协商民主是我国人民民主的重要形式
作为一种民主形式，协商民主意味着不同的政治行为者包括执政党、各民主党派、社会团体、社会各界，以及社会组织和广大人民群众，能够通过规范化的制度平台和渠道，通过平等对话、讨论、协商形成理性共识，做出符合公共利益的合法决策。协商民主是我国人民民主的重要形式，作为国家制度的民主政治结构内的一种具体的民主形式，它既体现在党际关系之中，也是国家政权机关的一种决策方式，还是促进公共参与、化解社会冲突、释放社会压力的治理形式。
民主政治的发展和完善是以社会中大多数人的有序参与为前提的。公共参与意味着参与者之间，以及参与者、问题与制度之间能够建立起一定的联系。协商民主是拓展公民参与的重要渠道和形式，对于我国社会主义政治文明建设具有重要的意义。
第一，协商民主能够适应市场经济发展、社会多元化变化和利益格局分化的现实需要，吸纳更为广泛的公民参与和利益表达。协商民主，能够使人民群众有合法的、规范的渠道表达自身的利益，增进不同行为主体对于社会问题的相互理解和共识，为市场经济的发展创造良好的制度环境和基础。
第二，协商民主能够有效改善立法和决策的质量。公共协商能够改善民主决策的结果。协商能够通过讨论、审议等过程赋予立法和决策以合法性。对于协商参与者而言，决策是在公民及其代表的公共讨论和争论过程中形成的，经由这种过程的决策结果在政治上是正当的。
第三，协商民主有利于实现和维护社会政治的活力与稳定。在社会转型的关键时期，政治秩序的状态取决于政治参与和政治结构之间的互动。公民参与扩大，既有政治结构和体制的被认同程度就比较高，使得公民的利益诉求得到表达，从而减低了人们通过极端的手段来冲击政治体系。
第四，协商民主能够制约行政权的膨胀。20世纪以来，民主政治面临的一个重要挑战就是行政机构的权力或者说官僚自由裁量权的扩大。协商民主强调，公开性具有监督官僚权力和行政制度的能力，制度改革应该为政治制度及其与公众之间的协商保留空间。
第五，协商民主有助于在参与过程中培养和提高公民的公共意识、参政意识和权利意识。公民精神是发展和完善民主的重要基础，协商民主是建构这一基础的重要途径。协商民主能够在共同体成员之间培养出相互理解尊重、妥协和节制、形成集体责任感等美德；能够促使人们承担责任以利于共同体的繁荣；能够促进不同文化间的沟通与理解，从而建立持续性合作行为所需要的社会信任。
第六，协商民主能够更好更完善地发展社会主义民主政治。协商民主有利于扩大人民民主，保证人民当家做主；有利于促进党内民主，增强党的活力，提高执政能力；有利于完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权；有利于保障人民享有更多更切实的民主权利，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动；有利于完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。
制度设计与实践探索:发展与挑战
（一）协商民主的提出与发展脉络
2012年11月，党的十八大报告明确提出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”这是在执政党的政治报告中首次提出“社会主义协商民主”。十八大报告，一是将“健全社会主义协商民主制度”明确为我国政治体制改革的重要任务之一。二是初步提出了实现这一重要任务的基本渠道，即通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道和开展基层民主协商来完成。三是确立了通过制度化来健全协商民主的主要路径，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。四是特别提出“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。
协商民主的提出，是党和人民在理论创新、实践探索经验基础上深思熟虑的结果，是一种科学的总结，是社会主义民主政治理论的新发展。1991年3月，江泽民同志在参加七届全国人大四次会议、全国政协七届四次会议的党员负责同志会议上首次在党的文献中提出“社会主义两种民主形式”的论述。很多学者也将这一论述作为后来的“选举民主”和“协商民主”概括性表述的雏形。2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》用正式文件将“社会主义民主的两种重要形式”明确表述出来。而首次在重要文献中提出“协商民主”的概念则是2007年11月15日国务院新闻办公室发布的《中国的政党制度》。在中央文件中出现“协商民主”，则是2012年8月20日，在中办转发的《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》中正式提出“协商民主”。
在党的十八大之前，围绕党的理论创新，“协商民主”更多还是在内部的讨论和建议中。重要文献表述的都是“社会主义民主的两种重要形式”。2012年党的十八大报告明确提出“健全社会主义协商民主制度”的改革任务，是自1991年提出“社会主义民主的两种重要形式”以来，第一次在党的政治报告中把协商民主从一种民主形式上升为一种制度形式，是我们党的重大理论创新。
(二)“顶层设计”协商民主
2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，从“顶层设计”的高度，在“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标下，就我国新时期的改革开放事业做出了全面系统的战略谋划。全面深化改革的顶层设计，既包括经济建设、社会建设、环境保护等方面内容，也包括政治体制改革内容。尤其深刻阐释了协商民主的内涵，即“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”；协商的内容，是“以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商”；协商民主体系建设和协商渠道，即“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道;深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”；重点强调了人民政协的地位和作用，即“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”等等。与此同时，围绕协商民主的党内法规制度建设也提上了议事日程。
2015年2月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。这是我们党首次以“民主”为核心概念印发的纲领性文献。《意见》就加强社会主义协商民主建设做出了总体部署和顶层设计。
《意见》的正式印发，一方面体现了我们党在民主问题上的理论创新成果，另一方面也为今后进一步推进我国的协商民主制度建设指明了方向。构建程序合理、环节完整的协商民主体系，推进协商民主广泛多层制度化发展，是促进协商民主建设的重要目标。统筹协调各协商渠道的协商活动，形成强大推动力量，显得尤为重要。
随后，中央《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》、《关于加强城乡社区协商的意见》、《关于加强政党协商的实施意见》相继出台，其他协商渠道的具体举措也正在制定过程之中。协商民主的制度构建逐步完善，从而为具体的协商实践提供了规范的平台和指导。
(三)协商民主的多样性实践及挑战
我国的协商民主，有多种多样的表现形式，以及各种不同的渠道，例如《意见》明确的政党协商、政协协商、人大协商、政府协商、人民团体协商、基层协商和社会协商；或者说基层实践中的“立法听证”、“民主恳谈”、“党群议事会”等等。随着我国经济社会发展，改革走向纵深后开始遇到难题，现代信息技术发展对传统治理方式造成冲击，我国协商民主的实践，也面临着诸多的挑战，存在一些需要解决的问题。
第一，重视协商民主、积极推进协商民主的设想，与现实中的认知存在差距。在实践中，“遇到问题才协商”、“想协商就协商”、“有时间就协商”的现象依然存在；协商民主真正强调的“平等参与”、“理性表达”、“协商共识”、“合法决策”等价值未能得到充分理解和尊重。
第二，制度构造不平衡，反应缺乏灵敏度、灵活性，导致非制度化的无序政治参与。一旦体制构造存在不完善的环节，制度化的利益表达渠道不足以应对日益增多的参与需求，再加上一些国家机关和政府官员侵害公民利益，就会直接造成了公民政治参与的非制度化、非程序化和非理性化。
第三，政治参与的主体还不够广泛，内在动力也显得不足。随着经济社会的发展，不同的社会阶层、社会利益群体都有自己的利益需要和利益诉求，要争取自己的利益就要通过政治参与来实现。但目前政治参与主要还是集中在社会的“精英阶层”，社会转型中出现的新社会群体，如流动人口、民间组织等还没有很好地纳入参与主体中来。此外，不同地区、不同性别、不同文化水平、不同政治素质的公民政治参与也很不均衡。协商过程的参与范围不广、质量不高。
第四，个人利益超越公共利益。在当前中国基层的政治生活中，对利益的关怀是人们的主要参与动力。如果无法藉由协商对话得以化解，并经由沟通而达成共识，那么，多重的、多元的个人利益最终也无法通过制度渠道得以保障。
第五，协商民主的经验缺乏总结、提升和推广。只有随时关注和跟踪这些实践创新，及时进行经验总结和学理探索，才能够将地方经验上升为政策和制度，并在更广泛的范围内产生影响力。
走增量与存量相结合之路，推进我国协商民主的发展
实践协商民主，既需要在理论上、观念上认识到其现代价值和意义，也需要在实践中，结合各种不同的民主形式如党内民主、基层民主等，充分利用制度存量，主动创新制度增量，不断总结实践经验，进一步推动其完善和发展。
第一，进一步深入认识协商民主的现代价值。只有我们更多地认识到协商民主对于民主本身的发展、对于国家治理和善治、对于全球治理、对于人与自然的关系的价值，才能够在实践中越来越近地趋向民主发展的理想。
第二，发展和完善协商民主，需要将存量改革与增量改革有机结合起来。增量改革强调社会政治利益总量的增加;存量改革更多强调制度与结构及其实践。协商民主的实践，应当着重运用法治思维和方式，激活既有资源，不断增加新的制度存量。
第三，发展和完善协商民主，需要利用程序设计和技术规范推动制度实践。制度要实现其价值，就需要通过具体的程序设计、技术规范来激活，并使其运转起来。只有这样，才能真正维护人民群众的利益，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实的基础。
本文原载于《国家行政学院学报》2017年第1期。
