自从班固编纂成第一部断代史以后，传统的史书都是以中央王朝或某一政权为体系的，反映在地图绘制上也是如此。直到清末民初，杨守敬编绘出版《历代舆地图》，也只反映历代中原王朝，而不包括边疆地区的非汉族政权，尽管这些地区早已是清朝版图的一部分。本世纪以来，特别是五十年代开始，中国的史学家大多已经注意到并在实际上打破旧的王朝体系，但如何确立新的体系却并没有真正解决。
如何理解和确定历史上的中国及其疆域范围就是其中一个长期聚讼纷纭的问题。一种意见是以今天的中国领土为历史上中国的疆域。根据这种看法，凡是在今天中国范围内的一切政权和民族的疆域区划都属于历史上的中国，否则就不算中国。但是最大的矛盾是：今天的中国领土比十九世纪四十年代前的清朝已经减少了一百多万平方公里，其中包括一二千年前就已受中原王朝行政管辖的地区。如果根据这一原则画地图，连一幅清朝的疆域图都画不完全。同样，历史上不少中原王朝的领土也远在今天的国界之外，一定要以今国界为限，这些朝代的版图就无法复原。这种观点还会引出一种奇怪的逻辑：似乎汉唐时中原王朝与朝鲜、越南的关系一概均为“国际关系”，而置这两国当时曾经是中原王朝正式行政区域的历史事实于不顾。另一方面，历史上在今天中国境内一些实际独立于中原王朝的政权或自治地区却又不得不解释为中原王朝的一部分，似乎中国的疆域自古以来就是那么大，二三千年来一成不变。
另一种意见是以历史上的中原王朝及传统史家承认的地区性政权为历史上的中国。对中国今天一些边疆地区，为了证明它们历史上是中国的一部分，就只能寻找它们对中原王朝的“归属”关系，不管是名义上的臣服，或者是打着“朝贡”旗号的贸易，甚或是中原统治者或学者一厢情愿的宣称，都列之为“历史证据”。而且为了突出“自古以来”，不得不求助于一些早已被证明并非信史的“文献记载”。尽管如此，还有的地方连这样的“证据”都找不到，于是就会感到理不直、气不壮。
这两种意见的侧重点和具体内容虽然不同，但都没有摆脱中原王朝为中心的影响，不承认历史上中原之外的、非汉族政权的存在以及它们的合理性、重要性，因而不符合中国历史的实际。
五十年代末，当决定编绘一部反映各族人民共同缔造中国历史、包括边疆的和非汉族政权范围在内的《中国历史地图集》时，如何确定历史上的中国的范围，就成了无法回避的首要问题。如果说在编写论著时还能有所取舍、详略的话，绘制地图却不能有丝毫含糊。
《图集》最终确定的原则是：“十八世纪五十年代清朝完成统一之后、十九世纪四十年代帝国主义入侵以前的中国版图，是几千年来历史发展所形成的中国的范围。历史时期所有在这个范围之内活动的民族，都是中国史上的民族，他们所建立的政权，都是历史上中国的一部分。”又确定：“有些政权的辖境可能在有些时期一部分在这个范围以内，一部分在这个范围以外，那就以它的政治中心为转移，中心在范围内则作中国政权处理，在范围外则作邻国处理。”(《中国历史地图集》总编例，见第一册)对中原王朝超越这一范围的疆域，同样保持其完整。
根据这样的原则，中国历史上各个民族所建立的政权，无论是在中原地区，还是在边疆，都得到了反映。分裂时期自不必说，即使在传统的“统一”时期，也画出了境内同时存在的各个政权，如西汉时的匈奴，东汉时的鲜卑，唐时的突厥、回鹘、吐蕃、渤海、南诏，明时的亦力把里、鞑靼、瓦刺。有些民族还没有明确的疆域或政区，有的虽曾有过却已经无法查考，也在各时期的总图中画出了它们的地点和大致范围，如西汉时的鲜卑、乌桓、夫余、肃慎、唐旄、发羌，东汉时的挹娄、沃沮、高句丽，唐时的靺鞨、室韦、葛逻禄、黠戛斯，明时的叶尔羌、土鲁番、鞑靼土默特部。对上述第一类政权，同样选择它们历史上稳定的、有代表性的或最大的疆域入图，如吐蕃即以公元八二〇年(唐元和十五年)为标准年代，显示了它北至天山山脉，南至喜马拉雅山南麓，东至陇东、四川盆地西缘，西至帕米尔高原这样广阔的领土。同时对中原王朝的版图也作了完整的描绘，如西汉的郡县东至朝鲜半岛中部，南至今越南南部；唐朝的辖境一度北至贝加尔湖以北，西至咸海；元朝的岭北行省直抵北冰洋，辽阳行省东临鄂霍次克海；都未受今国界的局限。对于历史上一度归属未定或不明确的地区，《图集》采用了不画界，用着色示意或为两不管地带，或为双方势力交错地带。还有一些地区，尽管一直没有建立地方政权(或者至今没有发现)，却是由当地民族自己经营的，在很长的时期内没有归属于中原的或其他的政权，如十七世纪以前的台湾，《图集》也如实作了反映。
细心的读者还会发现，《图集》每册及每个图组都以“时期”划分，而不是以朝代；所以“时期”前的朝代名称只代表它的起迄时间，而不代表它的疆域。只是为了适应读者的习惯，才没有直接使用公元年份。
因此，《图集》在处理历史上的中国的范围以及在此范围内的各个政权、民族的关系时，充分反映了各民族共同创造历史，为今天的中国和中华民族的形成作出贡献的过程；既显示了汉族的主体地位和主导作用，也证实了少数民族对边疆的扩展和巩固的重要作用；揭示了统一逐步扩大、逐步巩固，开发逐步深入、逐步稳定的基本趋向。迄今为止，还没有哪一种论著能够如此完满地解决这些问题。《图集》所确立的有关历史上的中国的观念以及中原王朝、边疆政权、非汉族政权、地方政权、自治地区之间关系的原则，对于中国史、民族史、中外关系史、中国历史政区地理等学科的研究都具有指导意义。
《图集》的编绘始于五十年代，定稿于六十年代末至七十年代初，修订并正式出版于八十年代，尽管它是一项由学者们集体进行的科研项目，但不能不涉及政治立场、国家政策和国际关系，尤其是在边界(包括历史时期的)、民族这一类敏感问题上。我们毫不讳言：只要还有国家和民族存在，维护本国、本民族的应有的荣誉和利益是极其普通而正常的行动，史学家也不必例外。问题是应该怎样做？这种荣誉和利益又应该有什么前提？在这里笔者不想讨论过于复杂的史学理论，也不想对诸如政治与历史的关系或历史如何为政治服务一类争论发表意见，而只想把事情简化或集中到最根本的一点：在编绘《图集》时作者应该如何显示或表达自己对祖国、对民族、对人民的热爱和忠诚？
在《图集》的内部试行本(一九七五年以中华地图学社名义出版)中有几个很典型的例子：
《图集》编绘中有一个“标准年代”的规定，即对某一时期某一政权的疆域政区，必须选择一个具体的年份或不太长的若干年间，图上的内容应以当年或当时的实际态势为准。但内部本的一些全图，各边疆地区所画疆域或政区往往不是同一个年代。最常用的做法是把一个政权尽管不是同时却都曾经占有的东南西北领土集中在一幅图上，拼凑成从未存在过的“极盛疆域”。
本来，根据《图集》对历史中国的定义，中原王朝与边疆政权间的界线是中国内部的界线，与政区界无异。但在实际处理时，却往往会扩大中原王朝的范围。特别是在有长城存在的时期，更绝对避免将边界与长城重合，如西汉和明的北界都要划在长城以北，而置史书中以长城为界的明确记载于不顾。
《图集》的设色原则是：凡属历史上中国范围的用较深色，邻国用淡色。中国内部则同一政权用同样的颜色。内部本从秦时期开始，就将台湾岛画成与大陆上占有今福建的政权同色。但是直到明朝，无论是总图还是分幅图，都还没有注明台湾岛上有什么政区建置。
对比修订后的公开本，人们不难发现这三个例子的变化：1)每一幅总图本身都根据同一标准年代编绘，以显示该年的实际形势。一个时期可由不止一幅总图反映前后变化，但同一幅图严格按同一年代绘成。2)对确实以长城为边界的时期或地段即按实际画出，对中原王朝与边疆政权之间、汉族政权与非汉族政权之间的界线也完全根据历史事实。3)台湾岛始终用与邻国不同、而与中国一致的较深色，但从秦至明均不与大陆同色，至清代设府后才与大陆用同一颜色。
这些改变似乎都是顺理成章的事，并不十分复杂；但实际上却牵涉到一系列的问题。以台湾岛为例，人们已经习惯于强调它“自古以来”就是中国的领土，对《图集》内部本的画法习以为常，并不觉得有什么不妥，却没有很好地考虑，“自古”究竟应该从什么时候算起，“中国”又是一个什么概念。相反，对任何即使是很正确的修正或改变都怀着恐惧，唯恐有悖于“爱国主义”，或者会引出什么“政治问题”。对十年“文革”记忆犹新的人更是心有余悸，不敢越雷池一步。其实，有关台湾岛的历史事实是很清楚的。一方面，台湾和大陆之间的人员来往、经济和文化的交流很早就已开始。另一方面，台湾一直是由当地的民族自治的，直到明朝后期才由大陆的“海盗”建立自己的政权，直到十七世纪后期清朝才在台湾岛的西部设置隶属于福建省的台湾府，以后才将行政区逐步扩展至全岛。台湾当地的民族(我们称之为高山族)开发并治理了这个岛屿，而这个民族以后加入了中华民族的大家庭，她的历史当然是中国的历史，这个岛屿当然就是历史上中国的一部分。而且在台湾归属于清朝之前，没有任何外国拥有过它的主权，一度占有台湾部分土地的外国侵略者已被中国人民赶走。只要如实地反映这一段历史，就能证明台湾自古以来是中国领土，同时也说明了台湾人民对中国历史的贡献。反之如果一定要归属于汉族的或中原的政权才算属于中国，那岂不是将汉族或中原当作中国的唯一代表了吗？
《图集》的实事求是精神还体现在对一些学术界有不同意见的问题如何处理上。例如对秦朝象郡的位置所在已经争论了几十年，或以为大致在今中国广西境内，或以为在今越南境内；主编谭其骧赞成前者，《图集》就将秦象郡画在广西。一些人误以办这是受到当时中国和越南友好关系的影响，所以在越南挑起两国纷争以后就提出应该改用另一说，将象郡画到越南去。谭先生却认为：学术观点不应受现实因素左右；既然广西说比较合理，目前又没有新的证据可以推翻此说，就不应改动。
当然，《图集》在反映历史真实方面也不是无懈可击的。例如某些地段的边界的画法并不一定有确切的史料根据，将历代的羁糜州县一概画为王朝的政区并不符合实际，某些建置与标准年代不一致。但这些大多并不是编者主观的努力所能改变，象羁糜州县就非常复杂，其中一部分与正式政区的确并没有什么差异，另一部分则只是名义上的归属，但限于现有史料，要一一区分几乎是不可能的。另外，一些理论问题也有待解决，象内地一些由当地民族自治的小区域，有的只是接受了汉族政权的名义，有的连名义也没有，它们究竟属于什么类型的政权，与周围政权的关系如何等等。如果这些研究有所进展，《图集》就能有所改进。
历代的疆域、政区和民族分布都是经常发生变化的，很少有历久不变的。所以文献记载一般只是着重记录了某一年代或时期的状况，很难反映变化的全过程。从《汉书·地理志》开始，全国性的总志或一朝的专志大多有一个断限，即以某一年或某几年的建置为准。但是实际上，由于原始资料残缺不全、作者判断失当等原因，这种断限往往并不严格，有时只是几个不同年代建置的混合物。杨守敬的《历代舆地图》从汉代开始各册都是按各史的《地理志》(或《补志》)绘制的，因而也存在这一缺点。
疆域政区的变化也没有引起学者的重视。如果说对不同朝代或政权之间的变化还比较注意的话，那末对同一朝代或政权间不同年代的变化就太不重视了，甚至一些专门家也未能例外。讲秦郡，会拘泥于《史记》所载三十六郡的初制。讲汉郡，又好象二百年间都是《汉书·地理志》列出的名目。讲唐朝的疆域，不仅会将不同年代所辖有的最大范围并在一起，而且根本不提存在了多长时间。至于在运用历史疆域、政区、民族、地名资料时张冠李戴、同地异名、异地同名以及前后混淆，那就更普遍了。
正因为如此，《图集》实行严格的断限，每一图组确定了标准年代，规定“各时期尽可能按同一年代的政权疆界和政区建制画出，至少在同一政权的直辖区域内不容许出现不同年代的建制”。特别是经过修订后，纠正了总图中不按相同年代拼凑的错误后，《图集》的总图和分幅图所显示的形势和建置都是严格按照历史上某一年代复原的。就科学性而言，《图集》的确超过了以往的同类地图或地图集。由于现存的《地理志》或补志都没有真正解决这个问题，所以在编绘过程中编者耗费了很大精力，一一考订各个政区单位建置的起。讫对若干并不符合标准年代的建置却又无法复原的单位，也尽量作了说明，如第二册西汉冀州刺史部图下注：据钱大昕《侯国考》，南曲……七县元始二年时不应属广平国，乐乡……六县元始二年时不属信都国。但元始时属何郡无可考，姑仍按《汉书·地理志》画出。
但是这样的办法又产生了新的问题。历史上疆域的盈缩、政区的变革、治所的迁移、地名的改易是随时在发生的。每一图组少则数十年，多则二三百年，只有一个年代的分幅图。因而如果不是在那一年发生的变化或存在的单位、地名，就不可能在图上找到，必然令不少读者失望。疆域政区上一些重大事件，由于发生在标准年代之外，就不大可能反映在图上。特别是发生在上一个标准年代之后而又消失在下一个标准年代之前的变化，在图上就会毫无踪迹可寻。例如明永乐五年(一四〇七年)在今越南置交趾布政使司，下辖十七府、四十七州、一百五十七县，至宣德二年(一四二七年)撤销。但由于此事介于上一个标准年代(元至顺元年，一三三〇年)与下一个标准年代(明宣德八年，一四三三年)之间，所以不可能见于图集。
一个更大的矛盾是：由于史料方面的原因，《图集》一般只能选与正史《地理志》或补志所取的年份作为标准年代。但从历史研究的角度来看，这些年份就不一定有代表性，更难反映出该时期政治、经济、军事等方面的重大事件所造成的影响。而且《地理志》所载往往是一个朝代的极盛疆域，选择这些年代编成的疆域政区图必然会给多数读者造成一个始终强盛广大的错觉，不了解历史上同样存在过的另一面。以东汉为例，《图集》为与《续汉书·郡国志》的断限一致，以永和五年(一四〇年)为标准年代。从总图上看，东汉的疆域与西汉元始二年(公元二年)相似。但实际上，就在当年西北就发生战乱，西河、上郡、朔方三郡治内迁；次年，安定、北地二郡又内迁；东汉设在西域的长史府也时断时续，远不如初期那样稳固。再以唐代为例，尽管总图已增加至三幅(总章二年，六六九年；开元二十九年，七四一年；元和十五年，八二〇年)，大致显示了唐朝的疆域由盛至衰的变化；但分幅图基本是以唐朝极盛时的开元二十九年为标准年代的，因而经历了安史之乱以后这一百五十余年间的政区变革就得不到反映。
当然，要用静态的平面地图完整地反映疆域政区的动态发展变化是不可能的，只能选取若干有代表性的片断。但在坚持标准年代的原则的同时，还是可以采取些适当的办法，以弥补静态的不足，减少编绘的可能性与使用需要之间的矛盾。
办法之一是再增加些总图，如西汉前期、东汉后期、元前期(蒙古)、清前期等。有的只须画出变动最大的部分，不一定包括全境。二是增加些插图，如西汉初的诸侯国、明初的交趾布政使司等。三是增加必要的分幅图组，如恢复在“文革”中被无理删去的唐大中时期(八四七——八五九年)图组以及东晋十六国、南朝宋齐梁、北朝东西魏北齐北周、五代十国等的详图。四是增加说明政区分合置废、治所迁移、地名改变等内容的表格或说明，并将其中不见于图的地名同样编入索引。在不影响图面主体的情况下，也可将部分内容补入图中。以上办法中一二两项，《图集》修订时已经采用；第三项是碍于条件未能实行；第四项似不难办到；所以《图集》的进一步完善是完全可以期待的。
