内容提要：进入21世纪以来，随着“两为主”政策的逐步落实，确保流动儿童在流入地平等地享有教育权利这一目标正在逐步实现。但与此同时，为了消除人口持续集中带来的“大城市病”，教育正在逐渐成为近两年特大城市严控人口的政策选择。这种不同政策体系的目标冲突，带来了特大城市流动儿童教育获得中的现实困境。基于2015年11月至2016年6月在北京市进行的针对打工子弟小学和公办小学的流动儿童及家庭的经验性研究，本文旨在对特大城市流动儿童教育获得的影响因素及动态关系，不同政策体系的实际演绎过程，以及教育困境的具体作用机制进行剖析和阐释。研究发现，在存在不同政策体系目标冲突的情况下，地方政府在具体政策实施中进行了趋利避害的理性选择，打工子弟小学的流动儿童由于“人(学)籍分离”，“钱随人走”政策很难实现；公办小学的流动儿童虽可享受到教育政策福利，但教育机会的获得有诸多限制。这种教育不平等的出现，是国家教育公平政策、国家新型城镇化政策、特大城市可持续发展、个体家庭背景及社会资本在实践中综合作用的结果。

关 键 词：教育权利  大城市病  生存教育  流动儿童  教育获得　　educational rights  big city diseases  survive education  migrant children  acquisition of education

一、问题的提出

改革开放后特别是20世纪90年代以来，随着大规模农村人口进城务工经商，随迁子女即流动儿童①的数量日趋增多。2010年第六次全国人口普查时，我国流动儿童约为3 610万人，留守儿童约为6 973万人，两者数量之和过亿，占全国儿童总数的38%(段成荣，2015)。流动儿童的绝大部分处于学龄期，在以地方政府作为教育筹资和服务提供主体的制度安排下，流动儿童的教育问题日益引发社会关注。这一庞大群体的教育，不仅关乎个人层面的教育获得与未来发展，更关乎国家层面促进城乡教育公平、保障公民基本权利以及维系社会良性发展的实现。

近年来，中央政府出台了一系列政策(下文会详述)，投入大量经费以保障流动儿童的基本教育权利。根据国务院教育督导委员会办公室2015年发布的报告：2014年，全国进城务工随迁子女在校生达1 294.7万人，在公办学校就读的随迁子女占到79.5%，随迁子女的入学问题基本得到解决。但问题是，这一比例分布在全国并不均衡，在人口集中的特大城市②，随迁子女进入公办学校面临着更大障碍。本研究的前期调研发现，在流动人口跨省流动比较集中的特大城市(北京、上海、广州等)，一部分在民办打工子弟小学(以下简称“打工子弟小学”)上学的流动儿童很难享受到“钱随人走”③的政策福利，另一部分流动儿童则在公办小学的教育机会获得上面临重重阻碍。这些情况的发现，激发了本研究的问题意识：何种因素，以何种机制导致国家教育政策不能落“实”在流动儿童身上？

社会个体接受教育的实际状况，可以看作是国家、地方、个人及家庭三方力量共同作用的结果。鉴于此，上述问题意识可分解为以下具体研究维度和研究问题：(1)国家—地方维度，中央政府的教育政策在向地方贯彻实施过程中，遇到了哪些阻碍？国家在政策制定，与地方在政策执行过程中是否存在张力？如果有，这些张力的根源是什么？(2)国家—地方—个人维度，在国家—地方政策存在张力和冲突的状况下，影响流动儿童进入公办学校的决定性因素是什么？这些因素又以何种形式体现出来？(3)个人—地方维度，面临实际入学障碍，流动儿童及其家庭采用了什么样的应对策略和措施？(4)个人—国家维度，流动儿童及其家庭对于教育权利的诉求是什么？他们对促进政策落实有何建议？

秉承上述问题思路，本研究先对近些年来的国家教育政策和城镇化政策进行简单梳理，这既为本文提供重要的政策背景，又有助于厘清问题的分析脉络；再介绍流动儿童教育的理论背景，并结合本文的研究问题，纳入教育社会学和组织社会学的交叉视角；最后辅以经验研究的论述，提出本研究的学理贡献和实践意义。

二、政策的冲突

流动人口群体，是在20世纪80年代，随着农村经济改革释放出大量剩余劳动力，户籍制度逐渐松动以及城乡差距进一步拉大的背景下产生的。人口的大量流动带来了快速城镇化；同时，城镇化的相关政策也影响着人口流动。20世纪90年代中期以来，人口流动的家庭化特征日趋明显。在这一背景下，流动人口子女的教育问题日渐突出。从上述人口流动的经济社会背景不难看出，一方面，流动儿童教育问题需要放在城镇化这一宏观背景下加以考量；另一方面，流动儿童教育本身又是国家教育政策直接调整的对象。因此，对于流动儿童教育相关政策的脉络梳理，需要分别从教育和城镇化两方面入手，分析改革开放后这两大领域政策的演变轨迹及内在逻辑，在此基础上拼贴出流动儿童教育当前面临的政策困境。

(一)国家教育政策的变化

针对流动儿童的教育问题，中央的战略规划和定位可分为三阶段：(1)1986-1998年：从严格控制到流入地有条件接收；(2)2001-2006年：将流动儿童教育纳入流入地教育发展规划、列入教育经费预算；(3)2010年至今：保障流动儿童基本公共教育服务权利，并向“同城待遇”转变，促进城乡教育公平。在当前这个阶段，起指导作用的是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》中提出的，“以流入地政府管理为主，以全日制公办学校为主”，即通称的“两为主”政策，其意义在于中央逐渐把流入地政府对流动儿童的教育投入与管理责任细化和固定下来。

基于“两为主”政策，中央近年又出台一系列相关政策，以保障和促进教育公平目标的实现。首先，教育部于2013年印发了《中小学生学籍管理办法》，从此前的分省学籍管理转为建立全国统一的中小学生学籍制度，确保学生学籍全国统一、终身唯一、籍随人走。统一学籍制度的建立，加之电子信息平台的构建，为流动儿童跨区域转学接受教育提供了便利。其次，教育财政政策的发展也为流动儿童接受教育提供了更多支持。2015年，国务院发布了《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，提出统一城乡义务教育的“两免一补”政策④，同时统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额，实现“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带(简称“钱随人走”政策，截至目前“可携带”模式的操作尚未落实)。这些措施的出台，将推动流动儿童教育问题的进一步解决。

(二)城镇化政策的变化

作为流动人口的一部分，流动儿童的教育问题，不仅受到教育政策变化的影响，在很大程度上也受到了城镇化政策，尤其是新型城镇化政策⑤的左右。新型城镇化政策的一个重要内容，是改变传统城镇化追求的城乡二元分割的单向式发展模式，探索建立城乡一体的，在人口、土地、经济、文化和保障等层次交互进行的，嵌套式的整合发展战略。特别需要指出的是，在这些发展战略之中，人口、资源、环境矛盾突出的“大城市病”，也成为新型城镇化政策试图解决的重大难题。在应对大城市病的具体策略中，无论国家还是地方，严格控制人口规模都成为有效缓解“大城市病”的首要措施。在国家层面，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》明确提出，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。在地方层面，严控人口相继成为北京等特大城市“十三五”规划的重要内容。在《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，明确提出：“总结推广以业控人、以房管人、以证管人的成功经验，综合运用经济、法律、行政等手段调控人口规模。”

在新型城镇化政策的指引下，教育在现实中可能成为除就业、居住之外的，特大城市人口控制的第三个手段。这点在流动儿童义务教育过程中已初露端倪。例如，在北京申请公办学校入学时，流动儿童须由其家长或监护人持俗称的“五证”，即本人暂住证、实际住所居住证明(如房屋产权证、住房租赁合同等)、务工就业证明(如劳动合同、受聘合同、营业执照等)、户口所在地街道办事处或乡镇人民政府出具的在当地没有监护条件的证明、全家户口簿(可以是复印件)等证明、证件，向暂住地的街道办事处或乡镇政府提出申请。如果办不齐这“五证”，则无法获得公办学校学籍。可以说，“五证”已成为流动儿童入学的一道“门槛”，由其带来的“入北京学籍难”⑥的问题更是阻碍流动儿童在公办学校获得接受教育的机会。相当一部分因经济、就业等处于弱势地位的流动人口群体难以办齐“五证”，又因生计发展在流入地，不得不选择让“无北京学籍”的子女在打工子弟学校暂时借读，这进一步导致流动儿童家庭的分化，并引发出种种社会问题。

如果将中央的教育政策与新型城镇化政策进行对比，可以清晰看到：一方面，特大城市快速发展导致的“大城市病”使落户政策日趋收紧，严格控制人口成为必然；另一方面，“两为主”的教育政策又将责任落到了流入地政府，这对城市发展承载能力提出了进一步的挑战。在城镇化与教育发展的两条脉络中，人口控制和教育政策之间的张力与冲突得以显现，造成了特大城市流动儿童目前存在的就学难题。在这一背景下，亟须对特大城市流动儿童义务教育的现状展开研究，寻求相应的破解之道，以实现教育公平和城镇化的协同发展。

三、理论背景

社会分层与教育公平一直是社会学关注的重点领域。教育获得或个体的教育成就与社会分层之间的复杂关系，往往围绕着一个“双刃剑”的经典问题：即冲突论层面的教育作为代际传承的主要机制，和功能主义层面的教育作为至关重要的社会流动机制(刘精明，2005：7-8)。在这一问题上，研究者往往将重点放在地位获得更为关键的高等教育，即“寒门能否出贵子”取决于大学甚至高中的优质教育资源能否获得上(吴晓刚，2016；吴愈晓，2013；杨东平，2006)。这些精彩研究论述的一个基本前提是，无论国内还是国外，政府通过教育资源扩大和教育扩张，推进并实现了小学和初中基础教育的普及，从而使人口总体的平均教育水平迅速提高。而最低限度教育的平等，无疑加强了较高阶段教育的精英地位取向意义。

在关注精英教育对社会分层结构变化影响的同时，一些学者也发现教育的延续性和累积性导致升学竞争下移，教育获得的阶层分化不断提前。从教育体制来看，教育分流存在于初中毕业的升学考试；但由于重点学校制度的存在，隐性的教育分流从小学甚至幼儿园就开始了(洪岩璧、钱民辉，2008；吴晓刚，2016；李忠路、邱泽奇，2016)。李忠路和邱泽奇(2016)已关注到这种教育累积性的过程研究，探讨家庭背景通过什么机制和路径影响义务教育阶段儿童的学业成就。需要指出的是，上述研究中的基础教育，已超越个体适应社会基本生存的“生存教育”意义(刘精明，2005：12-23)，而是国家作为利益主体选择精英的教育技术策略，和文化资本意义上“精英教育”资源的前移争夺。然而，针对生存取向的基础教育获得的阶层结构，甚至是阶层内部分化的研究却十分稀少，而在其意义上的教育机会和最基本教育权利的平等，不仅是阶层结构中较低层级群体发展的基本诉求，更是国家教育政策维护社会整体秩序的治理需求。

在我国当前的教育制度框架中，除职业技术教育之外，一般意义上的“生存教育”是指每个儿童都应享受的9年义务教育。在上述理论背景下，在城市适龄儿童义务教育已然普及的今天，数量庞大的流动儿童成为在我国讨论“生存教育”的重要主体。目前针对流动儿童教育的社会科学研究多停留在户籍制度分割、教育资源配置不均、借读费负担重等传统问题的宏观描述上，这些“现状”已然因为前述“两为主”等政策的实施得到有效缓解。然而正如本文第一部分所示，在政策利好的背景下，生活在城市，尤其是特大城市的流动儿童，在有教育机会、有经费支持的情况下，部分儿童却连基本的教育权利都享受不到。这实则需要在宏观背景下，探讨流动儿童教育获得的微观动力，以及“以小博大”地探讨国家/地方、群体/个体各方力量相互博弈的微观机制，这是目前研究亟待关注和解决的难题。

在流动儿童教育获得的机制层面，经验研究极其匮乏。邵书龙(2010)的研究从思辨的教育政治学角度，提出政府的教育决策和执行过程是一个府际关系与利益的博弈及其副产品——城乡二元结构下社会阶层的再生产过程(邵书龙，2010：58)。这种“政策群”的思路恰恰是探讨博弈性的结构机制的进路，然而邵文从解析“两为主”政策入手，引入“contain”概念，走向了国家利用流动儿童的教育需求，进行对流动人口“由堵转疏”的治理术的转变分析。笔者对邵文“结论先行”论述的存疑之处在于：笔者虽然赞同将流动儿童的教育纳入到城市化进程，和国家处理与农民工全局关系的双向脉络，但邵文将国家与地方混为一体，也就是说将国家视为“政策群”的主体，这里面其实忽略了国家和地方作为不同利益主体之间的矛盾。在笔者看来，这恰恰是论述应该关注的一个核心问题，流动儿童的教育绝不仅仅限于流入地、流出地的府际矛盾，而是嵌套在更为复杂的、科层组织的水平体系(中央部委机构)和垂直体系(上下级政府)下的多种权力机构的关系运作。

此外，以往研究在论及流动儿童的学业适应和社会融入问题时，均将流动人口和城市居民对立而论，这其实潜在地将流动人口视为一个同质群体，忽略了群体的内部分层以及相应的争取教育机会的资本调动和应对策略。

综上，本研究试图了解流动儿童教育获得的社会影响因素，并将教育社会学实证研究关注的“校内过程”机制，前移至“求学过程”的经验性解释机制；除却家庭背景这一重要自变量外，我们看到“求学过程”卷入更多外生变量，包括国家和地方的教育政策和城镇化政策执行所形成的错综复杂的权力关系与个体的教育选择，这需要纳入组织社会学的视角，讨论政策(及其制定者)与政策受体之间的动态关系。从教育社会学和组织社会学的交叉视角讨论特大城市流动儿童的教育获得机制，也是本研究力图开拓的理论创新之处。

四、研究方法

基于上述背景，本研究以北京为例，对特大城市流动儿童的教育现状进行了整体性调研。研究时段为2015年11月至2016年6月，主要以定性研究为主，并辅以少量量化数据分析。调研依据田野中呈现出的问题，递进式地扩展样本以获取深入且全面的信息。

(一)样本概况

研究采用非概率抽样中的判断抽样方法，即根据抽样框中的个体特点进行判断，选择有代表性的样本⑦。本研究将儿童户籍性质和就学年级作为判断筛选基准，流动儿童样本量为68人。首先，选取海淀区某打工子弟小学四年级的27个流动儿童进行入户访谈。从2013年开始实行全国电子学籍制度以来，这一打工子弟小学900名在校学生中有500名无北京学籍。在此基础上，我们将样本扩展至流动儿童拥有北京学籍的朝阳区某公办小学(非京籍学生约占80%)，选取二年级(17人)和六年级(8人)共25名流动儿童进行入户访谈，围绕入学审核、教育资源等问题展开对比研究。之所以选择二年级和六年级，一是和打工子弟小学的四年级样本有所区别，二是这样两校所选样本基本涵盖了小学中从低到高年级的不同阶段。

研究重视知情人访谈，分别访谈了两个学校的校长、教导主任和所访儿童班级的班主任和任课老师等，共计10人。此外，本研究还选取公办小学4个京籍儿童家长进行访谈，以了解京籍儿童家长在入学问题上的经历、态度以及其与流动儿童家长的区别与联系。

(二)研究方法

本研究主要采取定性研究方法。定性研究以获得情境中对意义的理解与把握见长，力图从流动儿童的生活情境中探索他们面临的教育问题。具体方法如下：在两所小学对所选取的流动儿童进行入户访谈，获取他们城市化、社会化、教育问题等综合性信息。并且，本研究发展出一种可称为“生命地图”的资料整理和分析方法。即(1)借鉴人口学研究生命历程的列克西斯图，从时间和空间变动两个角度呈现流动儿童及其父母的迁徙经历；(2)采用照片，直观呈现流动儿童目前居住的空间环境和区位；(3)采用社会人口学信息表格，呈现流动儿童家庭包括父母教育程度、收入等在内的社会人口学特征；(4)采用对话体文本，真实呈现访谈情境，从而透视流动儿童父母对于教育状况、亲子关系和社会适应等状况的叙述。本研究将以上四方面的丰富内容呈现在同一份文档中，无论从历时还是共时层面，可获得流动儿童从出生到现在的整体性信息，从而提供更为恰切的分析和解释。

在定量研究方面，上述(1)的资料进行分类统计并做可视化表达，绘制流动儿童家庭的迁移路线图；上述(3)的资料整理等同于开放式问卷，采用后编码的方式将定性文本转化为定类数据，并做基本的数据统计分析。

五、“五证”审核与政策落实

调研发现，政策部分提到的“五证”⑧审核成为流动儿童在北京上学的关键步骤，最终决定流动儿童能否进入公办学校接受教育。在实际操作过程中，“五证”只是代表了证明范围的大致说法，调研对象表示相关材料有“七证”甚至“二十证”之多。办证对于很多流动儿童家庭来说非常困难，从办证的过程中也可看到流动儿童家庭呈现为不同类型。

(一)“五证”审核

“五证”中相对难办的是“在京合法住所居住证明”和“在京就业务工证明”，具体困难集中表现在以下方面：

1.在京合法住所居住证明

此证“外延”最广，难度最大，直接反映了受审核流动儿童家庭的经济和社会状况。难度主要集中在以下几个方面：

(1)“非法”租房

直接在违法建设及违反国家和北京市房屋租赁规定的建筑上出具的居住证明无效。按有关规定在不得转租的公有住房、保障性住房、军产房，以及办公用房、地下室等非居住性质的房屋证明无效。(2015年非本市户籍适龄儿童少年在海淀区接受义务教育证明证件材料审核细则)

调研发现，在打工子弟小学上学的流动儿童家庭，往往选择棚户区盖房、无房产证的群租房甚至地下室居住，这样可以节省一笔不小的家庭开支。流动儿童家庭一旦选择了这些属于“违法建设”的住房，也就意味着放弃了通过“五证”审核的机会。相比之下，公办小学的多数流动儿童家庭租住的是公寓房，少数家庭租住的是城乡结合部的自建房。也就是说，公办小学流动儿童家庭租住的基本为符合“五证”规定的住房。这种差异，实际上是由流动儿童家庭的经济收入所决定。

图1 家庭月收入分类统计对比

对于流动儿童家庭的经济收入，我们将父母双方的合计月收入作为家庭月收入做了计算。结果显示，对所有52户家庭的收入从低到高进行排列，家庭月收入的四分位数分别为4 500元、7 000元和9 000元。图1是以这三个四分位数为分界点制作的直方图，每一类别都有13户家庭。如图所示，在中位数左侧代表的收入较低(7 000元以下)的26户家庭中，打工子弟学校的家庭占比为69.2%，在右侧代表的26户较高收入(7 000元及以上)家庭中，打工子弟学校家庭占比为38.5%。这一结果表明，打工子弟小学的学生家庭收入明显低于公办小学的学生家庭收入。调研中我们还发现，就房屋租赁费用来说，打工子弟小学所在城区，群租房或棚户区的平均住房开支为1 000—2 000元/月，一居室租房开支约3 000元/月。对比图1的家庭经济收入，群租房是他们在北京谋生唯一可以负担得起的住房，这样一种无奈选择的“违法居住行为”，在当前的现实下却影响着下一代人的教育权利。

(2)房产证

即使是此类人群租住了“合法”的房屋，部分房东的行为也会影响流动儿童家庭拿到“五证”之一的房产证及相关材料：

要提供规范有效的房屋租赁合同，房主房产证原件、房主身份证原件、半年以上的租房完税证明。房屋适宜居住(使用面积人均不低于5平方米)，能保障适龄儿童少年安全，必要时提供安全责任书。(2015年非本市户籍适龄儿童少年在海淀区接受义务教育证明证件材料审核细则)

首先，房东的完税证明难以取得，这与房东的个人交税状况(房产税、营业税、个人所得税)有关。对于有逃税、漏税现象的房东，即使能够通过各种“关系”补交税款，这部分税款也往往是由流动儿童家庭代付，这无疑造成其额外的经济负担。

我觉得这两个是最主要的，一个是房产证，一个是房东的一些手续。房东假如说把这些费用完成了，那就可以。我听说有的时候为了让小孩子读书，比如我想让我的小孩进公立小学，房东欠的税要我给垫上，你不垫人家凭啥交？(ZM，男，40岁，2015年11月)

房屋就是要税，按照房屋在市场上的租金价格，像我4 000元的房租，就是要交1 200吧。我们的房子是朋友免费借我们住的。房屋都免费借我们住了，不可能税还要替你缴吧。很多房东就是我不替你缴税，你要缴自己缴去。所以基本上租房缴税证明，99.9%都是租房的自己去缴的租金。(ZN，男，35岁，2016年4月)

其次，按照海淀区教委规定，同一房产六年内只提供一个就近入学学位。也就是说，流动儿童家庭租户很有可能会占用房主的学位名额。此外，通过“五证”审核还需提供房主的房产证原件和身份证原件，且当地街道还需进行“家访”，即实地考察房屋居住条件，这一方面在程序操作上增添了“五证”通过的难度，另一方面无疑提供了权力寻租的空间。

我们那年(2014年)就是特别严，就是什么都特别严，我也是跑了好久……老要房东过来，老要用人家房产证和身份证(原件)，这种东西就是人家是不会愿意交到你的手上的，要本人过来，本人过来我就要协调什么税务所的啊，什么老师审核的啊，你得协调这个时间，人家比如说只11点接待，但是房东这个点儿得能走开啊，人家也上班啊，挺麻烦的。(LM，男，39岁，2016年4月)

房产证！反正主要就是房产证！房产证这一项就没有！暂住证，这好办，主要就是那个房产证！房东有(房产证)，他不让你用呀！还要正联儿(原件)，不要副联儿，复印的都不行！人家正本的房产证会给你拿着一气儿跑么？不可能的！(ZA，男，40岁，2015年12月)

五证过了的都还有些是上不了学的，还有个家访。就是到你家去看看，你是不是真的在这儿住着的。如果我去了你上班不在家，那这就去掉了(审核不通过)。(打工子弟小学校长，2015年12月)

可以看到，住房情况可以体现出流动儿童家庭的分化，那些有经济能力承担正规渠道住房开支的家庭，与那些不愿或无能力承担的家庭由此被“筛选”成两个群体，决定着流动儿童不同的教育路径。

2.在京务工就业证明

在京务工就业证明涉及的事项集中在工作领域，其困难核心在于“申请人或其配偶按相关规定在北京市缴纳社会保险并提交的北京市社会保险个人权益记录”，即“社保”。从单位性质和缴纳社保的比例来看，44位在业的公办小学家长，有3位是企业法人，25位与单位签订了正规的劳动合同，两者合计占比为63.6%；长期缴纳养老保险的人数为31人，占比70.5%。40位在业的打工子弟小学家长中，这两个比例分别为20%和22.5%，差距比较明显。从职业上看，打工子弟小学家长多从事保洁、市场商贩、保安等低技术性工作，并且在家待业的家长人数远多于公办小学家长，因此常常会出现弃缴或所在单位不按规定缴纳社保的情况。

当初不是要去那个LJD小学嘛，办不下来啊。最主要就是没交社保。税、医疗保险什么的都没交。要交得一千多吧，咱挣这些钱还不够交的呢。在老家都交了合作医疗。你没看前一阶段，开学那阵，家长去教育局那闹嘛，都上电视了都。(ZA，男，40岁，2015年12月)

将“缴纳社保”明确写进“非本市户籍适龄儿童接受义务教育证明材料审核程序和标准”文件中是在2015年。2015年前，各城区根据自身实际情况，可制定适合本城区发展的审核细则。调研发现，在2014年朝阳区社保材料的审核中，出现了值得思考的现象，那就是“异区社保”问题⑨。流动儿童要在某学区上小学，需要父母双方均在同一城区内连续缴纳一定时间的社保。

我女儿上学的时候，对社保好像三个月就行，那是第一年实行(2014年)。之前(其他人)好像是只要你有劳务合同就行。然后等我们上的时候就是你只有劳务合同不行，就是得你所在的单位给你交了社保才行，否则他会认为你是虚假的。还有他要求孩子在朝阳上，你社保必须交到朝阳，那好多外企的，我在朝阳住我可能在海淀上班，那我单位在海淀社保肯定交在海淀啊，反正挺多不合理的。(LM，男，39岁，2016年4月)

也就是说，父母双方都必须在朝阳区缴纳超过一定时长(3个月)的社保证明，但在实际操作中这一规定造成了很大困难。首先，父母双方并不一定均有正式的稳定工作，如一方(通常为女方)为“全职妈妈”，无法出具；其次，如父母双方都有缴纳社保的证明，但不在同一城区，其子女则无法取得朝阳区的入学资格；最后，城区的划分较为严格，可能出现工作地点相近但分属于不同城区，导致“异区”缴纳社保的情况。如此一来，诸多父母均缴纳社保的流动儿童却无法取得朝阳区公办小学的入学资格。

从社保缴纳的要求来看，取得“在京务工就业证明”难度很大；但从实际情况来看，公办小学的流动儿童家庭仍旧顺利地拿到这项证明并通过“五证”审核，这实际涉及流动儿童家庭的进一步分化，具体原因我们将在后面部分予以呈现。

(二)“五证”与“钱随人走”政策的联系

从上面的论述不难看出，“五证”成为流动儿童在特大城市接受义务教育的入学门槛，然而其意义不仅仅于此。

1.“五证”与“中小学生电子学籍管理办法”

原来的话，你在北京上学，我们就把学生名单、学生信息给上报了，上报了就有学籍了。就从全国统一学籍号以后就不允许这样报了，就是户口所在地办学籍。因为“五证”跟这个有关了……(没有北京学籍的学生)有二百多是今年一年级升上来的，一年级都是在老家办学籍的，在北京办不了啊，没有“五证”啊。有五证了，没有交社保的，政策把他卡住。之前五百多学生的学籍之所以能转过来，是因为(2012年)以前北京市办学没有那么多的政策，是以前办的学籍，还有一部分是从(老家)转来的。(打工子弟小学校长，2015年12月)

在北京，“五证”办法于2004年开始实施⑩，来京务工群体可持“在京借读证明”，到暂住地附近的公办小学、初中或经批准的民办学校为孩子联系就读事宜(北京市教委等，2004)。调研显示，2004-2012年，在政策把控相对宽松的情况下，即使没能通过“五证”审核，流动儿童也可通过某些方式(如所在打工子弟小学联系教委取得)，辗转获得在京学籍。

因为孩子太多了，这几年不光我们一个学校在扩，城区整体发展，外来人口增多。从2015年开始，咱们实施电子学籍、就近入学，严把一些东西，从这儿开始人数往下走了。在之前这两年，一年扩一个班，扩两个班，连着三年扩，扩到二十个班了……从2015年那拨孩子入学开始，所有这些审核，这些把关，都是由政府、招办统一，协调有街道、社保什么的都协调好了，分别审核完了，这些孩子材料过关了，由教委这儿网上登记，一个纸质的登记，都做完了，按照就近入学这种方式，是哪片的，就把孩子按片儿分了。分完了之后，到时候我们统一一个时间，我们到招办去把分给我们的孩子档案领回来，然后我们才通知孩子们、家长见面。在之前我们都没有接触。(公办小学校长，2016年4月)

2015年以后，“五证”直接与全国统一的中小学生电子学籍管理办法(2013年7月发布，2014年实施)挂钩。新的学籍办法旨在清查和统一学籍，也一定程度上达到了其“标准化、规范化”的管理目的。但这也意味着，无法通过“五证”审核的流动儿童，只能回到户籍所在地办理当地学籍，其在统一的电子平台上显示的是户籍所在地的学生身份。在这种情况下，流动儿童如果想继续留京上学，只能在打工子弟小学暂时借读，做“无北京学籍”的学生。由此可以看到，原有的“五证”决定的是“学生能否进入公办学校”，现在的“五证”则直接决定了“学生能否获得北京学籍”。是否取得北京学籍，将和流动儿童的教育权利，以及国家教育政策的落实紧密相联。

2.“钱随人走”政策的转义

2015年，国务院出台“钱随人走”政策，主要目的有两个：一是从国家层面，尽可能缓解北京等流入地因流动人口涌入带来的教育财政压力，以在流入地和流出地之间实现教育经费资源的合理配置；二是从流动人口角度，国家希望教育经费“可携带”，即随儿童流动纳入到流入地的教育经费支出中，从而切实保障流动儿童的教育权利。

书费不用交、学费不用交，所有的费用基本上都不用交，包括现在孩子们的社会实践活动，这一块儿材料费什么的都给了大力支持。每年年初我们把学生人数报上去，报完之后剩下的都不用我们考虑的。所以这两年我们欣慰的就是，不像他们之前的校长说的，我们又得愁这儿又得愁那儿，又得愁着老师又得愁着学生，还得愁经费，还得想办法自个儿去“创收”去，我觉得我在这几年这块儿还挺幸运的。(公办小学校长，2016年4月)

对于通过“五证”审核，在公办小学上学的流动儿童来说，“钱随人走”政策在中央财政和地方财政按比例分担的基础上，可以至少将中央承担的部分随着流动儿童的学籍获得而转到流入地，这等于真正实现了“钱随人走”。但是针对打工子弟小学的“无北京学籍”学生，“钱随人走”政策很有可能变成“钱随籍走”。即虽然流动儿童实际上在流入地接受教育，但由于其学籍不在流入地，用于其接受教育的中央财政支出也无法转到流入地。

这个实现不了。你不要看国务院弄这个，我是河南的，这孩子你要转走，我绝对不让你转走。农村弄什么补助(两免一补)，现在农村好多学生在北京上学的，学籍转不过来的原因就是这个。他要是转走了，以后对他们的补助就没有了，更不用说那个经费(生均公用经费基准定额经费)了。谁家经费宽裕一点事情不就更好办一点？(打工子弟小学校长，2015年12月)

你国家除非是这样，你这个学校有多少人，给多少经费，这样的话才能有用。你比方说，今年你把名单报上来，就这么多人在这里上学的，经费就按照这个人头给你拨。要不然，最有可能的(情况)是你说让他携带着，他不让你带走。转学才能带吧？你落不上(北京)学籍你就带不走，我就不让你转学……对我们还是没啥意义，就是给他们(公立小学)准备的。(WM，女，打工子弟小学班主任，2015年12月)

也就是说，流出地政府为了保护地方教育的利益，面对从2001年开始实行的“两免一补”政策，实际上采取了一些应对措施，以阻碍流动儿童的学籍向外迁移。阻碍的方式有很多，如拖延时间、不开具某项证明，这都是在农村地区推行“两免一补”政策中存在的问题。并且，2015年教育新政之后涌现出的“无北京学籍”学生，其父母按政策要求先在老家为孩子办理学籍，然后让孩子在京暂时借读。也就是说，这批孩子的相关教育经费，也很难随孩子流动到北京，而是“钱随籍走”地留在流出地财政经费中。

从社会学角度分析，教育资源的分配机制与社会排斥和团结紧密结合在一起。国家作为葛兰西意义上的力量主体，在对群体竞争或群体垄断进行干预的过程中，形塑和规范着阶层结构框架(刘精明，2005：73-75)。在流动儿童教育这个问题上，国家面对已有的“城”对“乡”的资源垄断和排斥，显然持有保护和支持弱势群体，力求社会团结的态度。然而“钱随人走”，这一保障公民基本教育权利的国家政策，却在实际操作过程中遭遇两方面问题：一是“人(学)籍分离”。从国家层面，建立全国统一的电子学籍，理论上是希望“人(学)籍统一”，即通过注册学籍掌握儿童的流动状况，并且将相关教育经费拨付到学籍所在地。然而在快速城市化的背景下，“人(学)籍统一”变成了中央政府最不想看到的“人(学)籍分离”。而这一情况的出现，引发了第二个问题：国家教育政策与地方政府及府际之间的功能和利益的冲突。从流出地层面，其和流入地的府际矛盾清晰可见，基本的做法是到了手的钱(如“两免一补”经费)不愿再拨出去，因此在实际操作中会设置种种障碍阻挡学籍的外迁。从流入地层面，我们看到“五证”收紧的时段是在2014-2015年左右，这正是北京等特大城市“十三五”规划出台的时间，严控人口成为这些城市推行新型城镇化的重要内容，这也的确是特大城市均衡发展的必然诉求。并且，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模，在2014年3月颁布的、由国家发改委等部门提出的《国家新型城镇化规划(2014-2020)》中也有明确表述。然而，教育部等部门倡导的教育平等理念又不得不执行，因此我们看到，地方政府以一种非常微妙的姿态，呈现在国家不同的行政系统之间，以及国家与地方之间的博弈关系中。

这样一种国家和地方的博弈，恰恰体现了决策一统性与执行灵活性的动态关系，这是国家治理的核心过程(周雪光，2011：74)。在周雪光等学者看来，基层政府在贯彻实施中央政策指令的过程中，会根据当地情况对政策做不同方向上的偏移，以增强其解决地方实际问题的能力。北京等特大城市近些年来“五证”和类似“五证”办法的出台，恰恰提供了一个现实的清晰例证。一方面，针对流动儿童的义务教育问题，中央政府通过2015年“钱随人走”这一教育新政，希望将流动儿童的“两免一补”和生均公用经费基准定额经费的中央负担部分划入流入地财政(11)，以做到属地事权与财权的统一，但由于中央支持水平同地方支出水平之间存在着不小的差距，即使实施这项政策，落实“两为主”政策也无疑会为流入地政府带来不小的财政负担；在这一背景下，流入地政府落实“两为主”政策的积极性就会大打折扣。另一方面，对于诸如北京这样的特大城市，基层政府近期关注的首要问题，是如何克服城市不断膨胀引发的“大城市病”，以获取进一步的经济社会发展动力；在这一背景下，“功能疏解”和选择性的“严控人口”成为这一城市发展中的必然选择，并且《国家新型城镇化规划(2014-2020)》中“严控人口”的指导意见，无疑为相关措施的出台提供了最直接的支持。上述背景两相交叠，我们看到流动儿童的教育权利和防范城市发展中的“大城市病”发生冲突，地方政府进行基层治理意义上的“趋利避害”的理性选择，但这一选择却造成了流动儿童教育获得的现实困境。身处在现实困境中的流动儿童家庭，又是如何应对的呢？

六、“弱者的武器”：假离婚和买社保

面对严苛的“五证”审核，尤其是“异区社保”问题，朝阳区部分家长的解决方法值得深思。

(一)流动儿童家庭的应对措施

1.假离婚

现在(2014)政策要求，比如孩子在朝阳区上学的话，他要求你的社保也在朝阳上。我是在朝阳，我老公是在怀柔。如果这样的话我们要“假离婚”。好几个家长都是假离婚的，都是有一方的条件不符合。(GM，女，33岁，2016年4月)

夫妻双方的证件要挺多的，我当时做兼职，所以就没有保险。我们俩先离了婚，孩子户口在爸爸那边，他爸爸是有工作，有保险什么的。(JM，女，33岁，2016年4月)

通过“假离婚，再复婚”，部分流动人口成功地将自己孩子的身份变为了“单亲家庭”子女。这种身份的变化带来的是审核标准的变化，单亲家庭自然不需要提供父母双方的社保缴纳证明。但是，与其说他们“钻政策空子”，不如说是2014年政策突然严控之后，流动人口情急之下的权宜之计。流动儿童在不知情的状况下，以“单亲家庭子女”的身份开始学校生活。对于这种成规模的“单亲家庭子女”现象，学校表示了担忧：

这一政策设立的初衷也一定程度上是为了保障在公办学校上学的孩子都有稳定的家庭环境。比如这里面很多孩子的家庭都是离异家庭，爸妈都离婚了。爸妈连稳定的家庭环境都没有，孩子怎么安心学习？(公办小学教导主任，2016年5月)

可见，学校老师并不了解家长“假离婚”的情况，家长也不可能让老师去了解。但是，家长会担心老师会无意透露出孩子父母离婚的“事实”，“怕孩子知道”成为采用这种方式通过社保审核的家长的共同担忧。

2.买社保

有些家长没有选择“假离婚”，而采取“买社保”的方式。由于审核只要求连续三个月的社保缴纳记录，所以某些提前知晓政策要求的流动儿童家庭就可以“挂靠”某单位进行社保缴纳。

跟那种机构代缴。就是买了之后给你公司下面挂个名，买三个月。有的人就继续交下去了，有的人买完这三个月就不交了……你说你要是去现找工作交社保也不可能，找工作还有一个适用期呢，到时候孩子上学基本都不可能了。(JM，女，33岁，2016年4月)

(二)弱者的反抗与诉求

我们看到，社保审核中的城区划分背离了其希望流动儿童家庭收入稳定，可为儿童提供良好教育环境等设计初衷，在实际操作过程中却被转化成了权力寻租的反转空间，这俨然是阶层较低群体对于教育排斥规则的反抗。按照詹姆斯·斯科特的说法，这种反抗可称之为弱势群体的“原始”的反抗。这种反抗对改变宏大的国家结构没有兴趣，也没有组织化的社会运动，它只是在困难条件下的从属阶级的日常策略(斯科特，2011)。因此，就如斯科特研究的马来西亚农民采取消极怠工、规避和破坏收割机等手段来达到自利的目的一样，流动儿童家庭采用“假离婚”“买社保”等方式，使自家孩子可以享受到和京籍适龄儿童相似甚至是相同的教育待遇。

从社会学的角度，与对利益的控制与反控制的物质冲突不同，符号性冲突则是对排斥规则的合法性的攻击与维护(刘精明，2005：63)。显然，流动儿童家庭的反馈属于符号性的，他们以“假离婚”“买社保”戏谑式地表达了对现有规则的不满和反击。然而这种符号性冲突，用斯科特的话也可叫作象征性反抗，是将反抗与社会学意义上要革命、无自利的“真正”反抗做出割裂化的二元处理(斯科特，2011：353-355)。斯科特更倾向于将满足基本生存需要的自利与反抗融合在一起，认为这是农民的日常政治和日常反抗的关键动力(斯科特，2011：358)，这也恰恰是调研对象没有说出，甚至并未意识到，却是用行动表达出来的诉求。

调研对象用语言表达出来的需求，聚焦于在北京参加中考或高考，这也是目前制度下，流动儿童在京生活学习多年后所必然面临的教育选择。在对流动儿童约占在校生80%的海淀区某公办中学的延伸性调研中发现，学生不断流回原籍，不仅对流动儿童自身，而且对教师和京籍学生都造成了负面心理影响。回到户籍地后，流动儿童还将面临“流动”变“留守”的另一重教育和社会困境，这也是家长的担心所在。

(三)社会资本对教育获得的影响

此外，笔者关注到弱势群体反抗行动的自助形式，他们缺乏正式的、系统的组织，避免直接与权威对抗，但又保持行动的默契。在流动儿童教育机会获得的过程中，恰恰是家长们的信息交流发挥了重要作用。这种信息交流基于经济、地位同质化个体所组成的社会网络，在本研究中呈现为以下三方面特征：(1)从职业声望来看，相较打工子弟小学而言，公办小学的学生家长较多从事专业技术、商业等受教育程度要求较高、职业声望较高的行业；(2)从流动起始时间来看，80%的公办小学学生家长在2005年以前就开始流动，这一比例远高于打工子弟小学学生家长的55.6%。那些更早开始流动的家长在流入地生活的时间更长，对于流入地各方面的情况了解得更为透彻；(3)从流动路线的差异来看，公办小学学生家长的流出地分布较为分散，从东北到华南均有分布，而打工子弟小学学生家长的流出地集中在北京周边的几个劳动力输出大省，其中来自河北和河南两省的流动家庭数量最多。20%的公办小学学生家长有多次流动的经历，而在打工子弟小学的学生家长中，这一比例仅为7.4%，丰富的流动经历意味着更为丰富的阅历和更广的交往渠道。

以上三个特征呈现出流动儿童家庭的社会网络的差异性，打工子弟小学学生家长的生活比较封闭，虽然生活在北京，但社会网络局限在亲缘、地缘等“强关系”上；公办小学的学生家长在京居留时间长，社会阅历广，职业声望高，社会网络更具“弱关系”的延展性，而基于网络的社会资本产生的各方面利益也就越大。因此我们看到，正是由于公办小学学生家长的信息通达，再加之彼此交流频繁，才找到“钻政策空子”的时机和空间，将制度加诸个体上的不利降至最低。或者说，除了家庭经济收入之外，社会资本造就了流动儿童家庭的进一步分化。

教育作为社会所有成员的基本权利，以国家职能的方式加以保障，是20世纪之后在全球越来越多国家中出现的现象。教育权利最基本的构成，是以生存为取向的“生存教育”，在我国则主要是以义务教育的形式得以普及和发展。这种国家优先保障，旨在促进资源与机会平等分配的“团结”策略，显然与旨在“筛选”，或者“排斥”的精英教育与社会分层策略并不一致。社会学讨论中国社会的教育机会不平等，往往集中在中、高等教育的精英选择机制上，而家庭背景、高校扩招制度、重点中学等多元利益主体的共同作用，使得教育选择与国家意志之间的关系变得复杂且动态(吴晓刚，2016；郝大海，2007；刘精明，2005)。耐人寻味的是，在教育政策和教育经费有力保障的前提下，生存教育均等化的进程中却出现了阶层分化和社会排斥的情况，且这种情况是国家教育公平政策、国家新型城镇化政策、特大城市可持续发展、个体家庭背景及社会资本综合作用的结果，这是本研究得出的主要结论。

从国家和地方的关系来看，教育具有资源分配物与资源分配体制的双重特性。在本研究中，资源分配物说明教育作为城市提供的公共服务产品，被纳入基层治理体系。资源分配体制代表科层组织内部，从中央到地方的制度安排和政策执行，以保障教育作为公民基本权利的实现。在实际操作过程中，可以预见“钱随人走”政策在公办小学借读的流动儿童群体中可以得到落实，然而在打工子弟小学就读的“无北京学籍”的流动儿童中，因其“人(学)籍分离”，“钱随人走”演变成“钱随(学)籍走”，“两免一补”和生均公用经费基准定额资金很难做到“可携带”。虽然在公办学校上学的约80%流动儿童享受到政策福利，然而政策设计初衷与政策执行的偏差现象不容忽视。城市发展的自身利益诉求，在获得新型城镇化进程中“严控人口”这一指导原则的支持后，促使地方政府在执行中央不同部门出台的“确保流动儿童教育权利”和“预防大城市病”这两套政策体系的过程中，进行了趋利避害的理性选择。而这一选择，不啻为通过教育政策的执行，形成国家和地方一种新的“拉”“推”张力，也给作为政策受体的流动儿童家庭带来了直接影响。由此可见，政策执行本身是一个各种机制交织互动的过程。

“五证”在国家—地方关系中扮演了非常重要的角色，在不同情境中具有不同含义：(1)从教育机会获得上，“五证”从2004年以来，决定适龄流动儿童能否进入北京公办小学的基准，转变为2015年以来，决定适龄流动儿童能否获得北京学籍的标准。“五证”成为流动儿童在城市获取义务教育机会的中间机制。(2)从国家—阶层群体的关系模式来看，在既存不平等基础之上，“五证”有助于阶层结构中较高的地位群体，对较低的进城务工群体进行再次分化，也就是说通过“五证”筛选出一个新的阶层群体，即我们看到的通过“五证”审核，可就读于公办小学的流动儿童家庭，并将他们视为新市民群体，对其开放原本封闭的社会资源。这不啻是在新型城镇化过程中，通过教育完成了一轮新的社会筛选，并重新调整了社会阶层秩序。

教育获得研究的一项中心议题就是分析个人的家庭背景对教育获得的影响。以往的讨论集中在家庭背景对于精英教育获得，加之学业成就的“学校过程”的影响，而在本应无差异的义务教育(生存取向，而非精英取向)入学机会上却关注甚少。在本研究中，流动儿童家庭由于不同的社会经济地位，影响了儿童就读学校的质量，从而促进流动儿童群体的进一步分化。经济收入较低，租不起政策规定的“合法”房屋，无社保的流动儿童家庭，如果不回户籍所在地，则只能选择让孩子在“无北京学籍”的打工子弟小学暂时借读。经济收入较高，可租住合法房屋，但出现“异区社保”情况的家庭，则动用日常社会网络累积的社会资本，通过“假离婚”“买社保”等信息渠道满足“五证”审核标准，从而让孩子就读于有北京学籍、且教育质量更高的公办小学。这种社会资本倚赖流动人口群体的职业、阅历和交往，从而成为除家庭背景之外，影响流动儿童教育获得的重要变量。

从社会治理的角度，“假离婚”“买社保”应予整饬，然而从受教育主体的角度，面对越来越严苛的规定，这些行为实属争取教育权利的无奈之举。除公开呼吁教育权利的群体性行动外，本研究中的流动儿童家庭避免直接与权威对抗。他们使用“隐藏的文本”(12)，在生存教育的权力关系中悄悄地完成了自助。从某种程度上，他们以一种低姿态的努力，依靠非正式网络，实现了权力关系的反转，社会资本在自组织过程中发挥了重要作用。针对这种状况，有关区县对“五证”审核要求更为严格，比如海淀区规定“2016年3月至5月期间的社会保险缴费记录为补缴的不予通过，且申请人子女获得入学就读资格后，如不按月正常连续参保和缴费，将对升入初中产生影响”。然而，为适应形势变化，一些新的谨慎的反抗手段也很有可能出现。这种反抗行动恰恰通过教育，反映出流动儿童在日常阶层关系中的特殊位置。如果选择回户籍所在地读书，他们很可能面临“村小撤并、集中办学”，“流动”变“留守”的困境，这都是需要我们置于国家经济转轨、社会变迁与发展的宏观背景中予以考量的现实难题。

①1998年原国家教委、公安部发布的《流动儿童少年就学暂行办法》将流动儿童界定为：“6周岁至14周岁(或7周岁至15周岁)，随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能力的儿童少年”，或称作“流动人口子女”。“流动儿童”在研究中又被称作“打工子弟”“流动人口子女”“农民工子女”“进城务工人员随迁子女”等，本研究统称为“流动儿童”。

②按照《国家新型城镇化规划(2014-2020)》的有关定义，特大城市是指城区人口在500万以上的城市。

③即“两免一补”和生均公用经费基准定额经费，可以随学生迁移流动，成为“可携带”的补助。

④对城乡义务教育学校(含民办学校)给予补助，免除学杂费，免费提供教科书，对家庭经济困难的寄宿生提供生活费补助，并由农村全面扩展至城市地区。

⑤这里所指的新型城镇化政策，是指以2014年3月颁布的《国家新型城镇化规划(2014-2020)》为核心的一系列政策。

⑥流动儿童家庭通过“五证”审核，可凭借正规的借读证明到公办小学办理入学手续，其信息纳入到北京市学籍管理系统内；在义务教育阶段，如果学生回到户籍地上学，其学籍将划入到户籍地学籍管理系统。

⑦2010年人口普查数据显示，昌平、大兴、朝阳、海淀和丰台这五个区中，5-14岁流动儿童在总人口中所占的比例均超过了1.5%。2011年北京市教委的数据显示，北京市70%的流动儿童在公立小学就学。根据上述结果，本研究在区域选择时将朝阳和海淀作为田野点；在学校类型上，研究既包括公办学校，也包括打工子弟学校。通过这一研究对象确定过程，以使所选取的样本具有代表性，能反映出北京市整体流动儿童的就学概况。

⑧全家户口本、在京暂住证、在京实际住所居住证明、在京务工就业证明、户口所在地无人监护证明。

⑨2015年后，朝阳区有关缴纳社保的审核细则调整为：适龄儿童少年父母(或其他法定监护人)受雇于用人单位的……社保应处于正常缴费状态，到2015年5月1日连续缴纳6个月以上(含)，且至少一方在朝阳区缴纳，缴纳单位与劳动合同单位名称一致，补缴的不算连续缴费。

⑩具体参见北京市教委等部门：《关于贯彻国务院办公厅进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作文件意见的通知》，2004年8月25日。

(11)根据《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》(2015)，在财政机制上，中央和地方对城乡义务教育将实行统一的“分项目、按比例分担”。具体而言，国家规定课程的免费教科书资金由中央全额承担；寄宿生的生活费补助由中央和地方按5∶5比例共同分担；公用经费中央和地方的分担比例，在西部地区为8∶2，在中部地区为6∶4，在东部地区为5∶5。此外，2016年中央统一确定的城乡义务教育生均公用经费基准定额，中西部的小学是600元，初中是800元；东部的小学是650元，初中是850元。统一公用经费基准定额和“两免一补”政策，固然可以促进教育公平，减轻流入地政府的财政压力，然而流动儿童大部分的教育经费仍需流入地政府承担。

(12)斯科特意义上的“隐藏的文本”，是指在面对强权时，相对弱势的群体的完整文本只能展现其安全的和适于展现的那一部分，其真实意图被很好地隐藏起来。详见《弱者的武器》(詹姆斯·斯科特，2011：344-350)。