党的十八届六中全会以来，我国法治建设中改革力度最大、讨论最热烈、最引人关注的话题，大概就是推进监察体制改革、设立国家监察委员会了。监察体制改革涉及我国政治制度的根本，事关重大，笔者也提一些建议。
建议稳妥而行，尊重法定程序，多听不同意见
现在，对于监察体制改革，各方面显示出一个重要倾向，就是志在必得、事必功成。有些报道把设立国家监察委员会已经完全当作定论了。但笔者认为，越是出现这样的情况，越是需要冷静理性、审慎而行。有几个问题值得注意：
第一，在“积极”推进改革的同时，要特别抓住“稳妥”二字。习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上强调，要“积极稳妥推进国家监察体制改革”。按照总书记的要求，推进监察体制改革要以积极稳妥为原则，也就是既要积极，也要稳妥。现在“积极”的特点非常明显，但我们要同样重视“稳妥”，建议有关方面十分审慎，把“稳妥”的原则在具体的改革设计中落到实处。
第二，要正确认识党的主张与国家意志的关系。十八届六中全会透出了设立国家监察机关的信号，党的文件和领导人包括不少专家学者，也提出了修改宪法、制定国家监察法、设立国家监察委员会的主张意见，甚至列出了具体时间表。现在媒体的报道给人一种印象：似乎这一切都已经板上钉钉，十三届全国人大第一次会议还没有召开，但制定国家监察法、设立国家监察委员会甚至修改宪法的结果好像已经出来了。
这样一种气氛应当引起注意。
按照长期以来的做法，包括宪法的制定和修改，是由中共中央向全国人大常委会提出建议，再由全国人大常委会向全国人民代表大会提出议案。在这个过程中，各方面会提出很多不同意见，不少意见会被党中央吸收、被全国人大常委会和全国人民代表大会吸收。
要制定国家监察法、设立国家监察委员会，党中央也需要向全国人大及其常委会提出主张，其间，有一个经过全国人大及其常委会认真严肃地审议表决的过程，如果在权力机关的审议过程中出现重大分歧，甚至不排除不能一次审议表决就获得通过的情况。这些都是宪法和法律规定的法定程序，应当充分认识到在重大改革中遵守这一法定程序的极端重要性。
党的十八届四中全会就党对国家机关以及社会各方面的领导，提出了含义深刻的“三统一”“四善于”，其中，特别重要的一条就是，党要善于通过法定程序将自己的主张上升为国家意志。推进监察体制改革，制定相关法律包括修改宪法、设立国家监察委员会，是党中央的重大政治主张，但要使这些主张成为宪法和法律、上升为国家意志，党还有一个对国家权力机关“善于”领导的过程。
在这一重大政治改革中，媒体报道包括学术刊物的各种讨论，应当十分注意处理好党的主张和权力机关依法行使职权的关系，不能给人一种印象：党提出了主张，权力机关还没有依照法定程序行使职权，但行使职权的结果就出来了。监察体制改革中，必须营造坚持党的领导的舆论氛围，但是，更必须贯彻四中全会“三统一”“四善于”的核心精神，突出强调和宣传党在提出主张后，如何“善于”通过法定程序，将自己的主张上升为国家意志的做法。
第三，应多听不同意见，特别应当注意听取和考虑各种反对意见。推进监察体制改革事关国家政治体制的根本，牵涉问题错综复杂，最终要通过宪法法律的形式固定下来。这一改革本质上是一项立法。
是立法，就要听取不同意见，包括各种反对意见，要像彭真当年所说所做的一样：“八面树敌”，通过听取不同意见缜密考虑立法的必要性、可行性以及面临的问题困难。
现在，对监察体制改革的讨论，各种报道给人的感觉是，积极赞成的意见是“一边倒”的。有没有反对的意见，反对的理由是什么？在目前公开的报道中似乎很罕见，但无论是在理论上还是在实践中都是有的，一些私下的讨论中甚至有不少质疑。这是一个特别值得重视的问题，为了保证重大改革的正确性，应当允许和鼓励公开讨论，包括公开提出不同的意见。
建议注意发现授权试点问题、衔接授权试点与后续立法
不久前，全国人大常委会专门对北京、山西、浙江三省市作出授权决定，授权三地方试点设立监察委员会，行使相关职权。有的观点对全国人大常委会是否有权作出这一授权决定提出质疑，从宪法体制上看，这不是什么问题。但是，对于三省市的授权决定及其实践，确有几个关键问题应当足够重视：
第一，应全面认识授权的意义。党的十八大以来，为落实重大改革于法有据的精神，全国人大常委会开展了一系列定点式、针对性的具体授权，暂时停止和调整法律在某些地方、某些领域的实施。这次授权三个地方设监察委员会又是一个个案授权的典型。为什么要授权？就是因为全面立法的条件不成熟，情况看不清楚，要先在局部试点探索一下。既然是试点探索，就有多种可能，有成功，也有失败，也可能成败兼具。授权既包括试对，也包括试错。
但现在认识中似乎有一种倾向：将授权等同于成功，甚至认为前面授权，后面必然是全面立法了，这种把授权试点与试点成功包括后续立法等同起来的看法，是片面和有害的。在监察体制改革的授权试点中，似乎也出现了这种过于乐观的倾向。因此，我们应当全面认识授权的意义，特别要注意到，监察体制改革试点既可能成功，也可能失败，或者成败兼具，利弊一时难以权衡。
第二，应重视试点中出现的问题。对于监察体制改革的授权试点，强调总结经验，全面立法推行开来，无疑是必要的。但是，总结经验的同时，更要发现问题，如果问题大于和多于经验，又找不到更好的解决办法，就说明不能急于以立法方式全面推行改革。
这一改革事关政治体制全局，在试点实践和今后的总结中，很大程度上恐怕要把发现问题、重视问题摆到突出位置。而从现在的实践看，一些试点地方包括未试点的地方对于设立监察委员会后出现的问题，实际是存在不少疑惑的。
法学界对监察委员会的设立有一种新鲜兴奋的味道，在总体乐观的同时，虽然也提出了一些问题，但是不是就提出了关键性问题、根本性问题或者多数问题，对这些问题能否找出妥善解决的办法？恐怕都有待检验。
第三，建议慎重考虑授权试点与修宪立法之间的时间衔接。仔细分析全国人大常委会2016年12月25日决定、第二天就开始实施的对三省市的授权决定，即可发现，对这三个地方的授权试点，并没有规定时间，更没有说一年或者两年之内必须完成试点。2015年修改的《立法法》第13条明确规定，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。
这就有一个问题值得考虑：
授权三省市试点改革监察体制的特定事项，是否属于《立法法》第13条规定的“行政管理等领域”的特定事项而适用该条的规定？
如果属于该类事项，授权决定为什么没有根据第13条要求规定授权的“一定期限”呢？
如果较起真来，这个授权决定有没有违背《立法法》的嫌疑？
现有舆论报道，2018年3月召开的十三届全国人大一次会议就要讨论修改宪法、制定国家监察法了。是不是由于修改宪法和制定国家监察法时间紧迫，全国人大常委会在授权决定中就没有规定具体的授权期限？若是这样，如此重大的试点改革在一年零几个月的时间内能否完成？能否充分总结经验、充分发现问题并找到解决问题的办法？这是值得有关方面高度重视的问题。
改革要蹄急，但同样要步稳。宪法的修改、国家监察法的制定，客观上需要酝酿的时间，需要一个探索实践和各方面形成共识的过程。否则，立法就缺乏坚实的基础。
1982年修改宪法时，按照党中央事先的设想要求，是准备1981年的五届全国人大四次会议就通过宪法修改草案的，但在讨论过程中因为分歧很大，准备不充分，最终推迟到1982年的五届全国人大五次会议审议通过。
笔者认为，做好授权探索试点、让各方面形成共识，需要一个时间过程，这个时间过程如何与紧接着的立法计划科学衔接，需要引起有关方面的重视。
建议谨慎研究对纪委等党的机关及党员公职人员的监督问题
按照现在的设想和试点地区的做法，设立监察委员会，一个重要措施就是实行监察委员会与纪律检查委员会合署办公，这可以加强党对反腐工作的统一领导。监察委员会与纪委合署办公，实行两块牌子、一套工作机构。这是重大改革，但随后产生的一些重大问题就需要引起注意了。
监察委员会与纪律检查委员会的合署办公，与此前行政监察部门与纪委的合署办公，在性质上有重要区别。
1993年，党中央和国务院决定中央纪律检查委员会与监察部合署办公，实行两个名称、一套机构和人马。这种情况下，国务院的一个部门与中纪委合署，在宪法体制上不存在难以协调的问题，至少实践中没有发生过宪法体制上明显的冲突与危机。
但是，现在监察委员会与党的纪律检查委员会完全合署，实行两块牌子、一套班子，这在性质上与此前国务院的一个部门与中纪委的合署就有重大区别了；它意味着在人民代表大会之下，有一个同政府平行的一级国家政权机关与党的纪律检查委员会完全重合了。
类似情况已有先例，就是历史上国家中央军事委员会的设立。
1982年宪法设立了国家中央军事委员会，作为一级国家政权机关。但为保证党对军队的绝对领导，我们实行了党的中央军事委员会和国家中央军事委员会合署办公的做法，即两块牌子、一套班子。由于国家武装力量的特殊性，宪法没有规定国家中央军事委员会向全国人大及其常委会报告工作，实际大大削弱了对中央军委的监督力度。所以，几十年来，全国人大及其常委会行使监督权，实际主要针对的是“一府两院”，没有把中央军事委员会纳入具体的监督范围。
理论中，有人呼吁全国人大及其常委会对中央军事委员会也进行监督，当然是指对作为国家机关的中央军事委员会进行监督。全国人大及其常委会对作为国家机关的中央军事委员会进行监督，从宪法体制上是说得通的，符合人民代表大会制度的要求，但是，应当特别注意的是，由于党的中央军事委员会与国家中央军事委员会合署办公，这就带来一个重大问题，对国家中央军事委员会的监督，实际就是对党的中央军事委员会的监督，而党的中央军事委员会并不是由全国人大及其常委会产生的，全国人大及其常委会能监督它吗？
这是一个几十年来从认识到实践中都没有引起重视和讨论的重大问题。
现在，在人民代表大会之下设立监察委员会，并让监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，就必须考虑党和国家政权机关之间的几个重大问题：
第一，这是不是意味着人大及其常委会可以对党的纪律检查委员会进行监督？国家监察委员会由人民代表大会产生，与行政机关、审判机关和检察机关平行，都对人民代表大会负责，向它报告工作，受它监督。但是，原来的“一府两院”并没有与党的机关合署办公，实行两块牌子、一套班子，“一府两院”的主要领导人、负责人和多数领导人、负责人都是共产党员，但这些机关仍然是国家机关，行使的是国家机关的职权，与党的机关有性质上的区别。
按照现在的设想，监察委员会与党的纪律检查委员会实行两块牌子、一套班子，就会出现国家机关与党的机关完全重合的现象，这样，它与人大及其常委会的关系就变得微妙起来。人大及其常委会对监察委员会进行监督，实际上就是对党的纪律检查委员会进行监督。
国家监察委员会主任向人大及其常委会报告工作，在中央，实际是中央纪律检查委员会书记向全国人大及其常委会报告工作；在地方，实际是各级党的纪委书记向同级人大及其常委会报告工作。这可以说是完整意义上的人大及其常委会对党的纪律检查委员会的监督，对党、对国家政权机关的体制可能产生重大连锁影响。这个问题应当引起高度重视和深入探讨。
第二，国家监察委员会对党的公职人员进行监督可能产生什么影响？按照改革设想，新设立的监察委员会可以对包括党派在内的所有国家公职人员进行监察，也就是说，所有党员身份的国家公职人员都属于监察的范围。党员身份的国家公职人员，包括以党员身份担任国家机关公职的人员，也包括只担任中国共产党的各级机关公职的人员。
监察委员会对国家机关的党员公职人员进行监察，实际是一个国家机关对另一个国家机关公职人员的监察，在体制上不存在问题，甚至对民主党派的公职人员进行监察，也不存在问题，因为民主党派在中国政治体制中不属于主导性政治力量，只要宪法法律规定可以对其进行监察，就不存在问题。
但是，如果监察委员会可以对党的专门机关的公职人员进行监督，就意味着它可以对一级党委的组织部长、宣传部长、统战部长、对外联络部长进行监察，可以对专职的党委常委、党委书记进行监察，可以对省委书记、市委书记进行监察，这在政治体制上就出现一个值得研究的重大问题了。
它向我们直接提出：是不是在人民代表大会制度下，我们已经认可监察委员会作为一级国家机关，可以对党的机关及其公职人员进行监督了？因为各级党的机关就是由党员公职人员组成的，监察委员会对其所有公职人员都可以进行监察，实际就意味着它可以对整个党的机关进行监察。
有的党的机关的负责人本身就代表了这个机关（如一个省委书记本身就代表省委），对负责人的监察不就是对其所负责的党的机关的监察吗？这从体制看很大程度上给人的印象，就是将党的机关置于国家监察机关之下了。这样的情况，党内是否有足够的讨论和思想准备？
第三，这会牵扯出能否对党进行宪法监督的重大问题。按照全国人大常委会对三省市的授权决定，监察委员会对公职人员的监督实行全覆盖，其中就有一条：有权监督检查公职人员“依法履职”情况。
这个依法履职中的“法”是否包括宪法？如果包括宪法，是不是意味着监察委员会有权对所有国家公职人员的违宪行为进行监督检查，特别是对中国共产党的组织及其成员的违宪行为进行监督检查？
比如，一个党委组织部长、宣传部长、专职党委常委、专职省委或市委副书记、省委或市委书记作出了违宪的行为，监察委员会能不能进行监督检查？与此相关联的是，一级党委及其部门的行为违宪了，监察委员会能不能监督检查？
还有一个问题，监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，人大及其常委会对监察委员会的监督实际就是对党的纪律检查委员会的监督。监察委员会当然也可能违宪，监察委员会违宪就是党的纪律检查委员会违宪，那么，在这种情况下，人大及其常委会特别是全国人大及其常委会能否对党的纪律检查委员会特别是中央纪律检查委员会进行宪法监督？如果能对中纪委进行宪法监督，是不是意味着也可以对党中央的其他部门乃至党中央进行宪法监督？
宪法规定，各政党、任何组织和个人都必须遵守宪法，一切违反宪法的行为，必须予以追究。这里的各政党和个人当然包括中国共产党的各级组织及其领导人、负责人。
但几十年来，对人大及其常委会能否对党的组织及其领导人、负责人进行宪法监督，是一个未能得到充分讨论和有效解决的问题。而对党进行宪法监督，也涉及我国政治体制的命脉，是一个十分重大的政治和法律问题。
按照现在全国人大常委会对监察体制改革的授权决定，监察委员会对各级党组织领导成员的监督检查范围，显然包括了是否依照宪法履职的监督检查，而三省市的各级地方人大及其常委会对监察委员会的监督，也显然包括了对同级党的纪律检查委员会是否违宪的监督。如果开了这个口子，对我国政治体制改革包括宪法监督制度的改革完善，将会产生重大深远影响，建议有关方面进行慎重讨论研究。
建议慎重研究党政机关及国家机关之间出现的一些新问题
在人民代表大会之下设立国家监察委员会，是事关全局的重大政治体制改革，牵一发而动全身，将使党的机关与国家机关之间以及国家机关彼此之间出现一系列新问题，建议慎重研究以下几个重要问题：
第一，党的纪律检查委员会的地位和权威会不会因此而下降？设立国家监察委员会，虽然与党的纪律检查委员会合署办公，但是，监察委员会是权威很高的国家机关：
一是，它由人民代表大会产生，在国家机关体系中居于重要地位；
二是，它依法行使各项监察职权，而且，党的纪律检查委员会的很多原有职权，都由监察委员会行使；
三是，党的纪律检查委员会主要领导人、负责人实际也是监察委员会的领导人、负责人，但其监察委员会的身份很可能会冲淡纪律检查委员会的身份。
基于以上三种情况，与监察委员会相比，特别是与自身改革之前对比，党的纪律检查委员会的地位与权威会不会大为下降？
而党的纪律检查委员会是党内极为重要的机构，按照列宁的设想，它应当与党委会平行平级，才有利于展开对党委的有力监督。在我国，党的纪律检查委员会虽不与党委平行平级，但也是地位仅次于党委的重要党内机关。设立监察委员会并与纪委合署办公后，党的纪律检查委员会的职权将会减少，影响力将会下降甚至大为下降，这对党的组织建设必然会产生很大影响。如何看待这一问题？建议有关方面予以慎重研究。
第二，人民代表大会制度下各国家机关如何保持相对的平衡与制约？我国的政治体制不同于西方三权分立，也不同于台湾地区的“五权宪法”，但不同性质的政治体制都有一个共同特点，即国家机关之间保持基本的权力制约与平衡，三权分立讲究这个，“五权宪法”体制中也有几个机关之间平衡制约的精神。
人民代表大会制度性质上根本不同于这些政治体制，但设在人民代表大会之下的“一府两院”，实际同样有一个互相制约和平衡的问题。除了中央一级有国家主席和中央军事委员会之外，“一府两院”明显有三足鼎立、互相制约的意味。其中，行政权较为强大，但法院通过行政诉讼监督行政机关，检察院既监督法院，也监督行政，行政机关和法院对检察院彼此之间也都有制约监督的特点。
这样一个制度设计的奥妙是：“一府两院”如同“兄弟”三人，人民代表大会如同一位“家长”，“家长”要管住“兄弟”三人，必须让三“兄弟”彼此制约平衡，这可以说是中国几千年传统政治文化特点的延续，也是权力运行一个基本的“统治术”。
但现在，在人民代表大会之下设立一个监察委员会，与“一府两院”平行，实际地位和重要性甚至会远超“一府两院”。这样，人民代表大会之下就有了四个“兄弟”，权力运行的基本规律是，三个机关通过互为犄角、互相制约容易达到一种平衡，但四个机关要互相制约，就存在很大的复杂性和困难了。
人民代表大会这个“家长”要有效又省力地管住四“兄弟”，就要有办法让四“兄弟”互相制约平衡，避免某个“兄弟”权力独大、称雄一方，甚至到其他“兄弟”无法制约乃至“家长”也管不住的地步。监察委员会的权力很大，实行监察面的全覆盖，但是，“一府两院”包括人民代表大会这个“家长”有什么利器可以用来制约监察委员会呢？这是一个需要慎重研究的重大问题。
第三，检察机关在新的国家机关体系中将何去何从？长期以来，在“一府两院”体制下，与审判机关相比，检察机关实际处于一个相对弱势的地位。在1982年宪法制定时，曾有一种意见要求取消检察机关，因为邓小平和彭真的坚持，检察机关得以确立宪法地位。在宪法实施的过程中，理论实践方面又曾出现取消检察机关的观点，但未能成功。
现在，使检察机关得以占有重要地位的几项职权，就包括反贪污贿赂、反渎职和滥用职权、预防职务犯罪等几项，但设立监察委员会，这些重要职权都要移交于它，检察机关基本就成了一个批捕公诉机关了。这样下来，在一个凭借职权获得地位和权威的国家机关体系中，检察机关还有什么重要的“杀手锏”和“立身之本”呢？它将何去何从？
在政治制度的设计中，一级国家机关的存在是以其独立的职权为基础的，立法权、行政权、审判权和监察权，都可以成为一项系统性的支持国家权力体系某一重要方面的职权，所以，可以成立相应的一级政权机关。
现在，检察机关是以与立法权、行政权、审判权相平行抗衡的法律监督权即检察权为基础而存在的，虽然法律监督权、检察权的含义究竟是什么，尚缺乏共识，但其法定职权内容丰富，合起来就可以叫法律监督权或者检察权，而现在进行改革，要将它的一系列监督公职人员的重要职权移交监察委员会，检察机关基本变成一个批捕公诉机关，那么，批捕权、公诉权能叫完整意义上的法律监督权或者检察权，并与立法权、行政权、监察权和审判权“平起平坐”吗？建议有关方面慎重研究这一重要问题。
第四，监察委员会应否以及是否有能力在监督方面行使广泛职权？按照全国人大常委会的授权决定，监察委员会监察的对象包括所有国家公职人员，监察的范围包括依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，它有权调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法犯罪行为并作出处置决定。可以说，监察委员会行使职权的范围是相当广泛的，几乎可以用“包打天下”一词来形容。
但这有两个问题须研究：
一是，监察委员会与其他党政机关的职权界限应如何作科学的划分，划分的法理依据是什么。监督是一个含义十分广泛的用语，监督的类别也很多。比如，从政党运行的规律看，党纪是政党进行自我约束的规则，应当由政党自身的组织来解决，但由特定的国家机关用党内纪律对政党内部成员进行监督，就需要讨论其理论基础问题。
从国家政权机关行使职权的特点与规律来看，政府为保持行政管理的依法有效运行，可以也应当有自己的政纪，用政纪约束行政机关公职人员，实行自我管理、自我修复。原来的行政监察是行政权的一部分，现在，由监察委员会行使原有的行政监察职权，实际是把政府自我管理的一部分职权拿过来了。这也有一个法理依据问题需要讨论。
而审判机关、检察机关为保证依照法律规定独立行使职权，也有一个内部的纪律约束，这个纪律约束大体也属于审判权和监督权的一部分，如果监察委员会把两机关的纪律监督也拿过来，又有一个对法理依据进行讨论的问题。一些社会团体、企业事业的章程规定了自身的纪律约束，监察委员会可否对这些单位公职人员进行监督检查，还是有一个法理依据问题。
二是，监察委员会有没有能力对所有公职人员进行如此广泛的监督检查，需要谨慎研究。比如，上述党纪、政纪以及审判机关、检察机关的纪律，就涉及党建中的专业性问题，以及行政、审判、检察职能行使中的专业性问题，而一些社会团体、企业事业单位纪律约束的专业性也很强。
监察委员会要对这些机关单位的公职人员进行全面的纪律监察，在专业性方面如何保证？
比如，原来党的纪律检查委员会对公职人员范围的监督是有限的，但现在，监察委员会要实行监督检查的全覆盖，必然产生巨大的工作量，需要一个多少人的队伍才能承担这一职责？
再如，公职人员都分散在广泛的单位和领域，公职人员的很多问题特别是类似道德操守这样的问题，不出大事一般都是“捂着盖子”在内部小道传播的，监察委员会作为外部机关，难以知情，这些问题究竟是由公职人员所在单位处理还是由监察委员会处理更为合适？
第五，监察委员会权力巨大，究竟谁来监督监察委员会？这是一个不能回避的问题。党的纪律检查委员会的内部腐败已经出现了不容忽视的问题。现在，监察委员会行使的职权已远超党的纪律检查委员会，在与之平行的国家机关中，实际没有一个机关可以监督制约它。有的观点可能寄希望于检察机关对它实行法律监督，难度恐怕很大。
而党的纪律检查委员会又与之完全重合，要监督也是一个自我监督问题，困难不少。剩下的只有人大及其常委会可以对它进行监督了，但人大及其常委会要完全行使监督职权，受到很多制约。所以，谁来监督监察委员会，是一个需要十分重视的大问题。
第六，监察委员会整合其他党政机关的广泛监督职权，最终的效果如何？建议有关方面进行一次立法前评估。推进监察体制改革，设立监察委员会，目的是建立集中统一、权威高效的监察体系，加大反腐败斗争力度。以前分散的监督体制存在诸多弊端，整合相关职能是必要的。但与整合多少职能、如何整合职能、整合职能后的积极效果与可能带来的负面影响相比，孰大孰小，需要一个谨慎的评估和权衡。
在我国，各项监督职能的充分发挥，从根本上说，取决于党的领导，而并不取决于多么完美的制度。党中央、各级党委重视对公职人员的监督检查，即使体制不甚完善，监督的力度也会很大，以习近平总书记为核心的党中央，在监察制度并不完善的情况下，领导党政机关与腐败现象作坚决斗争所取得的巨大成就，就充分说明了这一点。
相反，如果没有党中央以及各级党委一如既往的坚强领导，无论建立多么完善的国家监察制度，这个制度也很难得到有效实施，很难产生多大的实际效果。这是中国的政治实际和法治实际。因此，建议将党的领导放在监察体制改革必要性以及成功与否的核心位置加以评估研究。
本文原题为《对推进监察体制改革的一些建议》，首发于《中国法律评论》2017年第2期专论栏目
