在战争、危机等突发事件发生时，哪个国家都想借钱用，可是，并不是所有国家在最需要的时候都能借到钱，或者即使能借到，也借得不多，或者借得贵（利息太高）。你知道，政府借钱是一种典型的跨期承诺，所以，出资方是否相信政府的跨期承诺极为重要：如果相信，就愿意借出；否则，就没人愿意买政府的账。那么，什么体制让投资者更信任、使政府更能借债呢？哪类政府的承诺不容易让投资者相信呢？

以前谈到西方历来有担心政府太富有的传统，那么，是不是所有西方国家都能随时借到很多、很便宜的公债呢？这次，我们就对比英国和法国的近代经历，来回答这些问题。这两个国家都位处西欧，隔海相望，但在多个世纪里两国之间战争不断，在15世纪相互战争一百年，长期不买对方的账。为什么竞争的结果是英国胜出呢？

英国与法国的实力对比

我们先比较两国在18、19世纪的实力。英国在18世纪初的人口大约为1000万，法国人口超过2000万，但都是当时中国3亿左右人口的零头。英国是岛国，资源欠缺，领土面积24万平方公里，而法国在欧洲大陆，资源富饶，领土64万平方公里，几乎是英国的三倍。可是，在18世纪特别是19世纪，英国的实力大大强于法国。到19世纪，大英帝国通过其广泛的殖民地体系，居然主宰世界1/4的土地、1/4以上的人口！到19世纪末，英国的海军基地网络涵盖了全球各大洲的每个地方，能确保英国皇家海军舰艇在各地得到所需要的补给。

如果以海军吨位作为度量当时国家实力的指标，那么，根据哈佛大学历史教授福格森（Niall Ferguson）的估算，英法在1775年的海军吨位分别为33万和20万吨，在1790年为48万和30万，在1800年分别为55万和18万吨，在1810年为70万和18万吨。两国的竞赛中，不仅英国实力一直领先，而且两国的差距不断拉大，到19世纪初把法国和欧洲其他国家远远甩在后面，成为全球秩序独一无二的主导者。

为什么更小的英国却实力更强、成为世界最强的帝国呢？答案之一在于英国有更加发达的国债市场！在16世纪之前，热兵器还不普及，战场比较简单，西方国家一般没有正规军，军费开支不是很大，所以，战争胜负不是由哪方的资金雄厚决定。可是，16世纪开始热兵器越来越重要，一方面使得中世纪流行的碉堡和其他防卫工具不再管用，武器装备越来越昂贵，尤其是后来的大炮、舰艇的成本更是成本高，使军费数量级快速上升；另一方面，打仗需要持续训练的职业军人，也就是说，原来的“业余”民兵不再能唱主角，需要花钱培养和维持职业化军队，这也大大提升军费开支。

热兵器带来的变化迫使各国加大征税幅度。比如，1500年英国的人均税负是城市人月工资的1.5倍，到1780年上升为15.5倍；而法国的人均税负从2.2倍升到后来的12.5倍。这就是为什么历史学者都认为“财政国家”（Fiscal State）在西方的兴起是16世纪以来的事情，之前的政府是不会征税这么多的！

既然近代以来军费是决定大国竞争的关键因素，那么，除了国家的征税能力外，政府的发债融资能力也同样关键。没有大量的资金供给就无法发展国力。那么，融资能力上英法差别有多大呢？在1700年之后，英法两国都大举国债，到19世纪初英国国债余额超过GDP的2.5倍（今天美国国债为GDP的1倍多），在1752-1812年间英国公债利率平均在3.5%左右，而同期法国政府的融资成本平均在7%左右，几乎是英国融资利率的两倍！

这种融资成本差别对英法的竞争有多大影响呢？就英国而言，在那期间，英政府每年要用近一半的财政收入支付国债利息和少量本金。假如英国政府的融资成本跟法国一样高的话，英国政府要么把所有财政收入用于还债，要么就大大缩减军费开支，但两种选择都会压制英国国力的发展。

因此，你看到，更加发达的证券市场使英国能够用更低的成本融到比法国更多的资金，去发展国力、扩大海军。在热兵器时代里，谁掌握发达的融资市场，谁就能发展更强的国力。

为什么英国有更发达的证券市场？

当然，问题也来了：为啥法国不能发展债券市场、享受低利率资金呢？

答案在于英国的王权受到议会制约，而法国的国王权力不受限。我们就来看看这个差别是如何形成的。虽然英国王室在17世纪英国内战前就逐渐出售皇家土地，但是，即使到内战开始的1642年，皇家家产收入以及税收还是不少。但是，随着1649年查理一世国王被送上断头台、英国共和国的成立，皇家土地被没收并低价出售。等到查理二世国王于1660年回到英国重新登基时，皇家土地所剩无几，皇家的收入已经无法支持日常开支，更无法供养皇家军队，所以，皇家很“穷”了！

在这种情况下，英国议会通过法案，今后每年由议会从政府税收中拨款120万英镑，供皇家自用，但是有几个条件，第一，征税权必须由议会控制，国王无权决定；第二，议会有权每年审查皇家的开支情况，包括战争开支以及其他日常开支；第三，皇家新增开支项目，必须经过议会的程序。这样，在皇家所代表的“国家”与议会之间，有了相互制约的权力架构。

有意思的是，尽管皇家的经费在1660年后受到议会的监督，到17世纪80年代初，查理二世的财务状况又变得很好！皇家一旦财大气粗，王权又不断膨胀，新国王詹姆士二世干脆解散议会，将权力集中于自己手中。这就把英国人逼急了，1688年发生了所谓的“光荣革命”，这场革命没有流血，只是议会进一步并且永久地把国王权力关进笼子里。

那一年，英国精英求助于荷兰王子威廉三世，请求他带妻子玛丽（国王詹姆士二世的女儿）回英国；他们回到英国后，逼着詹姆士二世逃亡法国，威廉三世与玛丽随即登基为英国的国王和王后。作为让威廉三世继承王位的条件，英国议会要求威廉三世签署《人权法案》 (Bill of Rights)，保证国王今后不会侵犯公民权利，也要求他签署其他法律，保证王室不会废除议会通过的法律、征税权继续由议会掌握、皇家召集军队必须先经过议会、公民有权拥有枪支武器、公民有言论自由等等，还有就是，皇家的开支继续由议会支配。这些法律就是“光荣革命”的内容，它们奠定现代英国民主法治的框架。

光荣革命之后，英国政府的开支快速上升，而老百姓的税赋已经足够高。在皇家财产不多、税收增长又有限的情况下（“穷政府”），国债成为英国发展国力的唯一选择。

1693年，英格兰银行成立，其核心任务是帮助政府发行国债。正因为英国政府需要不断发债，它就必须讲信用，也必须决策透明，因为如果不讲信用、不透明，即使能发债，利息一定会很高；另外，在现存国债到期时，政府需要续债融资，这就约束了英国政府的行为。

所以，我们可以理解为什么光荣革命以后英国的宪政制衡机制运作很好，原因在于一旦英国政府权力受到制衡，政府就不容易太富有，就需要债券市场的持续支持，这又反过来制约政府权力。如此循环，市场会更信任英国政府，愿意把更多钱借给它，债务成本即利率也会比较低。

相比之下，法国很不一样。在光荣革命之前的一个多世纪里，英国皇家不断出售土地，使其自身越来越“穷”，随后被迫接受议会的财务控制和债券市场的债务控制。而法国的传统是，国王登基时，必须宣誓无论如何不会出售皇家土地，于是，土地财产收入和税收加在一起，使法国王室从14世纪到17世纪一直是欧洲最富王室之一。也正因为法国王朝太富，不需要通过议会这样的民意机构为其征税创收，跟同期其他西欧国家比，法国的议会制度在14至17世纪发展缓慢，以至于到18世纪末法国大革命前，其王权专制程度胜过西欧任何国家。

而由于法国国王富有，对债务融资的依赖度就相对低，受市场的制约就少。再加上独裁者的决策过程不透明，让证券投资者对法国政府缺乏信任，投资者不愿把钱借给法国政府花，即使要借，也会要求很高的利息。

看到英法的这些差别，你就知道为什么英国的金融市场更加发达了，说到底英国在1688年后更需要债券市场，而法国政府则不然。这种金融市场差距不仅决定了英国在民主法治路上走得比法国远，也使英国更能得到金融市场的支持，发展出强大的海军和其他国力，并催生出工业革命。看来，“穷政府”既能逼出金融市场，也能逼出良性体制。

今日的要点之一是，十六世纪开始，枪炮等热兵器不断进入战场，不仅改变战争策略，大大提高军费开支，而且要求各国建立和培养专业化军队。这些变化使国力竞争不再只是在战场上，而是也在军费融资上。结果之一是现代“财政国家”的兴起，各国税赋上涨。

其次，英国与法国的历史轨迹很不一样。英国皇家很早就把土地等资产卖光，只好接受议会的约束，以换得议会每年的拨款。尤其1688年的光荣革命，更是永久地限制了王室的权力。当然，好处是债券投资者更信任王权受制约的政府公债，而且不富的政府必须在乎投资者的评判，受到市场制约，以便今后融资更多、融资成本更便宜。法国皇家一直更富有，王权又没有议会约束，法国国王就不在乎投资者的要求，结果法国公债利率高、军费融资难。

最后，金融市场的英法之差，导致18世纪开始英国海军等国力超越法国。英国政府融资容易与融资便宜的优势，使大英帝国能称雄欧洲，也主导世界两个世纪。

本文为作者在喜马拉雅的《陈志武教授的金融课》讲座文本