党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，强调坚持农业农村优先发展。2018年中央一号文件对坚持农业农村优先发展提出了原则要求，2019年中央一号文件作出了系统全面部署，硬化实化了坚持农业农村优先发展的政策安排。今年两会期间，习近平总书记参加河南代表团审议时指出，实施乡村振兴战略的总目标是农业农村现代化，总方针是坚持农业农村优先发展。做好新时代“三农”工作，实施好乡村振兴战略，要认真学习领会坚持农业农村优先发展的重大意义，准确把握其丰富内涵，采取超常规的政策举措，加快推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。
一、坚持农业农村优先发展是实施乡村振兴战略的总方针
习近平总书记在党的十九大报告中首次提出坚持农业农村优先发展，历史性地把农业农村工作摆在党和国家工作全局的优先位置；在2017年底中央农村工作会议上，习近平总书记深刻阐述了坚持农业农村优先发展的重大意义和科学内涵，提出了“四个优先”的明确要求；在2018年中央政治局第八次集体学习时，习近平总书记明确提出坚持农业农村优先发展是实施乡村振兴战略的总方针。习近平总书记的一系列重要指示精神，为实施乡村振兴战略、做好新时代“三农”工作指明了方向、提供了遵循、提振了信心，具有重大现实意义和深远历史意义。
坚持农业农村优先发展是党的“三农”理论的创新发展。我们党在革命、建设、改革各个历史时期，都始终高度重视、正确处理“三农”问题，引领推动党的事业从一个胜利走向另一个胜利。改革开放以来，我们党先后提出“统筹城乡经济社会发展”“工业反哺农业、城市支持农村”“促进城乡经济社会发展一体化”等一系列重大论断，坚持不懈地对科学处理工农城乡关系进行理论创新和实践探索。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把“三农”问题作为全党工作重中之重，提出并深刻阐释了坚持农业农村优先发展这一总方针，进一步明确了对工农城乡发展优先序的战略考量，强化了对农业农村农民“多予、少取、放活”的政策导向，把解决好“三农”问题的重要性提升到新的历史高度。坚持农业农村优先发展，顺应了城乡演变和现代化建设规律，抓住了新的历史时期我国经济社会发展的突出矛盾，是对我们党“三农”工作一系列方针政策的继承和发展，是我们党关于工农城乡关系问题理论创新的最新成果，是习近平总书记关于做好“三农”工作重要论述的重要内容，为新时代实施乡村振兴战略、加快推进农业农村现代化提供了强大思想武器。
坚持农业农村优先发展体现了鲜明的目标导向和问题导向。党的十九大提出了分阶段实现“两个一百年”奋斗目标的战略安排，这是包括“三农”发展在内的国家整体战略。我国拥有13亿多人口、近6亿人生活在农村的基本国情农情决定了，没有农业现代化、没有农村繁荣富裕、没有农民安居乐业，国家现代化是不完整、不全面、不稳固的。即使将来我国城镇化率达到70%，仍将有4亿多人生活在农村。农民落在现代化进程之后，既不符合党的执政宗旨，也不符合社会主义本质要求。当前，农业依然是“四化同步”的短腿，农村依然是全面小康的短板。不把农业农村发展摆上优先位置，拿出过硬办法，就无法补齐这个短腿短板，确保如期实现“两个一百年”奋斗目标。
坚持农业农村优先发展是重塑我国工农城乡关系、促进城乡融合发展的必然要求。当前，我国最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分。过去，我们靠工农产品价格和城乡要素“剪刀差”支撑了大规模城镇化和快速工业化。现在，城市对农村人才、资金、土地等要素的“虹吸”效应仍在持续。如果说，实现全面建成小康社会的第一个百年目标是要消除绝对贫困，那么实现国家现代化的第二个百年目标就是要缩小城乡差别，同步实现农业农村的现代化。目前，我国人均国内生产总值已接近1万美元，城市常住人口比重已接近60%，到了加快推进城乡融合发展的历史阶段。坚持农业农村优先发展，就是要扭转长期以来“重工轻农、重城轻乡”的思维定势，建立起向农村倾斜的城乡融合发展体制机制，形成“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型工农城乡关系，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。
坚持农业农村优先发展已经具备条件。改革开放40多年来，我国农业农村现代化建设取得重要进展，粮食总产量连续4年稳定在1.3万亿斤以上，农村居民人均可支配收入达到14617元，农业物质技术装备水平不断提高，农村基础设施、公共服务、社会保障等全面改善，为加快实现现代化打下了坚实基础。这些年，我国综合国力和经济实力都取得长足进步，具备了工业反哺农业、城市支持乡村、财政增加投入的能力和条件。新型工业化、城镇化、信息化水平快速提升，为带动农业农村现代化打下了坚实基础。随着城乡经济和人口结构发生巨大变化，农村日益成为稀缺资源，越来越多城里人向往田园风光，乐于望山看水忆乡愁，资源要素向乡村流动成为可能。在这个关键时候，中央提出坚持农业农村优先发展，符合发展阶段，符合国情农情，恰逢其时。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我们有强大的经济实力支撑，有亿万农民的创造精神，完全有条件实现农业农村优先发展，推动乡村全面振兴。
二、准确把握坚持农业农村优先发展的内涵要求
习近平总书记强调，把农业农村优先发展的要求落到实处，要在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排。这为我们落实农业农村优先发展划出了重点、明确了方向。贯彻落实这一重要指示，要切实树立农业农村优先发展的政策导向，建立健全城乡融合发展的体制机制，把“四个优先”要求落到具体制度设计、政策制定、财政投入和工作重点摆布上，建立健全与优先发展相配套的工作推动机制和政绩考核指标体系，加快补齐农业农村短板，激发农业农村发展活力。
加强党对“三农”工作的集中统一领导，在干部配备上优先考虑。党管农村工作，是我们最大的政治优势。坚持农业农村优先发展，必须全面加强党对“三农”工作的集中统一领导，特别是在干部配备上优先考虑“三农”事业需要。中央明确要求，各级党委和政府主要领导干部要懂“三农”工作、会抓“三农”工作，分管领导要真正成为“三农”工作的行家里手。从目前情况看，“三农”工作的领导和推进机制、“三农”干部队伍和不少农村基层党组织还不能很好适应这一要求。一些地方对党管农村工作重要性的认识有所淡化，实际工作中“三农”“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的问题还比较突出；不少干部对农业农村情况不够了解，和农民聊得来、说农民听得懂的话还不多；甚至部分地区农村基层党组织软弱涣散，侵犯农民利益的“微腐败”时有发生。针对这些问题，要认真落实五级书记抓乡村振兴的要求，建立市县党政领导班子和领导干部实绩考核制度，压实市县两级的责任，特别是推动县委书记把主要精力和工作重心放在农村工作上，当好乡村振兴“一线总指挥”。要把到农村一线锻炼作为培养干部的重要途径，将优秀干部充实到“三农”战线和基层一线，抓实建强农村基层党组织，真正把农村基层党组织建成坚强战斗堡垒。
健全城乡要素合理流动体制机制，在要素配置上优先满足。近年来，我们在统筹城乡发展方面取得了积极进展，但城乡要素合理流动的体制机制还没有完全建立起来，渠道还没有完全打通，要素不平等交换问题还比较突出，农村人才、资金和土地还在大量流入城市，农业农村“失血”问题仍很严重。比如，搞城市建设主要征占农村土地，但全国土地出让收益支出中用于农业农村的比重还不到30%，“取之于农、用之于城”问题突出；每年新增1600万农村劳动力进城，大量有文化的年轻人持续外流，老一辈农民逐渐退出，“谁来种地、谁来兴村”的问题越来越突出；农村金融主体供给不足，产品供给单一，农民特别是新型经营主体融资难、融资贵问题依然没有得到很好解决。坚持农业农村优先发展，必须强化制度性供给和政策安排设计，破除阻碍要素自由流动、平等交换的体制机制壁垒，改变资源要素向城市单向流动格局，构建城乡互补、全面融合、共享共赢的互利互惠机制，让土地、人才、资金、技术、科技等各类发展要素更多流向农业农村。
加大公共财政倾斜支持力度，在资金投入上优先保障。将优先发展真正落到实处，补上我国农业农村发展多年的欠账，急需大量真金白银的投入。农业农村建设面广量大，很多项目都是公益性的，社会效益明显高于经济效益，少数有回报的也是投入大、周期长、回本慢，必须发挥公共财政资金的主渠道作用。据粗略测算，农村人居环境整治三年行动，完成农村厕所、生活垃圾和污水专项整治“三大革命”，需要建设资金超过3万亿元。我国大多数县乡财政都是“吃饭”财政，村集体经济家底普遍较薄，甚至还有不少零收入的空壳村。仅仅靠农村农民自身的力量，靠现有资金筹集渠道、投入力度，远远满足不了农业农村发展需要。现有中央和地方财政投入“三农”的资金项目，很多还是“撒芝麻盐”，钱不能拢起来用，解决不了大问题。为此，要坚持把农业农村作为财政优先保障领域和金融优先服务领域，加大公共财政倾斜力度，提高土地出让收益用于农业农村的比例，确保投入力度不断增强，总量不断增加。同时，加快涉农资金统筹整合，集中力量办大事，发挥好财政资金“四两拨千斤”的作用，撬动更多社会资金配置到农业农村。
补齐基础设施短板，在公共服务上优先安排。城乡差距大，最直观、农民反映最强烈的，还是基础设施建设和公共服务水平的落差。这既是农业农村优先发展必须优先补齐的突出短板，也是影响农民群众获得感、幸福感、安全感的主要痛点。近年来，我国农村基础设施、社会事业明显改善，但与城镇相比，仍是两套标准、两个天地。据有关部门统计，全国约1/3的行政村村内道路没有硬化，近1/3的村生活垃圾没有集中收集处理，超过80%的村生活污水未得到集中处理，使用无害化卫生厕所的农户比例不到一半，不少村庄还没有连上4G网络和宽带光纤，农民看病、子女入托上学还有不少难处，因病致贫现象仍大量存在。坚持农业农村优先发展，要把公共基础设施建设的重点放在农村，推动公共服务资源更多向农村倾斜，持续改善路、水、电、物流等基础条件，逐步实现城乡基础设施共建共享、互联互通，全面提升农村科教文卫体、养老社保等公共服务水平，努力推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，从形式上的普惠向实质上的公平转变，让农民在农村就可以享受到优质的公共服务资源，过上与城里人一样的日子。
三、坚持不懈把农业农村优先发展总方针落到实处
今年是新中国成立70周年，是决胜全面建成小康社会的关键之年，也是打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的重要历史交汇期。坚持农业农村优先发展，集中力量补短板、强弱项，如期完成“三农”领域硬任务，稳住“三农”这个战略后院，具有特殊重要意义。要坚持农业农村优先发展的总方针，进一步加大倾斜支持力度，落实各方责任，在组织领导、资金投入、要素配置、基础设施、公共服务、干部配备、督导考核等方面动真格、见实效，巩固发展“三农”持续向好形势，为党和国家事业全局持续健康发展奠定坚实基础。
坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重不动摇。“三农”问题历来是关系到固本安民的要害问题，落实农业农村优先发展总方针，必须始终把解决好“三农”问题摆在重中之重的位置。着力健全各级党委全面统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的农村工作领导体制，不断加强党对“三农”工作的集中统一领导。加快制定出台《中国共产党农村工作条例》，把加强党的领导、农业农村优先发展以党内法规形式确定下来。尽快制定落实五级书记抓乡村振兴的实施细则，把“四个优先”落实情况列入乡村振兴工作年度报告、市县领导班子和领导干部实绩考核的重要内容，作为对各级党委政府的硬约束。按照关爱干部、激励干部的新要求，完善“三农”干部培育、配备、管理、使用机制，着力培养造就“一懂两爱”的“三农”工作队伍。
抓紧抓实“三农”领域必须完成的硬任务。对标决胜全面建成小康社会目标，把农业农村优先发展总方针落实到“三农”改革发展工作中，集中力量抓紧抓实打赢脱贫攻坚战、保障国家粮食安全、保证农民收入翻番、抓好农村人居环境整治等到2020年必须完成的硬任务。坚持把打赢脱贫攻坚战作为重中之重、急中之急，重点解决好实现“两不愁三保障”存在的短板问题，加大向深度贫困地区和深度贫困人口倾斜支持力度，下大力气抓好产业扶贫，建立健全脱贫攻坚与乡村振兴相衔接的机制办法。扛稳粮食安全这个重任，毫不放松抓好粮食生产。确保重要农产品特别是粮食供给，是实施乡村振兴战略的首要任务，要千方百计稳政策、稳面积、稳产量，确保粮食产量稳定在2018年水平上，统筹抓好其他重要农产品供给。紧紧围绕“巩固、增强、提升、畅通”八字方针，把深化农业供给侧结构性改革往深里做、往细里做，因地制宜发展特色农业、现代农产品加工业以及乡村旅游、“互联网+”等新产业新业态，实现乡村产业兴旺，促进农民就业增收。加快改善农村人居环境，深入学习推广浙江“千村示范、万村整治”工程经验，大力推进农村生活垃圾污水治理、厕所革命和畜禽养殖废弃物资源化利用，实施村庄清洁行动，提升村容村貌，建设生态宜居乡村。统筹抓好现代乡村治理体系、建设文明乡风等任务。
建立健全农业农村优先发展的体制机制和政策体系。进一步加强“三农”问题研究，创设出台一批含金量高的重大政策。要打破城乡二元分割的体制藩篱，推动城乡要素平等交换、公共资源均衡配置。加快研究制定完善农业支持保护的意见，按照增加总量、优化存量、提高效能的原则，构建新型农业补贴政策体系。健全完善财政优先保障、金融重点支持、社会积极参与的农业农村发展多元投入格局，加大金融支农力度，落实县域新增贷款主要用于乡村振兴政策，完善农业保险政策，引导工商资本投向乡村振兴。强化乡村振兴法治保障，建立健全实施乡村振兴战略的法律法规体系，加强农业综合执法，推动依法兴农、依法护农。
抓紧谋划推进新一轮农村改革。坚持农业农村优先发展，既要靠外部倾斜投入，也要靠改革激发内生动力，必须用好深化改革这个法宝。深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系，以土地制度改革为牵引，统筹推进农村集体产权制度、新型农业经营体系等各方面改革。要全面完成承包地确权登记颁证，完善落实承包地“三权分置”的法律法规和政策体系，研究提出保持农村土地承包关系稳定并长久不变的配套政策。完善农村土地征收和集体经营性建设用地入市改革的配套制度，稳慎推进农村宅基地制度改革。深化农村集体产权制度改革，全面完成清产核资任务，探索新型集体经济有效实现形式。突出抓好家庭农场和农民合作社等新型农业经营主体培育，完善“农户+合作社”、订单农业等利益联结机制，大力发展生产性服务业，推动小农户和现代农业发展有机衔接。
作者：中央农办主任、农业农村部部长
