摘要：政府边界问题对于理解什么是政府，以及政府的合适规模，应该承担的职能以及政府与社会、市场的关系等一系列问题极为重要。然而，对这一问题的深入探究还远不够。本文认为，政府边界问题实际上有两个层面，在显性层面体现为政府的实际规模和所支配的资源；在隐性层面体现为政府的权力边界、职责边界、效率边界和能力边界：其中权力边界界定了政府所拥有的权力运行范围；职责边界界定了政府应该要做什么和发挥什么作用；效率边界反映的是在哪个范围内政府的行为是有效率；能力边界体现的是政府所能够发挥作用的最大范围。这四种隐性边界的共同界定并外化为政府显性边界，并且规范和塑造了政府与社会、市场之间的关系。在此基础上，本文进一步从边界范围的比较和权力-职责以及效率-能力维度两个维度，研究了政府职能的优化以及与社会、市场的关系问题。

关键词：政府边界；职能；规模；合理化

作者简介：何哲(男,1982-)陕西西安人,博士,现为国家行政学院公共管理教研部副研究员,国家战略研究中心秘书长，研究方向包括：网络社会治理、行政体制改革、国家战略、中国制造业服务化等。

在政治学或者公共管理学的研究中，对于什么是政府，政府的界定、职能、组成、结构等一直都是主要的研究对象和内容。然而，长期以来，对于一个基本的问题依然缺乏有效和深入的探索。这一问题就是政府的边界问题。

这一问题虽然看似简单，但实际却异常复杂。因为这一问题与很多基础性问题都高度相关，比如在理论层面，什么是政府？应该怎么样去看待政府？政府应该掌握什么权力？政府应该承担什么样的公共职责和社会责任？在实践层面，政府的规模应该有多大，支配资源多少为合理？政府应该掌握的具体行政权力是哪些，应该如何划分政府之间的权力等等。只有回答了系统的回答了政府边界问题，也才能更进一步的加深对这些问题的理解，反之也是如此。

尽管政府边界问题如此重要，然而目前在学术研究中却未给予充分足够的重视和探究。这既有这一问题本身的原因（如含义复杂，界定困难），也有应用型社会科学研究视角的问题，比如研究中更加关注与现实相关的问题等。总之，目前对这一问题还缺乏足够的明确回答，这就直接制约了现实中政府的最优化合理化等的改革措施。比如，在现实改革中经常遇到的瓶颈问题是，政府改革到底的目标在哪里，到底应该如何划分政府、市场、社会之间的关系，简政放权的底线在哪里等等。

问题的重要性是一方面，从影响因素来看，政府的边界既包括政府的权力范围，也包括政府行使的职能职责界限，也包括政府的规模等。从更深层次来看，政府的边界还与政府所处的政治体制，政府本身所具有的能力，政府的组织结构，组织效率，社会技术环境等一系列问题高度相关。因此这一问题影响因素众多，问题实际上也高度复杂。这也制约了学术研究的进一步探索。所以政府边界问题是一个看似简单实则极为复杂深奥的问题。

本文的目的就试图对这一问题进行探索，试图通过结构政府边界的深层次维度，建立一个基本的政府边界的解释模型，并集中在三个方面进行逐次探讨：1）政府边界到底应该如何来界定，都有哪些类型，也就是回答当我们谈到政府边界问题时，具体指的是什么？2）进一步，政府边界到底与哪些因素相关，受哪些要素影响；3）这些因素之间的相关作用关系如何并且是如何共同决定政府的边界问题的？最后，在此模型基础上，回答政府最优边界的设置和政府改革目标等问题。

一、问题的提出

尽管人类从数千年前就形成了政府，并且已经有大量的关于政府性质和功能的论述等，然而，一个基本的问题依然没有形成明确的解释，也就是政府的边界在哪里，是由什么所确定的？尽管对于什么是政府，政府的产生已经有了大量的解释（如典型的控制暴力说，契约说，委托代理说等）。然而，政府在形成以后，到底是什么因素决定了政府的边界，为什么有的政府大，有的政府小？什么样的政府是合适的？这一系列相关问题都没有得到很好的回答。正如同通过解释“公司边界问题”可以有效的拓展人们对经济和社会构成的理解一样，对于政府边界问题的探讨同样可以极大加深人们政治学、公共管理等一系列问题的理解。

当然，对于这一问题的探究，也并不是没有之前的努力。比如，从公共选择理论的角度，国外学者们从居住人数、税收、公共服务提供、选举、社区利益、文化等角度探讨过政府边界的优化问题，但国外研究中的政府边界主要是地理意义上的政府区划边界[[1]-[2]]，而很少是从职能角度。其基本的观点认为，政府地理边界最优的区域规模是考虑到税收后，区域公共服务（交通、医疗、教育等）提供最优化的状况。这种视角虽然简单，然而，却依然给我们打下了一个探讨政府边界的有效基础。另外对于职能的探讨可以延伸到政府管理最早期，例如洛克在其《政府论》中就认为，政府的核心职能是立法和保护私有财产[[3]]。此后随着不同国家制度的建立，围绕着政府职能衍生出了全能型政府、有限型政府等各种视角与观点。

而在国内，政府边界问题更多指抽象层面上政府的作用范围，囊括了规模、职能、权力、效率、能力等一系列问题，由于这一问题的模糊性与复杂性，因此对于不多的讨论政府边界本身的研究往往是多维度甚至是模糊的。如王磊、刘西秦讨论了交易费用与政府边界的问题，其核心还是在于政府的税收耗费和规模，对政府边界问题本身并没有深入的探究[[4]]。高玉林概要性的探讨了政府与个人、政府与政党、政府与市场、政府与社会、政府与法律的功能划分问题，从这些侧面间接描述了政府的边界，这实际还是侧重于政府的职能范围[[5]]。刘伟则从纯逻辑的角度，讨论了国家与社会、社会正义本身、公众意见与利益的独立性的视角下讨论了政府的有限权力问题，这实际上是谈的有限政府的问题[[6]]。高立伟、罗芳则从地方政府的权力大小的视角探讨了地方政府的边界问题[[7]] 。苟明俐则探讨了政府干预市场的行为边界[[8]]。林明灯从政府权力行使的角度探讨了政府权力的界限[9]。总而言之，在国内不多的对政府边界问题本身的探讨中，还缺乏深刻的勾勒和较为系统的问题解构与架构。这也制约了进一步理论上的探讨和改革的深入。

随着当前行政体制改革的深入，对政府边界问题这一问题本身的界定的迫切性越发突显出来。因为无法界定政府边界就无法厘清“政府-社会-市场”的关系问题[[10]]，而这三者的关系，恰恰是当前行政体制改革的重点、焦点、难点。而政府的职能并不直接等同于政府的边界。因此，系统的探讨政府边界问题，给予清晰的解构，无论对于学术研究也好，对于政府改革也好，都是极为重要的，可以称之为学术与政府改革的焦点问题和基础性问题。

二、政府边界问题的复杂性—政府的显性边界与隐性边界

尽管学术界还是政府都高度认可这一问题的重要性，然而对这一问题的探讨却几乎并没有形成多少理论上的结果，造成这一现象的复杂性在于三个方面，一方面是这一问题的本身的多维度性，政府边界问题包涵了诸多的方面，因为边界一词，既包括了政府的职能，也包括了政府的规模、能力和权力等一系列问题。因此，要解决政府边界问题首先要清晰界定当我们谈论政府边界时，到底谈论的是什么边界？这就要求对政府边界这一模糊的概念集进行进一步的解构分析。

另一方面，从具体问题角度，政府边界问题本质上属于组织边界问题，然而，组织边界问题本身就是极为复杂的[[11]]。而政府又是最为复杂的一种精妙的社会结构和组织，其渗透着复杂的多种维度和目标，例如政府不仅仅有公益性，还有一定程度上的经济性，也体现了复杂的权力平衡。这就使得任何单一分析政府边界的理论都很难给予全面的解释。本文正是希望能够在这一领域，通过对政府边界问题的细致讨论，界定政府边界问题的具体内涵和外延，并以此为基础提出和勾勒解决政府边界问题的基本理论框架。使得对政府边界以及相关问题的理论探讨和实践改革有所借鉴和裨益。

第三种复杂性是来自于语义上的复杂性，往往在现实中往往谈到政府边界时，在语义上有多种含混的表述，因此，解构边界问题，也需要在语义上给予澄清和界定。

因此，本文认为，分析政府边界问题，首先要明确当提到“政府边界”时具体指的是什么？实际上，从语义角度，政府边界其核心难点不在于边界一词的解释，而在于政府一词的解释。从边界的解释而言，辞海对边界的解释是“地区和地区之间的界线”。引申到政府边界问题，就是作为社会中一种特殊组织形态的政府与其他非政府的社会中其他组织的界线。所以，这一问题的难点不在于如何理解边界，而在于如何理解政府。所以当我们提及政府边界问题时，其实质是在从哪一个维度来衡量和透视政府。

2.1显性的“政府”与隐性的“政府”

在现实语义中，“政府”一词存在两种明显的内涵，一种是显性的政府，一种是隐性的政府。所谓显性的政府，即政府在现实世界中的具象化实体，具体指就是指行政机构所拥有的人员、资产、各种组织以及其他直接间接控制的各种形态的资源。而所谓隐性的政府，是指政府所具有的各种公权力和影响力，这种公权力和影响力能够对社会实现直接和间接的控制。显性政府和隐性的政府互为表里的：一方面，显性政府是隐性政府的作用的实体化；另一方面，隐性政府由于显性政府实体的存在而保障其基本权力运作。例如，显性政府中的公务人员的存在以及各种政府掌握的实体如资产等是为了行使行政权力以及为了保障行政权力；而行政权力也确立了公务人员在执行公务时的法律权威。

2.2显性 “政府边界”与隐性 “政府边界”

2.2.1显性政府边界—政府实体化资源规模大小

存在显性政府和隐形政府，也就相互对应着显性政府边界和隐性政府边界。具体而言显性边界更加容易理解，对于显性政府边界而言，就是指政府所对应的实体大小，即政府的人员、资产、税收、各种形态的组织资源以及政府所拥有的其他实际法定资源规模。体现了政府作为公共组织中的一种所直接拥有、支配的公共资源的多少。换句话说，显性政府边界就是指政府规模大小，不但指自身消耗的规模大小，也指自身支配的社会资源大小。

2.2.2隐性政府边界—政府的法定控制与影响范围

而隐性政府边界，就是指政府在法律框架内发挥政府作用的影响力的范围，具体表现为行使的行政权力和标示行政权力的行政职责，也就是指政府对整个国家和社会的法定直接控制范围。隐性政府边界之所以称之为隐性，一方面其存在形式是以非实体的形式存在；另一方面其影响社会和国家的手段往往并不是直接的强制管制，而是通过无形的权力关系的调节来形成。

2.3 两种边界之间的互动关系

在显性边界与隐性边界之间，存在着互相对立统一的双向关系。一方面，显性边界是伴随着隐性边界的改变而改变的，即，当政府的权力扩大时，政府所拥有的实体规模如人员，资产，组织资源等就相应的扩大；而当政府的权力缩小时，政府所拥有的实体规模也就相应的会缩小。然而，另一方面，隐性边界也受显性边界所制约的。政府具有自身增加规模和权力的动机和行为。这具体表现在，政府会主动的增加自身人员和所掌握的资源，同时又通过增加政府权力作为增加自身实体规模的合法性。这也就是著名行政管理中的“帕金森定律”[[12]]。因此，在显性政府边界与隐性政府边界之间存在着动态互动关系。

三、政府边界的影响因素与解构

3.1 显性边界的影响因素

在政府的显性边界中，影响因素来自于两方面，一方面是历史的演化的结果，这一点很好理解，政府规模受历史沿革影响很大，也将其通常称之为制度演化中的路径依赖问题。而另一方面，显性政府边界则受政府的隐性边界影响。例如，当政府权力增大，职能增大时，政府的实体规模自然会增大。因此，研究政府边界，重点解构政府隐性边界的问题。

图1 政府显性边界受隐性边界和历史演化影响

3.2 政府隐性边界的解构—权力边界，职责边界，能力边界，效率边界

3.2.1四类隐性边界的概念界定

根据对实际政府运作的分析，可以发现，政府的隐性边界可以进一步解构为四个维度，，即权力边界、职责边界、能力边界、效率边界、而这四种维度也常常出现在现实政治话语中的。

权力边界。权力边界最容易理解，即政府在宪法和法律授权下所行使的公共权力界限。权力边界看似无形，但实际上是四类隐性边界中最具体和明确的，也是对政府的显性规模影响最大的。权力边界有几个特征，首先是公共性，即这种权力是经过公民授予的，用以管理公共事务的。其次是法定性，任何公权力的存在都是以宪法和法律法规作为依据的；第三是无形性，政府的权力边界大多数时候是无形的，只是在与公民发生具体的行政关系时才显现出来；最后是存在模糊性和不确定性，即尽管公权力是以法定为限制，然而在具体的实践中存在着较大程度上的可操作性和执行的偏差，具体表现为对政策的松紧的理解不同，以及在具体发生法律关系时不同的判例和司法解释。

职责边界。政府的职责边界是指政府自身确立的职能和责任的范围。职责边界与权力边界高度相似又有所不同，往往在现实中有所混淆。作为职责，包括职能和责任两大部分。职能，从结构功能角度，即政府作为一个公共组织应该发挥的功能。而责任，包括两种，一种是政府对公民的责任，一种是下级政府对上级政府的责任。总体而言，职责就是政府应发挥的功能和所承担的责任的集合。职责与权力高度相关又有区别。一方面，职责以法定权力为最高表现形式，即政府的职责是以法定行使的公共权力为具体表现的，而政府所拥有的权力也是政府职责下的具体化。另一方面，政府所拥有的权力和职责也有区别，主要体现在权力与职责往往并不一致：1）权力往往是刚性约束性的，而职责包括权力外柔性体系。例如在社会救济中，救济属于政府职责，但不是政府的权力。2）严格意义上来说，政府权力是需要经过公民授权的，而职责可以由政府自行规定和约束。3）权力相对更加明晰，而职责具有较大的弹性：虽然如上所述，权力边界也具有模糊性和操作性，但职责往往更加模糊和不确定，以基层政府为例，大量的事务都并未集中反映在表征职责的三定方案中，而是表征在“交办的其他事项”中。因此权力边界比职责边界更为狭窄。

能力边界。能力边界是指政府具有履行某种功能的能力的范围。能力边界的通俗表述常常表现为“政府能不能做好”。影响政府能力边界的要素很多，主要有几种，首先是政府掌握的实体资源，包括人、财、物等等。 其次是政府掌握的知识资源，即是否具有相对应的专业知识和既往的经验；第三，也与从事事项是否属于政府核心职能相关，那些最核心的职能，往往政府由于长期从事或者具有专业知识和队伍。但也存在一种情况，即政府职能发生较大程度的转型时，此时，往往会出现政府在新的核心职能下能力薄弱的现象。第四与制度、技术、组织形态、领导能力等要素相关。同一件事，都是由政府来运作，但是往往由于不同的组织结构、技术和配备的领导等因素产生不同的执行效果。

效率边界。相对于能力边界是“能不能做”的问题，效率边界是指政府能不能高效的完成职能的问题。仅仅从效率来讲，存在两种典型的效率边界，可以称之为第一效率边界和第二效率边界。根据效率由高到低，第一效率边界是指最低效率边界，即政府行为产生的社会总收益低于政府的投入时，那么这种行为就社会整体而言就呈现出无效率。典型的例子如农业税的征收，在取消农业税前，全国整体上农业税的征收收不抵支，并且各级层层搭费，产生远大于税收所得的社会成本，这就意味着这项行政事项是无效率的，也就是超过了政府的第一效率边界。第一效率边界可以也可以称之为政府的绝对效率边界，一般而言，低于第一效率边界的事项，除了政治上等考虑外（因为行政事务远远不能用单一效率来衡量），都不应该再继续由政府承担了。除此以外，还存在一种情况，即，整体上该行为是正效率的，然而与社会组织和市场来比较，政府实施该行为的的投入产出比没有社会组织或者市场运作更好。那么，这时候的效率边界可以称之为第二效率边界。所以，第二效率边界是政府的相对效率边界。也就是说，超过第二效率边界以外的事项，存在一种很大的可能即交给社会或者市场来进行可以实现更好的效果，后文会进一步解释。

3.2.2四种边界的差异和范围关系比较

仔细对以上四种边界进行辨析，可以发现两两之间存在不同的关系。大体而言，权力边界和职责边界形成相似的概念组，效率边界和能力边界形成另一组概念。从而形成理念边界与效能边界两个维度，而在每个维度内又有所不同。

1、权力边界与职责边界

如前所述，权力边界和职责边界是具有高度相关性两种政府隐性边界。首先，权力决定了政府与公民之间的相互关系，因此，通过政府的权力界定，体现了政府所具有的核心职能。其次，政府的职责范围限定了政府的权力范围，也就是说，政府所掌握的公权力一定是在政府所具有的职责之内的。公权力不可能超过政府的职责之外。从政府权力授予角度，政府的权力一定是公民授予和委托的，因此不可能无限的大，也不能超过政府职责。第三，政府的权力和职责的调整具有一致性，当政府的职责调整时，政府所拥有的权力也会进行调整，反之也是一样。并且往往职能在调整时，是以政府的权力调整为核心突破口（也就是通常所谓的“抓手”）。

然而，从范围的比较而言，政府权力边界与职责边界并不完全一直：首先，权力边界的确定比职责边界更加明确。在实践中政府的权力边界是以更为权威的法律法规等形式体现出来的，因此，政府具有哪些权力，不具有哪些权力，在纸面上是非常清晰的；而职责边界的确定，既包括法律法规，也包括其他政府非法律规章制度，并且在宪法和国家法律中的规定往往是笼统性的。

注释：大部分权力位于常规职责之内，保留极少部分权力在非常规职责领域

图2 权力边界与职责边界的范围关系

其次，从边界形成角度，权力边界和职责边界虽然都体现了政府与公民的界限，然而权力边界的形成过程要更为严谨，并且从法理上需要公民的程序性授权。政府职责边界既包括公民的授权，也包括政府自身的建设要求和主动愿望。

第三，从政府职责边界比权力边界范围更大。权力边界的形成是遵循公法原则“法无授权即禁止”，因此，政府权力边界是各种边界中最为有限的，体现的是政府的核心职能范围。而职责边界范围可以更为笼统，有益于公共利益的领域，政府都可以参与其中。因此政府职责相对更加广泛，例如维护公平正义是政府的职责，然而并不意味政府就有权对自认为违反公平正义的行为进行直接干涉，还需要取得法律授权，严格按照法律授权进行行政。

最后，如果进一步划分，职责边界还可以分为常规职责边界和非常规职责边界，常规职责主要是政府日常承担的公共职能，而非常规职责边界指政府在遇到突发事件或者由于时代发展未曾预料过的情况时承担的职能。需要指出的是，这里似乎也可以将权力划分为常规权力边界和非常规权力边界，然而这会使分析更加复杂化，并且考虑到政府的权力是法律严格授予的，因此具有明确性，即便政府在特殊情况下可以采取特殊的行为方式，也应该是在已有的法律框架内根据设计好的程序申请履行的。因此，政府无论常规还是非常规的权力，都应该是法律规定的。而不能认为政府具有特殊情况下的非法定授权权力，即便是特殊情况下，也是法定授权的。因此不再做进一步的划分。

根据如上的阐述，图2显示了权力边界与职责边界的关系，如图所示，职责边界是更为宽泛的范围（用虚框表示），而权力边界比职责边界更为确定，范围也相对更加集中，大部分的权力边界限定在政府常规职责之内，也留有极少部分在常规职责之外，可以在紧急情况下在非常规职责领域根据法律授权执行常规职责外的权力，但也并没有突破非常规职责，因为职责包括了政府自身认为应该承担的广泛的活动，而权力必须要法定授予。

2、效率边界与能力边界

效率边界与能力边界是另一组高度相关但又有所区别的。能力边界考虑的是在不计一切代价下，政府力所能及的所有能力范围。而效率边界，是考虑到政府行为的综合投入和产出后的政府有效行政行为的范围。

判断政府的效率边界范围，就要判断政府的效率曲线变化，整体而言，政府的投入产出效率是一个倒u型曲线，在规模投入的一开始，随着投入的规模效益，政府整体上是效率递增的，而在效率达到一定规模后，由于管理复杂度和信息收集、决策等成本增加，整体效率呈现边际效率递减趋势。这种趋势就产生了两个阶段，在第一个阶段，与其他组织的投入比，在达到一定规模后，政府效率下降，而其他类型的组织由于单个管理规模较小，因此还处于效率增长期，就会出现政府效率低于其他类型组织投入的临界规模点，可以称之为第一效率边界，或者相对效率边界；而在第二阶段，政府效率继续下降，就会产生投入不抵产出的情况，此时，即为第二效率边界，也可以称之为绝对效率边界（图3）。

从能力边界与效率边界的范围大小而言。能力边界由于政府不用考虑投入产出的费效比因此大于效率边界，但与效率边界互相影响并且在核心范围内是重合的。从变化的趋势来看，能力边界与效率边界有同步变化的趋势，暨并且往往随着能力边界的范围增长而增长，即：当政府的总体能力增强时，其整体效率也往往会有相应的增长（当然这种增长是有幅度和界限的）。另一方面， 效率边界也影响着能力边界，当政府由于组织技术专业知识等因素提高了行政效率后，整体的能力边界也在进行相应的扩大。因此，效率边界和能力边界整体上是同步变化的。

此外，然而，能力边界与效率边界依然后核心的不同，从边界的形成而言，能力边界既依赖政府的整体资源、组织方式、技术水平、专业知识等；效率边界更依赖于政府的组织方式、技术水平、专业知识等。而从边界的边缘来看，能力边界的边缘更加模糊，而效率边界相对而言有明确的效率标准。此外，效率边界分为第一效率边界（绝对效率边界，即政府的规模投入不抵产出的边界，）和第二效率边界（相对效率边界，即在一定规模投入上，政府的规模投入产出低于其他组织从事同样活动的投入产出效率），尽管绝对效率边界和相对效率边界都处于政府能力边界之内，但是只有在相对效率边界内的行为才是真正有效的政府行为，图4 显示这种关系。

图3 政府效率随投入规模的变化趋势

注：Q1为政府在投入效率低于其他组织类型投入效率的投入规模临界点，可以称之为相对效率边界。Q2为随着边际效率递减，政府投入不抵产出时的投入规模临界点。

图4 效率边界与能力边界的范围图

注：相对效率边界指在与其他组织投入相比的规模边界

绝对效率边界指政府投入不抵产出的边界

3.能力边界与职责边界的范围关系

在以上的讨论之后，进一步就需要确定以上两组关系最外圈的能力边界和职责边界的关系和最内圈的效率边界与权力边界的关系。

从现实而言，政府能力边界可以不用考虑费效比，而在必要的时候，可以不计任何代价实现。而职责边界不但要考虑能力，还要考虑法律和其他问题，且存在两种情况：一种情况是政府的常规职责，常规职责是严格按照职责法定的原则的；另一种是非常规职责，在一些突发情况下，法律没有明确规定可做可不做的领域，政府可以采用非常手段。因此，非常规职责的边界要大于常规职责边界，而接近于能力边界。但是能力边界依然是最大的，能力边界是指政府所能够从事最大范围的潜在行为，而无论是否属于职责范围（图4）。

图5 职责边界与能力边界的范围关系

4.权力边界与效率边界的范围关系

权力边界与效率边界处于不同维度之上，权力边界主要是宪法和法律授予政府的权力范围，从政府权力的设置而言，职权法定和职权有限是现代政府的基本特征，政府所有的权力都应该来自于公民委托和授权，因此，政府的权力边界是严格的、狭窄和有限的。

然而，政府有权进行行政行为，并不意味着政府的行为都是有效率的，相反，大量的权力界限内的行政行为是无效率的。而这种无效率既有价值的原因（政府公共权力行驶不能以效率来衡量），也有管理过程低效产生的（如政府公共某些支出方面的低效、浪费和决策失败）。因此，权力边界总体而言大于效率边界，并且既大于绝对效率边界也大于相对效率边界。由于权力边界是又严格法律界定的，而效率边界没有严格界限，因此分别用实线和虚线表示，方框和椭圆表示（图6）。

图6 权力边界与效率边界的范围图

5、四类边界的系统解构

根据以上的分析，可以构建一个统一的模型，以清晰界定以上四种边界的关系。其中效率边界又分相对效率边界和绝对效率边界；职责边界又分常规职责边界和非常规职责边界。因此，一共是六条界限。其中以权力法定的明确的权力边界为限，将所有区域划分为两个部分。我们从外向内一一叙述（图7）：

1）最外层的是政府能力边界：指政府凭借所拥有的资源具有从事任何活动的潜在能力的范围，由于是潜在范围，加之政府作为社会中最大的组织，拥有最多的资源，所以政府能力的范围是最大的，边界位于最外层。

2）非常规职责边界：指政府在特殊情况下或者在先前未曾预料情况下承担的职责。由于非常规职责边界包含了各种特殊情况，到大于权力边界。

3）常规职责边界：指政府在常规情况下需要承担的各种公共职能，常规职责既包括法定受权，也包括政府的主动愿望和建设需要，因此常规职责边界总体上大于权力边界。但少部分特殊情况下，政府在非常规范围获取临时性的公共权力，因此与权力边界有交界。

4）权力边界：严格通过法定程序授予政府的公共权力范围。由于权力边界是经过严格程序性授权和规定的，因此是所有隐性政府边界中最为清晰和明确的。权力边界在政府职责边界之内，且大部分位于常规职责边界之内，少部分留有特殊情况下临时授权的缺口，因此少部分突破常规职责界限。

5）绝对效率边界：在政府权力边界内，政府随着投入规模增长而支出不抵投入的效率边界，这显示在这一临界水平，政府行为已经呈现出绝对无效率，然而在很多领域，政府行为不能用效率衡量，或者因为浪费、腐败、决策失误等造成损失，因此绝对效率边界小于权力边界内。

6）相对效率边界：政府投入产出效率小于其他组织的投入产出的效率边界，相对效率边界显示，在这一临界水平外，政府行为与其他组织行为比，并没有效率的优势，而在相对效率边界内，政府行为是有效的。

3.2.3 四类边界的影响因素

进一步分析对政府边界的四类隐性维度影响因素的分析，可以发现，尽管对政府隐性边界的影响因素很多，但总体而言可以归为八个因素:意识形态、统治需要、社会需求、法律规定、组织方式、行政资源、管理技术、人员素质。其中四者对权力边界和职责边界影响密切，后四者要素对能力边界和效率边界影响密切。

1、对权力边界—职责边界的影响

如前所属，权力边界与职责边界高度相关，又略有区别，但两者处于大体相似的维度，一体来解释。对权力和职责边界影响最大的是如下要素：

1）意识形态

意识形态的概念也很复杂，大体可以界定为社会基本观念的集合，意识形态在政治领域体现了政府认为社会应该如何运作，以及政府的基本作用、价值以及与公民的关系等一系列最基本观念的集合。在对权力和职责边界影响要素中，意识形态是最直接也是最强烈的要素，直接体现了政府对自身权力和职责以及理想社会形态的界定。

2）统治需要

意识形态是政府提出了社会应该如何构造，自身应该如何行为的主观框架，而统治需要则还要考虑统治时的具体环境、条件、阶段和战略策略等问题。政府统治的基本前提是保证统治权力的延续，因此当政府认为需要增强权力和职责时，就会通过相应的手段尝试去扩大权力和职责边界。

3）社会需求

任何政府，无论何种合法性来源的类型，或多或少都要满足社会的需求，否则无法实现长期执政。因此，从权力边界还是职责边界而言，权力的设置要考虑到社会实际的治理需求，而政府职责的设置，也不能脱离这一需求而存在。当然，理论上，以公民导向的民主政府应当所有的权力和职责设置都以社会需求为导向。

4）法律界定

法律界定是权力边界和职责边界的直接体现，所区别的是，现代政府的所有权力需要严格意义上被法律所界定和授予，“法无授权即禁止”，而职责中既有法律规定的体现，也有政府出于意识形态、自身建设等考虑的自我界定，然而，无论这种自我界定是什么，都不应与法律冲突。

2、对效率边界—能力边界的影响

同样，效率与能力边界也高度相关，是政府权力与职责的支撑，体现政府运用资源发挥职权的能力。其影响因素包括：

1）组织资源

组织资源对能力边界影响更大一些，一个组织掌握更大的资源，那么其能力范围就更广，这是毋庸置疑的；而对效率边界的影响有，但相对弱一些，效率更多取决于组织资源的质而不是量。

2）组织方式

组织方式直接同时影响效率边界与能力边界，组织方式更优化的政府，其效率会显著提升从而扩大效率边界。而在效率提升的同时，政府在同等投入下的能力范围也会扩大。

3）管理技术

管理技术指政府内外部管理的技术手段方式等，与组织方式相似，管理技术能够同时影响政府效率和能力范围。一般而言，越先进的管理技术越能够提高组织效率和能力。

4）人员素质

人员素质是组织资源的一种，又不等同与一般的物质资源。人员是政府重要的活化资源，人员素质也受多种要素影响，人员的个体自然能力、意识水平、受教育程度、社会关系、生活背景等都能够直接影响人员素质。人员素质越高的政府组织，其效率边界和能力边界都能有效扩大。

3.3 对政府边界问题的统一解构

在以上研究基础上，可以对所提出的各种边界进行统一解构。如图8所示，可以看出，政府显性边界（规模边界）是由政府规模的历史演化和政府隐性边界共同决定的。而隐性边界对政府的显性边界起决定性作用。隐性边界可以分为权力边界、职责边界、效率边界、能力边界四种，而在四种隐性边界中，又可以划为权力-职责维度和效率-能力维度。其中权力边界和职责边界由意识形态、统治需要、社会需要、法律规定所共同决定，而区别是权力边界严格被法律所规定而职责边界包括政府主动意愿。而效率边界与能力边界由组织资源，组织解构，管理技术，人员素质所共同决定，区别是能力边界不考虑效率因素。在此基础上，显性规模边界由政府权力-职责维度和效率-能力维度共同决定。其中，权力边界和效率边界起到最重要作用：当政府拥有的权力越大时，政府相应支撑权力运作的规模越大，而当效率越高时，政府所需要的规模就更精简。

图8 政府边界问题的解构示意图

四、基于政府边界解构的政府职能优化

解构政府边界问题，不仅是一种纯理论的抽象讨论，而是对政府改革和优化问题有所借鉴。如前所述，当前，最为困扰改革的是无法确定政府边界问题，无法明确政府-社会-市场的关系问题。换句话说，在当前的政府职能范围内，充斥了大量应该由社会或者市场承担的职能。那么，应该如何来改善这种局面？本文的模型提供了一种划分和思路。

根据图7所示的四种隐性边界的划分，在四种边界中，最为重要的是法律规定的权力边界和资源技术管理结构决定的效率边界。将权力边界与效率边界单独分析，可以发现，在权力边界内部，权力边界与效率边界形成了三个区域。

在权力边界与相对效率边界内部（I号区域），表示政府的职能既是法律程序授予的公权，又是与其他组织相比具有效率优势的。因此，这一区域是政府职能的核心区域，其他组织在法理上无可替代，在效率上也无可替代。

在权力边界内部，相对效率边界与绝对效率边界之间（II号区域），显示政府自身职能依然能够对社会发挥积极作用，但是与其他组织相比则无效率优势，这意味着其他组织在这一领域，可以起到比政府发挥作用的更为优势的积极作用。那么政府可以在法律框架内采用委托、购买公共服务等方式发挥其职能。

在权力边界与绝对效率边界之间（III号区域），表示政府的效率输出已经不抵投入，那么，除非在不考虑投入产出效率的特殊情况下，例如公共安全、应急事件、自然灾害等领域，政府应该避免直接介入，而由效率更高的市场和社会来执行替代性职能。

以上的关系可以进一步用图10的二维关系来显示，根据隐性边界的两个维度，效率能力维度和权力职责维度，当政府从法律上或者统治必要上必须执行某些权力和职责时时认为，其权力和职责的必要性更高。当政府组织具有从事某项活动时的能力或效率更高时，认为效率-能力维度更高。我们在权力-职责维度，和效率-能力维度各区分为三个区间，形成了9个空间区域。依次分析：

1、当权力-职责维度高时，表示政府有法律和公共利益的必要从事这一领域：

当其效率-能力维度高时，这是政府在职能上必要效率上有优势的区域，是政府的核心领域，这一区域对应着图9的I号区域。

当效率-能力维度适中时，既可以由政府做也可以由社会组织做，可以采用委托购买等方式实现政府职能，对应图9的II号区域。

当效率-能力维度低时，显示这一区域活动政府虽有必要承担但以无效率优势，除个别领域，总体应该用委托等形式由社会组织承担。对应图9的III号区域。

2、当权力-职责维度居中时，表示政府有一定法律和公共利益的必要性参与这一领域：

当效率-能力维度高时，表示政府在这一领域也具有效率优势，那么既可以由政府来直接从事，也可以由社会组织委托承担。

当效率-能力维度中时，应该倾向于用社会组织来承担。

当效率-能力维度低时，政府已经不在有效率优势，应该委托社会组织承担。

值得指出的是，由于在这一区间，政府的权力-职责维度适中，表示依然有公共性，因此，更多的应该由同样具有公益性的社会组织承担政府职能转型的任务，而不应该由市场来承接。

3、当权力-职责维度低时，表示政府没有太多法律和公共利益的必要介入这一领域：

当权力-职责维度低时，表明政府并没有实在的公共义务与责任介入该领域，无论效率-能力维度高低，从有限政府的原则来看，政府都没有介入这一领域的必要，这一领域应该由社会组织和市场介入。

而只有市场与社会没有意图介入，并且政府具有很高的效率时，政府可以一定程度上介入该领域，但其公共价值则是非常有限的，应该引导市场与社会组织进入后退出。

五、结论

政府边界问题一直以来都是非常复杂的问题，同时困扰着理论研究和制约了实践改革创新。本文试图对这一问题进行了解构性的探讨：

1）本文将政府边界问题划分为显性边界与隐性边界，认为，政府边界形式上表现为政府的规模和占用资源的范围，可以称之为显性边界，但实际上是由一系列隐含无形的边界所制约和影响的，可以称之为隐性边界。

2）进一步剖析了隐性边界，将其划分为权力边界、职责边界、效率边界、能力边界，并将职责边界划分为常规职责边界和非常规职责边界，将效率边界划分为相对效率边界和绝对效率边界，并对其概念和范围进行了逐一比较和系统辨析。

3）进一步分析了隐性边界的影响因素，认为权力边界与职责边界处于同一维度，直接受意识形态、统治需要、社会需求、法律规定所共同影响；而效率边界与能力边界处于同一维度，受组织资源、组织结构、管理技术、人员素质共同影响。

4）在此基础上，结合权力边界和效率边界的隐性边界范围分析和效率-能力与权力-职责的二维分析，提出了政府职能优化和政府-社会-市场边界的划分思路。

正如前所述，政府边界问题是一个非常重要但是又极为复杂的问题。对这一问题的探索将有助于理解一系列理论上的重要问题并指导现实改革实践。本文仅做了一点框架性的探索，试图勾勒出这一问题的基本结构以加深我们对这一问题的理解，未来可以进一步围绕权力边界、职责边界、能力边界、效率边界进行理论和实证性的更深探索。

注释

[1]Fletcher, D. (2013). Government boundary mapping policy and the knowledge apparatus of the British State, 1841–1889. Journal of Policy History, Vol.25,No.4,pp512-537.

[2] Richard B.(1996) The local government boundary problem in metropolitan areas ,Stanford Law Review, Vol. 48, No. 5, pp. 1115-1171.

[3]洛克：《政府论（下）》，商务印书馆，1996，p77-80。

[4]王磊，刘希勤：《交易费用、政府边界与财政体制改革》，《中央财经大学学报》，2006年第2期。

[5]高玉林：《政府边界研究》，《湖北行政学院学报》，2005年第2期。

[6]刘伟：《政府边界的纯逻辑演绎》，《晋阳学刊》，2008年第2期。

[7]高立伟、罗芳：《基层政府边界的效应表现及现代转型》，《江西社会科学》，2009年第6期。

[8]荀明俐:《政府干预市场的三重边界——基于公共责任视角》，《中国行政管理》，2016年第4期。  ?

[9]林明灯:《协同治理视域下地方政府的权力行使及边界》，《江海学刊》，2015年第6期。

[10]李克强：《改革需处理好政府和市场、社会关系》，新华网，2013.9.12。

[11]O'Connell, A. J. (2013). Bureaucracy at the Boundary. University of Pennsylvania Law Review, 162, 841-927

[12]（英）古德·帕金森：《官场病：帕金森定律》，三联出版社，1988年8月。

原载《北京行政学院学报》，2016年第4期