摘要：当代家庭的重要性提升和家庭能力弱化之间矛盾的化解,需要家庭政策的支持。流动儿童义务教育政策这一间接家庭政策为剖析我国家庭政策问题提供了典型案例。这一政策的实施虽取得积极成效但仍不理想的状况，折射出我国公共政策中家庭视角的缺失。这一问题的产生有深刻的历史和体制机制原因：政策制定的初始条件限制和路径依赖、决策的应急性特点以及决策体系的结构性因素。建议重视公共政策的家庭视角，将“支持家庭发展”纳入基本国策。

关键词：家庭政策  流动儿童 留守儿童 义务教育政策

徐晓新，北京师范大学社会发展与公共政策学院讲师

张秀兰，北京师范大学社会发展与公共政策学院教授。

原载|《中国社会科学》2016年第6期

一、问题的提出

中国近代以来，家庭在国家政策视野中的位置经历了由传统社会的中心地带向边缘的移动过程。在传统中国，家庭是其政治伦理的原点、国家的福利单位、赋税徭役单位、社会管理单位和法律责任单位，因而居于国家政策视野的中心地带。这一状况在19世纪中叶发生变化。19世纪中叶至20世纪中叶的百年间，国家受到内忧外患的双重挤压，家庭在国家政策的视野中退居边缘。[①]至1949年新中国成立，在严峻的国际形势和经济建设的巨大压力下，当务之急是促进社会整合，以集中资源实现工业化。[②]之后，经历了十年“文革”，进入改革开放的新时代。面对艰巨繁重的改革和发展任务，我们举国上下“聚精会神搞建设，一心一意谋发展”，家庭仍处在国家政策视野的边缘地位。

但近年来，如下三个因素构成了使家庭在国家政策视野中由边缘向中心移动的推力。首先，全球化使家庭被注入了关乎国家竞争力这一新的社会内涵。[③]随着全球化的进展，国家竞争力日益重要；而人力资本又是其重要的构成部分。家庭在人力资本培育中的基础性作用得以凸显。其次，改革开放以来家庭压力增加和家庭功能弱化，已经成为不能回避的社会问题。一方面，家庭承担了相当一部分原来由国家和集体提供的社会保障和福利功能，压力剧增；另一方面，现代化过程产生的家庭规模变小，以及我国规模空前的人口快速流动，对家庭结构和功能都造成了巨大的冲击，家庭功能弱化明显。[④]再次，我国以家庭为基石的养老服务政策提升了家庭的重要性。[⑤]许多地区提出相应的居家养老模式。[⑥]概言之，家庭建设问题虽不是国家需要处理的第一要务，但客观上在国计民生中的重要性已大大提升。作为对此的回应，家庭和家庭建设问题重新进入决策者的视野，[⑦]家庭政策亦开始成为学者的论题。

中国的家庭政策研究始于译介国外的家庭政策实践。[⑧] “家庭视角”因其在分析政策对家庭影响时的操作性较强而开始为研究者所关注。他们主张，公共政策要有家庭视角，应从稳定家庭、促进家庭和谐的角度来考虑政策议题。[⑨]彭希哲、胡湛主张，要在公共政策制定、实施、评估的全过程引入家庭视角，以家庭视角来审视、制定、完善相关法律法规政策。[⑩]张亮则认为，家庭视角也存在一定的风险和漏洞,以家庭为单位设计政策可能会出现一种有中国特色的道德风险，如各地为获取低保补助金和动拆迁补偿款而出现的群体性离婚等事件，都反映出把家庭作为政策设计的单位可能反而会破坏家庭，或有违社会公平；这一见解具有启发性，即公共政策家庭视角的真正内涵，是关注政策对家庭的影响，而不是以家庭为单位来设计政策。[11]

可见，家庭视角是学者立足于中国政策实践提出的论题，具有明显的保护家庭的价值取向和现实意义。本文拟在已有研究的基础上，基于对流动儿童义务教育政策演进的分析，围绕公共政策过程中家庭视角缺失的深层次的体制机制原因进行讨论，并就家庭视角建制化提出政策建议。

二、家庭视角的理论内涵和分析意义

在家庭政策理论中，“家庭视角”是一个重要的操作性概念。它产生于对家庭政策外延的拓展。最初，人们认为家庭政策就是指那些直接针对家庭事务的政策，例如关于家庭的建立、为家庭提供经济支持、儿童养育、家庭照顾等方面的政策。后来发现，一些不直接针对家庭事务的政策也会对家庭产生影响，有的甚至影响很大，例如就业政策等。因此，有必要拓宽家庭政策的外延。学者将这些不直接以家庭事务为对象、而又对家庭产生影响的政策命名为“间接家庭政策”，以区别于直接以家庭事务为对象的家庭政策；而后者则被称之为直接家庭政策。[12]

间接家庭政策概念的提出，拓宽了家庭政策的外延，但其边界并不清晰。于是，一个更具操作性的概念——家庭视角——被提出。有学者认为，间接家庭政策实际上是在强调政策制定中的家庭视角，要求在政策制定中将其对家庭的影响考虑在内，[13]以便使政策增强家庭能力。

“家庭视角”具有明显的分析意义。改革开放30多年来，伴随经济社会的急剧变迁，各种政策密集出台，其中的一些政策或直接或间接地给家庭带来一波又一波的冲击。家庭政策研究应关注那些看似并不特别针对家庭、但实际上给家庭带来重要影响的政策。

西方学者一般强调政策制定中的家庭视角，即主要关注政策制定过程。而基于我国的具体国情，以家庭视角作为分析工具时，应关注公共政策制定、实施和评估的全过程，其中政策的实施和评估是需要特别关注的环节。

三、流动儿童义务教育政策的家庭含义

本文以流动儿童义务教育政策演进为考察对象。这里的流动儿童，主要是指17岁以下的农民工随迁子女，他们是城乡二元格局下伴随我国人口流动产生的群体。以此为案例，主要基于以下两点考虑。

首先，流动儿童义务教育政策与本研究的旨趣高度契合。本文旨在分析我国家庭政策的体制机制问题，并提出改进意见。流动儿童义务教育政策对家庭的影响直接，涉及面广，而且数据便于搜集，研究的可行性强。

其次，对流动儿童处境的重视程度是政策制定和执行过程中是否将家庭视角置于较高优先级的试金石。从流动儿童成长和社会化的角度来讲，他们很需要留在进城务工的父母身边，生活在结构完整的家庭环境中；他们又是在城乡二元结构中处境最为脆弱的群体。流动儿童义务教育政策若不能落实，会有更多流动儿童不得不脱离对其早期社会化极为重要的家庭环境，并为此付出极高的成本。

（一）世界最大的人口流动浪潮催生流动儿童义务教育问题

2010年第六次全国人口普查数据显示，我国流动人口规模达到2.21亿人，[14]流动人口占总人口的比重从1982年的不到1%飙升至2010年的16.5%。[15]2014年末，我国流动人口进一步增加至2.53亿，占总人口比例增至18.5%，即近1/5的人口处于流动之中。[16]而2.53亿的规模，堪称世界最大的人口流动浪潮。

在城乡二元结构下，一个与这一世界最大的人口流动浪潮相伴生的政策需求,是如何妥善解决规模巨大的流动儿童的义务教育问题。根据《中国2010年第六次人口普查资料》的样本数据，全国妇联课题组的推算结果显示，2010年，我国城乡流动儿童已达到3581万，比2005年增长了41.37%；其中，农业户口的流动儿童2877万，占80.35%。[17]这是本文要重点关注的对象。

流动儿童的义务教育问题自20世纪90年代开始引起媒体、学术界和政府的关注。1992年的《<中华人民共和国义务教育法>实施细则》首次提及流动儿童义务教育的“借读”问题，2001年又出台了流动儿童义务教育“以流入地政府为主，以全日制公办中小学为主”（简称“两为主”）的政策。在这之后，政府先后出台了多个政策来推动流动儿童义务教育问题的解决。但时至今日，流动儿童义务教育“入学难”等问题还是频频见诸报端，凸显了这一问题的重要性、长期性和艰巨性。

（二）流动儿童义务教育政策文献研究回顾

学术界对流动儿童义务教育问题的探讨，贯穿了整个政策演进过程。其中，对2001年后流动儿童义务教育“两为主”政策的讨论，尤为丰富。中央教育科学研究所于2007年基于对12城市的调查所写的调研报告指出，“两为主”政策的实施取得一定成绩，但也存在一些问题。例如，流入地政府难以预测农民工子女的流动趋势,在接纳上很难制订出合适的招生计划；农民工子女多聚居在城乡结合部, 而这些地区公办教育资源相对缺乏；以及流出地政府在农民工子女教育问题上责任不明确等。[18]

葛新斌对“两为主”政策在经费投入上安排的失当及后果进行了分析，认为中央与流入地省级政府之间的教育投入责任配置有失合理。一是“两为主”政策最初仅对流入地政府提出了经费投入和管理上的要求,而对中央和省级政府的财政责任则缺乏明确规定；二是流入省区各级政府之间缺乏相应的财政转移支付安排；三是未赋予流出地政府明确和具体的责任。这种失当，造成流入地政府对“两为主”政策的抵触情绪和观望心态，他们就采取种种“软性策略”,以抵制其所认为“不合理”的政策，包括不作为、放弃监管和指导,或对外来务工人员子女进入当地公办中小学读书设置较高的门槛。[19]

上述研究较好揭示了流动儿童义务教育政策的缺陷，但更多停留在教育管理学和教育财政学层面，尚未从政策过程和决策体制等方面来审视深层次的原因。

（三）流动儿童义务教育问题的家庭含义

流动儿童义务教育政策具有重要的家庭含义。这一政策直接关系到流动儿童在成长的关键阶段能否与进城务工的父母共同生活，关系到他们能否在结构完整的家庭环境中更好地社会化。社会化是个体在特定的社会文化环境中，学习和掌握知识、技能、语言、规范、价值观等社会行为方式，形成人格特征，以适应社会并积极作用于社会的过程。家庭作为个人早期社会化的重要场所，其作用甚至是不可替代的。[20]人出生后的第一个社会环境是家庭，人生的第一个教师是自己的父母，而人早期的社会化将会影响人的终生。因此，家庭基本的功能之一是对人起培育作用的社会化。并且，随着现代社会中家庭的一些传统功能被其他一些组织形式所替代，家庭使其成员社会化以适应迅速变动的社会的功能变得更为重要了。[21]可以说，家庭对人的社会化的影响是深刻的、全面的。在这方面，人们往往是从反面，即家庭社会化功能不完全的后果来认识的。最为常见的是青少年犯罪研究中常常要从他们的家庭环境、不完全社会化中寻找犯罪的原因。[22]

正因为如此，我国于1991年批准加入的联合国《儿童权利公约》（以下简称《公约》）强调要让儿童生活在家庭之中。“儿童的最大利益”是该《公约》主张的最基本的原则，它要求缔约国在关涉儿童利益的政策、管理、服务乃至家庭决策上，“均应以儿童的最大利益为一种首要考虑”；而儿童与父母生活在一起，古往今来都是儿童的基本需求和社会共识，《公约》强调家庭是儿童成长和幸福的自然环境，“应让儿童在家庭环境里，在幸福、亲爱和谅解的气氛中成长”。我国的《未成年人保护法》亦强调了家庭保护的意义以及父母或其他监护人的监护职责和抚养义务。

流动儿童返乡成为留守儿童的原因有多种，其中一个重要原因是在流入地入学的障碍。流动儿童义务教育政策若不能有效落实，流动儿童难以在流入地入学，这就会促使他们返乡成为留守儿童，[23]由此陷入家庭社会化功能不能正常发挥的境地，这无疑会对他们的成长产生不利影响。[24]

1.留守儿童的规模和不利处境

如前所述，2010年我国城乡流动儿童3581万，比2005年增长了41.37%；其中，农业户口的流动儿童2877万，占80.35%。段成荣等根据人口普查数据和抽样调查数据估算，流动人口的未成年子女中随父母一起流动的比例，2005年为27%，2010年为32%，5年间提高了5个百分点[25]；这表明，虽然城市对流动人口的接纳度有所提高，但仍有68%的流动人口的未成年子女留在了农村。

留守儿童是处境不利的群体。处境不利的原因，首先在于留守儿童与父母分离导致家长对他们的监护职责和抚养义务难以真正落实，家庭教育功能难以充分发挥[26]，对其早期社会化带来了不利影响。已有研究表明，留守儿童生活在事实上结构不完整的家庭中，缺乏亲子间的互动，他们在社会化和适应性等方面不仅低于一般儿童，也低于流动儿童。[27]

而近年来农村的空心化又进一步加剧了留守儿童的不利处境。据周祝平的研究，农村人口空心化的趋势是从1995年后开始的[28]，之后从人口空心化逐渐演变为涉及人口、土地、产业和基础设施的农村地域空心化。[29]当前在村庄生活的主体是留守的老人、妇女和儿童。村庄人口结构的畸变和经济社会文化功能的退化，导致传统的“守望相助、邻里相扶”的村庄关系濒临瓦解，村民原子化与冷漠化趋势显现。很明显，这样的环境非常不利于留守儿童的成长，这会对他们终身产生负面影响。

2.教育机会是导致流动儿童和留守儿童分化的重要因素

从主观意愿来看，多数父母在流动过程中都倾向于将未成年子女带到工作和居住地照顾，但现实中很多因素阻碍了这一愿望的实现，其中教育机会是非常重要的影响因素。[30]陶然等2009年对长三角、珠三角、环渤海和成渝这四个主要城市带12个城市流动人口的调查显示，来自农村的流动人口子女中，在老家农村上学的占57.1%，在城市就学的比例为42.9%（其中，就读于公立学校的比例为27.4%）；选择在老家农村上学的原因中，城市上学费用高、缺少时间照顾孩子和在城市找不到合适的学校是三个最重要的因素，而在城市上学费用高和找不到合适的学校这两者都与流动儿童义务教育政策密切相关。

由此可见，流动儿童义务教育政策是否落实，直接关系流动儿童能否在必要的家庭环境中更好地实现早期社会化。故此，流动儿童义务教育政策因其会对流动家庭结构产生重大影响而属于间接家庭政策。下面将从分析流动儿童义务教育政策入手来讨论我国的家庭政策问题。

四、流动儿童义务教育政策回顾

流动儿童义务教育政策经历了“空白－限制－支持”三个阶段。下面从限制性政策出台起，对这一政策予以简述。

（一）以限制为导向的政策（1996-2000年）

原国家教委1996年4月出台的《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》（以下简称《试行办法》）专门就流动儿童义务教育问题作出回应。之后，原国家教委和公安部于1998年3月联合印发了《流动儿童少年就学暂行办法》（教基〔1998〕2号）（以下简称《暂行办法》）。这两个文件回应了流动儿童义务教育的需求，使之在流入地接受义务教育有了基本的政策依据，并对借读费等问题提出了框架性规范。两个文件为流动儿童在流入地就学打开了口子，实现了流动儿童义务教育政策零的突破。不过，这口子开得还很小，政策限制取向明显：首先，这一阶段宏观政策在导向上对农民进城务工持限制态度，主要表现为在流入地颁布了一些限制农民工就业的地方性法规。[31]相应地，这一阶段出台的流动儿童义务教育政策的基调是严格限制其在流入地接受义务教育。如《暂行办法》第三条规定，“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流”，在流入地借读，还需常住户籍所在地相关部门审批。[32]“借读”一词的使用，更是对当地户籍儿童和流动儿童的区别对待，缺乏对其平等受教育权利的保护。

（二）政策理念由限制导向转向公平导向（2000年以后）

自2000年始，在城乡统筹发展理念下，开始主张取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，流动儿童义务教育政策也由限制转为开放。

1.2001年“两为主”原则的提出

2001年3月发布的《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》提出，打破城乡分割体制、改革户籍制度、取消对人口流动的不合理限制。同时，开始强调教育均衡发展的理念。在城乡统筹、教育均衡发展两种政策理念的共同作用下，2001年5月出台的 《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发〔2001〕21号）强调，“要重视解决流动人口子女接受义务教育的问题，以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”[33]这标志着“两为主”原则的正式形成。“两为主”明确了落实流动儿童受教育权利的责任主体，是政策发展的重要里程碑。

2.“两为主”经费保障政策框架初成（2003年以来）

从2003年至2006年， 中央政府逐步形成了包括经费保障、发展规划、经费拨付机制、免除学费杂费、学籍管理等在内的流动儿童义务教育政策框架，为落实“两为主”原则奠定了基础。

（1）取消借读费。2004年财政部取消流动儿童接受义务教育的“借读费”。[34]教育部同年发布的文件也明确提出了这一要求。

（2）纳入教育经费预算。2006年，国务院强调，要“保障农民工子女平等接受义务教育”，要求“输入地政府要承担起农民工同住子女义务教育的责任，将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学，并按照实际在校人数拨付学校公用经费。”[35]进一步明确了流入地政府在流动儿童义务教育中的具体责任和相应的措施，如“纳入规划”、“列入预算”、“按实际在校人数拨付经费”等。其中，“按实际在校人数拨付经费”这一条最有力度，也具操作性。

（3）2006年修订通过施行的《义务教育法》确立了流动儿童接受义务教育的平等权利和流入地政府的责任。同时，以法律形式确立了义务教育均衡发展的方向性要求，并明确“实施义务教育，不收学费、杂费”，“国家建立义务教育经费保障机制”。此后，大量涉及义务教育的政策文件，都强调要做好留守儿童和流动儿童的义务教育。至此，流动儿童教育政策框架初步完成。

（4）2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（国发〔2012〕48号）首次增加了政府向民办学校购买服务的规定。这是对公办学校不能充分容纳流动儿童现象的回应，表明政策的进一步细化。值得注意的是，文件要求“尽力满足进城务工人员随迁子女在公办学校平等接受义务教育”中“尽力”的弹性用语[36]，这给地方政府以一定的裁量权，其中不无一些无奈的因素。2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》强调，“对未能在公办学校就学的，采取政府购买服务等方式，保障农民工随迁子女在普惠性民办学校接受义务教育的权利”。[37]

总之，自1996限制导向的流动儿童义务教育政策，至2006年支持流动儿童义务教育政策框架的初步形成，流动儿童义务教育政策在保障流动儿童义务教育权利上有明显的进步。

五、流动儿童义务教育政策实施情况

（一）政策取得积极成效但仍不理想

总体上看，一系列相关政策的相继出台和实施，对解决义务教育阶段流动儿童在流入地接受教育起到了重要作用。政策成效集中地体现在：全日制公办学校已逐渐取代设施简陋的打工子弟学校，成为提供流动儿童接受义务教育的主渠道，到2014年底占比已接近80%；[38]相应地，在部分流动人口集中的城市，义务教育阶段非本地户籍生源已接近学生总量的一半。[39]可以说，政策目标得到一定程度的实现，但仍不足以应对中国快速规模化人口流动的挑战。

1.流动儿童与留守儿童之比不升反降

鉴于2000年后相继出台了一系列支持流动儿童在流入地接受义务教育的政策，预期的效果应是更多进城务工人员会选择将未成年子女带在身边，使之在完整的家庭环境下更好地成长。

统计数据反映出来的实际情况却并非如此。如表2所示，2000年流动儿童占农村儿童总数的比例为6.6%，留守儿童占比为11.2%，流动儿童与留守儿童之比为1∶1.70；2010年流动儿童占农村儿童总数的比例为15.8%,留守儿童占比为33.4%,流动儿童与留守儿童之比为1∶2.12。即自2000年的政策转向后的十年间，流动儿童与留守儿童之比由1∶1.70下降到1∶2.12。流动儿童与留守儿童之比不升反降意味着，以流动人口总体作为观察对象，他们将未成年子女带在身边的比例在这十年间事实上是降低了。换言之，尽管政策的实施增加了流入地城市接纳流动儿童的绝对数量，但以整体观之，因人口流动带来的农民工与子女分离问题并未缓解，反而更加严重了。

诚然，人口流动过程中的父母与子女相互分离，有一部分是流动家庭基于自身收入、不稳定性和生活成本等因素做出的主动选择，但流动儿童在流入地接受义务教育仍存阻力也是非常重要的因素。基于2005年全国1%人口抽样调查和2010年六普数据对分年龄阶段流动儿童的分析显示，2005-2010年的五年间，0-14岁流动儿童规模增幅为34%，其中0-5岁学龄前流动儿童规模增幅为39%，而6-14岁义务教育阶段学龄流动儿童增幅为31%。义务教育阶段流动儿童的增长相对迟滞，表明他们的随迁就学仍面临较大阻力。[40]

*经与全国妇联发布的《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》比对，表中城镇流动儿童数据是流向城镇的农村户籍流动儿童数据，即不含城镇间流动的儿童。因此，农村留守儿童、农村非留守儿童和城镇流动儿童三者之和为农村户籍儿童。

2.仍有五分之一以上的在校流动儿童未能在公办学校就学

国务院教育督导委员会办公室的报告显示，2014年全国进城务工随迁子女在校生1294.7万人，其中79.5%在公办学校就读；通过县域义务教育均衡发展督导评估认定的464个县（市、区），进城务工随迁子女在公办学校就读比例为78.7%。[41]这意味着有超过20%的进城务工人员随迁子女在义务教育阶段未能进入公办学校就读。

（二）政策实施不够理想的直接原因

1.政策工具充足性的欠缺

为达到政策目标，政策设计时需要提供足够的政策工具。这是因为，政策工具是达成政策目标的手段，政策工具的不足常常是导致政策失败的重要原因。流动儿童义务教育政策的目标是明确的，但在实现目标的政策工具，特别是经济性工具设置上存在缺陷。

第一，没有明确规定中央财政的经费投入责任。根据2006年修订的《义务教育法》，“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制”，地方政府是义务教育经费的主要筹资主体。在“两为主”的政策中，中央在对流入地政府提出投入和管理责任的同时，并没有给予经费投入上的支持，从而造成流入地政府在流动儿童义务教育上事权和财权上的背离。[42]而根据成本分担理论的“利益获得”原则和“能力支付”原则，农民工子女义务教育的成本应由全社会和人口流入地社会共同分担,即由中央政府、省级政府和地方政府共同投资。[43]由此看来，“两为主”的规定没有明确中央政府应有的经费投入责任是一个缺陷。当然，我们也看到，中央财政从2008年开始安排进城农民工随迁子女接受义务教育奖励资金，但相对于流入地政府在这方面的投入，中央奖励资金的投入还非常小；第二，随户籍拨付的义务教育经费不可携带。在全国统一的义务教育阶段学生学籍电子系统建成之前，国家实施农村义务教育经费保障中由中央财政所负担的经费，是按户籍学龄儿童少年的数额核定和拨付的，这就造成流出地政府“吃空饷”，而流入地政府无法得到此笔款项的错位情况。这进一步挫伤了流入地政府经费投入的积极性。[44]

2.福利洼地效应顾虑

福利洼地效应，[45]是指由于某地福利水平相对较高，会像洼地吸引水流一样，产生一种吸引外部人口流入的效应。流入地是经济发达地区，一般来说，也是优质教育资源较为丰富的地区。流入地政府担心，若率先按照中央政府相关文件要求，切实为流动儿童提供平等便利的接受义务教育的机会，流动儿童就会大量涌入，最终成为地方财政的沉重负担。[46]流入地政府的福利洼地顾虑，构成了其对流动儿童提供平等的接受义务教育机会的阻力，因此，设置各种门槛来限制流动儿童在公办学校接受义务教育，几乎成为流入地政府的普遍选择。[47]从根本上说，福利洼地效应的顾虑源自我国地区间经济社会发展不平衡，因此，流动地政府的这一顾虑有其合理性，其上述做法从规范管理的角度来看也有一定的积极意义，但其负面效应也是显而易见的。它给流动家庭带来的种种“麻烦”频频见诸报端，更使“两为主”政策在执行中一定程度上被悬置，影响了最终政策实施的效果。

3.学校管理的挑战和文化冲突

一个政策的执行要实现其预设的政策目标，需要在社会上营造对该政策的基本共识。按照“两为主”的政策设计，公办学校是接收流动儿童入学的最终主体。因进城务工人员及其子女仍具有一定的流动性，以及流动儿童在家庭教育、生活习惯等方面与城市儿童可能存在的差距，使公办学校在接收流动儿童入学上缺乏积极性。一些城镇居民尽管在理论上可能了解教育法并认可儿童应享受平等的教育权利，但当自己孩子要与流动儿童同校同班学习时，仍难免内心排斥。在一些城市，还出现过家长因学校接收流动儿童入学而认为招生门槛太低，甚至因此质疑学校的教学质量的事件。[48]这无形中形成了一股阻碍流动儿童在流入地入学的社会力量。这意味着在流动儿童义务教育政策的执行过程中，要着力营造有利于政策落实的社会共识。

另外需指出的是，中考和高考制度改革滞后，也是影响以“两为主”为基本原则的流动儿童义务教育政策执行效果的重要因素。在异地中考和异地高考获得妥善解决之前，为获得接受高等教育的机会，部分流动儿童不得不在小升初和初升高阶段返乡，重新成为留守儿童。卫生计生委家庭司的调查数据就显示，留守儿童所占比例在小学六年级和初中二年级这两个年龄段上出现了小波峰。[49]

流动儿童义务教育政策是考察我国家庭政策很好的案例，由此可以看出我国家庭政策乃至公共政策建设的一些根本性问题。

六、公共政策家庭视角的缺失及其深层原因

（一）公共政策家庭视角缺失导致政策工具不充足

在上述流动儿童义务教育政策实施效果不理想的直接原因背后，更为重要的原因在于政策过程中家庭视角的缺失。这使得该项政策在诸种政策排序中的优先级不高，相应的政策工具设置不够充足。从某种意义上说，无论是政策议程设置，还是决策和执行，都是对政策问题优先级的排序。相对于社会问题而言，政府所拥有的财政、组织等资源都是有限的，因此，政府会根据不同政策问题的优先级排序来确定相应的资源投入，政策工具的充足性水平也因之各有不同，最终政策实施效果自然也就不同。

就流动儿童义务教育政策而言，如果重视家庭视角，将支持流动儿童在家庭环境中社会化置于较高的优先级，那么就可能会努力安排有效的政策工具以最大限度地促进流动儿童在流入地接受义务教育，尽可能地保障他们在结构完整的家庭中更好地社会化。为此，政策可能在如下方面作出努力：力争在经费投入和服务提供上对各级政府的责任作出更明确的规定，尽量减少流入地政府的自由裁量权；限制流入地教育部门对流动儿童在本地接受义务教育的附加条件；加快全国性义务教育阶段学生电子学籍体系的建设，为中央政府教育投入“钱随人走”奠定基础，从而更好地建立对流入地政府的激励机制；与此同时，明确问责主体，加大问责力度。但遗憾的是，这些都没有发生，流动儿童义务教育经费投入的条文规定仍显笼统[50]，激励机制和问责机制的作用也还十分有限。

当然，具有家庭视角是制定高质量流动儿童义务教育政策的必要条件，不是充要条件。一项高质量的流动儿童义务教育政策需要全社会对流动人口公共服务均等化的认知和相应制度的构建，它的实现还需要一个过程。再者，流动儿童义务教育政策从属于义务教育政策，而我国义务教育政策本身还存在不少问题。[51]在这个背景下，要求流动儿童有一个高质量的义务教育政策也是有困难的。不过，尽管如此，政策制定过程中是否具有家庭视角仍然是决定流动儿童义务教育政策质量的重要因素。

（二）公共政策家庭视角缺失的历史和体制机制原因

1.政策出台的初始条件与政策演进的路径依赖

面对纷繁复杂的社会问题，政府拥有和动员的资源一般相对短缺。在特定历史时期，受经济社会发展条件所限，政策制定者只能将注意力集中在亟需处理的问题上,并且聚焦于所要处理问题的主要方面。具体到流动人口及与之相伴生的流动儿童义务教育政策，回溯历史，这些政策的出台及其内容都深深打上其初始条件的烙印。首先，这些政策是在我国经济发展总体水平不高、固化的城乡二元结构以及城市基础设施高度短缺的历史背景下提上政府议事日程的。因此，最初出台的这些政策显示了有限资源要优先保证城市户籍人口这一鲜明的时代特征。其次，我国人口流动的最初模式是单身外出进城打工，农民急切需要的是增加家庭经济收入，改善家庭贫困的处境。在这样的背景下，政策制定中缺乏家庭视角也在情理之中。另外值得一提的是，我国与流动人口相关的整个政策体系，包括流动儿童义务教育政策在内，最初是建立在流动人口频繁流动并最终会返乡的假设之上的，因此自然地体现出“重就业、轻服务”，“重经济、轻保障”等特征。[52]

经过改革开放30多年的经济高速增长，我国政府的财政能力和城市基础设施的承载能力都已今非昔比，而人口流动模式也正在从单身外出打工，走向举家迁徙，从短期外出打工到谋求在城市长期发展。在这种新的环境下，一方面，公共政策，特别是流动人口政策中家庭视角的重要性已经凸显；但另一方面，政策演进所固有的路径依赖特点，又使得我们的政策对此的回应还稍显滞后。

2. 应急式的政策制定缺乏对家庭影响的评估

政策缺失家庭视角也与我国决策的应急特征有关。[53]当前，我国经济社会深刻变化带来的政策问题井喷式涌现，要求政策快速做出响应，因此政策供给上不免有应急色彩，这也会使决策者聚焦在与决策相关的“直接的重要因素”上，而对政策可能给家庭带来的影响相对关注不足。如20世纪90年代初以限制为主的流动人口政策，主要是为了应对“民工潮”对城市基础设施和社会治安造成的巨大压力；到20世纪90年代后期则又增加优先保证国有企业改革下岗职工优先就业的维度，而对于限制农民进城务工政策对农民及其家庭的影响，则缺乏充分的考虑。随着治理体系和治理能力现代化的推进，政策制定过程有望逐步摆脱应急式色彩，通过更科学民主的程序来系统评估政策的影响。

3. 决策体系的结构性因素

缺少主管家庭事务的政府部门，是公共政策家庭视角体现不足的结构性因素。

我国中央政府跨部门政策制定的基本模式，是由主管部门牵头，相关部门参与讨论，部门间形成共识后，将文件草案报送给国务院，经国务院批准，以国务院或国务院办公厅名义印发；[54]而像医改等重要政策，则经中央讨论后，由中共中央、国务院联合印发。在这种政策制定模式中，作为牵头单位的主管部门通常扮演着重要角色，其他相关部门则从各自的视角出发提出意见建议；最终出台的政策，往往是各部门相互协商、谋求共识的产物；在这样的政策制定模式中，是否有针对某类事务的高层级主管部门，对这项事务能否进入政府议事日程和政策制定都有重要影响。[55]

从流动人口和流动儿童义务教育政策来看，参与政策制定的主要部门有教育部、中央社会治安综合治理委员会、公安部、人力资源社会保障部（原劳动部、原劳动和社会保障部）等。尤其是在20世纪90年代，公安部和原劳动部在流动人口政策制定中居于主导地位，而各部门又都有自身关注的角度和逻辑[56]。从政策文本来看，公安部的主要关注点是城市治安和社会秩序问题，原劳动部的主要关注点是控制农民进城务工对下岗职工再就业的挤出效应，而原国家教委是在稍晚的时候，即从20世纪90年代中期开始参与流动人口政策的制定。在这一过程中，其关注点是如何完成法律赋予的实现普及义务教育的目标，而流动儿童的义务教育是在流出地还是流出地接受，是退居其次的，儿童是否能在结构完整的家庭环境中更好社会化，亦不是其关注点；而在早期的政策中，受城市教育资源不足的制约，更是不惜以牺牲对流动儿童社会化极为重要的家庭环境为代价将其尽量拦截在流出地。自“两为主”政策提出，教育部门开始在流动儿童教育政策制定中扮演重要角色，其优先关注的事项是学校教育，而不是流动儿童能否与父母共同生活并得到必要的家庭教育以更好地实现社会化。特别是在地方层面，流入地教育部门和公办学校更加关注教育经费、生源和教育质量等显性指标。这些不同部门关注点的差异是由其部门业务领域、职权责任以及知识背景等多种客观因素共同形塑的，这本身无可厚非。[57]但这也从一个侧面表明，着眼于跨部门公共政策制定的结构性因素，家庭事务相关部门对于提升家庭视角在公共政策中地位是至关重要的。

我国是世界上家庭数量最多的国家，但在2013年政府机构改革之前，我国中央政府既没有设立独立的主管家庭事务的部门，在中央部委中亦没有设立主管家庭事务的司局级机构。在这样安排下，在多部门“磨合”的跨部门政策制定中，家庭视角很容易因缺乏业务主管部门这个结构性因素而被忽视或优先级不足。我们也期待，随着2013年以来国家卫生计生委家庭司等家庭相关机构的设立[58]以及计生工作转向“家庭视角”，[59]能推动将家庭视角纳入公共政策。

七、结语

家庭是社会的基本细胞，也是全球化时代提升国家竞争力的一个重要基石。家庭的质量不但关系着每个人的福祉，也关系着国家和民族的未来。现代社会家庭承受的压力，使之需要来自国家层面的支持。面对规模空前的人口流动和快速老龄化等冲击，我们不仅要逐步完善专门针对家庭的社会政策，即狭义的家庭政策体系来支持家庭发展，更要重视在公共政策制定过程中引入家庭视角，据此检审公共政策对家庭的影响。在此基础上，通过有效的体制机制设计，将传统中国重视家庭的观念以及家庭的政策需求转化为国家行动。

随着“二孩”政策全面放开，我国人口工作正处于转型之中。在这样的背景下，我们建议将计划生育这一基本国策的内容扩充为计划生育、支持家庭发展。如果说，作为基本国策的计划生育政策核心是控制人口规模，那么，今天，将支持家庭发展纳入基本国策，就为其注入了更加关注提高人口素质和国民的生活质量的新内涵。我们提出将支持家庭发展确定为基本国策，就是要进一步提高家庭政策的优先地位，在制定其他政策时要考虑其对家庭的影响。为此，要建立有效的制度保障机制，如将其纳入干部考核体系、完善问责机制、[60]强化资源投入机制等，以保证支持家庭作为基本国策切实得以落实。

注释

[①]19世纪中后期，随着西方列强和西方文明的强势侵入，国人对传统中国社会和文化都感受到了一种前所未有的危机，晚清以来的“思想先驱”对传统的婚姻家庭制度和价值观念进行了彻底的批判，倡导“家庭革命”，拉开了家庭制度去政治化的序幕，家庭在国家的视野中逐渐边缘化。参见郑全红：《中国家庭史.民国时期》，广州：广东人民出版社，2007年，第344-444页。

[②]胡鞍钢：《中国政治经济史论（1949-1976）》，北京：清华大学出版社，2007年，第91页。

[③]张秀兰、徐月宾：《建构中国的发展型家庭政策》，《中国社会科学》2003年第6期。

[④]对此学者多有论及，可参见胡湛、彭希哲：《家庭变迁背景下的中国家庭政策》，《人口研究》2012年第2期。

[⑤]参见《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号） 和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。

[⑥]如北京市提出“90%居家养老，6%社区养老，4%依托机构养老”的“9064”养老模式，上海则提出“90%居家养老，7%社区养老，3%依托机构养老”的 “9073”养老模式。

[⑦]习近平主席在2015年春节团拜会上的讲话中强调，“不论时代发生多大变化，不论生活格局发生多大变化，我们都要重视家庭建设”，并将家庭视为“国家发展、民族进步和社会和谐的重要基点。参见习近平：《在2015年春节团拜会上的讲话》，《人民日报》2015年2月18日第2版。

[⑧]在中国知网检索到的第一篇家庭政策主题的文献，是对法国家庭政策的介绍，参见M.拉罗克、殷世才：《法国的家庭体制和家庭政策》，《国外社会科学》1982年第8期。

[⑨]参见郑晨：《公共政策中应有的家庭视角》、徐安琪：《家庭视角社会政策的探索性研究》，均载于洪天慧主编：《中国和谐家庭建设报告》，北京：社会科学文献出版社，2011年；吴小英：《公共政策中的家庭定位》，《学术研究》2012年第9期。

[⑩]彭希哲、胡湛：《当代中国家庭变迁与家庭政策重构》，《中国社会科学》2015年第12期。

[11]张亮：《反思家庭政策研究中的“家庭视角”》，《中国社会科学报》2015年8月19日第6版。

[12]直接和间接家庭政策（direct and indirect family policy）的概念，由英国巴斯大学Jane Millar教授在借鉴美国家庭政策奠基人Kamerman和Kahn的显性和隐性家庭政策（explicit and implicit family policy）概念的基础上提出。她指出，直接家庭政策和间接家庭政策的边界，是该政策是特别地（in particular）针对家庭，还是一般性地（in general）影响到家庭。间接家庭政策与隐性家庭政策在含义上没有本质区别，但避免了因隐性（implicit）一词有隐秘（covert）和隐藏（hidden）的含义可能带来的歧义。参见J. Millar, Social Policy and Family Policy, in P. Alcock, A. Erskine and M. May eds., The Student’s Companion to Social Policy, Malden, MA: Blackwell, 2003, pp.154-159。

[13]何欢：《美国家庭政策的经验和启示》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》2013年第1期。

[14]国家统计局：《2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）》，2011年4月28日，国家统计局网站：http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201104/

t20110428_30327.html，2015年3月1日。这其中不包含市辖区内人户分离的人口。

[15]段成荣、吕利丹、邹湘江：《当前我国流动人口面临的主要问题和对策——基于2010年第六次全国人口普查数据的分析》《人口研究》2013年第2期。作者注明，均为中国大陆地区数据，不含台湾省、香港和澳门特别行政区。

[16]国家统计局：《中华人民共和国2014年经济和社会发展统计公报》，国家统计局网站:http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html，2015年3月1日。

[17]全国妇联课题组：《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》，2013年5月10日。http://acwf.people.com.cn/n/2013/0510/c99013-21437965.html，2015年5月20日。

[18]中央教育科学研究所课题组:《进城务工农民随迁子女教育状况调研报告》，《教育研究》2008年第4期。

[19]葛新斌：《两为主政策中的政府投入责任探析》，《教育发展研究》2009年第2期；陶圣琴：《政府在农民工子女义务教育中的责任》，《现代教育管理》2010年第6期；巫斌、安振武：《两个为主政策难以推行的原因分析》，《当代教育论坛》2007年第5期。当然，流入地政府设置流动儿童入学门槛除减少财政投入这一主因外，其教育部门也有降低流动儿童的流动性对教学管理冲击的考虑。需要指出的是，这种流动性在近年来正在降低。参见段成荣：《我国流动和留守儿童的几个基本问题》，《中国农业大学学报（社会科学版）》第32卷第1期（2015年2月）。

[20]以色列和苏联都曾尝试以其他集体机构来替代家庭成为儿童早期社会化的场所，但所有这些尝试都失败了。参见胡文芳：《浅议现代家庭教育的社会化功能》，《广西教育学院学报》2004年第5期。

[21]J.罗斯·埃什尔曼：《家庭导论》，潘允康等译，北京：中国社会科学出版社，1991年，第14-15页、第508页。

[22]如周荣瑾：《家庭功能弱化与未成年人违法犯罪之探讨》，《青少年犯罪问题》2007年第3期。

[23]中国人民大学段成荣等学者也提出，留守儿童和流动儿童都是典型的弱势群体，在生存和发展上面临诸多挑战，在制度安排上要作为整体来考虑，并提出解决留守儿童问题的根本途径是让更多儿童随父母进城。参见段成荣、吕利丹、王宗萍：《城市化背景下农村留守儿童的家庭教育与学校教育》，《北京大学教育评论》2014年第3期。

[24]关于留守经历对儿童社会化的影响，可参见佘凌《留守经历与农村儿童发展：家庭与社会化的视角》，上海：上海社会科学院出版社，2013年（第四章“农村留守儿童的社会化发展状况”第6节“留守经历对儿童社会化的影响”。该研究发现，留守经历对留守儿童的自我意识、生活目标、生活技能、亲子关系、学校适应等存在一定的负面影响，与非留守儿童相比，留守儿童在自信心和社会交往能力方面的自我评价均较低）。

[25]段成荣、吕利丹、王宗萍：《城市化背景下农村留守儿童的家庭教育与学校教育》，《北京大学教育评论》2014年第3期。

[26]2010年对重庆31所小学1.2万名学生的调查发现，有67.6%的留守儿童半年以上才和父母见面一次，有11.6%的留守儿童甚至两年以上没与父母见过面，家庭教育的优势何以发挥？参见段成荣、吕利丹、王宗萍：《城市化背景下农村留守儿童的家庭教育与学校教育》。

[27]范兴华等从自尊、生活满意度、孤独感、抑郁、社交焦虑和问题行为等维度出发测度不同儿童群体的社会适应性，研究发现，总体得分从高到低依次为一般儿童、流动儿童、单留守儿童、曾留守儿童和双留守儿童。参见范兴华、方晓义、刘勤学、刘杨：《流动儿童、留守儿童与一般儿童社会适应比较》，《北京师范大学学报(社会科学版)》2009年第5期。刘成斌等则从教育社会化、生活社会化、身心健康社会化、人际关系社会化、知识广度与他人评价等维度比较了流动儿童与留守儿童的社会化过程，研究也发现，流动儿童的总体社会化效果要优于留守儿童。参见刘成斌、吴新慧：《流动好？留守好？——农民工子女教育的比较》，《中国青年研究》2007年第7期。

[28]参见周祝平：《中国农村人口空心化及其挑战》，《人口研究》2008年第2期

[29]相关研究参见刘彦随、刘玉：《中国农村空心化问题研究的进展与展望》，《地理研究》2010年第1期；刘锐、阳云云：《空心村问题再认识》，《社会科学研究》2013年第3期。

[30]吕利丹等根据2005年1%人口抽样调查和2010年第六次人口普查数据计算发现，2005-2010年0-5岁学龄前流动儿童增长幅度达39%，明显高于6-14岁义务教育阶段学龄儿童31%的规模增长；基于重庆2010年第六次人口普查长表数据的分析也发现，学龄前儿童随迁的可能性显著高于小学和初中在校儿童，这表明教育是影响流动人口随迁的重要阻力因素。参见吕利丹、王宗萍、段成荣：《流动人口家庭化过程中子女随迁的阻碍因素分析》，《人口与经济》2013年第5期。

[31]如1995年上海市劳动局发布《上海市单位使用和聘请外地劳动力分类管理办法》,按工种性质对不同岗位进行分级管理,苦、累、脏、险的A类工种允许招用外地工,较为轻松的C类工种不得招用外地工,介于上述两者之间的B类工种则本着先本市后外地的原则招用。参见杨聪敏：《改革开放以来农民工流动规模考察》，《探索》2009年第4期。

[32]《关于印发<流动儿童少年就学暂行办法>的通知》，《中华人民共和国国务院公报》1998年第7期。

[33]《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发〔2001〕21号），《中华人民共和国国务院公报》2001年第23期。

[34]《财政部关于规范收费管理促进农民增加收入的通知》（财综〔2004〕17号），《中华人民共和国财政部文告》2004年第3期。

[35]《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号），《中华人民共和国国务院公报》2006年第10期。

[36]《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（国发〔2012〕48号），《中华人民共和国国务院公报》2012年第26期。

[37]《中共中央国务院印发<国家新型城镇化规划（2014-2020年）>》，《中华人民共和国国务院公报》2014年第9期。

[38]国务院教育督导委员会办公室：《国家教育督学报告——2014年全国义务教育均衡发展督导评估》，教育部官方网站：http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/zl_2015n/ 2015_zl08/201504/t20150402_186882.html，2015年7月14日。

[39]如北京市截至2014年底，义务教育阶段在校生112.8万人，非北京户籍49.08万人，占41.7%。半月谈网：《流动化社会，让每个儿童享受平等受教育权》，http://www.banyuetan.org/chcontent/jrt/2015529/136185.html，2015年12月1日。

[40]段成荣、吕利丹、王宗萍：《城市化背景下农村留守儿童的家庭教育与学校教育》，《北京大学教育评论》2014年第3期。在另一篇文章中，段成荣等对不同年龄阶段流动儿童进行了测算，结果表明，2005-2010年，学龄前流动儿童（0-5岁）增幅为26.91%，义务教育阶段学龄儿童（6-14岁）增幅为23.69%，大龄儿童组（15-17岁）增幅为84.54%。参见段成荣、吕利丹、王宗萍、郭静：《我国流动儿童生存和发展：问题与对策》，《南方人口》2013年第4期。两篇文章中不同年龄阶段流动儿童具体增幅有所差异，但义务教育阶段学龄儿童增幅迟滞的趋势是一致的。这背后的阻力，从笔者对北京某幼儿园三位家长的深度访谈来看，主要集中于两个方面，一是办齐在公办小学入学的诸多证明材料并非易事；二是因为异地中考和高考改革政策不明朗，对孩子未来发展有较高预期的家长不得不选择让孩子返乡入学。

[41]国务院教育督导委员会办公室：《国家教育督学报告——2014年全国义务教育均衡发展督导评估》。

[42]葛新斌：《“两为主”政策中的政府投入责任探析》，《教育发展研究》2009年第2期。

[43]付尧、孟大虎：《农民工子女义务教育供给研究——基于成本分担理论的分析》，《教育发展研究》2008年第17期。

[44]刘俊贵、王鑫鑫：《农民工随迁子女义务教务经费保障问题及对策研究》，《教育研究》2013年第9期。2015年11月25日国务院印发了《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，决定从2016年起进一步完善城乡义务教育经费保障机制。新政策的一大亮点是推动了相关教育经费随学生流动、可携带；对于城乡义务教育的“两免一补”和生均公用经费基准定额资金等经费投入，明确了中央政府与地方政府的财政分担责任。参见《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，《中华人民共和国国务院公报》2015年第35期。

[45]“洼地效应”喻指水往低处流之意，参见夏飞、胡洪曙：《试论“洼地效应”》，《技术经济》2001年第11期。

[46]全国经济百强县瑞安在实施教育同城待遇时便曾遭遇“福利洼地”问题。参见晏扬：《别让“同城待遇”成为地方政府不能承受之重》，引自：http://zqb.cyol.com/content/2006-06/08/content_1410066.htm，2006年6月5日。

[47]如北京市2015年规定，非本市户籍适龄儿童少年接受义务教育需要的证明材料要“五证齐全”。“五证”包括适龄儿童父母或其他法定监护人本人在京务工就业证明、在京实际住所居住证明、全家户口簿、在京暂住证、户籍所在地街道办事处或乡镇人民政府出具的在当地没有监护条件的证明等相关材料。杭州市2015年的相关规定是：1、凡在户籍所在地有监护条件的进城务工人员子女，应在户籍所在地接受义务教育；2、父母双方于2014年8月31日前在杭已办理（临时）居住证且在之后一直按规定办理，无中断；3、父母双方或一方于2014年8月31日前已在杭缴纳社会保险且在之后一直按规定缴纳，无中断；4、父母双方或一方于2014年8月31日前已与在杭用人单位签订劳动合同或工商部门办理的在杭营业执照，且在之后一直按规定办理，无中断。

[48]刘成斌：《在中央与地方之间：民工子女教育政策的操作化——以浙江省为例》，《青年研究》2007年第10期。

[49]国家卫生计生委家庭司编著：《中国家庭发展报告2015》，北京：中国人口出版社，第128页。

[50]陶圣琴：《政府在农民工子女义务教育中的责任》，《现代教育管理》2010年第6期。

[51]义务教育政策不是本文讨论的重点，这里不拟详述。

[52]段成荣：《我国流动和留守儿童的几个基本问题》。

[53]关于中国应急式政策制定的背景和特点，参见张秀兰、徐月宾、方黎明：《改革开放30年：在应急中建立的中国社会保障制度》，《北京师范大学学报(社会科学版)》2009年第2期。

[54]《国务院工作规则》（国发〔2013〕16号）规定，“各部门报送国务院的请示性公文，凡涉及其他部门职权的，必须主动与相关部门充分协商，由主办部门主要负责人与相关部门负责人会签或联合报国务院审批。部门之间有分歧的，主办部门负责人要主动协商；协商后仍不能取得一致意见的，主办部门应列明各方理据，提出办理检疫，与相关部门负责人会签后报国务院决定。”

[55]20世纪80年代以来，多位国内外研究中国政策过程的学者都关注了中国跨部门政策制定的结构性因素，最有代表性的是，李侃如(Kenneth Lieberthal)和奥克森伯格( Michael Oksenberg)以能源政策为案例，考察了中国决策过程中主管部门与其他部门寻求共识的过程,参见Kenneth G. Lieberthal and Michael Oksenberg, Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes, Princeton, NJ, Princeton University Press, 1990；西方学者从官僚组织体系视角对中国政策过程研究的综述，可参见薛澜、陈玲：《中国公共政策过程的研究:西方学者的视角及其启示》，《中国行政管理》2005年第7期；王绍光和樊鹏基于“新医改”案例，剖析了不同政策制定部门在政策制定过程中的“磨合”过程，以及发展改革委和卫生部作为主办部门扮演的重要角色。参见王绍光、樊鹏：《中国式共识型决策：“开门”与“磨合”》，北京：中国人民大学出版社，2013年。主管部门对于社会政策议程设置和制定具有重要意义的另一个典型案例是新型农村合作医疗政策。1998年以前，农村卫生与城市卫生同属医政司负责，医政司主要关注城市中大医院的发展，而对农村卫生问题关注不足；1998年卫生部成立了专司农村卫生工作的基层卫生与妇幼保健司，以大规模调研凸显了农村卫生问题的严重性，推动了新型农村合作医疗政策的出台。详见徐晓新：《中央-地方互动下的社会政策过程研究——以新型农村合作医疗制度为例》，北京师范大学博士学位论文，2014年。

[56]水电领域是一个不同业务部门关注点不同的非常生动的案例。改革开放初期，电力部和水利部作为两个不同的业务部门，前者希望将水资源用于水力发电，而后者则把灌溉和防洪作为第一要务。参见李侃如：《治理中国：从革命到改革》，北京：中国社会科学出版社，2010年，第179页。

[57]王绍光和樊鹏也论及了这一点，参见王绍光、樊鹏：《中国式共识型决策：“开门”与“磨合”》，第226-229页。

[58]2013年，新组建的国家卫生计生委内设了家庭司。家庭司成立以来，组织开展了中国家庭发展追踪调查、家庭发展和新家庭计划项目等，推动了支持家庭发展的政策体系建立。其主要职能包括：（1）研究提出促进计划生育家庭发展的政策建议；（2）建立和完善计划生育利益导向机制及特殊困难家庭扶助制度；（3）拟订计划生育奖励扶助政策；（4）承担出生人口性别比综合治理工作。

[59]国家卫生计生委2014年提出，今后计生工作将转向“家庭视角”。参见国家卫生计生委：《中国家庭发展报告（2014）》，北京：中国人口出版社，2014年。

[60]对基本国策的研究，可参见苏杨、尹德挺：《我国基本国策的实施机制：面临问题及政策建议》，《改革》2008年第2期。