【摘要】 作为人民主权原则中的合法化来源，我国宪法中的“人民”是具有地域属性的政治命运共同体。依照“合法化链理论”，仅当行政活动可以通过不间断的合法化链追溯至人民或代议机关时，才可认定行政活动具有合法性。行政活动有三种合法化形式：功能与制度合法化、人事与组织合法化以及事务与内容合法化。行政活动的合法化水平是三种合法化形式共同作用的结果。在党政机关合并合署之后，维持新机关行政活动的合法化水平是我国宪法的要求。新机关应继续发挥宪法赋予的行政职能，在人事与组织以及事务与内容方面的合法化链应得以维护。
【中文关键词】 党政合并合署；合法化水平；合法化链；人民代表大会制度
一、问题的提出
2017年施行的《中国共产党工作机关条例（试行）》5条规定：“根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。”十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，这意味着改革的重点从以往行政系统内的大部制改革逐步转移到党政机关合并合署，旨在解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和问题，加快推进国家治理体系和治理能力的现代化。
在党政机关合并合署的改革中，合并设立意味着党政机关完全合为一体，合并之后仅有一个机关和一块牌子，原机关被吸收或消灭，新的机关既是党的工作机关，又是政府部门。与此不同，合署办公虽然意味着党政机关的办公地点相同，内部人员和机构接受统一领导，但党政双方仅一部分人员重合，并没有完全合为一体，双方在一些职能职责、内设机构、人员编制上仍保持相对的独立性，对外根据具体情况不同以两个不同机关的名义行使不同职权。[1]在本次改革中，除了纪委与监察委合署办公，基本上均涉及党的工作机关和行政机关的合并合署，因此本文的讨论仅针对党的工作机关与行政机关合并合署的问题。
党政机构改革不同于行政机构改革，其涉及的范围明显更广，影响也更为深远。随着党政机关合并合署改革的推进，从宪法理论上分析党政关系将面临新的挑战。依据我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会以及设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会有权制定地方性法规。照此，行政机关不仅由人大产生，而且执行人大制定的法律和地方性法规，进而受其约束。此外，人大的职权还包括审查和批准国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告，决定一些重大事项等，这些职权首先约束的就是行政机关。宪法赋予人大的上述职权体现了人大与行政机关之间的关系，属于我国人民代表大会制度的核心内容。与行政机关不同，中国共产党的工作机关不属于国家权力，并非由人大产生，也不对人大负责。传统观点认为全国人大及其常委会制定的法律和地方人大制定的地方性法规不适用于党的工作机关，[2]对于党的工作机关，一般适用党内法规。与此相应，宪法规定的人大其他职权原则上同样不针对党的工作机关。那么在党政机关合并设立和合署办公之后，新的机关如何继续发挥行政职能？面对新的机关，人大的职权是否会受到影响？这会涉及到行政活动合法化的问题，这也是本文所要讨论的问题。对于这一问题，党政合并与党政合署这两种情形所面临的理论问题具有相似性，因此下文将二者一并讨论。
二、行政活动合法化的相关概念和理论
谈到人大应如何对合并合署后的新机关行使职权，我们无法回避宪法确立的民主原则，而民主原则的一个重要内涵就是要求一切国家权力的行使都要来源于人民，行政机关的活动自然也不例外。在此涉及到行政活动的合法化问题。
（一）相关概念的厘清
在一个民主国家里，国家权力不能随意配置和滥用，强迫公民去接受，而必须具有“合法性(Legitimitaet)”。“合法性”这一概念不仅存在于法学领域，而且被广泛应用于社会学、政治学、哲学等领域，其本意是表明某一事物被认可、被接受的事实，它可以通过法律程序论证，也可以通过一定的社会价值或共同体所沿袭的各种先例来证明。[3]
宪法学领域中的“合法性”是指国家权力具有合法的、正当的来源并凭此获得承认的事实。[4]依据人民主权原则，国家权力只有在来源于人民的时候，其拥有和行使才是“合法”的。这种意义上的“合法性”也被称为“民主合法性”，本文所要讨论的“合法性”即指“民主合法性”。[5]与“合法性”相伴而生的一个概念是“合法化（Legitimation）”。“合法化”是显示和证明国家权力具有“合法性”的过程，“合法性”则是“合法化”证明的结果。[6]
总体上讲，“国家的一切权力属于人民”可以通过两种途径实现：一种是人民作为国家的主人直接管理自身事务，不通过任何中介和代表，即直接民主；另一种是人民通过选出的代表代为管理自身事务，即间接民主，也叫代议制民主。显而易见，在现代社会中不可能由人民直接行使一切国家权力，因此当今世界上的一些国家和地区实行的直接民主仅指在某一具体问题上以直接民主的形式做出政治决定，国家的主体政治制度仍然是代议制，直接民主只作为代议制的补充而存在。
“国家的一切权力属于人民”意味着一切国家权力的行使都来源于人民，可以追溯至人民，人民必须能够对这些权力的行使进行一定程度的控制，产生一定程度的影响。换言之，一切国家权力的合法性均由人民赋予，人民构成合法化主体，而国家权力则为合法化客体。[7]合法化主体对合法化客体控制和影响的形式被称为合法化形式，而合法化主体对合法化客体的控制强度和影响程度被称为合法化水平。
一般认为，作为合法化主体的“人民”应被视为一个整体概念。作为在国家民主政治生活中实施行为并施加影响的统一体，人民承担国家对内和对外一切行为的后果并对其负责。[8]既然宪法中的人民作为一个统一体而存在，那么人民范围中的某一个体或群体只属于人民的一部分，其不得独立被视为宪法中的人民，无法作为合法化主体赋予国家权力合法性，否则国家权力将会被某一个体或群体操纵，这显然违背民主原则。
在作为合法化客体的国家权力当中，行政权最为庞大和复杂。在此，行政活动不仅包括那些外部行政行为，还包括不直接发生外部效力的内部行政行为，内部行政行为往往是为未来实施的外部行政行为创造条件的，同样属于行使行政权。公民对行政行为的接受与否在很大程度上取决于这些行政行为的合法化水平。
（二）行政活动合法化水平的衡量
依据宪法要求，一切国家权力的行使都必须来源于人民，可追溯至人民。民主合法化其实就是“来源于”和“追溯至”的证明过程。在代议制中，既然人民通过选出的代表管理国家事务，那么宪法应通过一系列机制和手段来确保一切国家权力来源于人民。对于本文所要讨论的行政权，人民并未直接赋予其合法性。照此，只有在行政机关与人民之间建立一种间接关联，即将被人民直接赋予合法性的代议机关作为桥梁，通过确保行政权的行使能够追溯至代议机关，才可以证明行政权来源于人民。在此，“来源于”和“追溯至”可以通过不同的形式表现出来，这涉及合法化形式的问题。
1.三种合法化形式
与在直接民主制度中体现出来的那种显而易见的合法化不同，代议制民主的合法化形式较为复杂。为了在代议制中确保行政权的行使来源于人民，德国学者波肯弗尔德（Boeckenfoerde）创立了“合法化链理论（Legitimationskettentheorie）”。[9]该理论要求一切行政活动必须能够通过“不间断的合法化链”追溯至代议机关。依照合法化链理论，虽然代议机关的民主决策往往由行政机关来执行，且在最终针对公民做出行政行为之前往往经过若干层级，但是行政活动的合法化总是通过三种形式表现出来，分别是“功能与制度合法化”(funktionell-institutionelle Legitimation)，“人事与组织合法化”（personell-organisatorische Legitimation）和“事务与内容合法化”（sachlich-inhaltliche-Legitimation)。
（1）功能与制度合法化
功能与制度合法化是直接由宪法确立的一种合法化形式。如果宪法本身创设了某一项权力并同时赋予其某种特定职能，那么这个机关在职能范围内实施的活动就具有功能与制度合法性。[10]
不能否认，我们这里讨论的合法化形式是在宪法确立的民主原则范畴中，涉及行政权被宪法创设之后，其每一次行使的合法化，即“来源于”的过程。照此，似乎不应强调制宪者是否确立了这项国家权力，进而绕开代议机关的控权去讨论，否则宪法民主原则对行政活动提出的合法化要求就可以在一定程度上通过宪法本身得到满足。但笔者认为，功能与制度合法化可以发挥类似基本权利制度性保障的作用。如果仅保留了宪法中“行政权”的称谓，而其具体内涵和职能完全背离了制宪者的初衷，那么该权力的行使并不具备功能与制度合法性。在这种情况下，即使代议机关对其控制强度很高，也无法满足民主原则的要求。因此，功能与制度合法化不可或缺，只是在具体个案中不得片面强调这一合法化形式，而应同时考量另外两种合法化形式。
（2）人事与组织合法化
除了功能与制度合法化，波肯弗尔德认为行政机关在人事与组织方面也需要合法化。其中，人事合法化指的是每一位行政人员的录用和辞退都应该通过一条不间断的“链”追溯至代议机关。[11]而组织合法化则要求在决定个人录用的同时，还必须委派他们担任某一特定职务，以便限制在人事上已经具备合法性的行政人员的公务行为范围。照此，不属于职务范围的公务行为在组织上就不具备合法性。
人事与组织合法化主要通过选举和任命两种方式来实现。按照合法化链理论，人事与组织合法化链不仅存在于代议机关和政府各部门的行政首长之间，还应该继续向政府各部门的内部（包括各部门的下级部门）延伸。在各部门中，每位行政人员或者由部门行政首长本人任免，或者由部长直接任命的人员往下逐级任免。照此，仅通过立法抽象的规定行政人员的任免不能满足人事与组织合法化的要求，只有通过逐个任免才可以认定在这条“合法化链”上的行政人员充分具备了人事与组织合法性。[12]人事与组织合法化要求从代议机关至每一位行政人员都分别可以找到一条不间断的人事与组织合法化链，这条链不得在中间被一个不具备或不充分具备合法性的组织、机构或个人切断。
（3）事务与内容合法化
只对人事与组织提出合法化要求并不能确保各级行政人员在行使国家权力时不违背代议机关的意愿，例如由代议机关产生的行政首长未必受制于代议机关，政府各部门内部的行政人员在被任命后也未必始终听命于任命者。因此，波肯弗尔德认为还应该在事务与内容方面提出合法化要求，也就是说各级行政活动在内容上也应该通过一条“不间断的合法化链”与代议机关相连接。
代议机关对行政活动内容上的约束一方面通过立法、预算、监督等手段，另一方面通过政府对代议机关的负责制得以实现。[13]其中，立法是代议机关对行政权调控的最有效手段。[14]依法行政不仅是法治原则的基石，而且是民主原则的要求。在政府对代议机关的负责制方面，政府不仅要为自己的行为负责，原则上还要为其各部门的行为承担责任。而政府为其各部门承担责任的前提是各部门内部实行科层制，也就是说上级必须享有对下级进行“细节调控（Detailsteuerung）”的权力，[15]否则权力与责任将不对等。所谓细节调控，是相对法律、预算等抽象调控手段而言。较之于法律、预算等手段，细节调控手段对相对方的约束力更强，给其留下的自由空间更小。我国的行政命令、部门规章和行政监督属于典型的细节调控手段。
2.通过三种合法化形式的共同作用衡量合法化水平
行政活动的合法化水平取决于代议机关在个案中对行政活动的控制力和影响力。那么在达到何种合法化水平的情况下，行政活动才可以被认定为“来源于”人民呢？
根据合法化链理论，不得孤立的考虑上述三种合法化形式以及每一种合法化形式内的各种调控手段，而应审查它们共同作用的效果。在具体操作中，如果某种合法化形式或调控手段的要求未能得到完全满足，那么其它合法化形式或调控手段可以进行弥补。举例来讲，在事务与内容合法化形式中，如果法律对行政活动的约束力足够强，没有给行政机关留出任何裁量和评判空间，那么行政内部的细节调控手段则没有存在的必要，因为行政主体在此只得依据法律进行行政活动，没有其他的可能，而命令等细节调控手段仅在法律空白或者法律约束力不够强的情况下才可能发挥作用。与某一合法化形式内的调控手段不同，波肯弗尔德认为虽然三种合法化形式之间也可以在一定程度上互相弥补，但其中一种合法化形式绝对不得被另外两种合法化形式完全代替，也就是说三种合法化形式在共同作用时都是不可或缺的。[16]依据合法化链理论，应当在各种合法化形式和手段共同作用的过程中审查代议机关是否能够足够有效的控制行政权的行使。这种代议机关应该达到的控权效果被称为“足够高的合法化水平（hinreichendesLegitimationsniveau）”。[17]
认为合法化形式之间仅可以相互弥补而不得相互替代的观点具有合理性。上文论述了功能与制度合法化的不可或缺性，而人事与组织合法化和事务与内容合法化之间同样不得相互替代。事务与内容合法化旨在防止行政人员在履行其职务时实施片面追求个人利益或者带有主观政治色彩的行为，从而确保行政活动与代议机关的意愿保持一致。较之于人事与组织合法化，事务与内容合法化是更为本质的合法化形式。理论上讲，在能够确保事务与内容合法化可以实现的情况下，即使人事与组织合法化彻底缺失，也不影响行政活动的民主合法化水平。然而，这一结论完全建立在假设的基础之上。事实上，代议机关对行政权的控制，特别是政府各部门内部细节调控的实际效果在很大程度上取决于人事与组织合法化的实现程度。如果没有人事和组织方面的任免权，命令等细节调控手段很难得到有效贯彻和执行。因此，人事与组织合法化在现实中不得完全缺失，其发挥着维护政令畅通的作用，最终目的是更为有效的实现行政活动的事务与内容合法化。
三、党政机关合并合署后行政活动的合法化水平
（一）我国宪法对行政活动合法化水平的要求
与德国不同，我国并不实行三权分立。虽然和西方议会一样，全国人大也是代议机关并行使立法权，但其同时是我国的最高国家权力机关，除了享有立法、预算、监督等职权，全国人大还享有重大事项决定权。与此相应，各级人民代表大会的地位也要高于本级行政机关。然而这并不能否认上述关于行政活动合法化问题的理论同样可以在我国宪法中体现出来。合法化链理论并不涉及横向分权问题，仅适用于在代议制民主中衡量行政活动的合法化水平，代议机关是否为最高国家权力机关对合法化链理论的适用没有本质影响。虽然全国人大比西方国家议会的职权范围更为广泛，但这恰意味着我国宪法中的事务与内容合法化手段更为丰富。“人民是国家权力的所有者，行使国家权力的机关是国家权力的占有者”是代议制的普遍形式，“有授权必有控权”是代议制和合法化链理论的基本思想。事实上，人事与组织合法化和事务与内容合法化这两种合法化形式与我国传统上的“用人”和“治事”思想具有一致性。[18]
通过对我国宪法具体条款的分析，同样可以得出这一结论。下文将分别从合法化主体与合法化客体以及合法化形式与合法化水平几方面分别展开论述。
1.合法化主体与合法化客体
我国宪法第2条是关于民主原则的规定。其中第1款属于世界各国宪法普遍认同的人民主权原则，中华人民共和国一切权力的合法性均由人民赋予，人民构成合法化主体，而中华人民共和国的一切权力则为合法化客体。第2款确立了我国宪法落实人民主权原则的具体制度——人民代表大会制度。在确立人民代表大会制度作为我国根本政治制度的基础上，第3款进一步丰富了我国宪法的民主形式，除了人民代表大会制度，我国的民主原则还认可其他的途径和形式，但这些民主途径和形式不得动摇人民代表大会制度这一根本政治制度。
在合法化主体方面，我国宪法中人民的范围包括全部没有被法律剥夺政治权利的中国公民。我国宪法第2条规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”毫无疑问，全国人民作为一个整体，构成我国宪法中的“人民”，全国人民通过全国人民代表大会行使国家权力。然而我国宪法中的“人民”并不局限于“全国人民”。宪法第95条第1款规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”该条第3款还规定：“自治区、自治州、自治县设立自治机关。”可见，省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇以及自治区、自治州、自治县内的“人民”与“全国人民”有着相似的宪法结构，在各自区域内构成施加政治影响和承担政治责任的共同体，同样属于被宪法认可的“人民”，进而可以作为合法化主体赋予所在区域内的国家权力合法性。
我国宪法第16条第2款和第17条第2款关于国有企业和集体经济组织的规定同样使用了“民主管理”的表述，但此处的“民主”与宪法第3条第1款规定的国家机构实行民主集中制原则类似，仅表明特定机构和法人的某种运行原则，与宪法中的人民主权原则不可同日而语。与某些特定的职能、利益或事件相关群体的集合不能构成我国宪法中的“人民”。即使某一政党、社会团体或企业事业组织的内部成员行使民主权利并参与民主管理，其作为一个整体也不具备赋予国家权力合法性的资格。照此，我国宪法中的“人民”仅指中央和地方各级行政单位全体选民的整体，是一种具有地域属性的政治命运共同体。
在我国宪法中，“中华人民共和国的一切权力”属于人民主权原则中的合法化客体，具体包括立法权、行政权、监察权、审判权、检察权等。正如上文所述，党的工作机关不属于宪法意义上的国家权力，不构成合法化客体。
2.合法化形式与合法化水平
在我国，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，并受原选举单位的监督，原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督；地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。可见，人民通过上述控权手段赋予了人民代表大会民主合法性，人民的权力不会转变为人民代表的权力。
虽然人民代表大会是人民行使国家权力的机关，但宪法的人民主权原则要求一切国家权力都要来源于人民。照此，我国宪法同样要求在行政机关与人民之间建立一种间接关联，即通过人民代表大会来控制行政权的行使。
在功能与制度合法化方面，我国宪法明确设立了行政机关（宪法第3条第3款），而且在第三章赋予了其特定的职能，因此行政机关的相关活动均具有功能与制度合法性。这一合法化形式表现出制宪者对行政权合法性的认可。而涉及制宪后行政活动合法化的人事与组织合法化和事务与内容合法化，一方面体现在人大与政府各部门的行政首长之间，另一方面则体现在政府各部门内部。
（1）在人大与政府各部门的行政首长之间
在人事与组织合法化方面，全国人大的一项重要权力就是人事任免权。依照我国宪法第62条第5项和第63条第2项，全国人大有权根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选并根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选以及罢免上述人员的职务。根据宪法第67条第9项，全国人大常委会在全国人大闭会期间有权根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选。在地方各级，根据宪法第101条、第104条、第107条和115条，人民代表大会分别选举并且有权罢免本级行政首长和副职领导人；县级以上的地方各级人大常委会还有权依照法律规定决定国家机关工作人员的任免；国务院、县级以上地方各级人民政府是它们下属各工作部门及派出机构、直属机构中领导职务和部分非领导职务的任免机关。可见，我国宪法在各级人大和同级政府各部门的行政首长之间创设了人事与组织合法化链。
在事务与内容合法化方面，法律调控发挥着核心作用。我国宪法第5条确立了依法治国原则，而依法行政又是依法治国的重要内涵。在我国，依法行政体现在“法律优先”和“法律保留”两方面。法律优先是指行政机关要依法行事，而法律保留原则要求行政机关只有在法律授权的情况下才可从事行政活动。法律优先和法律保留原则可以使全国人大对行政权的调控能力得到有效发挥。
除了立法权，我国宪法第62条还赋予了全国人大“审查和批准国民经济和社会发展……计划执行情况的报告”、“审查和批准国家……预算执行情况的报告”等职权，并列举了重大事项决定权。根据第67条，全国人大常委会有权“监督国务院……的工作”。事实上，根据宪法第3条第3款，全国人大的监督权不局限于国务院，而是延伸至整个国家行政机关。虽然宪法第89条规定，国务院有权根据宪法和法律制定行政法规，但依据宪法第67条，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规。此外，宪法第71条赋予了全国人大及其常委会组织关于特定问题的调查委员会并根据其报告作出相应决议的权利。第73条规定了人大代表和人大常委会组成人员提出质询案的权利。
政府负责制是事务与内容合法化形式的另一重要手段。依照宪法第86条，国务院实行总理负责制。与此相应，根据权责一致原则，总理全面领导国务院工作。国务院工作中的重大问题，总理拥有最终决策权。副总理、国务委员协助总理工作，并与秘书长、各部部长、各委员会主任、审计长一起对总理负责。在国务院内部，第89条赋予国务院规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会工作的职权，国务院有权制定行政法规，发布决定和命令，有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章。
在地方各级，省、直辖市、设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会可以制定地方性法规；县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告；地方各级人民代表大会有权通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划；县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项，监督本级人民政府的工作；县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。
依据我国宪法，虽然地方各级人民政府对本级人大负责并报告工作，且其人事与组织合法化来自本级人大，但其均须执行上级人大制定的法律和地方性法规。此外，与实行联邦制的国家不同，我国的人大制度和行政首长负责制都建立在民主集中制的基础上，地方各级人民政府不仅对本级人大负责，还对上一级国家行政机关负责并报告工作，并接受国务院的统一领导。照此，地方行政机关的人事与组织合法性来源于本级的人大，但事务与内容合法化链除了可以追溯至本级人大，还同时可以在很大程度上追溯至上级人大。
通过上文分析不难发现，在人大与政府各部门的行政首长之间分别存在一条不间断的人事与组织合法化链，人事与组织合法化水平很高。而在事务与内容合法化方面，重大事项决定权等手段仅针对特定问题，人大对行政权的控权手段主要局限于立法、预算和监督。然而随着社会各方面的飞速发展，法律规范不可避免会给予行政机关越来越多的裁量和评断空间，甚至在诸多瞬息万变的领域根本不适合进行立法活动，这必然会对事务与内容合法化水平产生影响。虽然各级人大的地位要高于同级行政机关，但根据宪法的相关规定，细节调控原则上并不存在于人大和政府各部门之间。除了立法，人大还可以通过预算手段决定年度行政任务的重点和方向，行政机关的任何财政活动均应在人大预算授权的范围内进行，受到预算原则的约束，并接受人大和审计机关的监督。然而，预算自身同样存在局限性。预算的约束力仅存在于支出上限，并不课以行政机关财政支出的义务。在财政活动方面，假设行政机关完全不作为，预算根本无法发挥约束效力。与立法和预算相比，人大监督的质量更是不得被高估。一方面，监督对象是极为庞大和复杂的行政机关，人大不可能对每一项行政活动都进行监督；另一方面，我国的人大代表基本为兼职，业余时间和相关专业知识有限，这些都会对监督效果产生消极影响。可见，在人大与政府各部门的行政首长之间，事务与内容合法化程度不够充分。然而根据合法化链理论，三种合法化形式可以相互弥补，只要没有哪一种合法化形式完全缺失即可。除了功能与制度合法化，制宪者在人大与政府各部门之间设定了较强的人事与组织合法化，完全可以弥补事务与内容合法化的不足。综上所述，在人大与政府各部门的行政首长之间，我国宪法对人民代表大会制度的设计与合法化链理论具有一致性。
（2）在政府各部门内部
仅能够确保政府各部门行政首长的决策通过合法化链追溯至人大还远远不够，政府各部门内部的各项行政活动还必须可以追溯至本部门的行政首长，只有这样才可以认定在人大和各部门内部的每一项行政活动之间存在一条不间断的合法化链。
在人事与组织合法化方面，我国宪法第89条规定，国务院的职权包括审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员。第107条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。可见，各级政府有权任免各自部门的行政工作人员。在实践中，大部分行政工作人员通常由任免机关授权各部门领导及任免机关的人事部门任命。这种公务员的委任制度表面上看完全符合人事与组织合法化的要求，但实际上各级行政人员的任免并不单纯取决于上级的意愿，而应“依照法律规定的权限”任免。我国新修订的《公务员法》对公务员的录用、考核、职务和职级任免以及职务和职级升降做了较为具体的规定。根据该法第22条：“录用担任一级主任科员以下及其他相当职级层次的公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”依照该法第38条：“定期考核的结果作为调整公务员职位、职务、职级、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。”第49条规定：“公务员晋升职级，根据个人德才表现、工作实绩和任职资历，参考民主推荐或者民主测评结果确定人选，经公示后，按照管理权限审批。”遵循平等、竞争等原则做出人事任免决定可以使委任制扬长避短，但这些原则同人事与组织合法化理论却不完全一致。而该法第39条还规定，公务员领导职务实行选任制、委任制和聘任制，公务员职级实行委任制和聘任制，领导成员职务按照国家规定实行任期制。由此可见，在政府各部门内部，人事与组织合法化所发挥的作用有限。
在事务与内容合法化方面，立法、预算和监督这些调控手段仍然在政府各部门内部继续发挥作用，即使是基层公职人员，也必须遵守人大制定的法律和地方性法规，按照预算进行财政支出，并接受监督。然而宪法第90条规定，各部、各委员会实行部长、主任负责制，考虑到立法、预算和监督手段的上述局限性，基于权责对等原则，仅通过法律、预算和监督来约束政府各部门的行政人员显然不够，部门内部的细节调控手段必不可少，且部长和主任应享有最终决策权。与此相应，宪法第90条规定，部长、主任有权在一定范围和权限内发布命令、指示和规章。此外，我国的细节调控手段还包括行政内部的监督，主要有上级对下级的监督以及一种特殊的监督形式，即通过行政复议进行的监督。为了使政府各部门内部的细节调控自上而下逐级得到有效的贯彻，一般应在部门内部相应实行科层制。
政府各部门内部的细节调控明显比法律和地方性法规更为具体，不存在类似人大立法、预算和监督的局限性，事务与内容合法化程度很高。虽然在政府各部门内部，我国宪法设定的人事与组织合法化水平有限，但完全可以通过事务与内容合法化予以弥补。
综上所述，我国宪法的相关规定不仅在人大与政府各部门行政首长之间，而且在部门行政首长与各部门内的每一位行政人员之间均体现出合法化链的思想。通过三种合法化形式的互补和共同作用，我国宪法建构了从人民代表大会到每一位基层行政人员的合法化链，进而有效确保了每一项行政活动能够达到足够高的合法化水平。维持行政活动的合法化水平是人民代表大会制度的要求。
（二）党政机关合并合署改革产生的影响
根据合法化链理论，国家权力的合法化通过不同的形式来源于人民。正如上文所述，我国宪法中的合法化主体“人民”是一种具有地域属性的政治命运共同体，具体指中央和地方各级行政单位全体选民的整体，而某一政党、社会团体或企事业单位成员作为一个整体并不构成宪法意义上的人民。虽然中国共产党始终代表最广大人民的根本利益，但其全体成员的整体仍然与“人民”具有不同的宪法结构。国家权力的每一次行使都必须通过合法化链追溯至人民，而中国共产党的合法性和领导地位直接来源于宪法序言和第1条第2款，无需定期由人民通过选举等形式赋予。与此相应，党的工作机关也不属于宪法意义上的国家权力，不构成民主原则中的合法化客体。正是由于党的工作机构与行政机关的合法化来源并不相同，在传统上，党组织通常只处理党务，并不直接行使国家权力并管理国家事务。然而在党政合并合署之后，新的机关必然在一定程度上继续发挥行政职能。那么应如何在坚持党的领导这一前提下维持行政活动的合法化水平？下文将根据三种合法化形式逐一对这一问题展开分析。
1.功能与制度合法化
正如上文所述，我国宪法第3条第3款明确设立了行政机关。然而功能与制度合法化并非仅要求宪法文本明确提出“行政机关”这一称谓，而是要求宪法在创设行政机关的同时赋予其某种特定职能，只有那些在被宪法赋予的职能范围内的活动才具备功能与制度合法性。如果行政机关不再具有宪法第三章赋予的职能，进而无法有效行使自己的权力，那么行政活动将不再具备功能与制度合法性。照此，在党政合并合署改革中，行政机关必须继续在执法、管理和服务等方面发挥宪法赋予的各项职能。如果合并合署实质上导致行政机关被党的工作机关兼并或其职能和权力遭到弱化甚至虚置，那么将会使功能与制度合法化水平降低。
2.人事与组织合法化
在人事与组织合法化方面，在中央层级，全国人大根据国务院总理的提名，决定各组成部门的负责人，并有权对其罢免。这在党政合并合署改革之后必须保持不变。举例来讲：中央全面依法治国委员会办公室和司法部合署办公，虽然司法部的内设机构将根据工作需要承担中央全面依法治国委员会办公室的相关工作，接受中央全面依法治国委员会办公室的统筹协调，但司法部部长的人选仍然应由全国人大根据国务院总理的提名来决定。在地方各级，国务院、县级以上地方各级人民政府仍然有权任命它们下属各工作部门及派出机构、直属机构中的领导职务。即使新机关的党政负责人为同一人，也不得仅由党委来决定这一领导职务的人选，否则人事与组织合法化链将会断裂，这与人民代表大会制度不符。由于在人大与政府各部门行政首长之间的事务与内容合法化水平不够高，因此人事与组织合法化的作用更不得被削弱。而在行政各部门内部，虽然人事与组织合法化程度偏弱，但党政合并合署改革不得导致人事与组织合法化彻底缺失，各级政府特别是被任免机关授权的各工作部门、人事部门必须继续享有人事任免权，否则即使事务与内容合法化水平足够高，也无法弥补人事与组织合法化的不足。
3.事务与内容合法化
在党政合并合署改革之后，涉及最多的合法化形式当属事务与内容合法化。正如上文所述，事务与内容合法化属于最本质的合法化形式，其所蕴含的手段也最为丰富。下文将事务与内容合法化链分为两段并分别展开分析，第一段为人大与政府各部门的行政首长之间，第二段为政府各部门内部。
（1）在人大与政府各部门的行政首长之间
《中国共产党党内法规制定条例》2条规定：党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。在我国，虽然中国共产党的领导地位使党内法规对国家权力产生了强大的影响力，党内法规通过调整国家机关中的党组织、党员的行为，间接触及对国家事务的治理，但其在传统上仍被视为一种团体组织的内部规定，[19]其合法性来源于中国共产党的合法性。与此不同，国家法律则适用于规范国家权力的运行，依据合法化链理论，立法是事务与内容合法化中最为有效的手段，国家法律的合法性来源于代议机关的合法性，进而来源于人民。可见从传统视角来观察，无论在合法化来源还是调整对象方面，党内法规与国家法律的界限都相对分明。然而随着党政机关合并设立和合署办公的探索，这一界限开始变得模糊，党内法规对国家机构的影响或许会变得更为直接，党内法规甚至可能成为新机关组织运行的主要准则。[20]那么对于改革之后形成的新机关，党内法规和国家法律应如何发挥各自的作用，才不会导致国家法律的适用范围被限缩或效力被削弱，进而降低行政活动的合法化水平？
为了维持合并合署后新机关行政活动的合法化水平，应正确处理党内法规和国家法律的关系。我国宪法第5条第4款和第5款规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律；一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究；任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。《中国共产党章程》也明确指出：党必须在宪法和法律的范围内活动。要求各级党组织在宪法和法律的范围内活动，不仅不会削弱党的领导，反而可以加强党的领导。[21]作为党的活动的重要组成部分，制定党内法规本身当然不得违反宪法和法律。根据宪法第5条，社会主义法制的统一是建设社会主义法治国家的必然要求。如果党内法规和国家法律存在矛盾之处，一般应当及时清理和修改党内法规，以确保社会主义法治体系的统一。如果认为党内法规的规定更为合理，则应当及时通过法定程序将其转化为国家法律，或对现行法律进行必要的修改。此外，既然党内法规的约束力主要针对党组织和党员干部，那么党内法规理应比国家法律更为严格。因此在理想状态下，党内法规符合国家法律并严于国家法律，遵守党内法规必然意味着同时遵守国家法律。照此，党内法规与国家法律的平行适用不会对行政活动的事务与内容合法化水平产生任何消极影响。合并合署后的新机关继续严格遵守和执行国家法律不仅是宪法和党章的要求，而且完全是在坚持党的领导这一前提下维护人民代表大会制度的体现。正如有学者指出，党政机关合并合署使党的个别部门变相进入到宪法正文中，成为国家权力机构，进而促进了党的领导法权与人民主权的法权结构相衔接。[22]
除了立法，人大的预算权、监督权和重大事项决定权同样为代议机关控制行政权的重要手段，这些手段不得在党政合并合署改革后被弱化。特别是在财政方面，新机关的一切财政活动仍应在人大预算授权的范围内进行，并相应的接受监督。
在中央，既然宪法规定总理全面领导国务院工作并代表国务院对全国人大及其常委会负责，那么党政合并合署后的新机关应继续接受国务院的领导。与此相应，在地方各级，合并合署后的新机关继续接受本级政府的领导。此外，新机关继续受到国务院制定的行政法规、发布的决定和命令的约束，国务院有权改变或者撤销新机关发布的不适当的命令、指示和规章。在行政法规问题上，虽然依据最高法院判例，行政机关或经法律法规授权管理公共事务的组织有关信息的公开适用《政府信息公开条例》的规定，而党组织制作的党务信息以及党组织制发的党政联合文件一般不适用《政府信息公开条例》的规定，但这并不适用于党政合并合署的情形。在党政合并合署之后，党的领导和执政作用已经内化至行政当中，不仅党政联合发文，甚至一些传统上仅属于党务的信息都可能产生外部法律后果，进而影响公民的权利，这类信息原则上应当公开，否则在国务院与其各部门之间，事务与内容合法化水平将会降低。
（2）在政府各部门内部
在政府各部门内部，虽然人大的立法、预算、监督以及国务院的行政法规、发布的决定和命令等手段继续发挥作用，但基于各部门内部人事与组织合法化水平不够高的事实，我国宪法设定的命令、指示、规章、内部监督等细节调控手段须相应承担更为重要的功能，正是这些细节调控手段才使得政府各部门实行的行政首长负责制正当化。在党政合并合署改革之后，新机关内部的细节调控手段不得被替代或弱化，尤其不得被合法化链以外的个人或组织所干扰。根据前文对合法化客体的分析，即使党的机关通过行政机关做出的行政决定不直接面对社会，其效力仅局限于部门内部，也必须具有事务与内容方面的合法性。当然，在新机关内部继续实施科层制是贯彻细节调控手段的前提条件。
虽然依据《中国共产党工作机关条例（试行）》5条第2款，合并设立或者合署办公仍由党委主管，但党委的领导往往具有宏观的战略性特征，主要涉及行政工作的路线、方针、政策等内容，党委的“主管”既不可能摆脱法律的约束，又不可能排斥或削弱宪法确立的行政首长负责制。换言之，党委和党的上级工作机关的领导和管辖不应对事务与内容合法化产生消极影响。在党政负责人合一的情况下，只要能够确保负责人具有足够的人事与组织合法性，其决定具有事务与内容合法性，那么即使党直接介入具体的行政事务，甚至党和政府一起管理，也不会降低事务与内容合法化水平。
虽然我国宪法确立了行政首长负责制，并相应赋予了行政首长最终决策权，但《中国共产党党组工作条例（试行）》21条规定：党组实行集体领导制度；凡属党组职责范围内的事项，应当按照少数服从多数原则，由党组成员集体讨论决定；党组书记应当带头执行民主集中制，不得凌驾于组织之上，不得独断专行；党组成员应当认真执行党组集体决定，勇于担当、敢于负责，切实履行职责。照此，行政首长如果行使最终决策权，必然会违反党组工作条例。[23]在党政合并合署改革之后，这一问题在新机关内部会体现的更为突出。笔者认为，为了维持新机关的事务与内容合法化水平，应当对党组工作条例的这一条款进行必要调整，从而使其符合宪法和法律的规定。从本质上讲，这是宪法确立的人民代表大会制度的要求。
根据上文所述，我国的细节调控手段还包括一种特殊的监督形式，即通过行政复议进行的监督。传统观点认为，党的机关不可以成为复议被申请人。在党政合并合署的背景下，既然党的领导通过每一个具体的行政活动体现出来，那么新机关在对外做出影响相对人利益的行政行为时，仍然应当以行政主体的名义依法进行。[24]如果在例外情况下不得不以党的机关名义实施这一行为，则应将复议被申请人的范围扩大至党的机关，否则将无法维护行政复议这一部门内部细节调控手段的有效性。[25]
四、结语
党的工作机关与行政机关的合法化来源不同。在党政机关合并设立或合署办公之后，为了维持行政活动的合法化水平，进而维护宪法确立的人民代表大会制度，新机关应继续发挥宪法赋予的各项行政职能，行政活动仍然应当通过不间断的合法化链追溯至人民代表大会。坚持中国共产党的领导与维护人民代表大会制度具有一致性。既然人大的工作在党的领导下展开，那么削弱了人民代表大会制度必然意味着动摇了党的领导。维持新机关行政活动的合法化水平，是在坚持党的领导这一前提下维护人民代表大会制度的必然要求。
【注释】 *中国政法大学法学院教授。
[1] 参见秦前红、陈家勋：《党政机构合署合并改革的若干问题研究》，载《华东政法大学学报》2018年第4期；张力：《党政机关合署办公的标准：功能、问题与重构》，载《政治与法律》2018年第8期。
[2] 关于法律和地方性法规是否适用于党的工作机关的争论可参见王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，载《中国高校社会科学》2013年第2期；蒋劲松：《政党的国法治理》，载《法学》2016年第1期。
[3] 参见高丙中：《社会团体的合法化问题》，载《中国社会科学》2000年第2期。一些学者将“合法性”译为“正当性”，可参见李忠夏：《宪法变迁与宪法教义学——迈向功能分化社会的宪法观》，法律出版社2018年版，第43页、第210页。
[4] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.292.
[5] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.292.
[6] Vgl. Ulli Christian Meyer, Das NeueSteuerungsmodell–VereinbarkeitmitdemDemokratieprinzip und kommunalverfassungsrechtlicheZulaessigkeit.2001. S.191.
[7] 在人民主权原则中，合法化主体和合法化客体的概念可参见Hans-Georg Dederer, KorporativeStaatsgewalt: Integration privat-organisierterInteressen in die Ausuebung von Staatsfunktionen; zugleicheineRekonstruktion der Legitimationsdogmatik,2004, S.190.
[8] UtzSchliesky, Souveraenitaet und Legitimitaet von Herrschaftsgewalt: die Weiterentwicklung von Begriffen der Staatslehre und des StaatsrechtsimeuropaeischenMehrebenensystem. Tuebingen 2004, S.31.
[9] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.301.
[10] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorieund zumVerfassungsrecht,1991, S.301.
[11] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.302f.
[12] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.303.
[13] Eberhard Schmidt-Assmann,VerwaltungslegitimationalsRechtsbegriff, in：Archiv des oeffentlichenRechts,1991,329(S.357).
[14] Vgl. Hans-Georg Dederer, KorporativeStaatsgewalt: Integration privatorganisierterInteressen in die Ausubung von Staatsfunktionen; zugleicheineRekonstruktion der Legitimationsdogmatik,2004, S.215.
[15] Eberhard Schmidt-Assmann, VerwaltungslegitimationalsRechtsbegriff, in：Archiv des oeffentlichenRechts,1991,329(S.358).
[16] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.308.
[17] BVerfGE 83，60（72）。合法化链理论得到了联邦宪法法院的认可，并在汉堡市外国人选举权案的判决中正式被采用，而波肯弗尔德正是本案法官之一。
[18] 参见陈征：《民主原则与行政程序》，载《求是学刊》2011年第2期。
[19] 同前注[1]，秦前红、陈家勋文。
[20] 同上注。
[21] 参见姬亚平：《机构改革对行政复议与诉讼的新要求》，载《人民法治》2018年Z1期。
[22] 参见翟志勇：《监察委员会与“八二宪法”体制的重塑》，载《环球法律评论》2017年第2期。
[23] 参见秦前红、陈家勋：《党政机构合署合并改革的若干问题研究》，载《华东政法大学学报》2018年第4期。事实上，这一问题不仅体现在政府的各部门内部，而且体现在各级政府层面。例如依据宪法，对于国务院工作中的重大问题，总理拥有最终决策权，但这却与党组工作条例不符。
[24] 参见秦前红、陈家勋：《党政机构合署合并改革的若干问题研究》，载《华东政法大学学报》2018年第4期。
[25] 姬亚平认为应以公法主体代替行政主体概念，以包容党的组织。参见姬亚平：《机构改革对行政复议与诉讼的新要求》，载《人民法治》2018年Z1期。
【期刊名称】《法学评论》【期刊年份】 2019年 【期号】3
