在2019年6月9日，香港成为国际关注的焦点，成千上万示威者在香港岛游行，反对即将颁布的一项法案。该法案将引入一项引渡安排，尤其是在香港与中国其他地区之间（包括中国大陆、台湾和澳门）。这项立法建议不仅引发了在后殖民香港历史上最大规模的抗议活动，也带来了1997年后香港最严重的管治危机之一。
自《2019年逃犯及刑事事宜相互法律协助法例（修订）条例草案》（下称「条例草案」）于2019年3月推出以来，香港政界人士和民间社会一直处于两极化的状态（注1）。「建制派」支持条例草案，而「民主派」（也称为「泛民主派」或「反对派」）则强烈反对该法案。几个外国政府，包括美国、加拿大、英国、德国和澳洲，及欧盟，公开表达了对条例草案的担忧。另一方面，北京中央政府在2019年5月公开表示支持该法案，并批评外国对中国内政的干涉。
自2003年反对国家安全法案的游行（导致该法案被撤回），以及2014年秋天的民主（pro-democracy）「占领中环」（或「雨伞运动」）以来，6月9日的反修例游行，是香港后殖民历史上最大规模的示威。尽管如此，香港特别行政区政府决定在6月12日的立法会辩论中，继续推动条例草案立法程序的最后阶段。当天上午，香港市中心区和立法会大楼周围的街道被数万名示威者占领，抗议活动逐渐升级为香港警方所谓的「暴动」（riot；一个反对法案者极质疑的标签；注2）。下午，警方施放大量催泪弹、胡椒喷雾，甚至发射橡胶子弹及布袋弹。立法会主席认为，情况令议会无法就原定于6月12日开始、并于6月20日表决的条例草案进行一系列辩论。其后在6月15日，香港特别行政区行政长官林郑月娥宣布，《逃犯条例》修订草案的立法工作会实时暂缓，引伸的问题会在进一步咨询后才再次处理。
本文旨在介绍该法案的法律及政治背景，并基于香港九七回归后，中国的「一国两制」政策所产生的矛盾背景，解释争议的性质。在1984年《中英联合声明》所载的一国两制，意指在1997年与中国统一（reunification）后，香港仍能保留现有的经济及法律制度。根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，香港特别行政区作为中华人民共和国的一部分，能享有高度自治权。
香港引渡法的简短历史
在1997年7月1日移交前，殖民地香港的引渡法主要包括英国《国会法》（Acts of Parliament）和适用于香港的《枢密院令》（Order in Council）。引渡主要在香港与其他英联邦司法管辖区之间进行；香港与中国内地之间没有引渡（注3）。在回归前不久，为了本地化适用于香港的英国法例，逃犯条例被制定，且于1997年4月生效。本条例允许香港与跟香港特区签订了引渡条约的国家进行引渡——这是基本法赋予香港特区的权力。逃犯条例的规定，主要遵循英国的引渡法，并纳入了许多联合国《引渡示范条约》及《英联邦引渡伦敦计划》（London Scheme on Extradition Within the Commonwealth）的原则。例如，针对政治犯罪，因其政治见解、宗教、种族或国籍而被起诉的人，或因其中任何一个原因而对其公平审判有偏见的人，以及有遭受酷刑风险的人，不会被引渡。从1997年起，香港特区与20个国家签订了引渡条约；超过100人——主要是外国人——已根据这些条约被香港移交，而美国则是被移交人数最多的目的地。
逃犯条例及相关的《刑事事宜相互法律协助条例》（刑事互助条例）的一个重要特征，是这些条例均不适用于中国其他地区（包括中国大陆、台湾和澳门）。显然，在制定这些法例时，考虑到香港基于普通法的法律制度与中国内地的社会主义法律制度存在巨大差异，香港尚未准备好与大陆订立引渡安排。而这问题，本来会在未来的某个时间处理的。
开始这一切的案件
在2018年3月，20岁港人陈同佳，与女友一起到台湾旅游，涉嫌谋杀女友，然后逃回香港。他随后在港被捕，并因洗钱被起诉。台湾当局要求引渡陈到台湾。根据现行法律，香港法院无权审理在香港境外发生的谋杀案。因此，公义（justice）似乎要求陈被引渡到台湾受审。
可是，鉴于逃犯条例中「中华人民共和国其他地区」的豁免（根据该法律，台湾被视为中国一部分），香港政府发现没有法律依据引渡陈到台湾。行政长官林郑月娥决定开展立法工作，于逃犯条例中加入临时引渡机制，在个别情况下（在没有引渡条约的情况下）与任何外地司法管辖区进行临时引渡，这包括超过170个未与香港签订任何引渡条约的国家或地区，以及中国大陆、台湾及澳门；还建议从刑事互助条例中，取消将「中华人民共和国其他地区」排除在适用范围之外。如果法案获通过，不仅可以为引渡陈等逃犯至台湾提供法律依据，并可促进在没有引渡条约的情况下，依个案基础，在香港与其他司法管辖区之间的临时引渡。而香港与中国大陆之间将首次实施引渡计划——尽管双方在1997年后经过多年谈判仍未能达成长期引渡协议。
最初的建议于2月13日首次公布，并在2019年2月15日在立法会保安事务委员会讨论。经过与业务持份者就过去在中国内地所发生的、与业务有关的罪行进行咨询后，该法案被调整。条例草案于3月29日在宪报刊登，并在4月3日提交立法会。
愈来愈多的抗议活动和加快的立法程序
反对条例草案的示威风气逐渐增强，3月31日举行了首次反修例游行，随后于4月28日有另一次较大规模游行（主办方估计有13万参与者，而警方估计有约2.28万参与者）。立法会成立法案委员会研究该条例草案，他们于4月17日首次会面。然而，委员会未能运作，因为泛民主派在首两次会议上拉布，以致无法选出委员会主席。建制派之后召开了委员会的进一步会议，但民主派质疑法案委员会的合法性和有效性（注4）。在5月20日，政府决定绕过法案委员会，并在6月12日开展立法程序的最后阶段。为弥补法案委员会对条例草案的审议不足，立法会保安事务委员会于5月31日至6月5日期间，召开会议讨论该条例草案。政府于5月30日宣布了一些略微修订，以收窄拟议的引渡安排所涵盖的罪行，并改善对被告权利的保障。
只是一个借口？
除了外国政府表达的担忧，以及67个国际机构发表的联合声明外，台湾当局自5月9日发表的一系列声明中表示，如果以此条例草案（暗示台湾是中华人民共和国一部分）为基础，他们对移交陈到台湾不会合作。台湾当局也对公众反对香港的条例草案表示同情。在6月13日，总统蔡英文明确排除了，如果条例草案获通过，台湾会要求移交陈的可能。
政府在启动立法程序时提供的主要理由，是将陈引渡到台湾。政府还辩称，由于陈在2019年10月就会因洗钱罪名刑满获释，因此通过条例草案刻不容缓，若届时引渡安排还未制定，他便会逍遥法外。台湾当局对该法案的负面反应，削弱了政府修订条例的理由及其紧迫性。
很多香港市民都质疑，陈的案件是否已经沦为立法的借口，而修例主要是为了引渡港人到中国大陆受审。许多政界人士和法律界人士都反对这项条例草案，因为这会令港人蒙受被引渡到内地受审的风险，而内地法律制度并不受港人信任，他们怀疑被告会否获公平审判。还有人担心，在任何情况下，一旦行政长官应北京要求启动引渡程序，法院几乎无法拒绝请求，因为现行引渡法只要求请求国提供针对被告表面上证据确凿的书面证据，而且被告不能提出证据或传唤证人证明其清白。
此外，许多反对该条例草案的人并不了解其适用范围，并担心即使被控的罪行是在香港而非中国内地犯下，他们也可被引渡到中国大陆。其他人则担心，他们可能会因被引渡到中国内地的目的，被诬陷及被虚假指控。当条例草案被搁置时，就连行政长官也承认，政府未能向香港市民充分解释条例草案，大概包括未能解释为何他们的恐惧是没有根据的，以及为何条例草案不会使他们面临风险。
港人对中国内地法律制度不足（inadequacies ）的担忧，是可以理解的。很少西方国家与中国签订引渡条约（其中包括法国、西班牙、葡萄牙和意大利）。澳洲于2007年签署了这样的条约，但由于内部基于对中国法律制度的忧虑而反对，澳洲没有正式批准该条约。就在上周，新西兰一个法院拒绝将一名涉嫌杀人犯引渡到中国，主要因为对中国司法制度的担忧。
一场完美风暴
在设计条例草案时，政府不但低估了公众反对条例草案的可能程度，而且明显没有意识到一个根本的实际差异。这差异在于，向没有与香港签订引渡条约的国家引入拟议的临时草案引渡安排，与将同样方案用于引渡往中国内地之间。在过往情况下，即使有关国家的引渡请求符合逃犯条例及条例草案所订明的所有标准，香港特区政府仍有绝对酌情决定权，是否接受引渡请求，例如考虑到有关国家的法律和司法制度情况。可是，鉴于香港特区政府由北京中央政府任命，并在宪法上隶属中央政府，香港特区政府难以拒绝任何符合逃犯条例和条例草案的标准、从北京发出的引渡请求。因此，就中国大陆而言，在条例草案中采用临时引渡安排，与制订一般适用的长期引渡协议，并无差别。众所周知的谈判此类长期协议的困难，仍未在移交20多年后完成，当政府尝试匆匆通过条例草案时，期望条例草案提出的引渡计划能容易获公众认可，是不切实际的。
回头看，试图在香港与内地之间引入引渡安排，虽然是出于为了促进跨区域司法合作控制犯罪的好意，但被证明是完全适得其反。政治上，它在香港掀起了一场完全不必要和可避免的「完美风暴」。因为不像香港引入国家安全法以落实基本法第23条，香港与内地之间的引渡，从未是中央政府对香港的优先议程（rendition between Hong Kong and mainland has never been high on the Hong Kong agenda of the central government in Beijing）。
实行「软威权主义」的半民主制度
即使在条例草案暂缓后，仍有50万或以上港人在6月16日再次走上街头，要求完全撤回该条例草案，并抗议6月12日对示威者的过度警力。行政长官林郑月娥在6月18日就「香港特区政府在立法修订工作的不足」（deficiencies in the work of the HKSAR government）、该工作「引致社会的争议、纠纷及焦虑」（has led to controversies, disputes and anxieties in society）公开道歉。她承认这一点：「经过连续两个周日的大型游行，市民透过和平理性的方式，表达对修订逃犯条例的忧虑，表达对政府，特别是对我个人的不满及失望，我都一一听到，亦有认真反思和反省……过去几次游行，我们看见很多热爱香港的市民上街游行，希望政府听听他们的声音；有爸爸、妈妈为他们下一代走出来；有一向沉默的市民，亦有青年人，觉得要出来表达意见。我明白市民的感受。」
这个复杂的法案最初是因一名港人在台湾犯下谋杀罪，必须被公平审判而引起，引发了1997年后香港最严重的管治危机之一。这事件说明了香港半民主（semi-democratic）政治制度的罕见和可能独特的特征，其中公民自由（特别是言论、新闻、结社和集会自由）和民间社会蓬勃发展。然而，政府并非由民主选举产生和对人民负责。
在独裁国家，任何相当规模的示威活动是不被允许的，而香港所发生了的反修例抗议活动是不可想象的。另一方面，在自由民主国家，6月9日香港反修例游行的规模——表明「人民已经发声」——舆论已能迫使政府推迟并立即停止立法。
在香港，6月9日数十万人和平游行无法触动政府，而当只有估计4万人（超过香港警察总人数）在法案二读那天包围立法机关且爆发暴力事件，政府才肯让步。香港特区政府的「软权威」（soft authoritarian）性质，使她不会诉诸大量武力（massive physical force）来反对民间社会的抗议活动。
由于公民社会在香港充满活力和强大，它可能不时胜过政府。2003年7月1日估计有50万人的游行，促使其中一个建制政党改变主意，而港府则被迫撤回国家安全法案。现在2019年6月，类似数量的示威者发起行动，最终迫使政府搁置引渡法案。可幸的是，在「一国两制」这一具挑战性的项目的最新测试中，香港特别行政区和北京政府最终选择服从理性的逻辑，而不是胁迫的逻辑，因为世界各地都听到了香港人民的声音。
注释:
注1：请参阅此作者之前发表有关该法案的评论（https://bit.ly/31GIGoZ）。
注2：随后，警务处长在6月17日记者招待会上澄清说，使用「暴动」一词只是指某部分暴力抗议者的行为，而不是6月12日所有或大多数示威者的行为。他指出：「截至目前，已有15人因涉嫌暴动或其他暴力罪行被捕。其中只有5人以涉嫌与暴动有关的罪行被捕。此外，警方还于同一天在附近逮捕了17名涉嫌犯下其他罪行的人[...]。」
注3：在19世纪，关于中国引渡的香港法令确实存在，但这些法律随后被废除。见Janice M. Brabyn, "Extradition and the Hong Kong Special Administrative Region"（1988）20 Case W. Res. J. Int'l L. 169 at 183-4.
注4：在法案委员会的首两次会议后，立法会的「亲中」阵营从立法会内务委员会得到指示，建制派议员可取代条例草案委员会的（临时）主席（当时主席属民主派）。其后泛民主派和建制派都声称两次召开他们自己的法案委员会会议。
作者简介：陈弘毅，香港大学法律学院郑陈兰如基金宪法学教授，全国人大常委会香港基本法委员会委员。
文章来源：《明报》2019年6月21日
