党的十八大以来，以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体着眼实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的新形势下国家粮食安全战略，强调要坚守“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的战略底线。习近平总书记强调，保障国家粮食安全，任何时候这根弦都不能松，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮。这充分体现了中央对我国国情和现代化建设规律的深刻把握，强化了重农抓粮的施政理念和工作要求。我们要深刻领会新形势下的国家粮食安全战略，以高度的自觉、扎实的行动，全力以赴促进粮食生产稳定发展。
一、准确把握新形势下国家粮食安全战略的内涵和要求
古往今来，足食都是治国安邦的首善大举。古人讲，民以食为天，“洪范八政，食为政首”。对中国这样的人口大国，粮食安全尤为重要，任何时候都不能掉以轻心。党和政府历来高度重视粮食生产，出台了一系列重要政策举措，取得了举世称赞的成就，现在，我国已比较稳定地用不到世界10%的耕地，生产世界1/4的粮食，养活世界1/5的人口。这是对世界粮食安全的重大贡献，用实际行动回答了谁来养活中国人的问题。
当前，我国正处在全面建成小康社会的关键阶段，保障国家粮食安全面临新的形势和任务。在去年底召开的中央经济工作会议和中央农村工作会议上，习近平总书记把保障国家粮食安全放在经济工作的首位，强调只要粮食不出大问题，中国的事就稳得住。今年中央1号文件提出，要抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略。我们要立足经济社会发展全局，深刻理解、准确把握新形势下国家粮食安全战略的丰富内涵。
把握战略立足点，始终坚持以我为主、立足国内。我国作为世界上最大粮食生产国和消费国，受耕地、淡水等资源约束，粮食有缺口是客观现实，需要有效利用国际市场和国外资源。但十几亿中国人不能靠买饭吃、讨饭吃过日子，我们的饭碗要主要装自己的粮。这是因为：一方面，国际市场调剂空间有限。目前全球粮食贸易量仅有5000亿斤—6000亿斤，不到我国粮食消费量的一半，大米贸易量700亿斤左右，仅相当于我国大米消费量的1/4，既不够我们吃，也不可能都卖给我们；另一方面，大规模进口不可持续。如果我国长期从国际市场大量采购粮食，可能引起国际市场粮价大幅度上涨，不仅要付出高昂的代价，也会影响我国与一些不发达和发展中国家的关系。
把握战略着眼点，明确保障国家粮食安全的优先序。我国耕地就这么多，需求又那么大，必须有保有压、有取有舍，集中力量先把最基本最重要的保住。首先是“保口粮”。大米、小麦是我国的基本口粮品种，全国60%的人以大米为主食，40%的人以面食为主。这就需要合理配置资源，优先保障水稻和小麦生产，水稻面积要大体稳定在目前的4.5亿亩以上，小麦面积大体稳定在3.4亿亩以上。其次是“保谷物”。保谷物主要是保稻谷、小麦和玉米，这三大作物产量占我国粮食总产的90%左右。稻谷和小麦作为口粮品种要保，玉米是重要的饲料粮和工业用粮，近年来需求增长最快，也要保。目前，我国玉米种植面积5.45亿亩，应保持基本稳定。
把握战略着力点，努力确保产能、强化科技支撑。提升我国粮食综合生产能力，首先要藏粮于地。目前，中低产田占耕地面积的2/3，有效灌溉面积仅占一半多一点，靠天吃饭的局面仍未根本改变。要确保产能，守住耕地红线是重要的前提，划定永久基本农田是重要的保障，建设旱涝保收高标准农田是重要的途径。其次要藏粮于技。在耕地、水等资源约束日益强化的背景下，粮食增产的根本出路在科技。去年，我国农业科技进步贡献率达到55.2%，比10年前提高近12个百分点，农作物耕种收综合机械化水平达到59.5%，比10年前提高27个百分点。这些年农业科技对我国粮食增产贡献很大，但与发达国家相比还有很大差距。差距就是潜力，今后要坚持走依靠科技进步、提高单产的内涵式发展道路，给农业和粮食插上科技的翅膀。
把握战略平衡点，适度进口农产品，用好两种资源、两个市场。我国地不足、水不够、资源环境压力大，为满足市场需求，适度进口是必要的。一方面，要做好品种余缺调剂。我国强筋小麦、弱筋小麦、啤酒大麦等专用品种仍供不应求，需要通过适量进口来弥补国内不足。同时，还要进口一些国外特色调剂品种，以满足多样化的消费需求。另一方面，要做好年度平衡调节。战国时期，魏国丞相李悝就把“平籴法”作为变法的重要内容，实质就是调节粮食市场和价格，防止谷贱伤农、米贵伤民。农业受气候影响直接，年度丰歉常有，需要通过进出口和库存来调节。适应经济全球化进程，还需要统筹国际国内两个市场，适量进口粮食来补充国内库存，减轻国内资源环境压力。但要把握好进口的规模和节奏，防止个别品种集中大量进口冲击国内生产，给农民增收带来不利影响。
坚守战略支撑点，守住粮食自给和耕地保有安全线。我们的饭碗里装多少自己的粮食才算安全、靠什么确保装够自己的粮食，需要科学评估、划定底线。按照国家粮食安全战略的要求，要量化“两个指标”。从资源条件、需求结构以及国内外经验看，一是做到“谷物基本自给”，保持谷物自给率在95%以上；二是做到“口粮绝对安全”，稻谷、小麦的自给率能基本达到100%。这是保障国家粮食安全的硬指标，也是硬约束。划定“两条底线”，实现自给率目标，稳定播种面积是基础。从目前的粮食单产水平和未来科技进步的潜力看，在守住18亿亩耕地红线的前提下，必须守住粮食播种面积16亿亩和谷物播种面积14亿亩的底线。
总之，在粮食问题上我们不能忘记历史、盲目乐观，不能今天吃饱了就忘了昨天饿肚子的滋味，不能粮食连年增产就看不到今后保障粮食安全的难度和压力，确保粮食安全的任务依然十分艰巨。
二、科学研判国家粮食安全面临的新形势新挑战
新世纪以来，我国粮食生产实现“十连增”，今年夏粮再获丰收、全年有望获得好收成，能够为经济社会平稳较快发展提供有力支撑。但应看到，在工业化、城镇化进程加快的背景下，在高起点上继续保持粮食发展的好势头，面临更多挑战。主要表现为“五个并存”。
农产品需求刚性增长与资源硬约束趋紧并存。影响需求增长有两个因素：一个是人口增长，未来一段时期，我国每年新增人口仍在700万左右；另一个是消费升级，每年新增城镇人口1000多万。由于人口数量增加和消费结构升级，全国每年大体增加粮食需求200亿斤。同时，耕地、水资源约束持续加剧。我国人多地少水缺，人均耕地、淡水分别仅为世界平均水平的40%和25%。随着工业化、城镇化快速推进，每年要减少耕地600万亩—700万亩，城市生活用水、工业用水和生态用水还要挤压农业用水空间。为了保护和恢复生态环境，还要适度退耕还林还草。需求增长、资源减少，将使粮食等农产品供求长期处于紧平衡状态。
农产品供求总量平衡与结构性紧缺并存。上世纪90年代中后期，我国粮食生产快速增长，而消费升级较慢，出现过短暂的总量平衡、丰年有余。但这种供求格局已经改变。从总量看，现在已经有缺口，未来缺口还会继续扩大。预计到2020年，粮食需求总量大约在1.4万亿斤左右，按照目前1.2万亿斤的产量基数和95%的基本自给率，要保持年度产需基本平衡，每年粮食至少要增产200亿斤。从结构看，现在一些品种缺口较大，未来缺口还会继续扩大。典型的是大豆缺口逐年加大，去年进口大豆超过6000万吨。有限的资源就摆在那儿，增加谷物种植就意味着减少其他作物种植，而需求又都在增加，这种结构性矛盾将长期存在。
农业生产成本上升与比较效益下降并存。多年来，国家采取了很多措施，如出台“四补贴”、重点粮食品种最低收购价和临时收储等政策，解决粮食效益低的问题，但成本上涨、效益下降的局面仍未根本改变。从生产成本看，我国农业日益显现“高成本”特征。这些年农资价格、土地租金、人工成本等生产要素都在上涨，特别是过去忽略不计的人工成本快速上涨，农忙时节有的地方一天100多元都请不到人，一些农户特别是种粮大户很难承受。从种植收入看，比较效益偏低并呈下降趋势。多数地方，一亩粮食的纯收益只有二三百元，农民说，“辛辛苦苦种一亩田，不如外出打几天工”。这将影响农民的生产积极性。
农村劳动力结构性短缺与家庭小规模经营并存。目前，家庭承包经营是我国农村的基本经营制度，这符合我国国情和农业生产特点，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，今后仍必须长期坚持并不断完善。现在看，这一经营制度面临“两大挑战”：农业劳动力结构性短缺，“谁来种地”的问题日益突出。随着农村劳动力大量向非农产业转移，农业兼业化、农村空心化、农民老龄化的问题日趋严重。全国农民工达到2.7亿人，一些地方农村劳动力外出务工比重高达70%—80%，在家务农的劳动力平均年龄超过55岁。到2020年，我国城镇化率将达到60%，比2013年提高6.3个百分点，农村劳动力加快转移，结构性短缺将更加突出。土地经营规模小，“怎么种地”的问题日益突出。目前，我国农业人口人均耕地2亩多，几乎是世界上最小的，大约是美国的1/200、阿根廷的1/50、巴西的1/15、印度的1/2。我国现有承包农户2.3亿户，在今后相当长一段时期内，广大承包农户仍将是我国农业生产经营的重要主体，小规模经营的格局不会根本改变。
基础设施薄弱与自然灾害频发并存。近几年，国家持续加大投入，实施新增千亿斤粮食生产能力规划，加强高标准农田建设，为粮食连年增产发挥了重要作用。但农业基础设施薄弱的问题仍未根本改善，抵御灾害的能力仍然较弱。一方面，农田设施老化。目前，全国大型灌区骨干工程完好率为60%，中小灌区干支渠完好率仅为50%左右，大型灌溉排水泵站老化破损率达75%左右。特别是田间渠系不配套，“毛细血管”不通畅，农田灌溉“最后一公里”薄弱，一些地方“旱不能浇、涝不能排”的问题突出。另一方面，气象灾害和生物灾害频发。这些年，极端天气越来越多，突发性、暴发性灾害多发。2000年以来，全国平均每年因自然灾害损失粮食800多亿斤。今后，粮食生产必须始终立足抗灾夺丰收。
三、切实抓好国家粮食安全战略重点任务和重大措施的落实
李克强总理指出，要统筹谋划新形势下的国家粮食安全战略，构筑更加稳固牢靠的国家粮食安全保障体系。我们以为，从我国的国情和现实基础看，实施好新形势下国家粮食安全战略，保障国家粮食安全，根本在耕地，出路在科技，动力在政策，基础在农民，重点在大县。为此，要紧扣耕地、科技、政策、农民这些关键点，深化农村改革，推进体制创新和工作创新，不断在高基点上取得新的突破、实现新的发展。
坚决守住耕地这个命根子。这是国家粮食安全的命脉所系。耕地是粮食生产的命根子，既要保数量，也要提质量。虽然第二次全国土地调查显示，耕地的账面数字有所增加，但耕地还是那么多，产能也还是那么多，实际并没有增加。对此，必须有清醒的“红线意识”，耕地红线要严防死守，农民可以非农化，耕地决不能非农化。要采取强有力的措施，保持耕地面积基本稳定，要划定永久基本农田，确保“有地可种”。集中新增千亿斤粮食生产能力规划、农业综合开发、土地整治等项目资金，大力开展旱涝保收高标准农田建设。到2020年，全国要新建8亿亩旱涝保收高标准农田。
紧紧依靠科技挖掘粮食增产潜力。这是实现粮食持续增产的根本出路。近10年，我国粮食亩产提高69.6公斤，对粮食增产的贡献率接近70%。在高起点上继续增产，更要发挥好科技增产的潜力，着力抓好新品种、新技术、新机具的推广应用。要加快筛选应用一批适宜本地特点、高产优质抗逆性强的新品种。继续大规模开展粮食高产创建，抓好整乡整县整建制推进，集成推广先进实用技术，扎实开展粮食增产模式攻关，促进大面积均衡增产。加快粮食生产全程机械化进程，大力推进农机深松整地作业，进一步发挥农机在科技兴粮中的载体作用。
坚持不懈强化完善惠农政策。这是促进粮食生产稳定发展的关键因素。粮食生产实现“十连增”，最主要的还是政策好，中央政策力度大，各地也出台了许多配套政策。今后在完善强化政策的同时，要在狠抓政策落实上下功夫。继续落实好“四补贴”政策，新增农业补贴重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体倾斜，让多生产粮食者多得补贴。加快完善主产区利益补偿机制，继续加大对产粮大县的奖励力度，调动主产区生产积极性。落实好国家最低收购价和临时收储政策，保持农产品价格水平合理，促进农民种粮增收，让农民爱种粮种好粮。
加快培育新型农业经营主体。这是解决“谁来种粮”、发展现代农业的应对之策，也是深化农村改革的一个重点。要在稳定农村土地承包关系并保持长久不变的基础上，引导土地有序流转，发展适度规模经营，扶持发展种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业和社会化服务组织，积极培育新型农业经营主体。多渠道开展农民职业培训，加快培育一大批新型职业农民，重点培训种田能手、农机作业能手、科技带头人、农业营销人才、农业经营人才，完善农业支持政策，吸引一部分青壮年留在农村、从事农业。鼓励和支持专业化经营性服务组织开展供种育苗、农机作业、农资供应、农产品加工及营销等服务，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。
切实强化重农抓粮的工作机制。这是实施新形势下粮食安全战略的重要保障。各地要把发展粮食生产放在经济工作的首位，充分发挥行政推动作用，整合各方面力量和资源，形成部门联动、上下配合、合力推进粮食生产的工作格局。强化监督检查，把粮食生产纳入绩效考核体系，对耕地保护、政策落实、技术推广等方面列出硬指标，推动粮食生产各项政策措施落到实处。保障国家粮食安全，主要靠粮食主产区和产粮大县，主产区增产，全国粮食就稳定。目前13个粮食主产省的产量占全国的75%、商品量占80%、调出量占90%，全国产量超10亿斤的产粮大县有400多个、产量占全国的50%以上。产粮大省、大县在全国粮食生产全局中举足轻重，中央将进一步加大扶持力度，完善粮食主产区利益补偿机制，使主产区种粮不吃亏，让重农抓粮的地方在政治上有荣誉、财政上有实惠、工作上有动力。
（作者：农业部部长）
来源：《求是》2014/19
