党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。

——中共十六大报告

湖北省罗田县地处大别山南麓，是个“八山一水一分田”的典型山区县。全县目前有12个乡镇，4个国有林场，411个行政村，60万人。近两年，该县因为进行党代会常任制改革试点，并大胆取消县级常委会，直接实行委员制，而蜚声国内外。这项改革的主要初衷是：“以保障党员民主权利为基础，以扩大党内民主、加强党内监督为重点，从完善党代表大会制度入手，本着与时俱进、积极稳妥、勇于创新的精神，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主和党内监督制度，大胆探索发挥党代表作用的途径和形式。通过试点，为完善党的领导体制、提高党的执政能力、推进制度创新积累新的经验。”然而，实际上，它已经超越了“党内”这个界域——无疑地，这项改革促进了党内民主的进一步发展，同时，它也带动了县级治理体制的重大变革，是一个从党内民主启动的县政改革范型，或许今后是我国县政改革的一个现实路径选择。

一、罗田县党代会常任制改革实行“六制”

罗田县党代会常任制试点工作从2003年3月开始，预备用5年的时间完成。2003年3月至9月为准备阶段；2003年10月至2007年4月为正式实施阶段；2007年5月后为总结阶段。2003年10月，直选产生了新一届县党代表；12月召开了县第十二次党代会，在此次会议上选举产生了新的“县委会（全委会）”，从此取消了在该县实行长达47年的县委“常委会”（制度），“全委会”作为党代会的常设机构，领导县委的日常工作。以后，每年都举行一次党代会，审议县委的工作报告，讨论和决定事关全县政治、经济、文化、社会发展和党的建设等方面的重大事项，民主评议县委委员的年度工作。与此同时，该县还在“三联”活动的基础上，广泛开展“五个结对”活动，在党代表中推行“三卡”管理制度?，积极发挥党代表的作用。以此来推进党内民主，加强党内监督。

具体而言，罗田县党代会常任制改革的主要内容是“六制”，即党代表直选制、党代表常任制、党代会年会制、委员制、重大事项表决制、评议制。

（一）实行党代表直选制。党代表由过去的间接选举改为竞争性直选。过去的县级党代表，一般是由党组织提名（或推荐）党代表候选人，在基层（如乡镇）党员代表会议上，按照很少的差额（甚或等额）选举产生。实行直选以后，罗田县的党代表改由党员直接提名（包括个人自荐报名），通过预选，按得票多少确定候选人（包括县级领导干部，也要通过提名参加预选才能成为候选人）；候选人的差额必须达到30%以上；并通过竞争性选举，由所在选举单位的党员直接投票产生。

全县23100多名党员，进入初步人选的有1415人，通过预选成为正式候选人的有289人，最后当选为党代表的只有197名，比计划人数少14名，比上届346名减少149名，此次选举的差额比例高达46%。在这197名党代表中，大专以上文化程度的有164名，占党代表总数的83%；领导干部128名，占65%；先进人物和专业技术人员代表60名，占30%；妇女代表35名，占18%；基层无职党员代表7名，民营企业家代表9名。

（二）实行党代会年会制。党代会由过去的5年召开一次，改为每年召开一次。党代会年会的主要任务是听取和审议县委、县纪委工作报告和县人大党组、县政府党组、县政协党组的书面工作报告；讨论和决定全县政治、经济、文化、社会发展和党的建设方面的重大问题；对县委委员的年度工作进行评议。

（三）实行党代表常任制。党代表的任期与本届党代会的届期相同。在任期内，党代表享有在大会期间的选举权、审议权、重大事项决定权、质询权、提出罢免案权、评议权，以及闭会期间的学习培训权、调研视察权、提出意见建议权等权力，充分发挥党代表的作用。而在改革前，党代表5年只参加一次会议，会期3－5天，被形容为“举举手，划划圈，散会靠一边”，党代表难以发挥应有的作用。

（四）实行县委委员制。取消了县委“常委会”，由党代会选举产生的“全委会”代行其职能，在党代会闭会期间领导党的日常工作。书记办公会成为全委会的议事机构。

改革后，罗田县县委设委员15名、候补委员6名，县委委员为副县级。县委委员实行交叉任职，县委书记主持全面工作；县委副书记5名，除1名专职副书记以外，其他4名分别兼任县长、人大主任、政协主席和纪委书记；9名委员中，任副县长的有2人，其他7人分别担任组织部长、宣传部长、统战部长、政法委书记、人武部政委、工会主席等职。党代会闭会期间涉及全县政治、经济、文化、社会生活中的重大事项和干部任免，由全委会表决。全委会每月召开1—2次。县纪委相应实行委员制，委员7人。

实行委员制后，县委全委会由“虚”变“实”，成为县级党代会的常设机构，执行党代会决议，对党代会负责，接受党代会监督。县委委员实行“一人管一事，一人管一线”，并赋予相应的人权、事权和财权。避免了过去党政交叉分工、互相扯皮的问题；委员根据各自的分工，除重大问题及时提请全委会讨论决定外，具体日常工作独立负责地抓好落实；对重大突发事件和紧急情况，委员可以临机处断，事后及时向全委会或书记办公会报告。这种工作机制的建立，促使“委员”们更加积极地、创造性地开展工作。

（五）实行重大事项表决制。重大事项表决，主要分为大会表决和全委会表决两个层次。大会期间，由党代表进行表决的重大事项主要是涉及全县经济发展、精神文明建设、民主发展建设和党的建设的长期战略规划、指导方针和基本原则，以及大会确定的其他重要表决事项。闭会期间，由全委会进行表决的重大事项主要涉及全县政治、经济、文化和社会生活中的一些重大事项和干部任免事项。其中，干部任免事项实行票决制。

（六）实行评议制。在党代会年会上，党代表要对县委、县纪委领导班子进行评议，按照满意、基本满意、不满意三个等次无记名投票表决；对“三个党组”的工作报告要进行评议，确认报告是否通过；县委委员向党代表述职，党代表对县委委员进行评议，评议分优秀、称职、基本称职、不称职四个等次，以无记名投票方式进行，评议结果作为考核县委委员工作的重要依据；届中，还须对县委委员进行一次信任投票，信任票分为满意、基本满意、不满意三个等次。评议结果在代表大会上公布，对不满意票超过30%的领导班子，必须写出书面整改报告，针对存在的问题，认真整改，并及时向党代表公布。对县委委员个人的评议，优秀票未达60%的不能评委优秀公务员；不称职票达到30%以上的要引咎辞职；不称职票达50%的，提交党代会进行罢免表决；届中信任投票时，对“不信任”票达到总数1/3以上的要责令辞职。

二、“一个核心、三个党组”的权力结构

通过这项改革，罗田县党组织的民意基础进一步扩大，在县级权力运行、绩效评价、决策和监督等方面均引进了一定的民主机制，推进了党的基层民主不断向更高的层次发展。

在这些常任制改革内容中，我认为尤其值得关注的是“委员制”。因为这项改革，使得罗田县的党代会常任制改革突破了“党内”这个界限，对整个县级权力结构进行了重新构造，推动了“县政”的改革和转型。

在罗田县的“委员制”实际改革中，一是尽量扩大党员副县长进入县委委员，增加党政交叉任职；同时，在工作上又尽量减少交叉分工现象，实行县委委员“一人管一事、一人管一线”，并赋予相应的人权、事权和财权；提倡县委、县政府“分工不分家”，在县长办公会研究专项工作时，不是县长、副县长的县委委员列席会议，上级对口部门布置的工作，由分管委员贯彻落实。

与此同时，又由于县委副书记分别兼任县政府县长、县人大主任、县政协主席，从而构建了“一个核心、三个党组”的新型权力结构。这个核心即是县委，三个党组即是县人大、县政府、县政协党组。在这一结构中，县委居于核心地位，“总揽全局、协调各方”。诚如罗田县委书记所总结的那样：

“在总揽全局上，县委主要是集中精力把好方向，抓好大事，出好思路，管好干部，增强驾驭能力；在协调各方上，主要是通过三个层面来实现：一是通过‘三个党组’实现县委对同级组织的领导。县人大主任、县政府县长、县政协主席分别由县委副书记兼任，并担任党组书记。‘三个党组’必须对县委负责，重大事项及时以党组名义请示县委，确保县委的集体意见得到贯彻落实。二是通过‘分兵把线’实现县委对多个工作领域的领导。全县的组织建设、意识形态、政法群团、统一战线、人民武装、农村经济、招商引资、企业改制等方面的工作，都实行了统一分工，责任到人，分别由一名书记或委员主抓和分管。三是通过发挥基层组织的作用，保证县委决策落到实处。”

通过这样改革，罗田县建构了一种新的权力架构，虽然这个架构还不够清晰，但是它却预示了“县政”改革的某种方向。接下来的问题则是：县政改革，下一步究竟如何走？

三、县政改革：关键在于党内民主如何带动人民民主

在我看来，罗田县的党代会常任制改革的意义，不仅仅是发展了“党内民主”，更重要的是，它从“党内民主”开始启动了县政改革的“帷幕”。从“党内民主”来启动政治体制改革，既是我国政治体制发展的一条重要历史经验，也不失为符合当下中国国情实际的一种可操作性的现实路径选择。

对于罗田县的这一改革，目前有许多争论，其中一个注目焦点，就是担心“一个核心、三个党组”这样一个近乎“党政合一”的权力结构，“如何正确处理好党政关系问题”？是否“容易陷入过去党委管人、政府管事的老框架”？“党际监督是否继续存在？”或者，如某些人所认为的那样，“罗田县改革最大的成绩是权力不再来自上面，而这一民主改革的成绩正在被不完善的监督体制消耗掉”；“党政合一后，在一定程度上会出现党纪与法律之间的矛盾”。

这些担忧不无道理。不过，我认为，“党政合一”（至少）在县和县以下层级中也许是一个符合我国政治社会实际的可行路径，因为长期以来在地方基层的实际权力运作中，“党政”往往难以真正可以分开，相反地，还由于“党政”交叉（重叠）分工而在工作上滋生推诿扯皮、责权不一、政出多门等弊端；或者由于片面强调形式上的“党政分开”，而造成机构重叠、人员膨胀，徒增运行成本，降低运作效率，甚至造成党政之间的不团结、班子内耗等严重问题。一些地方的改革（包括罗田县的常任制改革）实践也证明，在地方基层走“党政合一”之路，不但可以在相当程度上避免了上述体制性弊端，而且在一定意义上增强了党在地方治理中的领导能力，提升了党组织的权威，有效实现了党委在地方工作中的领导作用。如果一味地强调形式上的“党政分开”，那么，党在地方治理中领导作用如何才能得以体现？“执政能力”又何以提高？

罗田县党代会常任制改革已经迈出了重要的一步，应该鼓励它继续完善，例如，在积极发挥“全委会”的决策作用的同时，要进一步完善民主机制；在增强“县委”的权威的同时，也要不断扩大它的民意基础，在实际的权力运行中真正落实既有民主又有适当集中、民主与集中相结合的民主集中制原则。

这样的县政改革，最关键的则是，要以“党内民主”的发展来带动人民民主的进步。罗田县党代会常任制改革在“党内民主”发展上进行了重要的探索，那么，在“人民民主”上它需要哪些同步的改革呢？这或许是它当前面临的一个极为重要的课题。

（注?：所谓“三联”，就是每位县委委员联系2—3名党代表和党员群众；党代表联系2—3名党员和群众；党员联系2—3名群众。所谓“五个结对”，就是每个党代表与1个贫困户结对，与1个村或1个企业结对，与1个小康示范户结对，与1个民营企业结对，与1个精神文明创建点结对。所谓“三卡”制度，就是对党代表实行“明白卡”、“示范卡”、“监督卡”管理。在“明白卡”上写明党代表的权利和义务，以及县委和各代表团每年的工作重点，让党代表心中有数；在“示范卡”上写明每个党代表结对帮扶的具体内容，把党代表的示范作用落到实处；在“监督卡”上写明党代表开展监督的范围、方式、要求及其权利保障条文，使党代表放心大胆地行使民主权利。）（学习时报）