了解德国银行业的故事后，你可能更加好奇：当初美国为什么那么害怕银行做得太大？如果说起初的目的是为了保护老百姓，让老百姓不至于受到大银行的任意宰割的话，那么，实际效果如何，是帮了老百姓还是害了他们呢？
对于这些问题，你会很有感触，因为很多初衷良好、很善良的管制政策，结果都是事与愿违。你知道，好的金融制度可以缩小收入差距和机会差距，但坏的监管政策可以恶化收入差距。比如，房地产贷款政策就是一个例子。1990年代中期房地产市场刚起步，只要你中标买到土地并得到相应的行政审批，即使你自己没有资金，也可以通过土地使用权抵押从银行得到贷款，再加上提前预售楼盘，这使许多草根出身甚至农村出身的年轻人也能加入房地产创业，自有资金不是门槛；那时候，房地产真不只是富人的游戏，因此，潘石屹、冯仑等当年的“普通人”也能进入房地产创业致富。可是，从2003年开始，老百姓呼吁政府调控房地产价格，矛头指向开发商，于是就逐步推出房地产“新政”，不断抬高开发商自有资金占比，包括土地价全由自有资金支付，等等。结果呢？当然事与愿违，因为“新政”必然压低新房供应，使房价更涨，而且没钱的草根不再能进入房地产创业。从那以后，房地产行业越来越是少数已经成功人士和国企的俱乐部，草根年轻人不再能重复潘石屹、冯仑的故事。
一般而言，事与愿违的监管政策有多普遍呢？
美国的银行监管害了谁
上次我们在对比德国和美国金融体系的发展历程时，讲到美国总统反对银行势力过大。为什么会这样呢？
背景其实很简单。第三任总统托马斯·杰斐逊当时是代表美国自耕农的利益，极力反对“美国第一银行”的成立，认为过于集中的银行势力只会肥了富有的工业资本家。基于同样的忧虑，第七任总统安德鲁·杰克逊反对授予“美国第二银行”跨州界的联邦银行特许权。由于早期美国各州的独立性强，各地经济发展极不均衡，东西南北的悬殊较大，当时很多人真的认为，禁止银行跨州经营、禁止银行间吞并，一方面更能适应各州经济自身的均衡发展，另一方面使银行的规模不至于太大，因为他们担心过度竞争会招致银行间的并购导致银行数量减少，然后剥夺穷人的经济机会。一直到1970年代之前，多数州只允许银行在本州内开设支行，有些州则执行“单一银行制”（每家银行只能有一个独立网点，不能设分行）。因此，美国历史上有过数量众多的小银行。
这个局面维持多久呢？从1970年代到1990年代，大部分州先后废除了对银行的跨州经营限制。那一波监管政策的放松大大加剧银行业的跨州竞争，使大量中小银行被吞并，这个过程当然产生了像美国银行、摩根大通这样的超大型银行，但更重要的是提升了银行业的效率和业绩表现，抬高整个经济体的竞争力。如今，银行作为金融中介，必须积极地在全国范围内寻找优质的公司发放贷款，而不能简单地只贷款给长期合作的本地公司。
那么，银行管制政策放松之后，各州的收入分配结构是恶化还是改善了？尤其是当初推出管制政策是为了保护草根老百姓的收入机会，所以，最重要的问题是：放松管制后，低收入群体的局面是变好还是变坏了？
布朗大学的Ross Levine教授等三位学者（Beck, Levine and Levkov）在2010年发表了一篇研究，尝试回答这些问题。他们看到，由于美国50个州中，是否允许外州的银行进入本州经营是由州议会而不是联邦政府决定，但各州的政治格局和经济状况又各不一样，所以，各州废除限制政策的时间很不同，这就给他们研究回答上面的问题提供了很好的背景。
他们比较各州在放松管制之后与之前的收入分配变化，特别是综合考虑各州的历史与经济背景差异。系统分析结果发现：放松管制显著改善低收入群体的经济机会。尽管美国全国的收入差距指标在1971-2005年间呈恶化趋势，但相对于全国趋势，早早放松管制的州，州内收入差距状况却得到改善。数据显示，放松管制后的八年里，收入基尼系数（也就是收入差距指数）比之前降低4%，这些州内收入分配结构的改良有60%是放松管制造成的。
尤其是他们也发现，放松管制让最穷的四分之一人口的收入增长5%，但对中高收入者没有显著影响。因此，收入分配的畸形程度降低、变得更加平衡。这里，你注意到，放松银行业管制带来的收入分配改善不是靠“杀富济贫”而成，而是靠提高低收入者的收入来实现。
放松管制为何带来好处
他们的发现似乎跟多位美国总统与其他人的看法相左。为什么放松管制对草根阶层更有利，而不是反之？
这几位教授提供了三个解释：首先，放松管制使竞争更加激烈，赶走一些原来无能的本地银行，让低收入群体得到更多的金融支持，尤其是可以得到更多贷款服务。这样，他们有更多资金经商或投资于自己的人力资本教育，从而提升收入。其次，放松管制提升了银行的业绩和效率，让银行降低贷款的抵押品要求，使一些本来得不到贷款的低收入群体能够获得信贷。再就是，放松管制使得贷款利率降低，减轻企业的借贷成本，从而让地方企业获得更多贷款，从而扩大生产，进而增加劳动力需求，提升就业和收入。他们发现，放松金融管制后的十年里，失业率显著下降。
在后续研究中，Levine教授也考察了那一波放松管制对不同种族的经济机会的影响。他发现，在控制了个人特征和其它因素之后，放松金融管制显著降低了黑人与白人之间的工资差别。放松管制前，其他特征相同的白人比黑人工资高14%；相形之下，放松管制后工资差别降到11%。这说明，金融管制之下，银行和其它金融机构往往不会牺牲对富人和白人的服务，但会减少对低收入群体和非白人群体的支持，就跟中国的情况类似，因为在国内，任何时候金融环境一旦收紧，对国企的金融服务不会受影响，但对民企和草根群体的金融支持会减少。
由此，你看到，以保护老百姓为名的金融管制，实质上是害了低收入群体。金融机构的抵押要求和贷款成本的确对穷人不利，但，这是银行应对信息不对称的反应。如果是强化金融管制，那就迫使银行放弃对低收入群体的服务，将他们拒之门外，没有激励去改善处理信息不对称的能力。只有放松金融管制，让金融机构充分竞争之后，银行才有激励在竞争中不断发展、完善自身，才能提高运行能力、增加对草根群体的服务。因此，金融完全可以普惠，帮助改善普通人的收入机会，但前提是“看得见的手”不能干预太多。自由发展的金融不只是帮富人致富，而且更帮助穷人出人头地。
金融具有天然的普惠性，因为越是收入不够充裕的人，就越需要利用金融工具，把收入跨越不同时间做精细配置。金融服务对穷人的边际效用比对富人更高。可是，一旦金融管制加强，银行和其它金融机构会首先砍掉对低收入群体的服务，或者对草根群体的服务收缩、成本提升，但会保留对成功企业和富人群体的服务。即使监管者是出于“提升金融的普惠性”而强化监管，在实际层面，金融机构还是会首先牺牲低收入群体。监管者制定政策时必须考虑到收入分配后果。最后，美国银行业原来一直受到严格管制，1970年代开始放松管制之后，金融的普惠性逐步得到释放。结果，低收入群体、黑人群体成为最直接的受益者，他们的收入显著上升，而中高收入群体的受益程度不明显。这些研究结果跟中国房地产行业的管制结果一致，因为房地产管制政策越严、越细之后，草根越来越难以进入房地产。管制政策增加了收入差距和机会差距。
