在全世界范围内绝大多数国家，城市规划中的人口目标只是个预测数据，而不是“控制目标”，不会采取“将人口数量控制在……”这样的表述。即使如此，也从来没有出现过一个国家人口全部集中到大城市的现象，更没有一个城市出现人口爆炸的现象。

人口向大城市集中，体现的是人民对美好生活的向往，同时它也是“市场成为配置资源决定性力量”的结果。大城市吸引各类人才集聚，本质上是因为大城市所具有的强大的创造就业和收入的规模经济效应。也正因为这个经济规律，到现在，即使发达国家的特（超）大城市都仍然在集聚更多的人口，更不用说处于城市化进程中的发展中国家。

中国现有的关于城市人口的认识和实践并不符合国际经验，不能视而不见。城市规模的决定是个人、企业和政府互动的过程，其基础是企业和居民的选址行为，是市场主体权衡利弊的结果。企业选址追求的是利润（收益）最大化，个人选址反映的是对美好生活的向往，人口向着收入更高、就业机会更多和综合生活质量更好的地方迁移。

在市场机制下，企业和个人消耗的资源越多，边际成本越高，所付出的价格也越高。这样，通过市场价格调节，城市规模必然小于资源与环境容量约束，否则就必须支付一个逼近无穷大的价格，没有企业或个人愿意付出这个价格。

在上述城市规模决定的基准中，体现了市场经济作为资源配置的决定性力量。当然，自由市场经济机制并不是万能的，需要政府更好地发挥作用。政府发挥的作用体现在两个方面：第一，通过政府掌握的技术和管理手段来增加供给，比如说，上海市建设青草沙水库来增加生活用水供给能力，同时，通过西电东输和西气东输来增加能源供给；第二，政府可以在出现环境污染和交通拥堵的负外部性问题时，通过政策来减少负外部性，比如征收排污费和车牌税；同时，在存在知识外溢这样的正外部性的领域，通过政策来增加正外部性，比如举办公益性的文化活动。需要特别强调的是，在政府更好地发挥作用时，城市的效率和宜居性是提高的，城市人口相对于完全自由市场经济的状态是更多的。

在出现外部性问题和城市偏离最优规模时，需要将市场价格机制与行政手段进行最佳的配合，来使城市规模接近最优。对于负的和正的外部性，分别可以通过征税或者补贴这样的价格机制来调节个体的行为。在有些领域，涉及到跨代的长远目标，比如一块地的用途变更成本极大，而未来需求又充满不确定性，这时，由行政手段规划城市用地的用途仍然是价格机制有益的补充。

在市场成为资源配置的决定性力量、政府更好地发挥作用的条件下，不同功能、不同地理和自然条件的城市会达到不同的最优城市规模。有些城市所发展的产业具有更强的规模经济效应，其规模更大，另一些城市的产业没有很强的规模经济效应，其规模就比较小。在一些偏远且自然条件不好的地区，是不是需要一些小城镇，以及这些小城镇规模有多大，取决于当地能否供给一些有需求的产品（比如农产品和自然资源）和服务（比如旅游）以及相关产业的就业容量。

每个城市的人口结构也与产业结构有关。大城市的产业更加体现为知识和技术密集型，大学生更多，另一些城市的产业结构则不需要那么多大学生。同时，大学生向大城市的集中又在生产中带来辅助岗位的需求，在生活中带来生活服务业的需求，低技能从业者也将向大城市集中。于是，不同地区不同规模的城市就组成了一个相互分工、协调发展的城市体 系。

人为地设定城市的“承载力”缺乏理论基础。事实上，这个“承载力”如果是指环境资源总量，那么，在长期它是动态可变的。水和能源可以通过运输来增加，关键是运输成本要通过价格机制进入微观主体的决策。即使在给定水资源总量的条件下，产业结构调整的规模经济效应也能够增加人口承载力。例如，传统认为北京是严重缺水的，这个认识有严重的误导性。事实上，2015年的北京人口和GDP（国民生产总值）分别是2001年的1.6倍和6.2倍，而通过产业结构调整，用水总量反而从38.9亿立方米下降到38.2亿立方米，其中，来自地下水的数量从27.2亿立方米下降到16.7亿立方米。同时，北京的水更多地使用再生水和南水北调的水。如果将北京2015年的农业用水量转为用于居民生活用水，还可以新增800万人口的容量。而这个人口增长空间还没有考虑节水、运水、再生水、海水淡化等管理和技术手段增加水资源的可能性。

对于空气质量，则可以通过产业结构调整和生活方式转变来改善。随着经济发展水平的提高，产业结构将转向以服务业为主，生产性的排污就会下降。在生活中，轨道交通出行将占到大城市通勤的主导地位。在东京，地铁出行占到平时通勤86%，高峰期更是高达90%以上。这时，空气污染就不再是问题。而中国超大城市周围在50公里半径内的轨道交通网密度与东京都市圈相比仍然差距非常大。

事实上，构成大城市人口规模增长的主要因素根本不是自然资源的承载力，而是人类的技术。给定人们对于大城市生活质量和工作机会的向往，人类造高楼的技术决定了中心城区住房供应的数量和价格，同时轨道交通等交通技术决定了人们在城市内部通勤的时间和成本。居住、通勤这两个成本是生活在大城市的好处，两者又共同决定了一个人是留在大城市还是离开，因而也决定了大城市的人口规模，同时也是世界上没有一个大城市人口无限增长的原因所在。即使如此，全世界的大城市人口继续增长，说明人口集聚的技术极限仍然没有到来。

直接地管制一个城市的人口规模缺乏理论基础和国际经验，也无法保证行政管制的城市规模是最优的。从全局的角度来看，在管制大城市人口规模时，一些人口必须回到收入更低的中小城市或农村，着眼于地区间和城乡间收入差距的政策必须用更多的转移支付来缩小这种差距。换句话说，越是控制大城市的人口（特别是其中的低技能劳动力），在欠发达地区持贫的任务越重。

不仅如此，用行政手段来调整人口的“素质结构”也是没有科学依据的。人为控制城市低技能劳动力数量只会抬高生活服务业的成本，危害城市的生活质量和竞争力。在运用行政手段控制城市规模的过程中，让一部分公民更多地承担城市规模带来的成本，另一部分更多地享受城市规模带来的收益，那就有违市场经济的公平性，有违社会主义核心价值观，有违世界城市发展的普遍规律。

文章来源：本文发表于2017年12月15日【商业周刊/中文版】