一、我国区域合作组织机制亟待革新

众所周知，为解决跨区域公共问题（比如跨界污染），地方政府应当加强合作。问题在于，究竟怎么合作?目前，地方政府较少运用组织机制，通常倚赖于行为机制，例如行政协议、区域共同行政行为、职务协助等。[1]主要原因在于我国对编制和机构设置的限制十分严格，组织机制的适用空间极其有限。

不过，我国学者叶必丰指出，组织机制建立与行为机制设计呈正向比例关系，“良好的组织结构，可以简化行为机制。不合理的组织结构，将导致错综复杂的行为机制。”[2]法国学者莱昂·狄骥也认为，组织机制确立国家机构的职责，行为机制是履行该职责的手段。[3]尤其对区域合作治理而言，组织机制是行为机制的基石，行为机制探索若不能以组织机制革新为支撑，则可能导致公共治理失灵。这是因为，一方面，地方政府之间通常是横向关系，彼此互不隶属，行为机制难以产生足够的约束力；另一方面，地方政府基于行政区划的刚性约束与彼此之间的竞争关系，具有自利性与闭合性，它们“总是试图将成本转移给他人，自己坐享其成，或者过度使用公共资源，或者二者兼而有之”，[4]而纯粹的行为机制难以克服这种自利性与闭合性。

要解决跨界公共问题，应当加强组织机制建设。我国现有区域合作组织机制（比如行政首长联席会议、区域合作论坛等）既缺乏权威性，又缺乏执行力，不足以充分发挥区域合作功能。以行政首长联席会议为例，长江沿岸一些省市虽然承诺共同保护长江流域的水资源，但它们自身对长江流域治污积极性不高，其行政首长“甚至不愿参加联席会议，跨省治理水污染的责任落实、加大保护力度、避免落后产业转移等意向多停留在口头上、纸面上”。[5]如何建立一种有足够能力解决跨界公共问题的组织机制，同时又不触动中央划定的制度红线，是目前亟待解决的现实难题。要解决这一难题，应当拥有更广阔的视野，其中应包含对他国制度的观察。值得注意的是，在作为大陆法系代表国家的德国，目的团体公法人是德国理论上讨论最多、实践中利用最广泛的区域合作组织机制，并且时至今日，仍然运作良好，成效显著。最重要的是，德国目的团体公法人制度一方面对既有行政权力结构冲击不大，另一方面可以有效克服组织机制松散的问题，并在区域合作治理中具有权威性。因此，德国目的团体公法人制度可成为我国区域合作组织机制革新的参照系。

本文首先将阐明目的团体公法人为什么会成为德国最重要的区域合作组织机制，然后将厘清目的团体公法人如何通过具体的制度设计，在保障地方自治的同时，实现自身在区域合作治理中的权威性与执行力，最后将借鉴目的团体公法人制度，论述在我国构建目的型事业单位的可能性与具体思路。

二、为什么选择目的团体公法人

目的团体公法人（Zweckverband）是指地方自治体（大区、郡、市镇）共同组建的公法社团法人，旨在完成供水服务、污水治理、垃圾处理、基础教育等特定的公共任务， 比如城市间专门履行供水服务的水务目的团体公法人，城市间专门进行垃圾处理的市政环卫目的团体公法人。

目的团体公法人何以成为德国最重要的区域合作组织机制呢? 回顾历史，普鲁士首相冯·施泰因认为，自上而下的绝对君主专制是阻碍国家进步的关键原因，只有引入地方自治，才能令国家强大。因此，1807年施泰因改革重点之一，便是推行地方自治。[6]  然而随之而来的困境是，一方面地方自治导致地方独立承担的公共任务迅速增加，另一方面由于地方治理能力有限，公共任务的履行品质难以保障。工业化与城市化的发展，令这一矛盾日益加剧。[7]

面对上述困境，普鲁士部分市镇自发组建教育、消防救灾、社会救济、水务等方面的区域合作组织。[8] 19世纪末，普鲁士东部七省、石勒苏益格-荷尔斯泰因省与黑森-拿骚省分别颁布市镇法，允许地方自治体建立区域合作组织，共同完成公共任务。[9]此时，普鲁士境内主要存在三种模式的区域合作组织机制。第一是总市镇联合, 即两个或两个以上的市镇共同组建介于市镇与郡之间的公法人，全面承担市镇所应承担的公共任务。[10]第二是地方工作组，即市镇之间共同组建非法人性质的合作组织，协调区域发展规划，整合地方要素资源，统筹履行公共任务。[11]第三是以履行特定公共任务为目标的目的团体公法人。

1911年，普鲁士颁布《普鲁士目的团体公法人法》，将目的团体公法人确定为区域合作最重要的组织机制。在普鲁士立法者看来，总市镇联合相当于新设一级行政组织，对既有地方自治体的层级结构进行了重大变更，同时总市镇联合过多履行隶属市镇所应承担的公共任务，可能导致隶属市镇虚级化。至于地方工作组，其没有法人资格，也没有固定组织机构与经费来源，在区域合作事项上欠缺足够的权威性与执行力。相较于前两者，目的团体公法人仅以承担特定公共任务为目标，对地方既有权力结构冲击有限，同时其具备独立的公法人资格、完整的组织结构和固定的经费来源，对加盟地方自治体拥有较强约束力。换言之，目的团体公法人既不会导致地方行政组织结构发生重大变化，又能够充分保障区域合作治理能力。[12]《普鲁士目的团体公法人法》颁布后，德国其余各邦国（州）纷纷予以仿效，陆续采用目的团体公法人制度。

现如今，联邦德国仍然沿用普鲁士时代的思路，将目的团体公法人作为区域合作最重要的组织机制。在联邦德国立法者看来，目的团体公法人除具有前述制度优势外，还是有效的政府与社会资本合作机制，可被用来吸收私人资金与技术参与解决跨界公共问题。根据各州《地方自治体合作法》的相关规定，只要有助于区域合作任务的履行，并且不违背公共利益，自然人或私法人都可以加入目的团体公法人。不过，放宽私人的准入门槛，并不意味着私人可以完全用私法的行为逻辑参与目的团体公法人的运作。在法律上，私人是以行政被授权人的身份加入目的团体公法人，其应受《基本法》上平等权条款的约束。[13]

三、目的团体公法人的制度设计

由于目的团体公法人既能维护地方自治，又在区域合作治理中具有权威性与执行力，因此成为德国最重要的区域合作组织机制。然而若要真正实现上述目标，仍有赖于具体的制度设计。事实上，目的团体公法人乃是通过在组建模式、结构模式、行为模式与经费模式上的机制安排，发挥其制度功能。

（一） 组建模式

在德国，目的团体公法人的组建模式以“协议设立式”为常态，以 “法定设立式”为例外。前者旨在体现地方自治精神，平衡协议各方利益；后者旨在维护公共利益，确保跨区域问题及时有效解决。

1. 常态:协议设立式

协议设立式是指加盟成员通过缔结行政协议自主设立目的团体公法人，意即设立自由团体公法人。协议设立式是常态性的组建模式，其允许加盟成员自主选择合作对象与合作内容。如果加盟成员认为设立目的团体公法人的行政协议侵害自身权益，那么可以向行政法院提起一般给付之诉。这样的制度设计一方面有助于体现地方自治精神，提高区域合作的积极性，另一方面有助于平衡协议各方的利益，满足加盟成员的实际诉求，提升区域合作的执行力。

设立目的团体公法人的行政协议属于团体基本章程。其内容应包含目的团体公法人的名称与住所、加盟成员与地域效力范围、目标任务、团体大会席次和表决权的分配、团体运作分摊费的收缴、行政组织机构、解散流程等事项。团体基本章程缔结后，应呈报行政监督机关审批。行政监督机关一般是加盟成员的共同上级政府。只要目的团体公法人的成立不违背公共利益、不违反法定要求与团体基本章程内容不违反法律规定，行政监督机关就应当批准团体基本章程生效。 [14]目的团体公法人原则上自审批决定公布之日起成立。

2. 例外：法定设立式

法定设立式是指国家基于法律，依职权强制设立目的团体公法人，意即设立义务团体公法人。法定设立式是例外性的组建模式，其旨在维护公共利益，避免地方自治体怠惰进行区域合作，确保跨区域问题及时有效解决。比如各州教育管理法规定，国家有权强制设立中小学目的团体公法人，以协调基础教育资源公平分配，提升弱势市镇基础教育水平。[15]法定设立式的授权性规范散见于各州单行法。不过，法定设立式这一具有强制性的组建模式可能会侵害地方自治权利，抑制地方参与区域合作治理的积极性与主动性，所以德国立法者在此进行了制度上的特殊处理，即要求行政监督机关应当事先告知相关地方自治体在规定期限内自行约定团体基本章程，并呈送审批。只有相关地方自治体没有在规定期限内成立义务团体公法人，行政监督机关才可以自行制定团体基本章程。团体基本章程一经公布，义务团体公法人成立，相关地方自治体自动成为义务团体公法人的加盟成员。

（二） 结构模式

依据各州的《地方自治体合作法》，目的团体公法人内部必须设立团体大会和团体主席。设立前者的目的在于保障组织决策民主性，协调区域合作各方利益。设立后者的目的在于保证组织机制执行力，实现区域合作任务高效履行。

1.     团体大会

团体大会是目的团体公法人的议事机构，也是最高权力机构。其主要任务是制定章程或法规命令、编制预算与决算、决定举债、选举团体主席、修改团体基本章程等。团体大会代表并非由目的团体公法人所服务的人民选举产生，而是由目的团体公法人的加盟成员委任指派。各加盟成员委任指派代表的数量取决于其所缴纳的团体运作分摊费的比例。在绝大多数州，团体大会代表并不像议会议员一样，可独立行使表决权，而是必须服从所属加盟成员的指令，统一行使表决权。 [16]

2.     团体主席

团体主席是目的团体公法人的最高行政机构与法定代表人。其主要任务是执行团体大会所作出的决议、管理目的团体公法人日常事务，并任命、提拔、降级和开除目的团体公法人所属公务员与普通雇员。

团体主席原则上须经团体大会选举产生，并采用简单多数原则。但在黑森州，团体主席可直接通过委派产生，选举并非必要环节。团体主席一般由加盟地方自治体的最高行政首长（大区区长、郡长或市长）担任。从操作层面来看，由现任行政首长担任团体主席，可有效提升目的团体公法人的权威性，确保区域合作任务的有效履行。虑及团体主席任务繁重，各州《地方自治体合作法》均规定减负条款。比如，《巴伐利亚州地方自治体合作法》第36条第4款规定，团体主席可以将部分任务委任给同样由团体大会选举产生的副主席或其他公务人员履行；《巴登-符腾堡州地方自治体合作法》第12条第2款规定，团体基本章程可以允许团体大会组建行政理事会，以协助团体主席的工作。

（三） 行为模式

行为模式的设计，具体涉及目的团体公法人任务范围的界定与任务履行方式的确立。界定任务范围，控制任务数量，可维护地方自治，确保区域合作有效展开，避免逾越制度红线。确立任务履行方式，规范履行依据、预算与形式，厘清任务怠惰履行的责任分配，可加强组织机制的权威性，保障合作目标实现。

1.     任务范围

目的团体公法人所履行的区域合作任务原则上应属于地方自治事项，意即应是地方自治体“自身效力范围”的任务，比如供水服务、污水治理、垃圾处理、基础教育、公共交通、能源供应等。[17]为保证任务履行的权威性与执行力，目的团体公法人可以被授予联邦或州向下移转的特定国家任务，意即 “移转效力范围”的任务。比如目的团体公法人在联邦与州的授权范围内，可针对妨害供水服务行为进行行政处罚。此外，目的团体公法人不仅可承担单项特定任务（比如供水服务），而且可承担多项特定任务（比如供水服务与污水治理）。但是，地方自治体无权将自身所需承担的全部公共任务或大多数公共任务整体交由目的团体公法人完成。其理由在于，地方自治体的议事机构系直接民主选举产生，目的团体公法人的团体大会由加盟成员委任指派，若允许目的团体公法人承担过多的公共任务，则无异于以目的团体公法人全面取代地方自治体，并由此产生民主正当性的危机。[18]

2.     履行方式

目的团体公法人应善尽履行义务，恪守依据、预算与形式的要求：

（1）依据。目的团体公法人可以在加盟成员所授予的任务和权限范围内制定具有自治规范性质的公法章程，比如制定公用设施使用章程、垃圾回收利用章程等。此种公法章程所规范的内容仅是地方自治事项，其对加盟成员与任务履行相对人均具有约束力。若加盟成员或任务履行相对人拒绝履行公法章程所载明的义务，目的团体公法人可以依章程的规定，对其采取行政强制措施。此外，目的团体公法人经特别授权，可以制定代表国家意志的法规命令，比如制定妨害供水服务的行政处罚实施细则。此种法规命令旨在防御危险，维护公共利益。目的团体公法人可以通过法规命令的制定，保障组织机制运作的安全性。

（2） 预算。为实现成本最小化与效益最大化，任务履行须严格遵循预算制度。团体大会每年年初公布预算决议。该预算决议必须体现符合经济性和节约性原则、确保目标任务有效履行、确保目标任务覆盖所有应服务的对象、确保服务价格和就业市场的稳定。预算决议一旦公布，便对目的团体公法人具有强制约束力。除非额外支出不可避免，而且目标任务必须能够继续覆盖所有应服务的对象，否则一律不能事后增加预算。每年年末，目的团体公法人的审计部门或加盟成员的审计部门将分别审计预算执行情况。[19]

（3）形式。为优化任务履行的效果，目的团体公法人既可采用公法形式履行任务，比如作出征缴水费决定（行政处理）、缔结城市建设合同（行政协议），也可采用私法形式履行任务，比如缔结建设工程物资采购合同（民事合同）。目的团体公法人应当遵守公法上的保护性与程序性条款，同时以任务目标为导向，充分权衡公法与私法各自的实施效果。[20]

需要注意，目的团体公法人可能怠惰履行区域合作任务。此时，为维护公共利益，避免任务履行相对人（比如供水用户）利益受损，加盟成员有义务自行履行该怠惰行使的任务，并不得以任务已经移转为由，拒绝履行。与之同时，加盟成员可以向行政监督机关提请审查监督，或是向行政法院提起行政诉讼，要求目的团体公法人善尽履行义务。只有目的团体公法人确已善尽履行义务，加盟成员才可以停止履行。

（四）经费模式

任何组织的运作离不开经费的支撑。目的团体公法人既可向任务履行相对人收取规费和受益费，也可向加盟成员收取团体运作分摊费，还可以用迂回手段获取州财政转移支付。充足的经费有助于保障组织机制正常运转，确保区域合作治理的的顺利进行。

1.     规费和受益费

目的团体公法人有权循受益负担原则，向任务履行相对人收取规费和受益费。前一种费用是指人民在实际使用目的团体公法人所提供的服务后所应当缴纳的金钱款项（比如每月用水费用），后一种费用是指人民即使没有实际使用目的团体公法人所提供的服务，可是仍然应当缴纳的金钱款项（比如自来水固定接入费）。这两种费用的课征额度应遵循各州《地方自治体税费法》的相关规定。需要注意的是，地方自治体有权征税（比如营业税、土地税等），但是目的团体公法人无权征税，这是因为税收存在的目的是为了满足联邦、州与地方自治体的一般高权性的财政需求，而目的团体公法人团体的建立只是为了履行加盟成员移转的特定任务，并不存在一般高权性的财政需求。[21]

2.     团体运作分摊费

目的团体公法人可以向加盟成员收取团体运作分摊费。团体运作分摊费的收取应遵循如下三原则：第一，补充原则，即只有目的团体公法人向所提供服务的人民课征规费和受益费不足以维系自身运作管理时，才可以收取团体运作分摊费；第二，等价原则，即团体运作分摊费课征额度的确定应考量加盟成员因为目的团体公法人的成立而减轻的公共给付负担。第三，给付能力原则，即团体运作分摊费课征额度取决于加盟成员自身的财政状况。[22]

3.     财政转移支付

如果目的团体公法人的运作管理费用超出其本身的支付能力，那么该目的团体公法人是否可以向州请求财政转移支付呢？现实情况是，除萨克森州外，各州《财政转移支付法》均没有承认目的团体公法人拥有财政转移支付请求权，只承认加盟地方自治体拥有此项权利。在实务操作中，目的团体公法人往往以迂回手段申请州财政转移支付，意即它必须先向加盟地方自治体收取团体运作分摊费，然后加盟地方自治体再以“无力缴纳团体运作分摊费”的名义，向州申请财政转移支付，从而变相获得州财政支持。[23]

四、我国区域合作组织机制革新的建议

虽然中德两国客观存在单一制和联邦制的区别，但是两国在区域合作治理过程中所面临的问题具有相似性。从功能性的角度来看，引入目的团体公法人制度，可有效解决我国区域合作治理组织机制匮乏的困境。

（一）引入目的团体公法人制度可能面临的限制与困难

毫无疑问，不考虑制度红线的激进改革不仅无助于问题的解决，而且会激化改革者与被改革者的矛盾。因此，我国区域合作组织机制革新应尽可能在既有宪法与基本法律的框架下，逐步寻求突破。依据宪法第107条的规定，地方政府在经济、教育、科学、文化、卫生、政等众多领域拥有广泛的事权。如果沿着解释论的路径进一步探索，可以发现我国“区域行政规划、区域行政指导、区域行政协议、区域性组织和区域协作立法的法律依据即宪法第3条、第15条、第30条、第33条、第89条等以及《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》上的相关规定”。[24]这意味着，在现有地方事权范围内，我国宪法与基本法律对区域合作组织机制的革新持一定程度的容许态度。

然而必须面对的现实是，中央目前仍然对地方区域合作组织机制的改革持谨慎保守的态度。为解决区域合作组织权威性和执行力的问题，不少学者曾主张在区域合作各方之上再建立一套除已有的上级政权机关以外的立法机构、司法机构和决策机构的区域合作组织框架，并以此构建领导区域一体化事宜的一级国家机关。[25]可是，这一思路实质上将变更现有行政区划。2014年8月25日，全国人大法工委在《关于在县级管理区设立的基层人民法院的法官如何任免问题》的答复中，已经明确否决了不按行政区划设立国家机关的改革思路。另外，国务院于2007年制定《地方各级人民政府设置和编制管理条例》，严格控制地方机构编制，禁止地方随意设置机构。其中，地方各级人民政府的行政编制总额更是受到国务院机构编制管理机关的严厉管控，可供调整的空间极其有限。由此可见，即使不变更行政区划，以新设独立行政机关处理区域合作治理事务的改革模式也面临巨大的制度束缚，目前难以全面推动。

（二）另一种改革的选择：目的型事业单位的构建

以德国目的团体公法人为参照，构建目的型事业单位，或可成为改革的突破口。

1.     现实可能性

在我国，事业单位是从事教育、科技、文化、卫生等特定任务的社会服务组织。目的型事业单位则是以特定任务为导向，从事跨界公共事务，比如垃圾处理、污水治理、供水服务等。以垃圾处理为例，我国不少地方填埋场数量有限，垃圾处理效率低下，这使得垃圾异地倾倒有了巨大的寻租空间，并由此引发跨界环境污染。[26]对此，住房城乡建设部与原环境保护部（现“生态环境部”）主张采用区域协同的方式，鼓励地方政府共建共享垃圾处理设施，提高设施利用效率，扩大服务覆盖面，从而遏制垃圾异地倾倒。[27]此时，可考虑相邻区域政府通过行政协议的形式共同设立目的型事业单位或是由上一级政府强制设立处理数个下级政府之间跨界公共事务的目的型事业单位，对垃圾处理设施进行统一的规划、建设与利用。更为重要的是，中央对地方事业编制的控制不如对地方行政编制的控制严格。依照《地方各级人民政府设置和编制管理条例》第29条的规定，地方事业单位机构和编制管理办法的制定权限属于地方政府。地方事业单位的设立变更由地方政府决定。因此，设立目的型事业单位，属于地方自主权限范畴，具有制度上的可操作性。况且，依据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，中央鼓励地方对我国事业单位管理体制的改革进行“多种形式的探索和实践”。[28]构建目的型事业单位，不失为这一“探索和实践”的重要尝试。

2.     具体思路

构建目的型事业单位，就是要解决我国区域合作组织机制权威性不足、执行力不够的问题。在现行宪法与法律框架下，可尝试对目的型事业单位的组建模式、结构模式、行为模式与经费模式进行制度创新。

（1）组建模式

参考德国经验，我国目的型事业单位的创建可采用协议设立式与法定设立式。其中，协议设立式是指相邻区域政府通过缔结行政协议的方式，发起设立目的型事业单位，以共同处理跨界公共问题。我国目前已经存在相邻区域政府以行政协议的方式建立区域合作组织机制的实践案例，比如江苏省江阴市与靖江市通过缔结行政协议，共同设立跨区域的江阴经济开发区靖江园区管理委员会。[29]目的型事业单位的设立亦应当允许采用协议设立式。因为通过协议协商的方式，可充分照顾相邻区域政府的特殊利益，调动其参与区域合作治理的积极性。该行政协议应当视作目的型事业单位章程，并应当成为各地方政府在区域合作治理中的共同行为准则。不过，该行政协议应当在地方事权范围内缔结，并且必须呈报协议各方的共同上级政府审批。另外，法定设立式是指地方通过制定相应的法规、规章，授权上一级政府依职权成立目的型事业单位。为了提高地方政府的合作意愿，上一级政府可以允许下级相邻区域政府可以协商拟定目的型事业单位章程，并负责审核批准。如果下级区域相邻政府共同拟定的章程违反法律法规的规定或明显违背区域合作治理的目的，那么上一级政府有权驳回该拟定章程，并可以依职权制定新的目的型事业单位章程。

（2）结构模式

我国可以参考德国目的团体公法人的结构模式，由相邻区域政府各自派出代表组成目的型事业单位议事机构，选举或委任地方政府主要领导担任目的型事业单位的负责人，职权分工则由共同缔结的行政协议确定或是由上级行政机关决定。这样的设计既可以有效协调区域合作各方的利益，也有利于保障目的型事业单位在区域合作治理中的权威性。当然，可能存在的法律疑问是，国家公务员是否可以兼任事业单位负责人。事实上， 1998年《事业单位登记管理暂行条例》第2条将事业单位限定为公益性社会组织，换言之，事业单位不得以营利性为主要目的，营利性事业单位不得存在。2006年《公务员法》第53条禁止国家公务员在营利性组织兼任职务。从法解释学角度来看， 营利性组织不包含目前已被限定为以公益性为主要的目的的事业单位。因此，国家公务员可以在事业单位兼任职务。目的型事业单位本身就是为解决跨界公共事务而设立，具有鲜明的公益性特征，所以地方政府派现任行政领导同时担任目的型事业单位的主要负责人，以确保其权威性，符合我国目前的法律规定。

（3）行为模式

与德国目的团体公法人相似的是，目的型事业单位实际替代地方政府完成部分公共服务、履行社会管理职责。因此，目的型事业单位所履行的区域合作任务原则上应属于地方事权范畴，比如供水服务、污水治理、垃圾处理等事项。为增强组织机制的权威性，相邻区域政府或上一级政府可以依照《行政处罚法》第18条的规定，委托目的型事业单位实施行政处罚。再者，目的型事业单位应严格执行预算制度，实现任务履行成本最小化与效益最大化。目的型事业单位所编列的预算，应符合经济性和节约性原则，确保目标任务有效履行，保证目标任务能覆盖所有应服务的对象。地方政府各自的审计机关可审计目的型事业单位预算执行情况。最后，若目的型事业单位怠于履行合作任务，地方政府虽然无法向法院申请强制执行该协议，但是可以向上一级政府申请行政监督。为维护公共利益与任务履行相对人利益，地方政府有义务自行履行该怠惰行使的任务。只有目的型事业单位重新履行任务，地方政府才可以停止履行。

（4）经费模式

目的型事业单位可以直接向所服务的对象收取服务费用，比如垃圾处理费、水费等。但是由于任务履行的公共属性，服务价格不能过高，因此所收取服务费用可能不足以维系目的型事业单位的运作。此时，应当由相邻区域地方政府直接对目的型事业单位进行财政拨款。地方政府各自拨款的比例，可以参考德国目的团体公法人加盟成员缴纳团体运作分摊费的模式，以补充原则、等价原则与给付能力原则为标准而确定。需要注意的是，目的型事业单位无权以解决跨界公共问题为理由，征收地方税，但是参与组建目的型事业单位的地方政府有权依照《环境保护税法》第14条的规定，向排放应税污染物的企事业单位和其他生产经营者征收环境保护税。因此，建议地方政府将所收取的环境保护税的一部分用来支付处理跨界污染物的目的型事业单位的开支。同时，可以考虑依据现有的生态补偿机制，由产生污染所在地方的政府将跨区域污染经济补偿费用直接拨付给目的型事业单位，令其专项用于区域生态环境的治理。

作者简介：严益州，法学博士，南京大学法学院、中德法学研究所助理研究员。

文章来源：《中国行政管理》2018年第11期