摘要:  执政不作为的治理要义在于问责机制，应尝试构建健全的考核激励机制、科学的能上能下机制与完备的担当容错机制以推进有效问责。领导干部的行权效益、行政效率目标导向与行政激励理念模式是确立健全考核激励机制的逻辑起点，领导干部履职意志直接、间接保障规范则是该类机制健全性的基本表征。领导干部的公民本位目标导向与公共治理理念模式是科学能上能下机制实现有效运行的基石，领导干部能力素质正面、负面保障规范则是该类机制科学性的主要依托。领导干部的责任担当目标导向与行政激励理念模式是确立完备担当容错机制的前提要件，领导干部履职环境正向、反向保障规范则是该类机制完备性的应有之义。

关键词:  执政本领；不作为；考核激励机制；能上能下机制；担当容错机制

执政不作为即指部分领导干部因“执政本领”[1]的欠缺，“不能及时、有效、准确甚至不履行工作职责”[2]的行政不作为行为。该类行为的治理要义在于针对“动力不足而不想为、能力不足而不能为、担当不足而不敢为”[3]之三类“不作为”表象，分别确立切实可行的问责机制。但因该类不作为的实质即是“八大执政本领”[4]薄弱所致的领导干部履职主体性缺位，囿于其惯有的“顽固性、隐蔽性和集中性”[5]使得问题不容易被发现，从而增加了有效问责的难度。立足于新时代对领导干部“执政本领”[6]的新要求，需通过有效问责来遏制执政不作为现象。近年来，学界就该问题的相关研究，多从“教育引领”[7]、“制度缺失”[8]等外部环境影响视角展开，以探寻“加强绩效考核”[9]、“构建容错机制”[10]、“健全激励保障”[11]等制度因应对策，较少系统分析造就该类现象的内在诱因，进而在相应治理范式指引下，有针对性地厘清相应的问责机制。可基于动力、能力、担当之执政不作为现象的肇因机理，在所涉价值、规范治理范式的指引下，就相应问责机制展开“体系思维”[12]之系统研究。

一、执政不作为的肇因机理

（一）动力执政不作为的肇因机理

动力执政不作为是指部分领导干部因“政治领导本领、依法执政本领、群众工作本领”[13]相对薄弱，在工作中内在精神、信仰动力和外在薪酬、晋升动力相关履职意志存在动摇，所致不知“为何为”的行政不作为行为。该类现象更多地指向领导干部是否具备提供公共服务、发扬职业精神的意识心理要件。

1.目标导向、理念模式之价值维度肇因

其一，部分领导干部主动服务意识不强、政绩观不端正，在行权效益、行政效率目标导向上存在偏差。既未能领悟权责对等理念，更多地在无利不为的执政心态推动下，扭曲了政府职能运作的效益导向，使得政府各项法定职能难以在“功能主义进路”[14]充分达致。也较为缺乏敢闯、敢拼的创新精神，未能从科学决策、合理行权、公益优先角度出发，来考量具体工作的作为事项与投入程度，从而减损了行政系统应有的“反映和实现各种利益诉求的统治能力”[15]。其二，部分领导干部尚未确立行政激励理念模式，在社会主义核心价值观激励和法治精神激励两方面皆有所欠缺。既因功利心过重，罔顾“党员干部的示范作用和引领效应是践行核心价值观的必然要求”[16]，而缺乏履职积极性。也因在实际工作中更看重面子工程、不办实事，“没有激励措施则不为”[17]，没有以保障人民权益为依归，“轻视绩效形成过程的绩效评估导向”[18]。

2.实施规程之规范维度肇因

其一，干部考核规范既未能就考核事项予以差异化规定，也未能就考核方式予以日常化推进。例如，《公务员考核规定（试行）》第4条确立了必要的考核事项基准，但未能结合不同干部类型以及不同职门、职组、职系、职级、职等乃至职位的区别，予以更进一步的考核事项差异化指引，使得在不同地区、部门、岗位干部的具体考核规程设定上主观化、随意性较强。又如，《公务员考核规定（试行）》第5条、16条之考核方式规定虽强调了平时考核较之定期考核的基础性，但两者在综合考核结果中的权重比未能予以明确，在实际工作中更为注重相对便捷、易可操作的非日常化年度定期考核，难以发挥干部考核应有的常态化督促、激励效用。其二，干部职业发展规范既未能凸显薪酬设定激励性要义，也未能充分化解职务晋升瓶颈化困境。例如，《中华人民共和国公务员法》第73条确立了公务员工资按劳分配、正常增长原则，但在保障性要义指引下，整体薪酬水平偏低，薪酬设定应有的“对于人本性的积极驱动及激发机能”[19]有待进一步凸显。又如，《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》与《党政领导干部选拔任用工作条例》皆设定了较为清晰的干部职务晋升机制，但在干部提拔使用上，囿于“论资排辈与领导关系亲疏、好恶”[20]等非客观、量化标准的普遍存在，使得干部职务晋升瓶颈化困境未能得以充分化解。

（二）能力执政不作为的肇因机理

能力执政不作为是指部分领导干部因“学习本领、改革创新本领、科学发展本领”[21]相对薄弱，缺失必要的思想观念、知识储备、实践经验、工作技巧等履职能力，所致不知“怎样为”的行政不作为行为。该类现象更多地指向领导干部是否具备行使公共权力、履行公共职责的能力素质要件。

1.目标导向、理念模式之价值维度肇因

其一，部分领导干部为官信念滑坡、行事作风异化，在公民本位目标导向上存在偏差。既没有在为官信念上完成自我准确心理认知与政治定位，加之欠缺一定实践经验与具体工作能力，从而陷入“盲干、错干、漏干、乱作为”[22]境地。还往往基于“思想作风不端正、理想信念动摇、宗旨意识淡薄、革命意志衰退”[23]的官本位认知，在行事作风上未能置于公民本位立场，以积极寻求本职工作相关知识经验的突破、工作方法技巧的创新与工作效益效率的提升。其二，部分领导干部较少在人民群众中走访调研、不愿意主动接受人民群众监督，尚未确立公共治理理念模式。主动服务意识较差，未能在决策过程中养成在“法治‘他律’核心规则”[24]指引下，主动接受公众监督的习惯。往往在传统统治型理念模式指引下，基于固有的个体自利动机，在“领悟中央路线方针政策、研判和应对实际发展变化”[25]等方面存在明显偏差。加之所涉主动性、创造性学习能力偏低，难以全面结合相关知识在国家治理、公共事务管理过程中推动实现必要的公民参与。

2.实施规程之规范维度肇因

其一，干部培训规范既未能合理凸显培训对象的内在参与要义，也未能确立培训考核的外在激励要义。例如，《干部教育培训工作条例》第4条、第22条之干部培训事项规定，虽在原则上强调了培训工作应凸显针对性、专业化导向，但缺乏培训对象参与针对性专业能力素质保障培训设计的具体规定，而难以彰显培训过程中的需求导向特征。又如，《干部教育培训工作条例》第16条、52条、55条之干部培训奖惩规定，虽然明确了相关奖惩事项与结果适用，但更偏重于所涉培训考核的内部激励要义，而未引入相关公众参与表征之外部监督手段。其二，干部降退规范既未能明确所涉规程事项，也未能强化相应惩戒实效。例如，《党政领导干部选拔任用工作条例》第60条之干部降职使用规定，虽在一定程度上凸显了能力素质负面惩戒要义，但就所涉能力要素的评判指标和降职使用规程未能予以清晰的类型化、环节化设定，容易就干部量才适用任职规则形成一定的可操作性掣肘。又如，《公务员辞退规定（试行）》虽就干部辞退的具体情形和相关程序予以了明确规定，但“在实践中的友情操作情形”[26]，往往使得干部辞退规范应有的能力素质负面惩戒效应难以落到实处。

（三）担当执政不作为的肇因机理

担当执政不作为是指部分领导干部因“狠抓落实本领、驾驭风险本领”[27]相对薄弱，加之相应监督保障体制部分机能失调，所致不知“为了后”的行政不作为行为。该类现象更多地指向领导干部履职环境要件能否达致内化岗位职责、外化监督实绩的整全效应。

1.目标导向、理念模式之价值维度肇因

其一，部分领导干部因欠缺必要的“法治思维和法治方式”[28]，而在责任担当目标导向上存在偏差。往往存在着自身定位标准不高、不求有功但求无过的错误认知，更多地着力规避其“按既定的规则和程序行事”[29]应尽的义务与职责。在当前深化改革攻坚阶段、社会治理矛盾多发时期，埋头实干风险虽多，但领导干部必须充分认识到全面深化改革与全面依法治国的内在逻辑关联。逐步培育其“善于运用法律规则、原则分析与解决治国理政问题”[30]的能力，不能畏手畏脚。其二，部分领导干部尚未在行政激励理念模式指引下，确立起必要的担当精神与容错观念。“从领头羊变成替罪羊的顾虑”[31]始终是限制干部创新担当精神的主要心理障碍，应在定向化、精准性激励原则指引下，针对“不涉及法律和原则问题的工作开展错误”[32]，基于必要的容忍、宽容和试错保护观念导向，实现反向维度的差异化精神激励。

2.实施规程之规范维度肇因

其一，干部保护规范既没有细致厘清干部行权具体规程，也未能科学统合容错免责识别标准。例如，在《全面推进依法行政实施纲要》的指引、推动下，虽然各级政府之间、不同政府职能部门之间职能权限配置的清单化要义，已经在法治政府建设进程中得到初步确立。但未能结合干部所在岗位职责职权、履职程序及考核目标之行权具体规程，予以细致厘清。又如，《银川市支持干部干事创业建立容错机制实施办法（试行）》、《蚌埠市鼓励改革创新激励干事创业容错纠错实施办法（试行）》和《西宁市党政干部改革创新干事创业容错纠错实施办法（试行）》虽然就容错免责识别要件予以了较为全面的列举式规定，但皆以行为或过程的描述性设定为主。所列识别要件皆缺乏针对行为事实或结果构成的量化评判，容易导致“实践过程中存在边界认定的困境”[33]。其二，干部监督规范既没有实现必要履职信息的全面公开，也未能凸显所涉异体问责的合理对抗。例如，《中华人民共和国政府信息公开条例》第9-12条虽然就应主动公开的政府信息予以了较为全面的列举式规定，但就必要的履职信息公开而言，在公开形式、公开范围及公开事项等方面的“广度和力度都与问责主体知情权真正全面享有存在一定差距”[34]。又如，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》虽然就干部问责的情形、方式、适用及程序予以了系统规定，但更多地只是一种同体问责模式。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第6章之询问和质询规定所表征的“人大代表等非行政系统内部的异体问责”[35]并未发挥其应有的对抗性实效。

二、执政不作为的治理范式

执政不作为治理旨在增强所涉主体的权责对等意识，通过明确、具体的责任追究，而推动领导干部积极主动提升其执政本领，最终实现面向执政行为的长效监督。欲确保“行政权所提供公共服务”[36]的正确目标导向，往往需要问责所表征的行为治理机制来完成“对政府的外来或内在控制”[37]。行为治理范式即是在方法论层面为切实可行的问责机制，提供必要的目标导向、理念模式之价值指引以及实施规程之规范指引，而充分达致所涉理论的“精神教义和方法启示功能”[38]。

（一）服务型政府论之目标导向指引

1.目的理性之目标导向指引

目的理性之目标导向往往与社会个体所追求的、带有直接物质性与客观具体性特征的价值理想有关。服务型政府论在执政不作为治理过程中所能提供的目的理性之目标导向指引，即在于凸显各级政府机构的行权效益与行政效率。其一，所涉行权效益即指政府机构基于行政权力规范行使，所产生的实际社会利益。各级政府机构应坚持科学决策、合理运作各项法定职能、依法主动行权，凸显作为“服务型政府存在价值和主要依据的社会服务”[39]，而积极致力于行权效益的改善提高。其二，所涉行政效率则更多地强调政府机构基于各项法定职权运行，实现行权效益的达致速度。各级政府机构在行政过程中应坚持效益优先、兼顾效率与公平，充分发挥自身能动作用，在“达到结果的时限”[40]方面，更为高效地创造更加丰富的实际社会利益。

2.价值理性之目标导向指引

价值理性之目标导向往往与社会个体要达到的、带有间接道德性与主观抽象性特征的价值境界有关。服务型政府论在执政不作为治理过程中所能提供的价值理性之目标导向指引，即在于凸显各级政府机构的公民本位与责任担当。其一，所涉公民本位即指将公民利益作为政府机构各项行政活动的根本依归。各级政府机构在设定所要供给之公共产品、公共服务的内容与供给方式时，应以积极主动“维护人民的利益”[41]为宗旨。其二，所涉责任担当则更多地强调要将具体职责事项内化于政府机构的法定职权清单中，对可能的越位或缺位行权，皆通过“提出质询、追究责任、直至罢免政府官员”[42]等方式来依法问责。各级政府机构应审慎行使各项法定职权，在依法、合理行权的前提下凸显积极、主动作为之基本取向。

（二）公共选择论之理念模式指引

1.公共治理理念模式指引

公共选择论在执政不作为治理过程中所能提供的“整合开放的公共管理元素与广泛的公民参与元素”[43]之公共治理理念模式指引，即在于凸显治理过程中的必要条件创设与公民参与实现。其一，所涉必要条件创设即指创设“制度化、组织化、过程化”[44]的公共治理参与环境，具体从参与制度空间和参与手段途径这两个方面来实现公民可参与。不作为治理相关参与制度空间即指针对规制执政不作为之公共事务中的可参与事项，根据相应社会事实及规范现状，并结合特定价值目标所完成的公民参与行为规范设定；相关参与手段途径则是基于各类可参与事项，结合公民参与规制执政不作为的参与意愿及参与能力，所设定的多样化、全过程参与方式。其二，所涉公民参与实现则更多地强调公民能够切实参与到执政不作为治理过程中，并在相应问责机制中发挥积极作用，具体从参与意愿和参与能力这两个方面来实现公民想参与、能参与。不作为治理相关参与意愿即指公民参与规制执政不作为之公共事务的积极性水平，具体可从担当精神、价值共识及预期利益等方面来加以引导和鼓励；相关参与能力则往往与公民参与规制执政不作为所需“认知能力、思维能力和表达能力”[45]有关，具体可从加强所涉知识普及宣传、教育和定向培训等方面来逐步培育。

2.行政激励理念模式指引

公共选择论在执政不作为治理过程中所能提供的“通过物质或者精神刺激来激发权力主体积极行使公共权力”[46]之行政激励理念模式指引，即在于凸显治理过程中的激励原则遵循与激励手段设定。其一，所涉激励原则遵循即指在激励手段运用过程中所应遵循的指导性准则。激励制度固有的抽象性与普遍性特征，容易导致激励机制聚焦失准。则有必要在规制执政不作为之行政激励手段运用过程中确立定向化、精准性原则，既强调面向特定行权主体的差异化激励手段设定，也凸显所涉行权主体不同行为方式、结果与相应激励收益的比例关联。其二，所涉激励手段设定即指所运用行政激励手段的方式、数额、比例等具体事项设置。规制执政不作为之行政激励手段的具体事项设置，既应避免成本效益原则下过大幅度的偏离值，还应注重公共选择论之人性假设前提下的物质、精神激励在质与量上的结构整合。

（三）规范分析论之实施规程指引

1.规范评价指引

规范分析论在执政不作为治理过程中所能提供的规范评价指引，往往与所涉规范设定的一般性规定与专门性规定之文本载体状况有关。其一，所涉一般性规定即指针对执政不作为所涉上位概念之公务员或干部队伍管理而设定的规范性文件，仅就执政不作为问题予以附带性规定，其规制面向皆较为广延。例如，《中华人民共和国公务员法》第12条、第53条之勤勉履职规定和《全面推进依法行政实施纲要》之“二、全面推进依法行政的指导思想和目标”中的权责明确化保障规定。其二，所涉专门性规定即指针对执政不作为问题予以特别、具体规定的规范性文件，其位阶层级较低且规制面向较为偏狭。例如，《南阳市人民政府办公室关于印发开展懒政怠政为官不为问题专项治理活动实施方案的通知》设定的为官不为惩治规范，以及前述银川、蚌埠、西宁三地相关地方规范性文件各自设定的执政作为容错规范。其分别从正反两个方面就执政不作为问题予以了清晰规定。

2.违法认定指引

规范分析论在执政不作为治理过程中所能提供的违法认定指引，往往与所涉规范设定的执政不作为行为内在构成要件设置以及外在表象类型化罗列有关。其一，所涉内在构成要件设置。例如，《干部教育培训工作条例》就执政本领提升所涉干部培训专业化、针对化及培训考核事项的基本要素，予以了列举式规定；前述银川、蚌埠、西宁三地相关地方规范性文件，则分别将“勇于破除障碍、触及固有利益”、“工作效果上促进了党委政府决策部署的顺利实施”和“主动纠错，及时挽回损失或消除不良影响的”设定为容错免责的识别要件。其二，所涉外在表象类型化罗列。例如，《南阳市人民政府办公室关于印发开展懒政怠政为官不为问题专项治理活动实施方案的通知》即将执政不作为行为界分为“不敢为”、“不会为”和“不想为”这三种类型，并分别就其所涉具体表象问题予以了阐明。

三、执政不作为的治理路径

（一）以健全的考核激励机制来推进动力执政不作为问责

1.确立健全考核激励机制的逻辑起点

价值维度下领导干部的行权效益、行政效率目标导向与行政激励理念模式指引着领导干部工作方针的选择与工作实绩的达成，是确立健全考核激励机制的逻辑起点。

其一，应不断巩固强化领导干部的行权效益与行政效率目标导向。既要树立“有权必有责、有责才有权”的行权理念，明晰责任行权的固有属性；进而引导领导干部正确认知、处理个人利益与公共利益之间的相互关系，并在加强“权力伦理建设”[47]的基础上努力形成自觉遵守行政规范、相互约束履职行为的行政性职业共同体。也要积极弘扬以德、能、勤、绩、廉之价值品质为内核的行政文化，完善不同层级职能部门之间、决策主体与执行主体之间的行政性协商机制建设；进而切实保障决策本身的科学性、可操作性以及决策过程的互动协商性、多元参与性，在充分尊重、考量干部群体意志、利益的基础上，实现广大干部积极进取、行政有为。

其二，应切实加强社会主义核心价值观与法治精神教育。既要厘清社会主义核心价值观的科学内涵，不断强化领导干部这一“关键少数”对人民公仆思想的认同感；还要基于这些价值理念来完善既有的科层制干部管理机制，例如推动既有一成不变式的干部群体静态薪酬福利机制，逐步转向为基于“职位、技能、能力、绩效、长期发展潜力及组织内外环境”[48]等适时性要素的动态薪酬福利机制。此外，还有必要针对领导干部开展以宪法专题教育为核心的法治精神教育，促使其真正体悟“一切权力属于人民”的丰富内涵，明晰所涉治理权力源自人民主权、所涉治理行为的合法性与合理性源自相应规范设定与行权绩效；进而逐步矫正领导干部的科学绩效观，强调在政府绩效评估机制建设过程中，基于投入、产出费效比，来科学量化干部群体在社会效益产出过程中创造的具体服务绩效。

2.考核激励机制健全性的基本表征

规范维度下领导干部履职意志直接、间接保障规范作为薪酬、晋升激励机制的运行基石，是考核激励机制健全性的基本表征。

其一，应在实现考核事项差异化设定的前提下凸显干部考核日常化。根据“领导职务”与“综合管理”、“专业技术”、“行政执法”之“非领导职务”的固有四类干部划分，围绕品德、能力、勤勉、业绩和廉洁这五类考核1级指标，设置各20%的平均量化分值基础上，结合具体地区、部门、岗位分别设置不同2级、3级指标与相应量化分值。此外，还将综合考核结果的平时考核（60%）、定期考核（40%）之权重比予以固化，其中的平时考核由干部每月工作自我量化评分（20%）和所服务相对人每季度量化评分（40%）这两部分组成，定期考核则由干部所在部门的年度考核委员会来量化评分。

其二，应基于客观考核实绩凸显干部的激励型薪酬与晋升设定。量化设置干部薪酬基准部分的正常增长幅度，以及确定干部薪酬绩效部分的比例。薪酬基准部分的增长幅度可参照退休人员养老金的年平均增长幅度，在兼顾效率原则下一定程度维持既有地区薪酬差，而予以区别设置（东部10%、中部8%、西部5%）；薪酬绩效部分所占比例可参照事业单位绩效工资结构，在适度公平原则下尝试平衡既有地区薪酬差，而予以区别设置（东部30%、中部35%、西部40%）。此外，还围绕双梯晋升机制，而实现与干部考核结果直接挂钩的客观、量化之职务晋升标准设置，综合考核结果“优秀”累计6次应予以晋升职务、累计3次应予以晋升职级。

（二）以科学的能上能下机制来推进能力执政不作为问责

1.科学能上能下机制实现有效运行的基石

价值维度下领导干部的公民本位目标导向与公共治理理念模式指引着人事任用核心评判指标的遴选，是科学能上能下机制实现有效运行的基石。

其一，应逐步强化领导干部在服务型政府目标导向下的责任意识。既要着力提升领导干部核心素养，使其充分体悟公共利益与个人正当权益的取舍、平衡要义，增强其基于公民本位直面问题的信心，以及敢闯敢试、真抓实干、大胆负责的勇气与毅力。也要明确其改善学习能力的职责所在，真正认识到“社会公共权力是一种无特权含义的职业角色”[49]。进而坚决贯彻落实“中央八项规定”精神、“三严三实”专题教育，以营造风清气正的行权文化，将领导干部的注意力和价值观导向于提高自身执政本领、为人民群众提供更佳行权服务上来。

其二，应科学激发领导干部基于行政激励理念提升理论素养的学习热情。既要提高领导干部与人民群众的沟通能力，逐步确立“由‘为民做主’向‘人民民主’转变”[50]的履职理念，从而养成决策务必实证调研、征求民意的经验习惯，以全面提高其应对“经济发展新常态下发展阶段、任务重大变化”[51]的履职能力素质。也要增强领导干部主动接受公众监督意识、主动学习意识与自主学习能力，注重理论知识与实践运用相结合，以有效化解“改革与发展中的各种具体问题”[52]。

2.能上能下机制科学性的主要依托

规范维度下领导干部能力素质正面、负面保障规范作为人事任用的基准导向，是能上能下机制科学性的主要依托。针对人事任用的客观性导向问题所诱发之执政不作为行为，应运用“调查、记录、分类、描述”[53]等方法来探究隐藏在执政不作为现象后的本质，并将其固化为各类人事任用中占更大权重比的客观因素指标。

其一，应强化干部培训所涉内在参与要义与外在激励要义，以激发培训对象的原生学习需求，实现既有例行公事化被动培训的主动“商谈”[54]式转向。既应以通识性理想信念、党性教育为原则，以凸显培训对象实际培训需求的特色性德才素质改善、履职能力提升为导向，确立强调统一大局导向的通识培训和明晰培训对象具体需求参与的特色培训之双轨化干部培训内容。其中通识培训所占培训内容比例至少应达到50%，干部职级越高通识培训所占比例则越大，最高不超过80%。还应厘清干部培训所涉师资、人数、经费、内容及考核等事项的应公开与可公开范围，以及相应公开程序。此外，相对人对所涉干部培训的量化评价分值应作为干部培训机构绩效评价的一项处理性依据，以及培训对象绩效评价的一项参考性依据，而整体性地纳入干部培训绩效评价体系。

其二，应在定期开展干部职数匹配性评估的基础上，结合综合考核结果明确干部降退的标准依据与惩戒导向。干部降退的实质是基于客观因素评价指标的“人职适配”[55]。当逐步确立以机构职能以及地域人口、经济发展水平、交通便捷程度等相应履职环境为主要考量因素的干部职数匹配性评估机制，以确定不同部门干部职数的上限，而明确所涉干部降退的约束性指标。此外，干部降退的具体实施规程当与综合考核结果相结合。“不称职”累计6次应予以辞退、累计4次应予以降低职务、累计3次应予以降低职级、累计2次应予以转任其他同级职务。

（三）以完备的担当容错机制来推进担当执政不作为问责

1.确立完备担当容错机制的前提要件

价值维度下领导干部的责任担当目标导向与行政激励理念模式指引着领导干部夯实敢为事、能为事的精神支撑，是确立完备担当容错机制的前提要件。

其一，应逐步匡正领导干部的法治思维和法治方式而确立责任担当精神，以提供必要的敢为事、能为事之精神支撑。既要不断强化领导干部法律知识学习和法治意识培育，明确“法定职责必须为、法无授权不可为”的行权准则。在凸显干部群众利益一致观前提下，确立有权主体遵守法定权限、程序行权前提下的权力制约意识、权力边界意识和绩效问责意识。又要凸显相关规范设定作为领导干部管理、行权依据的唯一性与独立性，纵使相关规范设定的模糊性、龃龉性难以避免，也当依循“逻辑推理、修辞论辩和解释”[56]的法治技术途径来予以明晰。应强调以相关规范设定作为根本准据来评判领导干部的履职表现，以此来营造必要的领导干部积极、自主、创新之执政本领施展空间。

其二，应积极确立领导干部的担当精神与容错观念而端正为官心态，以形成敢于尝试、积极进取、勤政爱民的为官风尚。既要通过开展党性教育专题活动、“构建红色文化传承体系”[57]等方式积极吸收党性文化的精神养料，而强化“五个敢于”[58]的思想信念教育，以继承发扬立党为公、执政为民、实事求是等优良工作传统，激发领导干部矢志造福一方的高尚为官情怀。又要积极灌输容错观念，开展容错、试错、减责、免责法律知识的专题培训，促使领导干部在容忍、宽容和试错保护的反向维度精神激励下，积极克服新常态背景下面临的新问题、新挑战，在准确把握担当容错政策精神基础上攻坚克难、大胆突破、积极推进改革创新试验。

2.担当容错机制完备性的应有之义

规范维度下领导干部履职环境正向、反向保障规范作为容错机制的核心要件，是担当容错机制完备性的应有之义。

其一，应在科学设置干部职位说明书前提下厘清基准性容错免责识别标准。载明所涉公权力“职能定位、管理权限、操作流程”[59]等事项的干部职位说明书，是立足于行政组织整体机能设置之权力清单制度的具象化、个体化表达。应就干部所在岗位的具体工作事项任务、履职能力标准与资格要件、在岗履职测评标准与等级、岗位设置规范依据、相关罚则等方面予以明确设定。并于明确性、细致性、规范性原则指引下，旨在完成与所在部门权力清单内容的同步更新及精准对接，务求实现干部无权履行或有权拒绝履行职位说明书载明以外事项。干部履职造成损失适用容错免责的基准性标准，则应从容错机制准入因素与裁量因素这两方面来具体厘清。就前者而言，应主要考量干部进行决策的利益动机是否全然基于公共利益需求、具体履职行为是否系法定职权及程序所为，但凡为追求其他利益、逾越法定职权及程序的履职一律不适用容错免责。就后者而言，应主要考量决策者的主观过错以及与相应危害后果、利益损失的关联程度，须在解析致损因素、过程的基础上具体考量决策者的注意义务与责任分担，以确定所涉干部适用容错免责下应承担的责任范围。

其二，应在全面公开干部必要履职信息前提下凸显所涉异体问责的协同监督效应。应基于“一网两微一端一平台”[60]等信息化技术手段，实现干部个人履历、所在岗位职位说明书、个人综合考核结果及排名、个人荣誉奖惩及相应投诉举报方式等必要履职信息的公开化与透明化。各类公开的信息内容应格式统一、规范并及时更新，所涉量化数据应准确翔实、来源可查，所涉信息公开工作人员应同步列明以凸显其主体责任与示范效应。此外，还应确立所涉干部同体、异体问责的协同监督机制。当以行使监察职能的专责机关之监察委员会问责为主导，以“内部治理、履职激励、监察”[61]三类规范保障之人大、政协、检察、审计问责为辅助，以凸显公民参与问责为补充，逐步推动干部协同监督机制的复合化、规范化、实效化建设。

四、结语

执政不作为的三元治理即是基于对动力、能力、担当之执政不作为的价值、规范维度肇因分析，在价值维度之服务型政府论的目标导向指引、公共选择论的理念模式指引和规范维度之规范分析论的实施规程指引下，从所涉行为治理角度来具体探究相应考核激励、能上能下、担当容错之问责机制的构建途径。在价值维度下，应强化领导干部的行权效益与行政效率目标导向，并加强社会主义核心价值观与法治精神教育；应强化领导干部的责任意识，并激发其学习热情；应匡正领导干部的法治思维和法治方式，并确立其担当精神与容错观念。在规范维度下，应实现干部考核事项差异化设定，并凸显干部考核日常化设定以及激励型薪酬与晋升设定；应强化干部培训所涉内在参与要义与外在激励要义，并明确干部降退的标准依据与惩戒导向；应厘清干部基准性容错免责识别标准，并凸显所涉异体问责的协同监督效应。

注释:

[1]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2017年10月28日，第1版。

[2]郝春禄：《领导干部“为官不为”问题的调查与思考》，《党政干部学刊》2015年第1期。

[3]中国新闻网：《习近平：这个问题极为重要也十分紧迫》，http://www.chinanews.com/gn/2016/05-12/7867693.shtml，最后访问日期：2018年1月11日。

[4]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2017年10月28日，第1版。

[5]欧小蓉：《基层公务员“懒政怠政”的治理路径》，《领导科学》2015年第22期。

[6]习近平：《巩固执政基础 增强执政本领》，《党建研究》2005年第2期。

[7]参见吴金林、席晓星：《“为官不为”问题及对策初探》，《中国市场监管研究》2016年第5期。

[8]参见杨曼：《“为官不为”现象的现状、成因及治理对策》，《党政干部学刊》2016年第5期。

[9]参见唐晓阳、代凯：《加强政府绩效管理治理“为官不为”的举措探讨》，《领导科学》2017年第2期。

[10]参见刘宁宁、郝桂荣：《新常态下如何科学构建容错机制》，《人民论坛》2016年第11期。

[11]参见原光：《官员“为官不为”的激励矫正》，《党政论坛》2016年第12期。

[12]参见陈金钊：《体系思维的姿态及体系解释方法的运用》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2018年第2期。

[13]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2017年10月28日，第1版。

[14]张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，《中外法学》2018年第2期。

[15]季卫东著：《大变局下的中国法治》，北京大学出版社2013年版，第22页。

[16]王学俭、李东坡：《培育和践行核心价值观的原则、路径和机制研究》，《中国特色社会主义研究》2014年第3期。

[17]郝春禄：《警惕领导干部“为官不为”》，《中国党政干部论坛》2015年第8期。

[18]参见金太军、张健荣：《“为官不为”现象剖析及其规制》，《学习与探索》2016年第3期。

[19]徐刚：《公务员薪酬激励的多维联动机制探究》，《中国行政管理》2008年第9期。

[20]王云：《试论我国基层公务员激励机制的构建》，《人民论坛》2013年第5期。

[21]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2017年10月28日，第1版。

[22]李艳菲：《综合施策克服干部能力不足》，《光明日报》2015年9月8日，第16版。

[23]殷献茹：《“为官不为”的成因分析与对策探讨》，《淮海文汇》2017年第1期。

[24]赵娟著：《中国宪法的成文性质与司法适用》，法律出版社2015年版，第128页。

[25]许耀桐：《治理为官不为、懒政怠政问题刍议》，《中共福建省委党校学报》2015年第10期。

[26]石绍斌：《论我国公务员退出机制的发展与完善》，《江西社会科学》2008年第10期。

[27]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2017年10月28日，第1版。

[28]陈金钊：《对“法治思维和法治方式”的诠释》，《国家检察官学院学报》2013年第2期。

[29]许韬：《国家治理视域下我国新型行政模式的型塑》，《云南社会科学》2015年第5期。

[30]周叶中、汤景业：《关于深化依法治国实践的思考》，《法学杂志》2017年第12期。

[31]张敏、李伟权：《干部工作动力缺失的表现与改进路径》，《领导科学》2016年第10期。

[32]金太军、张健荣：《“为官不为”现象剖析及其规制》，《学习与探索》2016年第3期。

[33]胡杰：《容错纠错机制的法理意蕴》，《法学》2017年第3期。

[34]肖光荣：《中国行政问责制存在的问题及对策研究》，《政治学研究》2012年第3期。

[35]李英：《我国行政问责制的要素分析与制度构建》，《领导科学》2009年第12期。

[36]朱最新：《法治视域下的行政权主体研究》，《河北法学》2005年第9期。

[37][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980年版，第264页。

[38]谢晖：《法理学的能与不能》，《法学论坛》2000年第5期。

[39]施雪华：《“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件》，《社会科学》2010年第2期。

[40]张尚仁：《行政职能、功能、效能、效率、效益辨析》，《广东行政学院学报》2003年第1期。

[41]姜晓萍：《论“服务型政府”的基本内涵》，《四川行政学院学报》2004年第2期。

[42]谢庆奎：《服务型政府建设的基本途径：政府创新》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期。

[43]罗豪才、宋功德著：《软法亦法：公共治理呼唤软法之治》，法律出版社2009年版，第37页。

[44]徐丹：《食品安全监管中的公众参与：困境与选择》，《四川行政学院学报》2012年第3期。

[45]赵谦：《专业合作社法实施中的农民参与困境及校正：以重庆为例》，《法学》2012年第3期。

[46]罗豪才、宋功德著：《软法亦法：公共治理呼唤软法之治》，法律出版社2009年版，第154页。

[47]孟昭武：《行政伦理建设的实质是权力伦理建设》，《求索》2002年第6期。

[48]卢恩华、梁金成：《动态薪酬研究现状与评述》，《中国市场》2010年第40期。

[49]潘振云：《关于腐化人格形成原因的思考》，《中州学刊》2000年第2期。

[50]徐汉明：《习近平社会治理法治思想研究》，《法学杂志》2017年第10期。

[51]唐莹：《“为官不为”现象的行政文化分析》，《陕西行政学院学报》2015年第4期。

[52]耿洪彬、狄刘银：《关于提高领导干部学习能力的思考》，《长白学刊》2013年第3期。

[53]白建军著：《法律实证研究方法》，北京大学出版社2014年版，第18页。

[54]郑召利：《程序主义的民主模式与商谈伦理的基本原则》，《天津社会科学》2006年第6期。

[55]徐刚：《编点制：“人职适配”视域下政府编制的弹性化规划》，《华东经济管理》2011年第11期。

[56]陈金钊：《对“法治思维和法治方式”的诠释》，《国家检察官学院学报》2013年第2期。

[57]张绍荣：《论红色文化教育传承体系的构建》，《思想理论教育导刊》2013年第5期。

[58]人民网：《“五个敢于”是新时代干部担当精神的具体体现》，http://theory.people.com.cn/n1/2018/0413/c40531-29923920.html，最后访问日期：2018年5月14日。

[59]王春业：《论地方行政权力清单制度及其法制化》，《政法论丛》2014年第6期。

[60]潘玲：《“一网两微一端一平台”助推党建创新》，《青海日报》2016年8月10日，第6版。

[61]赵谦：《内部治理与履职激励、监察：人大常委会委员任职的规范“三题”》，《政治与法律》2017年第12期。

作者简介：法学博士，西南大学法学院教授

文章来源：《法学杂志》2018年第12期