摘要：“互联网+”行动指导意见的出台，给“互联网+政务”带来了空前大发展的历史机遇，将在未来很长一段时间引领未来中国电子政务乃至政府治理转型的发展方向。剖析“互联网+政务”面临的挑战性问题及有效应对这些挑战亟需树立的思维变革，找出实施“互联网+政务”战略的推进路径。
[关键词]互联网＋；政务；思维变革；推进路径
《关于积极推进“互联网＋”行动的指导意见》明确了“互联网+”的十一个重点行动领域，表明新一代信息技术在国民经济社会的基础性、先导性和战略性的地位已得到国家层面高度认可。其中，益民服务涵盖了创新政府网络化管理和服务、发展便民服务新业态、推广在线医疗卫生新模式、促进智慧健康养老产业发展、探索新型教育服务供给方式等五大行动，对创新政府服务模式，提升政府科学决策能力和管理水平具有重要的历史意义和实践意义。“互联网+政务”将迎来政府治理与服务的新机遇、新挑战和新生态。
一、“互联网＋政务”面临的挑战
（一）互联网发展的不均衡性
截至2015年6月，中国网民规模达6.68亿，互联网普及率为48.8%，而手机普及率则高达88.9%。但与此同时，互联网基础设施发展不均衡，地区差异较大。由于西部互联网基础薄弱、建设滞后、起步晚、发展慢，中国互联网呈现东部发展快、西部发展慢，城市普及率高、乡村普及率低的特点，数字鸿沟依然存在。
笔者通过对近5次CNNIC中国互联网络发展状况统计调查进行剖析发现，自2010年开始连续5年中国互联网城乡差距较大，对城镇而言，互联网普及率5年平均值为72.4%，而乡村仅为27.6%。弥合地区之间、城乡之间的“数字鸿沟”，仍旧任重道远。
（二）“互联网＋”认知的多元性
人类对任何新事物的理解和认知是一个从感性到理性、从思维建构到实践验证的漫长过程，需要积累、顿悟、挖掘、提升。“互联网+”概莫能外。首先需要深刻理解互联网思维。我们认为，所谓互联网思维，是指基于互联网的规律特征和衍生特性，对政府、公众、社会、产业乃至对整个社会生态进行融合和重构的思维模式。“互联网+”源于产业界，不断衍生新模式、新业态，对政府的传统线下服务模式产生颠覆性的挑战。“强化互联网思维”，总书记站在历史的高度发起的号召，就是给各级政务部门下达的总命令，这既是期待，更是要求。其次需要探索“互联网+”对传统政务服务模式带来的剧烈冲击。“互联网+政务”的本质是传统政务服务的数据化、在线化，通过“鲜活”数据和在线服务提升政府服务质量。“互联网+政务”的核心就是要减少中间环节，实现扁平式、网格化的服务。如何正确把握“互联网+政务”新模态的内在规律，使“互联网+政务”碰撞火花、激发活力、撬动创新、积聚效应、提升质量，的的确确考验着各级党政干部的智慧和勇气。
（三）电子政务存在的痼疾
1．信息共享业务协同难
受传统观念和部门利益的影响，各地方政府和部门在进行电子政务建设时往往从本部门、本地方的利益出发，各自为政，采用各不相同的标准规范，业务内容单调重复；只从解决本机构内部的业务需求出发考虑新技术的应用。部门壁垒仍然存在，政务服务业务协同难、信息共享难、跨部门跨地区跨层级联动难，三座大山依然存在。
2．业务优化流程再造难
流程是政府管理的基石，业务流程再造是电子政务环境下实现政府变革的可行方法。目前，不少网上政务服务系统运行与业务流程没有紧密结合与无缝衔接，优化再造政务流程仍停留在纸面，存在业务与系统“两张皮”问题，与线上和线下相结合的一体化服务的要求存在较大差距。
3．层次差距大上下联动难
目前国家层面尚无“一站式”、OTO模式相结合的一体化政务服务平台，跨部门跨地区的业务协同和政务服务步履维艰。地方层面，32个省级政府虽均已依托网络提供服务平台，但亦存在一些问题，诸如：名称纷杂不一，服务入口繁琐、服务事项不统一，服务标准差异较大。
数字鸿沟现象严重，严重制约政府服务均等化提供。服务质量和服务标准缺乏统一规范，基层政府信息化投资欠账较多，网上政务还停留在信息公开、预约、表格下载、进度查询、结果公示等低级层面，距离“一站式”资源整合型的政务服务有一定距离，在政务服务的便利性、响应性、透明性和实效性方面水平参差不齐，不仅违背了践行“不打烊”政府的初衷，也严重影响着政府的公信力。
（四）行政审批自身的沉疴
“办事难”“办证难”“证明多”“证明繁”的问题已经成为社会公众反映的突出问题，政府管理和服务中不规范、不作为、不透明的问题仍然存在。
行政审批种类多，数量大，范围广。审批称谓形式多样，如审核、批准、核准、许可、登记等，涉及各领域。据有关资料表明，目前仅国务院规定的审批事项就有2000项，各省(区、市)都有上千项之多，涵盖着社会的经济、政治和文化管理等各个方面。行政审批流程繁琐，公众问破了嘴、跑断了腿，仍摸不清门。监督乏力，自由裁量权过大，重权力轻责任，重审批轻监管，行政审批成为部门规避责任的避风港。
行政审批手续繁、时间长、材料多、不透明、效率低、缺监管，简政放权虽取得一定进展，但与公众的期待相比，仍有较大下放空间。政府手伸得还是太长，一些该放的权还没有放。已出台的简政放权措施尚未完全落实到位，“中梗阻”现象大量存在，“最后一公里”还没有完全打通。
二、“互联网＋政务”亟需的思维变革
“互联网＋政务”体现着时代创新精神，重构着政府服务模式，凝聚着社会公众期许，需要历经深刻而深远的思维变革。
（一）融合思维
“互联网+”中的加号，绝非算术层面的相加，而是有着乘数甚或指数效应的叠加，所起的也不是堆积性的物理反应，而是基于融合与创新的化学效应。“互联网+政务”离不开价值观的支撑，所聚焦的是政府治理现代化的梦想。这种梦想首先体现在互联网向传统政务活动的拓展和延伸。其次是政务服务内容的深化，公众共同参与社会管理，网络征询、公开投票、投诉建议，使政务公开、效能监督。第三，“互联网+政务”融合了多种服务提供方式，借助移动技术还可以提供随行服务，如手机、电脑、iPad、数字电视等“多屏服务”。第四，“互联网+政务”融合了多种技术手段创新，使“云移物大智”五驾马车有机融合。
“互联网+政务”生态系统蕴涵了“互联网+”融合思维：“互联网+”是一种信息能源，在政务系统、社会系统和产业系统中时时刻刻流动；“互联网+”是一种能力，能够打通政府与社会的鸿沟，能够架起社会与产业的桥梁，能够促使产业推动政府履职能力和服务水平的提升；“互联网+政务”系统聚合了信息，创新了技术，优化了服务。
（二）服务思维
新时期新形势下，互联网环境日益开放，公众需求和对政府的期待无论在形式上还是内容上均给政务部门提出了新的更高的要求。政府要适应人民的生活节奏，由此，政务部门要立足有效履职，需要认真思考“互联网+政务”的服务对象、群体特征、个性化需求、提供服务的途径和手段等方面的特点，发掘其与传统政务的本质区别，找到其自身的内在属性、衍生规律和主要特征，从而为公众提供便捷、优质、高效的服务。
（三）创新思维
“互联网+”实际上是创新2.0下的互联网发展新形态、新业态，是知识社会创新2.0推动下的互联网形态渐进式演进，是中国经济发展新常态下的现实选择，是中国创新驱动的动力源泉，有利于形成新的资源观、市场观和发展观。“互联网+政务”是传统线下政务活动的升级版，由此带来传统的政务方式、组织方式、创新方式发生历史性变革，政府管理服务的对象、环境和形式也随之改变。“互联网+”有望成为开启政府服务模式创新的新引擎。“互联网+”将助力社会服务进一步便捷普惠。健康医疗、教育、交通等民生领域互联网应用更加丰富，公共服务更加多元，OTO模式结合更加紧密。社会服务资源配置不断优化，公众享受到更加公平、高效、优质、便捷的服务。
（四）开放思维
“互联网+政务”需要具有更加开阔的视野、更加开明的胸襟、更加开放的行动。‘互联网+政务”不能缺少跨部门、跨层级、跨区域的数据开放和共享，从而形成宝贵的政府大数据资源。大数据首次走进政府工作报告，截至2015年2月6日，国务院常务会议上提及大数据多达6次，《关于促进大数据发展的行动纲要》充分体现了本届政府对“大数据经济”价值之大、使命之重、意义之深的深刻认识。通过数据开放和信息共享，实现部门业务数据、web数据、网络舆情数据等多类型、多层次、多维度、多关系的数据资源整合汇聚，实现从单一的信息资源到复合信息资源的转变，从提供碎片化服务到集中式服务的转变，从提供通用信息服务到个性化定制服务的转变，从单纯的数据服务到知识服务的转变。从而有利于为部门决策提供全面、准确、及时的数据和信息保障服务，有利于全面支撑政务部门履行职责，满足公共服务、社会管理、市场监管、宏观调控和应急管理各项政务目标的需要，有利于全面深化改革、促进行政体制改革和服务型政府建设。
（五）法治思维
“互联网+”背景下，各类政务服务将全面触网，各种审批程序从线下搬到线上，不同政务部门的业务协同全面开展，数据共享交换碰撞成为常态，部门信息、个人隐私，乃至一些敏感信息对安全的要求更高、更迫切，“互联网+政务”需要安全保驾护航，对各级政务部门提出了更高的要求。其次，社会公众的维权意识、参与意识、监督意识不断增强，公众参政议政、参与管理社会的愿望更强烈，对参与社会管理等方面的需求日益迫切，对行使知情权、表达权、参与权、监督权的诉求与日俱增，对增强政府执行力和公信力有了更多期待。一方面，公众在享受公共服务的同时，要树立社会诚信意识，另一方面，各级政务部门必须树立正确的法治思维，既要切实保障公众在参与社会管理、享受公共服务过程中的合法利益，又要“法无授权不可为、法定职责必须为”，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰。
三、“互联网＋政务”推进的合理路径
（一）完善一个网络：夯实政府服务基石
“互联网+”的基础在于建设具有一定辐射范围和支撑能力的互联网络。“互联网+”思维应包含对互联网自身的拓展。
一是拓展互联网的广度。如前所述，当下中国互联网城乡、区域发展具有较大的非均衡性。首先，加强西部边远地区和少数民族地区的基础信息设施建设，推进“三网融合”进程，建立基本完善的信息服务体系。笔者认为，应重点实现三个转变：普遍服务从电话业务到互联网业务的转变；农村和边远地区的信息网络覆盖率实现从无到有、从弱到强的转变；信息需求不足到信息饥渴的转变，提升对互联网利用的主动性。
二是强化互联网的深度。互联网是提供政府服务的重要平台，但并非唯一渠道。国家电子政务外网是我国电子政务重要公共基础设施，满足各级政务部门经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面需要。截至2015年5月，政务外网的省、地、县、乡镇街道覆盖率分别已达到100%、94.3%、83.5%和33.6%，为部署面向社会管理和公共服务的各类业务应用创造了基础条件。外网与互联网逻辑隔离，这种隔离不应隔断外网与政府服务的耦合。依托外网开展政务服务，使外网与政务服务由隔离到融合，推进与实体政务服务大厅对接，积极探索各级政务服务OTO新模式。
（二）搭建两类平台：畅通政府服务渠道
1．以“互联网+”思维重构政务服务平台
在“互联网+”思维下，政务服务平台不是简单把政府服务流程从线下搬到线上，那样就是换汤不换药，政府的传统思路没有改变，仅仅为行政服务上网而上网，此仅可谓“政务+互联网”，是一种形而上学的政务模式，难以体现“互联网+”思维的真谛。“互联网+政务”服务平台的核心是，以有效提升政府治理现代化水平为根本出发点，创新行政管理方式，优化再造行政流程和管理体系，推动跨部门、跨层级乃至跨地区的并联审批，提升网上服务办事的广度、深度和质量，实现由管制型政府向服务型政府的转变。
一是晒出权力清单、责任清单和负面清单；二是落实行政权力运行流程图、廉政风险点制度；三是实现服务标准化、政务协同化；四是探索网上服务与实体大厅服务、OTO政务服务模式。这四方面问题的成功破解，有望成为撬动政府职能转变的支点。
2．以共治视角构建数据共享交换平台
“互联网+”的精髓在于开放。并联审批是政务服务的重要特征，推进网上受理、办理、监管“一条龙”服务，实现串联审批过渡为并联审批，加快审批进程。社会热议的“万里审批图”因其前置审批多、时间长，在社会上引起了广泛诟病，严重影响了政府公信力。
从并联审批的角度审视，政务服务不应该成为各政务部门的独角戏。并联审批过程要强化互联互通、资源共享。证明“你妈是你妈”，症结根源于信息孤岛。纵横协同监管也是并联审批不可或缺的要素。比如，企业和中介机构的信用信息要依法向社会公开，为相关部门横向协同提供信息支撑。可见，以共治视角构建数据共享交换平台实现信息共享、业务联动和协同监管提供重要保障。
（三）示范三种技术：优化政府服务品质
1．让云计算推动集约服务
一是通过云计算实现IT资源的集约化。云计算可以按需提供数据存储能力、计算能力、挖掘能力和分析能力，为处理海量数据提供技术支持。二是行政服务云平台已成为众多政务部门的信息资源保管池。云计算有望重构“互联网+政务”服务平台，实现数据资源集中共享、权力事项集中进驻、网上服务集中提供，打破信息孤岛，实现跨部门、跨地区、跨层级的信息汇聚。
2．以大数据提供优质服务
大数据有望成为提升政府治理能力的利器。首先，政府部门借助大数据建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制。其次，社会管理需要大数据的参与。通过对大数据分析研判，增强政府工作的可预测性，提升对重大事件预测准确率，提升社会管理水平。此外，在公共服务领域，通过搜集网络舆情、互动及反馈信息，全面感知公众多样化的需求，提供更精细化和个性化的服务。
3．使移动互联网便捷服务
移动互联网改变了政府服务的模式，使“让人随服务走，到服务随人走”成为现实，有望开启创新公共服务的新模式。其最大特点在于，一方面，具有明确的身份和位置信息，政府部门可为用户定制服务，另一方面，通过对用户行为的分析，政府部门可主动推送政务民生信息。政府应快速适应这个趋势，积极探索政府服务工作运转扁平化的新实践，建立政府移动门户，促进政务移动APP、微信和微博的融合，提供在线权威信息发布、办事服务和互动交流等功能，为公众打造便捷的网上政务服务“一站式”平台。
（四）强化四项保障：护航政府服务前行
1．完善社会信用体系，为政府服务提供环境支撑
社会信用体系是政务服务的基石。构筑诚实守信的政务服务环境时不我待。当前，信用缺失仍是社会转型期的一个突出“软肋”。投机取巧、假冒伪劣、掺杂造假等此起彼伏，销蚀着人们的道德良知，干扰着正常社会秩序。政府是社会秩序的管理者，公共服务的提供者，也应该是社会诚信的示范者。政府服务的运行质量和有效治理是获取公众信任的基础，政府服务的诚信度从根本上决定了公众对行政服务的认可度。政府以身作则，社会共同参与，营造和谐文明的政务服务环境。强化人们对服务秩序、公共规则和社会信用的敬畏，提高失信成本，让守信者处处受益、失信者寸步难行，让失信受惩的“警钟”一生长鸣。
2．实施绩效评估，为政府服务提供质量评价
绩效考核是优化提升政务服务质量的重要抓手。建规立制，固化绩效考核的硬杠杠和时间表，确定政务服务绩效评估的主体、客体、流程、模型，使绩效评估有抓手，能落实。创新评估机制，推进外部制衡机制，从相对客观、独立的视角对政务服务绩效进行评估，在一定程度上弥补政府自我评估的缺陷。比如，国务院自2014年采取“第三方评估”的模式，委托国家行政学院等四个评估机构，对“取消和下放行政审批事项”等政策落实情况进行评估，取得良好成效。
3．强化法律保障，为政府服务提供有力利器
《国务院关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》明确了改进行政审批的总体要求和规范行政审批行为的具体内容，对规范行政审批行为、提高审批效率，激发市场社会活力、营造公平竞争环境，减少权力寻租空间、消除滋生腐败土壤提供了政策支持。应进一步明确相关责任主体职责，分解各要求的实施细则，强化监督问责机制，使各项措施有抓手、能落地、见成效。
4．强化权力监督，为政府服务提供制约监督
首先，建立权力清单，政府职权以清单的形式向社会公布。同时，制定职权运行流程图，做到“清单之外无权力，法无授权不可为”，筑牢讲规矩和束权力的笼子。其次，强化裁量标准量化、风险点智能关联、监察协同联动，确保“制度笼子”合理、牢固、严密。最后，畅通公众监督渠道，创新公众参与方式。公众是政务服务的使用主体，也是政务服务监督的重要力量。调动公众参与行政服务权力的监督，形成政府主导、多方参与的监督格局。
“互联网+政务”沐浴着国家顶层设计的战略机遇，遭遇的则是来自制度内外的多重挑战，如何秉承“互联网+”思维，不断改革创新，把握新机遇、应对新挑战、实现新跨越，是各级政府部门必须深入思考研究的重要课题。
[基金项目] 国家软科学研究计划重大项目“新兴技术发展对经济社会的主要影响”（2014GXS1B004）；国家行政学院招标课题“电子政府环境下的政府信息公开模式研究”。
[作者简介] 翟云，国家行政学院电子政务研究中心副教授。
