1984年的中国，农村家庭联产承包责任制已成功推广，改革不仅成为共识，而且深入人心，并得以从农村进一步扩展到城市，此时，怎么改革，以什么方案改革，成为社会关心和讨论的中心问题。应中国领导人的邀请，世界银行组织了一个经济考察团，对中国经济进行全面考察，并在1985年提交了一份主报告、6个附录和9篇背景论文。这些考察报告，尤其是主报告影响了中国经济研究的方式和经济政策的制定。从经济研究来说，考察团在中方专家和政府部门的支持和配合下，用现代经济学的概念和语言将计划经济向市场经济转轨和发展中国家的经济社会发展问题结合起来分析，为中国经济研究范式的转型提供了一个可供学习借鉴的范本。

在世行首任驻华代表，也是中国经济考察项目的总负责人林重庚先生的帮助下，我们特意邀请上述主报告的主要构思人和协调人阿德里安·伍德教授，为《比较》专门撰写一篇回顾文章《中国长期发展问题和政策选项：今昔对比》。文章首先简要介绍了1985 年世行主报告撰写的原因和经过，其包含的信息和建议，以及错漏之处。随后，借助与1985年报告的“提要”相同的分析架构——增长格局、经济管理和社会政策，讨论了中国当前面临的某些长期发展问题，尤其强调需要改进公共资本管理、强化企业间竞争、缩小收入差距，以及提高社会保障等。本文原载《比较》98辑，共计18024字，阅读需要22-36分钟。

1985年，当中国处于经济改革和对外开放的早期阶段时，世界银行针对中国的经济发展前景提交了一份重要报告。该报告的《提要》部分在本辑《比较》重发。本文由该报告的作者之一撰写，希望结合中国已经取得的巨大成就以及对未来的展望来探讨该报告的意义。

本文第一部分是回顾，简要介绍1985年世界银行经济报告撰写的原因和经过、其包含的信息和建议，以及错漏之处。第二部分是展望，借助与1985年报告《提要》中相同的分析架构——增长格局、经济管理和社会政策——讨论中国当前面临的某些长期发展问题，尤其强调需要改进公共资本管理、强化企业间竞争、缩小收入差距，以及提高社会保障等。

1   对世界银行1985年报告的回顾

对于1985年报告的《提要》，读者可以也应该有各自的看法。这里将增加某些背景信息，并指出其中与中国后来的经济发展实践尤其相关的几个方面，或许对大家有所帮助。

1．1  动机、内容和作者

正如当时的世界银行行长在该报告的《前言》中所述：“本项研究的想法始于我于1983年对中国的访问。在北京，我得到同邓小平主席和赵紫阳总理会谈的机会……我们谈到中国要在2000年把人均收入提高到800美元的国家目标……通过在北京的讨论达成了一份协议，世界银行将针对中国在此后二十年可能面临的某些重大发展议题开展一项研究，尤其是结合国际经验，分析应对此类议题的某些政策选项。”

1985年报告是世界银行在1981年发表的首份中国经济报告的自然延续。那份名为“中国：社会主义经济发展”的报告结合国际比较，总结了中国在1948—1978年的多项成就，包括减贫、基础设施建设与工业化等，也指出了过去的缺陷，并探讨了当时面临的问题。1985年报告同样强调指出：“在克服现行体制缺陷的同时，也迫切需要防止其丧失调动资源和扶助贫困人口的力量。”

1985年报告对广泛的发展议题提供了前瞻性分析，包含丰富的内容：由10个章节组成的主报告，以及6个附录和9篇背景论文。作为主报告构成部分的《提要》极为简要地介绍了覆盖的议题领域：农业、能源、运输、工业、外贸、城市化和教育等。《提要》部分的重点不同于主报告把大部分具体部门的议题集中在“增长格局”一节中，而是用更多篇幅讨论体制改革和社会议题。

该报告历时两年完成，有50多位世界银行的职员和顾问参与，其中9位参与主报告撰写，我是报告的主要构思人和协调人，独立撰写前两章并参与其他各章节。我也是《提要》主笔人，总负责人林重庚（Edwin Lim）先生在里面提了不少重要意见，特别是关于经济管理和社会问题的部分（基于我们共同撰写的第十章）。

我们的工作包括：1984年对中国历时9周的访问，涉及甘肃、湖北、江苏和北京；1985年再访中国，主要是讨论报告草案。正如报告《序言》所述，在这些访问中，来自中央和地方政府机构、研究机构和大学的中方朋友与同事的信息、评论和建议，极大地提升了该报告的质量。

1.2  1985年报告的主要建议

最终报告以中英文版出版，既在政府机构的官员之间传阅也让普遍民众购买。以下四个方面的内容可能引起了当时中国读者的关注。

（1）具体部门的议题。此类议题包含：食品摄入中畜产品比例的提高，高等教育的过分专业化，能源节约的优先事项，对公路运输战略的需要，经济活动在不同规模的城市之间的最优配置等。该报告对此类重要议题提供了大量基于国际经验的建议。为增强这些建议的可行性，我们将许多内容结合了多部门模型的预测。当时有规模更大的中方团队用多部门模型测算2000年的国家发展前景（Wang and Li，2018，第ix-x页）。与他们的相互交流令我们受益良多。

（2）早期和中期的体制改革议题。此类议题主要涉及价格改革的方向和速度的选择、物资配置和劳动力配置、投资决策，以及外贸管理等。依靠中国众多经济学家和政策制定者的努力，这些议题后来都通过在如今的中国经济体制中视为理所当然的方式加以解决了，但在当时还颇受争议。

在上述大多数议题上，我们主张采取持续但渐进的自由化做法。但我们对于价格双轨制颇为担忧，认为这“或许只能是价格和物资配置体制改革中的一个过渡办法”（World Bank，1985，第177页）。在那个时点完全放开价格也许是错误的（Weber，2018），然而我们很担心双轨制造成的不公平，包括腐败的诱惑等。

（3）三大产业部门的平衡。该报告认为，体制改革会要求和促使中国经济中三大部门的结构以非常不同于政府预期的方式发生变化。

在我们撰写该报告时，官方制定的目标是使工农业总产值在1980—2000年翻两番。正如《提要》中“部门之间的平衡”那小节所述，这种对物质生产扩张的强调固化了中国（以及苏联）在传统上对服务业发展的忽视。中国没有认识到，提高经济效率需要开展市场监管、扩大企业自主权和加深专业化分工，而这些都要求商业、交通运输业和商业支持类服务业得到巨大发展。中国也没有认识到，居民家庭对市场需求的影响力增强将刺激个人服务业供给的大幅扩张。

因此，我们报告中的长期预测既分析了官方“翻两番”目标的影响，也分析并建议了另外一种更平衡、更强调服务业（包括基础设施）的发展道路。其差异见表1中反映的各产业的就业结构。在“平衡增长”一节对2000年的预测中，农业、矿业和制造业的就业比重低于“翻两番”的预测，而服务业的就业比重要高得多。平衡增长预测能够取得与翻两番预测相同的GDP增长率，但所需的投资更少，用于消费的部分更多。

注：初级产业包含农业和矿业，矿业在1985年世行报告的表4中被列入重工业；服务业包含除初级产业和制造业以外的其他所有产业。

资料来源：1981年实际值和2000年预测值来自Word Bank(1985,附录4）；2000年实际值和2014年实际值来自Wood(2017)。

表1还展示了到2000年时中国各产业部门的实际就业结构，与翻两番预测相比，和平衡增长预测接近得多。这种接近部分肯定是我们报告中提到的市场力量的自然结果，部分也可能是政府规划和政策的改变所致。如表1的最后一列所示，中国的服务业就业比重在2000年后仍继续提高，到2014年已靠近东亚其他发展中国家的平均水平（Wood，2017，表6）。

（4）长期改革议题。该报告概述了以公有制为主体的市场经济如何实现有效组织和管理的情形，也强调需要配套的社会体制改革，以缓冲市场经济可能带来的不平等和不安全加剧的影响。

以1984年的《中共中央关于经济体制改革的决定》中关于“增强国有企业活力”的思想为基础，《提要》的“经济管理”一节解释了前一部分建议。为恰当激励企业，实现政企分离，我们建议把国有企业改造成由董事会控制的股份公司，并把股份分散给主要关心这些公司利润水平的多家公共机构。我们还强调了竞争、改进会计制度和法律制度的必要性，并描述了一个实行间接调控规划的体制。

《提要》的“社会问题和政策”一节介绍了我们对长期体制改革的后一部分建议。主张采用累进税制抵消收入差距扩大，用现代社会保障体制应对不再与特定企业终身捆绑的人们的失业、疾病和衰老等问题。另外还主张用政府拨款解决贫困农村地区因为生产责任制造成的教育和医疗服务恶化的问题，并且让人们可以从贫困地区迁出。

1.3 该报告的错漏之处

回头来看，很容易发现我们的报告本应该对一些议题加以更多关注，如环境污染、腐败的风险，以及各级政府间的财政关系等。不过特别值得一提的错误和遗漏则是以下三处：

第一，我们预计1980—2000年中国人均GDP增长率为5%，远远低于实际取得的8%—9%的水平。当然，5%是中国政府当时的目标（与工农业总产值翻两番挂钩），甚至被许多国内外人士认为已经高得不切实际。我们在报告的大多数预测中把这一增长率视为给定值，但探讨了实现该目标的不同路径。

第二，尽管该报告鼓励外国私人投资，却没有提及后来举足轻重的大型国内民营企业。当然，报告还是强调了企业家精神的经济价值，并指出：“许多个体企业……如果获得允许，可以快速成长到中等规模，并成为经济中的重要活跃力量。”

第三，尽管该报告认识到了中国扩大制造品出口，以及增加机械和金属产品出口的潜力，却严重低估了外贸的实际扩张幅度。我们预测2000年的出口额占GDP的比重为10%—11%，仅为实际值的一半，加上对GDP的增速预测偏低，使我们对中国出口总额增长的预测严重低估，这还是发生在中国于2001年加入世贸组织之前。我们完全没有预见到全球化在后来的飞速进步。

2．今天的长期发展问题和政策选项

1985年报告《提要》的第一句话似乎依然准确：“中国的最终发展目标是赶上发达国家，同时坚持社会主义制度，使广大人民都能分享繁荣富裕的果实。”与这一目标相关的许多问题和选项如今也依然需要考虑，不过是在高得多的起点上。下面将采用1985年报告的《提要》中相同的标题讨论其中的部分议题：增长格局、经济管理、社会问题和政策。包含财政、人口、城市和地区发展议题在内的更广泛的研究，可以参考其他的研究成果如林重庚和迈克尔·斯宾塞主编的《中国经济中长期发展和转型——国际视角的思考与建议》(Lim and Spence，2011)；以及世界银行和国务院发展研究中心的报告《2030年的中国——建设现代、和谐、有创造力的社会》（WB-DRC，2013）等。

2.1 经济增长的格局

中国为实现追赶还有多长的路要走？表2的第一行显示，相比美国等土地资源丰富的国家，西欧和日本这类土地稀缺型发达国家的稠密人口更适合与中国做对比，这些国家以购买力平价计算的人均GDP水平平均约为中国的3倍。相比1985年报告撰写时的12倍，已显著下降。然而，中国的劳动人口所占比重高于发达国家。表2的第二行显示的是经济上更适合对比的劳均GDP水平，土地稀缺型发达国家约为中国的4倍。要想在2050年赶上这些国家，年增长速度需要比它们快4个百分点。

表2的其他各行显示了追赶所需的各项核算值。其中一个要求是提高教育水平，中国今天的成年人平均受教育年限约为土地稀缺型发达国家的70%，而且主要由于中国的大学毕业生在人口中的占比较低，尽管大学入学率有所提高，这一差距自1981年以来并未缩小。第二个要求是单位劳动力对应的资本水平的增长远快于发达国家，这需要中国继续把较高比例的GDP用于投资，并且提高资本的使用效率。第三个要求是缩小全要素生产率的差距，中国目前的水平约为土地稀缺型发达国家的一半。

注：“土地稀缺型发达国家”是以下各国的加权平均值：澳大利亚、比利时、丹麦、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、日本、荷兰、葡萄牙、西班牙、瑞士、英国；本表中的GDP是Penn World表中的rgdpo变量（用rgdpe、cgdpo、cgdpe等变量得到的结果相似）；1981年的平均受教育年限采用的是1985年数值，2014年采用的是2010年数值；1981年的出口质量指数采用的是1987年数值；2014年采用的是2007年数值。

资料来源：Penn World Tables 9.0 (http://www.rug.nl/ggdc/productivity/pwt/);Barro-Lee database (http://www.barrolee.com/);Feenstra and Romalis(2014,Table 1)。

中国从1981年以来已缩小了全要素生产率的差距（当时约为这些发达国家的三分之一），这是体制改革和开放技术引进带来的效率提升的成果，但下一个阶段的难度可能更大。全要素生产率的测算不但取决于每单位投入生产的产品数量，也与产品在市场上的价格有关。表2最后一行中的出口质量指数表明，如今的全要素生产率差距主要反映着消费者对中国产品的价值评价低于发达国家的产品。这一价格差距自20世纪80年代以来似乎有所扩大（或许是由于发达国家的无形资产增长更快，参见Haskel and Westlake，2017），缩小这一差距可能比缩小物质生产率的差距更困难。

在追赶中，中国经济的部门结构需要进一步改变。表3对比了当前的中国与土地稀缺型发达国家平均而言的初级产品（农业和矿业）、制造品和服务（所有其他产业）在出口、GDP和就业中所占的份额。跟1985年报告一样，这一比较也表明大力发展服务业的重要性。土地稀缺型发达国家的服务业在出口中的比重比中国高出16个百分点，在GDP中的比重高出25个百分点，在就业中的比重高出34个百分点。

因此，迈入发达国家行列的中国初级产业（主要是农业）就业比重将大幅下降，基本上由服务业就业比重的上升抵消，而制造业的就业比重变化会小得多。随着更多劳动力脱离农业，以及城市化水平提高，农业劳动生产率将更加接近制造业，但同样重要的是应确保服务业雇用的劳动力的生产率不低于制造业，正如发达国家的现状那样。大约五分之四的中国劳动力将在服务业就业，因此必须让这些产业能充分获得熟练劳动力、资本和技术。

追赶过程将使中国与世界经济的关系发生根本变化，这是因为，实现发达国家的教育水平将使中国的比较优势从劳动密集型转向技能密集型的产品和服务，这与韩国在过去三十年的情形类似（Wood，2017）。其他土地稀缺型发展中国家将会并已经开始填充中国释放出来的劳动密集型制造业领域。在中国，比较优势的这一转变要求表3中的三大产业内部（而非三大产业之间）发生更为剧烈的结构变化：技能密集型的生产活动、企业和细分产业需要扩张，劳动密集型的需要收缩。由于中国的劳动力总量将减少，这种扩张或收缩既是相对的，又是绝对意义上的。

注：产业部门的定义参见表1；土地稀缺型发达国家的定义参见表2。

资料来源：Wood（2017）。

比较优势的这一转变将使中国加入与如今专注于技能密集型生产的发达国家的竞争，不但会改变中国与发达国家的贸易结构，还将影响技术转移的激励。在过去几十年中，发达国家的企业愿意在全球价值链中向中国转移劳动密集型技术，因为这能降低它们的成本，提升利润。这些企业得到了母国政府的支持，因为能够增强发达国家在技能密集型制造业中的比较优势（Wood，2017）。然而随着中国成为技能密集型生产的竞争对手，发达国家的企业和政府将更不愿意转让技术，此类情况目前已经出现，使中国必须更多依靠自身的技术开发。

在更小的程度上，中国与世界经济的关系还会因为“一带一路”倡议而变化。该倡议将增加中国的贸易总量，从而抵消可能兴起的保护主义的影响，并改变贸易的地理结构，但不太可能促进中国的比较优势发生根本转变。

2.2 经济管理

中国过去几十年的成就很大程度上归功于经济管理体制的改革。快速增长源自经济活动参与者面临的激励、机遇和约束的一系列自上而下和自下而上的改变。在未来几十年继续追赶发达国家，要求通过深化改革，在激励、机遇和约束方面带来更大的改变，这种必要性已在中国得到了广泛承认，2013年的十八届三中全会决议为此制定了全面战略。

本节将集中讨论一个关键议题，即如上文所述，缩小中国与发达国家的全要素生产率差距的必要性。在新近的许多研究中，一个国家的经济被视为各家企业的总和，国家之间的发展差距也被视为企业间业绩差距的反映（Syverson，2010）。对中国和其他国家而言，提高最优秀企业的业绩是必需的。但改善不算最优秀的其他企业，使它们的业绩尽可能接近最优水平，也同样重要。对中国的追赶至关重要的是提高一般企业的全要素生产率，也就是那些很少安排领导人视察的企业。

提高中国最优秀企业的业绩，往往要求它们成为出色的全球创新者，引入比世界任何对手更先进的产品或工艺，通常是借助小的改进，偶尔也有重大突破。某些产业领域的少数中国企业已经是全球创新者，如通信设备领域的华为公司和社交媒体领域的腾讯公司等，其他一些企业也正在快速迈进，但目前它们只代表很小一部分（Fu，2015）。另外，尽管中国在研发支出和专利申请的规模上已排名世界第二，研发活动的生产率和专利质量却较为落后（Fu，2015；Zaharia，2018）。中国近期也没有生产出能够和古代四大发明——指南针、造纸、印刷术和火药——相提并论的任何产品。

在所有国家，企业的业绩水平都参差不齐。例如在美国，即使在狭义的制造业中，位居第90百分位企业的全要素生产率平均是位居第10百分位企业的2倍（Syverson，2010）。比起美国（Hsieh and Klenow，2009）和日本（Ito et al.，2008），中国企业的业绩悬殊之大更是不同寻常。有研究人员测算（Hsieh and Klenow，2009），如果中国制造业企业之间的业绩差异缩小到美国的差距水平，那么2005年两国全要素生产率的平均差距将缩小30%，1998年将缩小50%，表明中国企业在缩小业绩差异方面还是取得了进步。

最优秀企业的全球创新能力对中国的追赶来说当然重要，但改善全体企业的业绩要求更多开展经常性的本地创新：引入对企业来说（而非对全世界来说）更好的产品和工艺，包括能影响全要素生产率的更优秀的管理技术等（Bloom et al.，2017）。此外，管理质量的差异据估计只能解释中国和美国平均全要素生产率差距的13%（Bloom et al.，2017）。当然，中国的平均管理质量不及美国，很大程度上是因为中国企业更少采用高质量的管理技术（Bloom and van Reenen，2010）。此外，驱动全球创新和本地创新的力量是基本相似的：企业开展创新是作为对客户需求与竞争对手行动的响应，开展创新是因为看到成功后带来的商业优势，以及如果未能开展创新则会面临的风险（包括破产）。产权保护对此至关重要，企业必须确信自己的创意和利润在取得成功后不会被剥夺，才会真正开展创新。

一国企业的平均全要素生产率取决于许多因素，包括企业之间外溢效应带来的机遇、人力资本的质量、投入品市场的弹性，以及监管的特性等（Syverson，2010；Bloom et al.，2018）。所以，提高中国企业的平均全要素生产率与经济管理和政策的许多方面有关。下文的讨论仅涉及其中的两项：改进公共资本管理和强化国内市场竞争。

（1）改进公共资本的利用。中国国有企业的规模远超过任何发达国家，占GDP的30%—40%（Tidrick，2013；Kovacic et al.，2016），并被政府视为社会主义制度的基础。然而对于一个庞大的国有企业部门是否以及如何能帮助缩小中国同发达国家的全要素生产率差距，依然有很大的讨论空间。从全世界来看，国有企业的业绩通常都比较差（Tidrick，2013），中国政府对国有企业的认识也在改革过程中发生了巨大改变，但中国政策制定者的主流观点很明显依然是国有企业应该在整个国家的经济和技术追赶过程中发挥领军作用。

中国自1984年以来已经认识到，在社会主义市场经济中，必须鼓励大多数国有企业追求利润，并与政府的监管和其他职能分离。但正如1985年世行报告的《提要》所述，“建立独立的、有适当激励的企业，可能是社会主义制度下进行改革最困难的一个方面”，这在后来得到了证实。大量小型国有企业被合并、出售或关闭。自1993年以来，剩余的国有企业开始被改造为现代公司，有的还在股票市场上挂牌。2003年，非金融中央企业的资本管理职责被授予国务院下属的国有资产监督管理委员会，地方各级政府也相应成立了类似的机构（Tidrick，2013）。

尽管上述改革极大地改进了国有企业的业绩，但中国国有企业的效率和创新能力依然不及民营经济部门。国有企业的平均资本利润率在20世纪90年代后有所上升，却依然不到民营企业平均水平的一半，部分原因是某些国有企业在持续亏损（Tidrick，2013；ASPI，2018）。国有企业的平均全要素生产率相比民营部门也有所提高，部分是因为低效率国有企业被淘汰，部分是因为其余国有企业的效率改进，但总体上仍落后于民营企业（Hsieh and Klenow，2009；Alvarez et al.，2017）。许多国有企业在开展创新，在某些产业成为技术领先者，但同外资企业和国内民营企业相比，平均来说国有企业的研发投入更少，与其他创新伙伴的合作更少，从研发投入中获得的创新成果也更少（Fu，2015；Fu et al.，2018）。

在认识到有进一步改进空间后，2013年的十八届三中全会《决定》开启了国有企业改革的新阶段，并在2015年的中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》中加以明确。新一轮改革的独特之处是把重心从对国有企业的管理转向对国有资本的管理，对公司化之后的国有企业的股权进行配置调整。这一调整的目的是弱化国有企业同中央和地方的政府部门的联系，从而增强国有企业改进财务回报的激励，减轻让它们追求其他目标的压力，并削弱它们对可能涉及其经营业绩的政策的影响力。

以上《决定》和《指导意见》确认了两个不同却相互补充的所有权调整办法：利用专门的公共机构，通过在国有企业董事会的代表来行使国家所有权；以及实行公私混合所有制，例如把国有企业的部分股份出售给私人投资者。考虑到国有企业的庞大数量以及寻找或建立合格的公共所有权管理机构的挑战，这一改革仍在推进中，有关的信息还不多。在中央层面，国资委已把部分国有企业的所有权职能委托给控股公司或其他国有企业，把部分股份划转给社会保障基金，并允许私人投资者购买国有企业下属企业的股份。在省级层面，公私混合所有制模式居于主导，某些省份也正在利用公共所有权管理机构。

目前显然还没有证据显示上述所有权调整改革已取得了显著效果，并对相关国有企业及其所参与市场的其他企业的盈利能力、效率和创新能力有显著改善。与之前的中国改革一样，这些已经实施的计划经常被称为试点，但并没有像随机控制实验那样进行设计，因此难以准确评估，尤其是当整体效果需要好几年才能显现的时候。

这些所有权管理改革有可能增强国有企业提高财务业绩的激励。企业董事会是否会得到改善业绩所需的全部授权，例如选择总经理或制定大型投资决策，则不那么明确。最大的问题或许是，这些改革能否成功切断国有企业与政府其他职能和利益的联系。在其他国家，此类联系也制约着国有控股公司，只有新加坡的淡马锡公司例外（Tidrick，2013）。当国有企业面临倒闭危险时，即使该企业的公共资本已损失了全部市场价值，但考虑到由此造成的就业损失，任何国家的政府都很难不施以援助。

无论如何，最好的策略显然是把新阶段的国有企业改革继续推进几年的时间，并应该资助开展有关研究，系统评估其效果，比较不同公共所有权模式的国有企业的效率和创新能力，以及与国内外民营企业的业绩相比较。我们希望这些研究将会发现，所有权管理模式的调整改善了国有企业的业绩，某些类型的调整可能比其他类型更有效果，因此只需要对改革方向进行微调即可。但如果研究结果表明这些调整都没有带来明显改善，则需要对公有制改革的方式和规模进行更基本的反思。

对于由董事会控制、追求利润的严格独立的国有企业来说，政府各项政策的影响应该是完全间接的，通过税收、补贴、信贷、信息和指导性计划等，对市场上的所有企业一视同仁。不过，十八届三中全会《决定》和《指导意见》表明，纯粹间接的影响方式只对部分国有企业适用，尤其是在竞争性市场中追求商业目标的企业。直接的政府影响方式，对于追求非经济目标和“发展前瞻性战略产业”的其他类型的国有企业来说依然被视为必要手段。或者说，政府对许多国有企业的态度是，不应该把决策完全交给只面对市场压力和机遇、追求改进企业自身财务业绩的董事会。

各类国有企业中投入的需要直接控制的公共资本总量巨大，直接控制可能导致这些资本的利用效率低于在竞争市场中追求利润的国有企业，因此是否以及何时必须实行直接控制的周密决策至关重要。其他一些国家通过没有任何公共所有权的企业来实现非经济目标，更不用说实行直接控制的方式（Tidrick，2013）。例如，世界上最先进的军事装备大多数是由追求利润的企业在竞争市场中生产，自然垄断权的滥用可以用监管制度来防范，污染等市场失灵可以通过税收或补贴来矫正，对偏远地区的服务提供也可以通过补贴来激励等。

与本文关注的缩小中国全要素生产率差距最密切相关的一点，则是中国的政策制定者相信对战略性产业中的许多企业实行直接控制对促进创新非常重要。在其他许多国家，也曾强烈呼吁采用自上而下的资源推动型产业政策来要求和资助国有企业朝预定方向开展创新，但结果表明采取此类行动需要高度谨慎。有计划的、由公共资金支持的和广泛分享的研究给各类创新奠定了关键的基础，并创造出触摸屏等一些重要的新产品（Mazzucato，2013），但包括中国在内，也出现过很多特定产业的失败案例（Kovacic et al.，2016，第8.2节）。

绝大多数成功创新是企业面对顾客需求与竞争对手的行动而做出的自发反应。对这一观点的证明可以追溯到很久以前（World Bank，1985，表7.2），也被最近的经验一再确认，从苹果公司的iPhone手机，到促使华为公司成为世界最高产的专利公司的商业战略（Fu，2015,第11章；Zaharia，2018）。该观点表明，无论处于何种产业，如果中国的国有企业能够在追求利润、避免损失和承受市场压力的激励下做出自主决策，它们将成为更出色的创新者。

中国的政策制定者或许已熟悉上述观点及有关的证明，但他们依然希望维持直接控制许多国有企业。他们有理由指出，受直接控制的国有企业在过去取得了快速增长，国资委下属有大约50家企业已跻身全球500家最大公司的行列。他们或许也有理由相信，中国国有企业的未来与其他领域的成功一样会有别于其他国家。可是如果这种信念被证明有误，那么为追赶发达国家就需要对国有企业政策做进一步调整。所以，继续收集并分析直接控制与间接控制的国有企业之间的业绩差异，特别是创新方面的差异，是非常重要的工作。

（2）强化企业间的竞争。竞争是市场经济的最大优势的源头。40年改革大大增强了中国经济的竞争性，促进了繁荣发展。为缩小中国同发达国家在全要素生产率方面的差距，还需要更加激烈的竞争。这是出于两方面的理由：

在领先层面上，竞争能带来创新所需的信息和激励：在竞争过程中，成功企业将逐渐发现客户的需求，并找到能最有效地满足这些需求的新型或改进后的产品和工艺。例如，苹果公司正是依靠非凡的产品创新从数以百计的电子产品企业中脱颖而出。中国自身的经验也证明了竞争对创新的重要性（Fu，2015）。

同样关键的是，竞争带来的信息和激励能确保其他企业的业绩不会比领先企业落后太多。有充分证据表明，竞争能够提升各类企业和产业部门的全要素生产率（Syverson，2010）。对包括中国在内的各个市场经济体的研究也显示，每个产业部门的长期全要素生产率增长很大程度上取决于生产率较高企业的进入和增长，及生产率较差企业的萎缩和淘汰。中国需要通过竞争淘汰不够优秀的企业，以确保把人才这种最有价值的资源投入不断变化的企业组合中加以利用，而这些企业组合的平均生产率能逐年提高（Lim and Spence，2011）。

所有发达国家都有高度竞争的经济，各国政府也都致力于维持这种竞争特性。为此，这些国家必须对抗竞争的两类敌手，它们可以被形容为鲨鱼类型和章鱼类型。鲨鱼类型的敌手是指通过阻碍竞争来提升利润的企业，对抗它们的主要武器是能有效执行的反垄断法规。章鱼类型的敌手是指会限制或扭曲竞争的政府干预，对抗它们的难度更大，因为监管和政策往往也带有维护公共利益的作用。

竞争的重要性在中国得到了充分认识，也在十八届三中全会《决定》中加以强调。此外在过去10年中，中国政府采取了重要措施来对抗竞争面临的上述两类敌手。

针对鲨鱼类敌手，主要的成就是2008年通过的《反垄断法》，其设计借鉴了国际先进经验（当然仍可以通过修订和更新加以完善），执法进展也快于大多数其他国家（Freeman and Cheng，2013；Kovacic et al.，2016）。2018年采取的进一步行动是把之前分立的三家反垄断执法机构合并为新成立的国家市场监督管理总局。不过国际经验表明，要让这一新机构能开展有效执法，其级别和权限需要提升。另外在执法中还需要更充分地借助法院的力量（Kovacic et al.，2016；Lin，2018）。

针对章鱼类敌手，政府早就在非正式地加以对抗，尤其是批评地方政府对地区间贸易设置障碍。首个正式措施则是在《反垄断法》中加入禁止“行政性垄断”的章节，但执行力较弱（Kovacic et al.，2016）。2016年采取的更为全面和基本的措施是设立公平竞争审查制度，要求所有政府部门审查其政策对市场竞争的影响，并修订或撤销妨碍竞争的政策。

与《反垄断法》一样，公平竞争审查制度的基本设计很好，但有效执行面临挑战（Lin，2018）。国际经验表明，应该尽可能迅速和广泛地利用第三方政策审查来取代各部门的自我审查，并把该制度的规则纳入法律，使其执行能借助法院的力量，尤其是通过企业自下而上的行动，起诉制定的政策违反公平竞争规则的政府部门。行政执法机构也应该鼓励企业举报限制竞争的政策和监管规定，因为仅依靠自上而下的监督往往难以获得准确的信息。

执行《反垄断法》和公平竞争审查制度的职责如今已合并到国家市场监督管理总局，但由于这两个任务的目标有显著差异，应采取分工负责（Lin，2018）。《反垄断法》的目标是防止和纠正对竞争的限制，而公平竞争审查制度的目标则是要在竞争限制的经济成本与社会收益之间实现更好的平衡。负责政策干预的政府部门往往会低估其经济成本，而竞争主管部门则容易低估其社会收益。

中国的《反垄断法》和公平竞争审查制度的一个重大缺陷是对国有企业的豁免与执法不力。《反垄断法》允许限制其他企业进入国有企业占主导的某些产业部门，虽然该法律禁止国有企业滥用其垄断地位，但这些企业的权势往往超过执法部门（Kovacic et al.，2016）。即使在允许国有企业和民营企业相互竞争的领域，竞争环境也很少做到公平，特别是因为国有企业经常能在土地、信贷和政府研发投入上获得特殊优惠（Fu，2015）。

使国有企业免受竞争压力很大程度上是有意而为的政策选择，这反映了上述的官方观点，即某些产业部门的某些国有企业应该奉命执行更高层级的计划，而非基于盈利动机和市场压力做出决策。不过，在改进和缩小这些受保护的国有企业和特定产业的范围上，依然有商讨的余地。此外，对于某些产业以及就某种程度来说，使国有企业免受竞争压力并不符合中国政府的政策。

为实现中国的公平竞争环境，有两方面的国际经验可供借鉴（Lin，2018）。第一是经合组织的竞争中性架构，规定了针对公共服务功能、税收、监管、债务与公共采购等方面的平等待遇的政策和操作办法。第二是欧盟的国家援助控制制度（State Aid Control Regime），设立了相关的标准，以判断是否把政府对企业的财务扶持视为“国家援助”，这类援助是否扭曲竞争，以及援助目的和数额是否符合例外情形等。

限制私有企业进入的产业部门清单，应该有独立的专业审查（而不是由国有企业的代表主导），并加以修订，使其符合公共利益需要。2017年，国有企业占重要产业（国防、电力、石油和天然气、电信、煤炭、造船、航空和铁路）销售额的81%，占支柱产业（汽车、化学、建筑、电子、装备制造、有色金属和钢铁）销售额的46%（ASPI，2018）。国有企业的定义似乎忽略了主要由公共资本持有的“股份制企业”，如果把它们纳入，国有企业的占比还将提高。每个产业部门都需要考虑如下关键议题：允许民营企业进入是否有利于提升中国追赶发达国家的机遇。在某些情况下，民营企业带来的竞争加剧会使国有企业更难以开展有潜在价值、却伴随着高风险或收益期较漫长的创新，这也是政府担心的局面。但在很多时候，竞争加剧不但能提升相关产业的国有企业的业绩，还能促进其下游产业的企业的业绩。

从经济学理论上很难找到有说服力的理由限制国内民营企业的产业进入，但对于外国企业的进入则往往充满争议（Spence，2012）。外国企业带来的竞争确实可能阻碍中国企业的能力提升。然而，对这方面的担忧必须结合其他方面的好处加以权衡，如中国企业能获得向外国企业学习的机遇，在生产和创新上既能作为竞争对手，又可以成为合作伙伴，还有作为相关产品的用户能获得更低价格和更高质量的好处等。

中国已经让国内企业面临进口产品的竞争，因此尚存的主要议题是分析外国企业进入中国为国内市场供应产品带来的影响。对外国投资影响的相关研究结论不一。某些时候，外国投资会提升同一产业的国内企业的全要素生产率，某些时候则会导致降低效应，这取决于不同产业部门、外国投资的性质，以及国内企业的学习吸收能力等（Javorcik，2008；Smeets，2008；Demena and van Bergeijk，2017；Lu et al.，2017）。因此，恰当的办法是对外国投资建议进行逐一评估，并综合考虑对国内消费者和生产商等各方面的影响。

2.3 社会问题和政策

中国领导人明确认识到了在社会主义国家解决好不平衡发展和缺乏安全感的问题是重要的。本节将借鉴十八届三中全会《决定》相关部分的结构展开讨论，首先是收入分配，然后是社会保障体制。不过，本节的焦点不是关于中国在政策上的短期改进，而是设想中国作为发达国家处理此类社会议题，在今天应该着手做哪些准备。下面的观点将大量借鉴不平等研究领域最伟大的现代经济学家阿特金森的论述及其有关中国问题的论文（Atkinson，2011,2012），还有如何缩小发达国家不平等水平的著作等（Atkinson，2015）。

（1）缩小不平等和不公平

中国的收入差距在过去40年大幅扩大，基尼系数从大约0.3上升至最新官方报告的0.46（Zhuang and Li，2016）。尽管人们的物质生活水平有大幅提升，但收入差距的扩大带来了较贫困人群的主观福利感受变差（Easterlin，2014）。大多数发达国家在这一时期的不平等状况也都有所扩大，当然变化幅度远不及中国，大约一半发展中国家也遇到了类似的情况（IMF，2017）。

中国目前的基尼系数远非世界最高水平。世界银行的标准化PovcalNet数据把中国排在150个国家中距离顶端三分之一的位置，低于大多数非洲和拉丁美洲国家，与美国接近。不过，非洲和拉丁美洲高度不平等的部分原因是它们的自然资源相对于劳动力的丰富程度高于中国。而中国的基尼系数则高于大多数其他发展中国家和发达国家。中国的基尼系数较高或许部分是由于其规模大于其他大多数国家，但毫无疑问，如今的中国与社会主义国家本应期望的不平等水平较低状态有较大的距离。

所幸自2008年起，中国的不平等程度有所降低，这是之前导致其提升的某些因素发生反向作用的结果（Zhuang and Li，2016）。劳动收入在国民收入中的占比略有提高，熟练工人的工资溢价下降，城乡收入差距缩小，以及地区间收入差距缩小。

经济发展不可避免是个不平衡的过程，这是邓小平和库兹涅茨都曾提到过的著名观点（Kuznets，1955），因此在后来的发展阶段有可能出现不平等程度下降的趋势。当然在其他国家，这一趋势既不是普遍存在的，表现也并不强烈（WB-DRC，2013）。另外，在过去20年间，包括中国在内的大多数国家的豪富人群的收入份额快速提升，某些发达国家甚至回到了一个世纪之前的水平（Atkinson，2012,2015）。该趋势的部分原因是出现了对高能力人群的全球市场，但也反映了高收入雇员和商业人群的寻租活动加剧（Piketty et al.，2014）。

设计收入分配政策时需要认识到，人们对不公平问题的关心胜过不平等的结果。在中国，人们厌恶通过腐败和特惠带来的高收入。某些发达国家如今在社会和政治上出现撕裂，不仅是因为收入和财富差距扩大，还来自对收入分配过程的不满。人们相信，银行家的高收入并不是其经济贡献的合理反映，大企业经理人决定着自己和朋党的薪酬水平，富人通过收买政治影响力降低税率，并推动使富者愈富的政策变革。

发达国家的收入不平等因为再分配性质的税收和公共支出而显著降低。平均来说，发达国家的基尼系数通过所得税和公共资金转移支付降低了三分之一左右，但此降幅比20年前的要小（Atkinson，2012；IMF，2017）。不平等水平会因为消费税而拉大，但因为公共服务的支出大为缩小，以及较富裕和较贫困人群利用的公共服务数量相似，所以在2007年时，发达国家平均来说，公共服务加上现金收入使全部居民家庭的基尼系数从0.30降到了0.24（OECD，2011）。

最近几十年来，尽管财富所有权不平等扩大（或许也正是因为这一政治因素），发达国家的财产税和遗产税却有所萎缩，需要重新提高（Atkinson，2015）。中国的财产税和遗产税也需要提高，因为财富所有权不平等扩大是1978年以来收入差距拉大的原因之一，近年来也并未逆转（Zhuang and Li，2016）。中国依然实行土地国有制有助于缩小财富不平等，但其他国家的经验充分证明，个人仍有大量机会通过买卖租赁的地产致富。

在今天的中国，个人所得税收和现金转移支付的再分配效果较小（Atkinson，2012；Zhuang and Li，2016），不平等程度不但因为消费税而扩大，还由于公共服务支出而加剧，因为城市地区的公共服务水平远高于较为贫困的农村地区（Li and Sicular，2014，第7页）。此现象与大多数其他发展中国家相似（IMF，2017）。只有中国的大多数劳动力进入正规就业而且个人所得税成为政府收入的更大来源，才能发挥利用财政体制缩小不平等的潜力。

中国面临的重要议题之一是把个人所得税的最高税率设定在何种水平。发达国家的最高税率（包括地方税和中央税在内）目前大多数为40%—50%，与中国45%的最高税率相似（Atkinson，2012）。经济学家对于富人面临的较高税率带来的反向激励影响存在争论（IMF，2017），但对外移民的可能性意味着，任何国家的最高税率都不可能比其他国家高出太多。

国际经验得出的更为基本的一点是，确保人们如实缴纳个人所得税至关重要。例如，广泛逃税是希腊和意大利发生经济问题的根本原因之一，并对实际和感受到的收入分配公平以及公共财政状况有强烈的负面影响。逃税具有传染性，如果某些人能够不纳税，任何人的纳税义务感都会降低，这容易陷入难以摆脱的逃税陷阱。

为避免此类陷阱，其他国家的经验表明有三件任务需要完成。首先，税收法规应该尽量减少税收减免规定，在其他方面运转良好的美国税收体制，正是由于税收减免规定的泛滥而存在重大缺陷。其次，有一个设计良好的税收征管体制，对个人收入的大多数税收能通过企业从源头征收。第三，鼓励人们自愿遵守税收法规，尤其是向民众展示税收是用于正当支出。北欧国家民众缴纳的税收很多，部分原因是其高效的税收体制（Kleven，2014），同时也是由于这些国家的政府提供了良好的公共服务和有效的社会保障。

有学者强调（Atkinson，2015；Wu，2011），通过财政体制的再分配不足以实现可接受的收入差距水平。例如，北欧国家的收入差距较小，主要是因为它们的劳动力市场制度导致工资差距较小（NEPR，2018）。阿特金森给发达国家提出的某些非再分配性质的建议，在中国也值得借鉴，包括普及高质量教育，影响技术变革的方向，在竞争政策中加入对收入分配影响的考虑，制定法定最低工资标准和高于最低工资报酬的执行办法，以及以最低工资标准提供有保障的公共就业机会等。

在阿特金森著作中提到的与中国特别相关的一点（Atkinson，2012），则是他建议发达国家应该积累更多的公共资本。大量公共资本可以作为防范冲击的缓冲，并给政府带来稳定的收入流（而且不像税收那样会造成经济扭曲），可以用于公共服务和再分配性质的转移支付，使其成为改善不平等状况的有效手段，特别是在利润水平较高而工资水平较低的国家（Meade，1964）。这正是上文讨论的中国当前的公共所有权改革如此重要的一个原因：从长远来看，国有资本应当给财政持续提供远远超出当前水平的贡献，这非常关键；从短期来看，应该把更多的国有企业股份转移给养老金筹资机构，为落后于改革的人们提供保障。

更一般地说，可以通过深化经济管理体制改革，部分缩小中国的不平等程度，以及大幅消除不公平感。公共所有权管理的调整，除了有财政上的好处外，还有助于实现政企分离的目标。这一分离可以减少政府对企业事务的干预，从而减弱腐败的机会和动机。国际经验也表明，对腐败的监督和惩罚需要斩断其根源（Rose-Ackerman and Truex，2013）。

分配公平还可以通过强化竞争的改革来改善。市场进入壁垒会不公正地保护内部人，损害外部人的利益。有垄断权的企业的所有者能获得较高利润，并往往与其雇员分享。例如，在那些限制竞争对手进入的产业，国有企业员工的收入高于其他产业的类似员工。改进《反垄断法》的执法，给国有企业和民营企业创造更公平的竞争环境，减少政府对市场进入的限制等，都可以减少不公平的实际水平和主观感受。促进劳动力、土地和资本市场竞争等其他改革也同样如此。

（2）提供有效的社会保障

中国人今天的不安全感来自取代传统铁饭碗制度的现代社会保障体制落后于市场经济的发展步伐。人们担忧因为疾病、伤残或衰老而致贫，担忧企业在竞争加剧、不再能忍受亏损后会缩减规模或关闭，从而带来失业风险增加。中国近期在医疗保险、收入补贴覆盖面和养老金体制方面取得了快速进步，但仍有很大的改进空间。

对进入高收入阶段的中国而言，社会保障体制的一个显而易见的可能模式是发达国家的“福利国家”制度。各国的细节有所不同，但基本相似。此类社会支出——养老金、失业和残疾津贴、儿童津贴、医疗和住房等——的财政成本在2007年的经合组织国家中平均占GDP的20%（Adema et al.，2011）。美国给人们在医疗和养老金方面的支出提供大幅税收优惠，而欧洲则用较高的公共支出取得了更平等的分配结果，尤其是在医疗方面（Atkinson，2012，第12—15页）。

中国面临的一个重大的长期问题是，能否负担得起发达国家水平的福利国家制度，特别是考虑到这些国家大多数直到最近都忽略了对福利制度的负债进行更现实的预测，或者选择最好的筹资方式。中国可以从它们的失误中吸取教训，对社会保障体制的未来成本进行谨慎的估算，并妥善规划筹资，包括利用公共资本的收益。

欧洲的社会支出自20世纪90年代以来承受着较大财政压力，但欧元区反复爆发的问题并不是由于福利国家制度的高成本所致（Atkinson，2012）。在2012年4月公共债务评级达到3A标准的14个经合组织国家中，有11个国家的社会支出占GDP比重达到或超过经合组织的平均水平。在财政状况良好的德国，公共社会支出占GDP的比重是欧元区国家中最高的之一（Adema et al.，2011）。事实上，北欧国家的经济灵活性、社会稳定和良好治理很大程度上正是来自其强大的社会保障制度。

对福利国家制度的批评者认为，这些制度损害了增长和就业。然而，21个最富裕的经合组织国家在1997—2007年的人均GDP增长率与公共社会支出在GDP中的占比之间不存在相关关系（Atkinson，2012,图6）。尽管有人担心雇主和雇员缴纳的社保税太高会减少就业，但经合组织各国劳动年龄人口的就业率与公共社会支出规模之间也不存在相关关系（Atkinson，2012）。2000年，美国的这一就业率比欧盟15国高出10个百分点，可是到2010年只高出1个百分点。

发达国家历史的一个主要经验是应该把重点放在对人的保护上，并鼓励和帮助失业者再就业，而非对企业或就业岗位的保护。此类社会保障既能促进公平，又能推动增长。竞争的强化和创新的增加将提高中国的人均收入水平，部分原因是把落后企业淘汰掉。良好的社会保障体制可以减少给个人和家庭带来的成本，使结构转型更能为社会接受。

发达国家的第二个主要经验是有可能通过家计调查降低社会保障的财政成本，把更多保障给予较为贫困的人群，而非提供普享型福利（例如给所有满足年龄条件的人提供相同的福利）。家计调查看上去可能更为公平和节约，但也有严重缺陷（Atkinson，2015）。调查的复杂性及其涉及的尊严问题，可能使许多人不愿领取自己本来需要的福利。家计调查还会给穷人带来较高的“边际税率”，因为收入的增长会被福利的减少抵消，从而打击贫困人群脱贫以及失业者寻找工作的努力。

更近期的一个担忧是，即使如今最好的福利国家制度也不能应对机器人对大量就业岗位的取代（Turner，2018）。关于这一结果的可能性存在广泛争议，但这种风险已经使给每个人提供基本收入保障的建议获得了更大的支持（Atkinson，2015；IMF，2017；OECD，2017）。中国在两个方面或许比其他国家能更好地应对这一潜在挑战：劳动力总量将会下降，很多的机器人将被国有企业采用。

中国应该建立普遍覆盖的综合性社会保障体制，并随着国家的日渐繁荣而提高最低福利标准。中国可能最终选择不如北欧国家那样完善的体制，但应该致力于达到与经济水平和社会主义原则相称的水平。

3．结 论

始于1978年的经济体制改革取得了巨大成功。中国今天已做好了跻身世界最发达国家的准备，重返历史上曾长期占有的位置。但为此，需要按照2013年十八届三中全会《决定》的路线深化改革。本文依据1985年世行报告的精神，重点分析了中国面临的部分议题，并对某些观点展开了讨论。

为追赶发达国家，中国需要提升全要素生产率，一方面更高效地利用好投入，另一方面改进产品质量，这两者都要求大量的创新和企业层面的结构转型。对此进程至关重要的一点是中国的国有企业业绩，应该对其做经常性的监督，以评估近期开展的混合所有制改革的效果，分析是否需要进一步推进改革，包括是否有可能缩小直接控制的国有企业的范围等。同样重要的是，通过改进《反垄断法》的执法和修订阻挠竞争的政策，强化企业之间的竞争，尤其应关注让国有企业面临更大的竞争压力。

要成为发达的社会主义强国，中国应该缩小收入分配不平等差距，并改善分配过程的不公平感受。为此，一方面可以通过个人所得税和公共支出扩大再分配规模，另一方面也要求采取措施缩小税前收入差距，包括更普遍地提供优质教育，对工资差距实行制度限制，以及对财产和遗产实行累进税制等。通过经济体制改革更明确地划分企业与政府的界限，强化市场竞争，以及遏制腐败的持续行动等，也都有助于改进社会公平。为减轻老龄化、疾病和企业结构转型带来的困境和不安全感，应该建立良好的社会保障体制，其筹资可以部分来自公共资本的收益。

要解决当前的问题并不容易，但1985年世行报告的结尾之句依然成立：“中国的长期发展目标从原则上说可以实现，如果以近期的经验来看，有很大可能会最终实现。”