解决的问题。

所以，对我国来说，应首先进行改制。将政府与社会，即与经济经营、科学研究、舆论出版等分开，使后者成为利益独立的公民、群体、法人，实现公民个人和利益群体的自主，政府只对不同的自主的社会利益进行协调，在此基础上才能实现现代民主。而不是在不创建这种自主基础的情况下，建设民主的政府，民主地解决各种本来应该是自主地解决的问题。这即当前改革中两种思路的分歧所在。

作者简介：杨百揆（1950-2019），北京大学国际政治系毕业，曾任中国社科院政治学所助理研究员。著有《西方文官系统》、《美国总统及其选举》、《现代西方国家政治体制研究》，合译有《法律的正当程序》《法律的训诫》《新官场现形记》等。

文章来源：：《中国现代化与政治发展》中的一节，作者写于1988年秋。