摘要：当前中国正处在从街居制向社区制的基层治理结构转型中, 社会组织融入社区治理是“社区制”治理范式确立的应有之义。从理论上来说, 社区组织化是克服社区“行政化困境”与“共同体困境”的内源动力, 社会组织作为社区增量元素, 与社区多元化治理演进具有密切的契合性。当前我国各地在推进社会组织融入社区治理的实践中, 主要形成了以社会组织为载体的“三社联动”模式、以社会组织为主体的“多元共治”模式及以社会组织为纽带的“协同治理”模式等经验做法。推动我国社会组织更好地融入社区治理, 政府制度创新驱动是外部动力, 项目化运作是有效载体, 社区社会资本培育是基础性支撑。

关键词：社会组织; 街居制; 社区治理

中国从传统社会向现代社会的转型与变迁带来了一系列的变化, 如社会阶层的分化、社会流动性的增加, 以及由此衍生的社会个体的原子化、社会关系纽结的弱化与社群自主治理能力的阙如。社区作为地域社会生活共同体, 是社会治理的基本单元。党的十九大报告提出“推动社会治理重心向基层下移”, 然而社区组织化程度低的社区呈现分散化、原子化的状态, 很难实现有效治理。要使社区真正承载起居民自我组织、自我管理、自我服务的功能, 就必须有大量的社会组织作为依托, “发挥社会组织作用”, 以把原子化的社区居民组织起来, 并与政府、企业组织等共同成为社区治理的主体力量, 使社会组织真正融入社区治理, 成为社区治理的结构性与功能性要素, 以建立完善的社区治理体系。

一、社会组织融入社区治理的理论意蕴

不同于街居制下政府作为单一主体的城市基层管理体制, 社区制主张多元主体的合作治理, 实现自上而下政府行政管理与自下而上社会自治管理的有机结合, 以形成上下贯通的多层级复合共治结构。因此, 中国社区建设不仅是要通过基层政权建设有效贯彻国家政策, 实现国家对社会的管理与控制, 它更应是促进基层社会自组织发育构建地域共同体的过程。

然而对当下的中国来说, 当前中国社区治理面临着两大基本困境, 它们分别是“行政化困境”与“共同体困境”。所谓“行政化困境”主要是居委会作为居民自治组织却承担着大量的行政性职能, 存在着角色错位的问题;“共同体困境”是指社区作为地域生活共同体, 居民参与及与此相关的居民对社区的归属感与认同感是社区作为共同体的应有之义, 但在现实中却由于居民“归属感不强、参与的积极性不高, 使得社区建设实际上成了政府的‘独角戏’”。如何找到社区治理新的突破点和生长点, 克服社区治理的两大困境, 使社区既能更好地承载起城市基层社会管理的职能, 又能担负起基层地域社会共同体发育的使命, 实现多元合作共治格局, 就成为当前我国城市社区建设与治理亟待解决的一个重要问题。而社会组织作为“基层社会管理的组织化形式, 已成为社区建设中最具有社会性、自治性和包容性的组织载体”。其成长与发展壮大成为突破与化解我国社区治理两大困境的增量元素, 并对促进我国“社区制”治理范式的建立具有重要的理论寓意。

一是社会组织有利于克服社区“行政化困境”, 实现政府行政管理与社区自治管理的良性互动。当前我国城市基层治理正处在从“街居制”向“社区制”的治理结构转型时期, 社区治理角色错位、居委会行政色彩强是我国基层治理转型的最大障碍。有学者认为当前中国基层社会结构是“行政性”与“自治性”互嵌式的“重层结构”, 其呈现出的特点是:“政府与民间自治力量之间不同程度的协作、妥协、合作, 使得基层社会的运作兼具行政性与自治性, 从而衍生出一种双重性质及兼容式的运作方式。”而且, 这两种力量之间的交互作用并非均匀式地平衡分布, 这就造成社区运作难以形成一种协调、均衡、稳定的状态。造成目前我国社区治理这种无序格局的主要症结在于相对于政府纵向的行政化力量, 当前我国社区自组织力量偏弱, 横向的社会协调与合作关系还没有形成制度化的机制, 从而使得中国当前基层社会管理中出现“横向机制的制度性缺位以及纵、横机制间的结构性断裂”。社会组织作为社区治理场域中一种增量要素, 代表了横向的社会连结, 有利于促进组织成员间互惠、信任与参与网络的形成, 增进社区社会资本的积累;并且其作为社会化自治力量, 可以将社区居民彼此间具有共同利益的诉求表达集结成集体意愿, 并通过组织渠道把居民的公共意愿有序输送到政府相关部门, 为政府决策提供重要资讯, 并有利于实现居民对政府的有效监督。从而, 社会组织以自下而上的组织化方式形塑着基层国家与社会之间的关系, 随着社会组织在社区治理中作用的增强, 将有助于平衡社区行政力量与自治力量, 实现基层政府行政管理与社区自治管理的良性互动, 推动着基层治理结构由纵向科层制结构向纵横交织的网络结构转变, 实现基层治理从“街居制”向“社区制”的结构转型。

二是社会组织的发展有助于破解社区“共同体困境”, 形成社区自治管理的协调性规范和社会秩序。“构筑一个在日常生活方面可以与他人共同感知、共同体验的共同体应成为当下社区建设的应有之义与发展方向。”社区作为社会生活共同体, 其内在的运行逻辑是在政府的指导下, 居民自己组织起来实现自我管理、自我服务。但是, 在中国社会转型的社会背景下, “社区建设过程中建构起来的社区不是一个地域社会生活共同体, 而是一个国家治理单元”。也就是说在中国现实的社区建设中, 政府通过“行政吸纳社会”的运行机制, 将社区社会自治机制纳入政府行政机制, 使社区更多地承担与履行基层行政管理和社会控制有关的职能, 而忽视了社区作为居民公共生活空间的发育。社区共同体的困境一方面是由于政府“工具主义”的治理策略造成的, 另一方面则是由于目前我国城市基层社会的组织化程度较低, 尚不足以使社区成为真正意义的基层治理承载体与地域社会共同体, 既不能承担政府的城市基层社会管理各项职能, 也不能促进城市基层社会空间的再组织化及居民间的互动与居民归属感认同感的形成。社会组织作为公共性重要的承载者, 能把分散的居民密切地联系在一起, 形成居民主动参与及“自治管理的非制度化的协调性规范”和“具有认同整合功能的初级社会秩序”。[7]通过社区建设与社区营造, 大力培育社会组织特别是社区草根社会组织, 能够“构建相对独立于国家的、具有一定自主性的‘自组织空间’, 从而在一定程度上形成能‘自主’与‘自为’的社会自我支持系统”。随着社会组织特别是公益性、倡导性社区社会组织数量不断增加, 社区内部自生的社会力量将在社区占据主导地位, 从而形成社区基于内生力量的自治管理的协调规范与社会秩序, 实现社区公共生活的有序化, 使社区回归“共同体”的本质属性, 在社区高度组织化的基础上实现基层社会的有机整合, 建立起国家、市场与社会间的良性互动与基层社会秩序。

可见, 从理论意义层面来说, 社会组织的发展当成为中国社区建设的题中应有之义, 一定数量与规模的社区社会组织的发展是破解中国社区治理基本困境、实现中国城市基层合作治理的基础性社会条件。因此, 当前中国社区建设的重心是促进基层社会有机体的发育, 通过社会组织的培育实现社区层面的自组织化, 这对于实现社区多元合作共治的格局, 促进我国从街居制向社区制的基层治理结构转型具有重要的理论蕴意。

二、社会组织融入社区治理的实践逻辑

20世纪90年代以来, 随着我国传统街居制弊病的不断显现, 我国政府一直不断地在推进与鼓励基层治理创新探索与试验。1999年国家民政部开展了“全国社区建设实验区”的试点工作, 鼓励各地根据自己的实际情况大胆进行管理模式创新, 出现了众多在全国有重要影响的社区建设模式, 如沈阳模式、江汉模式、青岛模式等。应该说, 这场社区建设实验, 从制度设计上是无可挑剔的, 对当地的社区建设实践起到了一定的推动作用。但是也应看到, 这些地区的社区建设在其实际推行过程中遇到了诸多阻力, 并没有一直沿袭原有的制度设计, 一些地方一段时间后又重新回到了原有的老路上来, 没有使基层管理实现真正的实质性转型。为继续推进基层治理结构转型与社会管理创新, 2010-2011年, 中央选择了35个地方进行社会管理创新试点;2014年起民政部每年选取三四十家单位作为“全国社区治理和服务创新实验区”, 进行为期三年的实验。此轮基层创新试验不同于20世纪90年代的社区建设试验, 此次社区治理创新试验涉及面与力度都更大, 出现了众多的创新实践模式与典型经验如深圳罗湖模式、北京朝阳区模式、杭州上城模式等, 实际上这一时期的社区治理创新实验如此丰富, 可以说很难像21世纪初的社区建设实验形成公认的模式, 其最大的特色是它们因地制宜地进行创新性探索实验, 不仅注重自上而下的制度设计及制度的操作性, 更注重自下而上的社会培育, 特别是通过社会组织推动基层多元合作共同治理, 从而更有效地撼动了传统街居制的痼疾。在此, 笔者总结归纳了我国各地基层治理创新实验中, 社会组织融入社区治理的实践经验模式:

(一) 以社会组织为载体的“三社联动”模式

所谓“三社联动”是指以社区为平台、以社会组织为载体、以专业社会工作为支撑, 建立“社区、社会组织与社会工作”三者之间的联动机制, 实现三者有机融合、协同发展。“三社”实现有效联动, 社会组织起着轴心作用;社区居民需求的发现与挖掘、基于居民需求的项目设计以及专业社工服务的提供, 都必须依托社会组织来进行。“三社联动”最初开始在上海、江苏等地进行实践探索, 其后得到民政部的肯定并在全国推广。杭州上城区较早进行“三社联动”实践并形成了比较成熟的经验模式:首先是创新社会组织建设和管理制度, 对社会组织进行大力政策扶持, 打造三社联动的有效载体。上城区明确规定了社会组织登记备案机制的优化、政府购买服务和绩效评估意见以及社区社会组织公益创投与扶持激励办法, 大力促进社会组织的发展;二是精心设计打造“以社孵社、以社促社、以社助社”的“三社联动”发展模式, 开启“三社联动”的多元复合型社区治理创新路径, 建立了社区治理主体的多元复合结构、整合联动的运行机制以及跨界协同的民主治理机制。三是成立了“左邻右舍”社区治理创新园与公益创客空间“三社生态园”, 以作为社区、社会组织、社会工作“三社联动”的创新集群中心和综合性社区公共服务空间, 使“三社联动”工作模式与形态走向现实。上城区的经验模式在于, 以培育与发展社会组织为主要抓手, 通过做大做强社区社会组织, 以社区社会组织为载体实现“三社联动”有机融合, 最终推动基层社会治理创新。

(二) 以社会组织为纽带的“协同治理”模式

所谓社区“协同治理”, 是指由于社会组织与政府、居民自治组织、市场主体等在资源配置上的互惠与互补关系, 社会组织可以在“社区居民意愿集结、邻里互助、纠纷调解、专业性服务等社区公共事务上发挥积极的协同作用, 对政府管理形成必要而有益的补充”。在此, 青岛市八大湖街道的“社会组织伴生”模式可以作为“协同治理”的典型模式。青岛市市南区八大湖和谐社区促进会自2005年5月成立以来, 在开展社区建设公益服务活动中, “吸收了驻街理事会员单位78家, 组建了10个分会和12个功能各异的服务社、1个综合服务队、12支义工和志愿者队伍”。按照社区网格化的管理体系, 恪守“民有所需、我有所助”的服务宗旨, 社会组织全方位无缝隙地对辖区内居民实施有组织的公益性服务, 内容包括:医疗保健、电器维修、文化娱乐、房产咨询、慈善救助、家政服务、托幼服务、托老服务、青少年教育、法律援助、劳动技能培训、就业帮扶等。在整合社会资源、凝聚社会力量、完善社会服务、缓解社会矛盾、满足社会需求等方面都发挥了积极作用。并在“政府为主、社会组织为伴”的实践中形成了以“和谐社区促进会”为平台, 政府与社会组织互利共生的社会组织“伴生”模式。该模式的成功经验是, 以“和谐社区促进会”枢纽型社会组织为纽带, 充分集合了社区中大量分散的各种不同类型的社区社会组织, 实现社区社会组织之间的整合性协同功能效应, 对基层政府社区治理发挥了有益的补充作用。

(三) 以社会组织为主体的“多元共治”模式

社区“多元共治”是指政府、市场、社会等多元主体按照自身的运行逻辑履行各自的职责又相互嵌入, 不同组织之间形成相互依赖、相互作用和平等协商的网状结构, 在社区层面建立基层政府、市场主体与社会组织等不同主体之间“相互嵌入、共享资源、优势互补、相互依赖”的共同治理格局成都锦江区水井坊街道探索的GUBC多元化治理模式 (所谓GUBC就是整合政府及社区两委[G]、社会组织[U]、社区基金[C]、社区组织[B]的力量形成“社区共治”格局) 是此类模式的典型。锦江区水井坊街道的经验做法:一是街道全方位扶持社会组织, 为社会组织成长发育营造良好的制度环境。具体来说就是水井坊街道不仅为社会组织提供办公场地、项目资金等硬件支持, 而且给社会组织更多的政策支持与自主权利, 促进社会组织分工合作, 实现社区资源最大化利用。二是建立水井坊街道慈善会社区基金。为社区成员自主决定社区事务提供物质保障和议事平台, 成为居委会的新型合作伙伴。三是利用社会组织积极培育社区社会资本, 为社区多元合作治理培植社会根基。水井坊街道充分调动依托“爱有戏”等社会组织协力参与社区治理, “爱有戏”在参与社区治理中一方面注意发掘院落领袖、培育居民自治组织;另一方面积极引入外来项目, 锻炼居民自治能力, 最典型的是香港社区伙伴 (PCD) 资助的城市农耕项目。更重要的是, “爱有戏”社会组织在水井坊街道实施的以“义仓、义集、义坊”为载体的“社区参与式互助体系”项目, 增加了社区居民之间的互助与互动, 增强了社区居民之间的信任等社区社会资本, 对构建水井坊街道GUBC多元化治理模式创造了良好的社会根基。水井坊街道的成功经验在于, 政府培育社会组织为主体的社会力量, 社会组织再通过项目化运作动员居民参与、整合社会资源、培育社区社会资本, 从而为社区多元主体建立合作治理提供有力的社会基础与文化支撑。

三、推进社会组织融入社区治理的实现路径

上述三种社会组织融入社区治理的创新模式主要是发达地区在实践中探索的经验做法, 它们对其他地区起到了较好的示范作用。但就目前全国总体与全局情况来看, 社会组织在社区治理中的作用发挥与融入治理的程度还远远不够。为有效促进社会组织融入城市社区合作治理, 结合目前我国各地现行的行之有效的经验探索与实践创新, 应实行以制度创新为驱动、项目化运作为载体、社区社会资本培育为支撑的有效路径。

(一) 以制度创新为驱动力推动社会组织融入社区治理

当前中国正在推进从行政主导的社区管理模式向多元主体合作治理模式转变, 但由于受“强国家—弱社会”的制度环境与历史文化传统等路径依赖的影响, 致使我国基层治理陷入了“改而不变”的内卷化中。“路径依赖”理论认为, 制度变迁过程中受自我强化机制的影响, 可能被“锁定”在某种非效率状态难以摆脱出来。帕特南认为“锁定”状态的破解需要正规制度的改变, 提出了“改变正规制度能够改变政治实践”。为此, 规避或摆脱我国社区治理的这种“内卷化”非效率锁定状态, 也必须要通过政府正式制度改变来实现。

在此, 南京市的基层创新经验值得我们借鉴与反思。南京市早在2011年就最先在社区社会组织登记管理体制上改革, 在全国首创“两级登记、两级备案”的社区社会组织管理体制, 开创了独具特色的“南京市社区社会组织发展模式”, 南京市的社区社会组织发展规模与发展质量上一直走在全国前列, 也因此推动了南京市社区治理与服务的多元主体化发展。但是在传统的社区管理体制下, 社区内的行政化力量依然处于完全的主导与控制地位, 社区居委会与社区社会组织处于平行运行状态, 甚至有时处于冲突状态, 社区并没有实现社区行政管理与自治管理有效衔接与良性互动。在此其主要症结在于居委会承接的行政事务过于繁重, 于是南京市在2013年提出了“四位一体”社区减负增效治理改革, 为社区居委会减负, 大幅度取消工作任务、评比与台账等行政职能, 增加居委会自治与服务的职能。应该说社区减负对于解决社区角色错位, 回归居委会的应然角色发挥了重要作用。但是, 社区减负改革之后也没有起到应有的效果, 其根本原因还在于基层管理体制不顺的问题。于是, 南京市在2014年又推出了《深化街道和社区体制改革实施方案》, 实施“六个一”街道中心化改革, 理顺街道、社区的职责定位。依次通过三次制度变革, 南京市在一定程度上从根本上厘清了街道、社区、社会组织的职能定位与边界, 有利于实现多元治理主体的良性互动。在此, 南京市选择了一条强制性制度变迁为主, 辅以诱致性制度变迁的社区治理制度变迁之路, 即通过制度创新推动社区社会组织发展, 再由社区社会组织发展的内生动力与政府制度创新的外部推力合力推动社区治理创新的路径。

就我国目前的现实状况来讲, 要构建社区合作治理模式, 使社会组织融入社区治理中, 就应实施积极的制度创新驱动战略。首先是推进社会组织强制性制度变迁, 大力培育、扶持社区社会组织的发展, 再通过社区社会组织的诱致性力量推动社区治理制度的创新。因为从我国的历史传统与现实国情来看, 社会组织的发展必须得到政府的支持, 政府应通过行政或法律手段促进社会组织的发展;而社会组织作为社区治理的新元素, 一定程度上可以在社区治理中发挥“鳗鱼效应”, 能够刺激与搅动社区积习已久的体制内力量, 撬动社会创新发展的力量, 增强社区治理变迁的内生动力, 促进社区治理的增量改革与结构转型。

(二) 以项目化运作为载体推进社会组织融入社区治理

社会组织融入社区治理要依托项目来实现, 项目化运作是目前建立二者勾联的最合宜载体。在社区治理中实施项目化运作, 就是政府通过招投标或公益创投方式购买社会组织服务项目, 中标的社会组织面向社区开展项目的过程。目前, 在我国一些发达地区城市基层政府已经开始了通过公益创投实现社区项目购买的探索, 并获得了积极的社会效应。从基层治理层面来讲, 在中国社会改革背景与全球社会变迁双重力量挤压的背景下, 社会的复杂性与不确定性带来的社会风险因素增大, 基层政府承担的社会管理服务与公共服务供给激增, 并且由于社会结构的分化, 居民需求呈现出复杂性和多样性特征, 如果完全依靠基层政府承担这些职能将使其不堪重负, 而且基层政府提供的规模化、标准化的服务远远不能满足社区居民多元化、个性化的需求, 从而加大政府的道德风险。而通过政府购买社会组织服务, 把政府做不好也做不了的一些公共事务通过项目制方式委托社会组织来承担, 改变政府投入资源的粗放式方式, 既提升了资源的利用效率, 又通过科学精准的方式实现了公共目标。而且使基层政府从自身不擅长的社会事务中解脱出来, 又激发了社会活力, 提高了社区居民的满意度与基层政府的社会合法性。

对社会组织方面来说, 政府公益创投项目为社会组织的可持续发展提供了良好的机遇:首先, 使社会组织明确了自身发展的方向。通过公益创投的对接, 使社会组织与居民需求更能够精确对接, 帮助社会组织确立居民需求导向的公共服务供给模式, 使社区居民需求成为社会组织发展的生发点与落脚点;其次, 增强了社会组织的能力与规范化建设, 通过项目申请、培训、评估等环节, 加快了现代社会组织制度体系建设的步伐。但是应该看到, 目前我国基层政府的公益创投投入资金还非常有限, 投入年限也没有可预期性, 基层政府购买社会组织服务项目还没有成为一种制度化模式。为此, 基层政府领导要尽快转变管理理念, 把社会组织作为基层治理不可或缺的合作伙伴, 积极探索以购买服务为保障、项目化运作为载体的社会组织与基层治理融合的新路径。当然政府在进行项目化购买的时候, 也要注意避免克服服务“碎片化”与“工具主义”的倾向性, 使项目服务于社会自组织主体的发育与整体性的公共治理目标。

(三) 以社区社会资本的培育为基础性支撑促进社会组织融入社区治理

如果说统治秩序的有效运行依靠的是强有力的政府行政命令与控制, 治理则是依靠市民社会中的社会资本, 即多元主体之间的相互信任与积极合作态度, 它们构成了治理过程中政府、企业、非营利组织等主体之间资源共享、有效沟通及合作伙伴关系的内在道德基础。在帕特南看来, 社会资本主要包括信任、互惠规范与网络, 它具有以下几方面的正面意义:“ (1) 社会资本能够让公民更加轻松地解决集体问题; (2) 社会资本是社区前进车轮的润滑剂; (3) 社会资本拓宽了我们的认知, 培育我们的健康人格; (4) 社会资本通过心理和生理的过程来提高人们的生活。”简言之, 社会资本的存在降低了社会的人际交往成本, 提升了人们集体行动的能力, 如同货币作为一般等价物的出现较物物交换更有效率一样。“社区建设天然是一种集体行动”, “在一个继承了大量社会资本的共同体内, 自愿的合作更容易出现”。并且社会资本也有助于解决自主治理的“制度供给、可信承诺与相互监督”这三个基本问题。因此, 社区社会资本的存在能够更好地克服社区建设中的集体行动困境。同时, 在社区治理中, 社区社会资本孵育了社区居民的公共精神、促进了居民有效的公共参与及社区自组织能力提升, 强化了社区中横向的社会关系网络与协商协调机制, 有助于在社区中形成上下贯通的多层级复合共治结构。另外, 在帕特南看来, 社会资本与制度绩效有着决定性的正相关性。在一个社会资本发达的社区, 往往存在着更多的社会组织, 因而社区合作治理的制度绩效就越高;而那些社区治理绩效越高的社区, 居民参与社团与公共生活的积极性越高, 社区社会资本水平就会越高。这是由于社会资本具有自我增强性与可累积性的特点, 从而使社会资本发达的社区能够进入治理的良性循环。可见, 社区社会资本是实现社会组织参与社区合作治理的基础性社会支撑。

我国目前在社区社会资本培育方面, 影响较大、成效显著的当属成都“爱有戏”的“三位一体”社区互助项目, 该项目通过“义仓、义集、义坊”这三个载体实现了社区互助资源的流动与优化配置, 促进了社区居民之间的互助、信任以及居民公共参与意识、行为的提升, 增强了社区社会资本与社区组织化程度, 提升了社区治理水平。2016年成都市正式启动了城乡社区可持续总体营造行动, 以打造“有温度的生命共同体”, 实现社区治理从过去注重外在硬件条件的改善到如今侧重内在软件基础的重建, 使社区回归共同体的应然属性, 并为社区合作治理提供有力的基础性支撑与动力源泉。目前“爱有戏”的“义仓、义集、义坊”项目在全国很多地区落地。2013年青岛市12349社区公益服务中心引入了“义仓、义集”项目, 并在此基础上进行了在地化的适应与创新, 目前该项目已经成为青岛市的品牌项目, 并形成了比较成熟的运作模式, 活化了社区资源, 撬动了社会资源, 极大地提高了居民的公共参与意识与居民之间的互助行为, 居民对社区归属感、认同感不断增强。除此之外, 在北京、上海等发达城市, 一些社会组织也正在积极探索实施以社会资本培育为目标的社区营造项目。

当前, 中国基层治理正处于从街居制向社区制的转变过程中, 我国社区治理已经进入攻坚期, 一元化的纵向行政控制的街居制体系逐渐走向解体, 而多元主体合理分工良性互动合作的社区制尚未建立起来, “多元化的社会管理主体遵循着不同的运作逻辑且相互交织, 共同构成了后单位社会管理运作机制最为纷繁复杂的一面”。破解我国城市基层治理的这种复杂困境, 除了需要政府通过顶层制度设计厘清基层政府与居委会之间的边界、构建新型政社关系外, 更需要政府通过行政的、经济的手段积极培育社会组织, 发挥社会组织在社区治理中的政治、经济与社会等多元功能, 使社会组织与社区深度融合;并通过自下而上的社区组织化推动基层治理结构转型, 实现社区的多元合作治理。