【内容提要】2011 年我国社会主义法律体系的形成，为构建促进区域协调发展法律法规体系理论认识和实践，提供了一个重要的参考依据。按照国务院新闻办正式公布的《法律体系白皮书》的阐述，该社会主义法律体系由立法的层级体系和部门法体系两个方面的体系内容所构成。与此同时，结合促进区域协调发展诸要素的关联关系，我国学界对区域协调发展法律法规体系构建的研究，区域协调发展法律法规体系的构建，则应当包括基本法和若干符合区域发展规律的组织法、管理法及协作法所构成。

【关键词】区域协调 法律法规体系 法律基础

与经济界主要从经济区域角度研究区域发展问题不同，法律对区域协调发展的调整，受到行政区域划分基础上行政区域立法权的制约，且其不仅关注经济区域生产要素的组合，更关注行政区域内社会问题的解决。为此，我国现行区域协调发展法律法规[1]体系的构建，应当建立在既有的法律基础之上并有所创新。对此，本文结合2011年国家颁布的《法律体系白皮书》的阐述，并结合学界对此问题的研究，从立法层级、部门法和促进与协调基本内容或要素为组合三个方面，探讨我国区域协调法律法规体系构建的法律基础问题。

一、以立法层级所构成的区域法律法规体系

依照我国现行的《宪法》和《立法法》的规定，我国现有的立法层级包括了宪法中有关区域协调方面的基本规定，全国人大及其常委会制定和实施的区域协调发展法律，国务院制定和实施的区域协调发展法规，地方人大制定和实施的区域协调发展地方性法规，由国务院所属的部、委、局及其职能机构制定和实施的涉及区域协调发展的全国性规章，以及由地方人民政府制定和实施的区域协调发展的地方性规章五个层级所组成。

第一，《宪法》基本规定分析。

我国现行的《宪法》制定于1982 年，后经过1988年、1993年、1999年和2004年四次修正，反映了我国改革开放的历史进程。按照法学原理，宪法在国家法律体系中具有最高的地位，宪法的基本规定，是其他法律、法规、规章制定的法定依据，任何法律、法规、规章均不得与之相抵触。我国现行《宪法》关于区域经济管理方面的规定体现在两方面，一是表明中央的领导地位以及中央管理地方的原则性规定；二是在地方权限方面所做的规定。前者主要体现为：按照《宪法》第3条的规定：中央和地方的职权划分，遵循中央统一领导，地方发挥主动性和积极性的原则。《宪法》第62条规定：全国人大行使的职权包括：审查、批准国民经济和社会发展计划、国家预算及其执行情况的相关报告；批准省级行政区划的建置等等。《宪法》第67条规定：全国人大常委会行使的职权包括：在全国人大闭会期间，审查、批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须做的部分调整方案；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省级政府制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议等。《宪法》第89条规定：国务院行使的职权包括：领导地方各级政府工作，规定中央和省级政府职权的具体划分；编制、执行国民经济和社会发展计划、国家预算；批准省级行政区域划分、批准县级行政区域的建置和区域划分。

而在地方权限方面，《宪法》规定中主要体现如下：

根据《宪法》第99 条规定：地方各级人大在本行政区域内，保证宪法、法律和行政法规的执行；依法通过并发布决议，审查、决定地方经济、文化和公共事业建设的计划；县级以上地方各级人大审查、批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告。根据《宪法》第107条规定：县级以上各级人民政府依法管理本区域内的具体事宜。此外，根据《宪法》第116条规定：民族自治区的人大有权依照当地经济、政治及文化特点，制定自治条例或单行条例。根据《宪法》第118条规定，民族自治地方和自治机关在国家计划指导下，自主地安排地方性的经济建设事业。

从上述的法条列举中可以看出，现行《宪法》对区域经济管理的内容都是原则性的规定，较宽泛，但体现出对区域管理和协调的由中央和地方行政分别实施的“二元结构”及区域经济法律调整的价值取向。这种“二元结构”的法律基础，被作为《宪法》相关法的《立法法》进行了明确的规定。根据《立法法》第64条规定可见，除本法第8条国家专属立法事项外,地方立法权限主要集中在三方面：一是为执行法律和行政法规的相关规定，可根据本区域实际情况对相关事项作出更加具体的规定；二是根据地方性事务的需要制定相关地方性法规；三是对于国家还未制定明确法律法规的事项，省级政府可根据具体需要，先制定地方性的法规，在国家相关法律法规制定出台后，省级政府再根据国家法律法规作出及时修改或废止。前文中提到的第8条国家专属立法事项包括：国家主权事宜；各级人大、政府、法院和检察院的产生、组织和职权；民族自治区域、特别行政区和基层群众自治制度；犯罪和刑罚；剥夺公民政治权利、限制人身自由等强制措施及处罚；征收非国有财产；民事基本制度；经济、财政、税收、海关、金融以及外贸基本制度；诉讼和仲裁制度等事项。这些事项只能由法律作出规定，地方无权作出规定。

第二，法律的基本规定分析。

在立法层级法律体系中，法律是指狭义的法律，即专指由全国人民代表大会及其常委会制定和实施的法律，其法律位阶仅次于宪法，为制定行政法规、地方性法规和行政规章的依据。根据2011年10月全国人大公布的《法律体系白皮书》，截至2011 年8 月底，有效的法律共239部。经过从全国人大法律数据库检索，有关涉及促进区域发展的法律主要可以分为两大类。

第一类是专门调整特定区域发展的法律。其主要包括：《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《民族区域自治法》、《澳门特别行政区基本法》、《香港特别行政区基本法》、《城乡规划法》、《关于设立经济特区及授权经济特区制定法规和规章的决定以及广东省特区条例》、《海岛法》、《港口法》、《海域使用管理法》、《专属经济区和大陆架法》等。这些法律在对一般地方区域发展权限作出规定的基础上，对于特别区域的发展作出了规定，但缺乏如何全面促进区域协调发展的综合性的基本法规定。

第二类是与区域协调发展相关的法律。其主要包括如表1所示的一些法律。

本文认为，以上相关的立法，为国家调节区域发展关系，以及地方区域根据国家法律规定，依法管理本地事务，协调本区域的发展关系，协调好本区域与其他区域的发展关系，奠定了法律基础。

第三，国务院行政法规分析。

按照我国法律体系中的层级立法要求，行政法规是指国务院依据宪法和法律规定或授权，制定和实施的规范性文件。依照《法律体系白皮书》，截至2011 年8 月底，该类有效文件达706 部。其中，一些行政法规为法律的实施细则，一些行政法规属于国务院职权范围内的专项规定。就促进区域协调发展而言，也大体分为两类，一是涉及专门区域管理或调控的行政法规；一是与区域发展有关的行政法规。根据本文对国务院网站检索，一些典型的行政法规如：《太湖流域管理条例》、《草原防火条例》、《森林防火条例》、《汶川地震灾后恢复重建条例》、《历史文化名城名镇名村保护条例》、《长城保护条例》、《风景名胜区条例》、《黄河水量调度条例》、《血吸虫病防治条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《行政区域边界争议处理条例》等。这些规定，除对地方区域某一方面的发展提供了法律依据外，涉及针对跨区域发展中的一些突出问题的协调和法律治理。从其立法的基本思路看，主要是从行政管理角度予以了规范，强调各级政府的管理职责，并同时成立了更高一级的协调性机构，负责协调跨地区的发展问题。总体上讲，是区域发展中各级政府间职责定位的协调，而在政府平级之间的履行职责的协调上，则强调了联席会议工作机制的作用。

与此同时，与上述分析中的人大立法一样，国务院在其职责范围内，依法制定的法律实施条例以及相关的经济法规，对于地方区域的发展有着重要的影响，成为地方性法规和规章出台的上位法依据，其立法的数量众多。

第四，国务院部门规章立法情况分析。

按照《立法法》规定，国务院部门规章，是指国务院所属各部、委、局在国家法律、行政法规规定基础上，依照其职权出台的规范性文件。其属于全国性规章，所规定的内容对全国范围的某一方面工作具有普遍的法律效力，但也有一些专门针对特定区域发展之专项法律规定，对于促进区域协调发展具有重要的意义。具体的立法数量，《法律体系白皮书》中并未提及。从各部委的立法实践来看，亦数量众多。其中，就区域发展协调而言，国家发展改革委负有具体的职责。从其官方网站检索来看，经过多次清理，涉及区域协调发展有效的代表性规章如，《煤炭矿区总体规划管理暂行规定》、《中西部地区外商投资优势产业目录》（2008年修订）、《天然气利用政策、产业结构调整指导目录》（2011年本）、《反价格垄断规定》、《关于对部分重要商品及服务实行临时价格干预措施的实施办法》、《外商投资产业指导目录》（2007年修订）、《水泥工业产业发展政策》、《国家高技术产业发展项目管理暂行办法》、《钢铁产业发展政策》、《煤炭经营监管办法》、《糖料管理暂行办法》等。从国家发展改革委公布现行有效的规章来看，有关区域发展方面的规定，较强地体现了其政策属性。从经济法律原理来分析，以政策法律的形式调节区域或产业关系，主要是一种间接性的管理，对于地方区域的发展具有重要的指导作用和影响力。

第五，地方性法规制定情况分析。

依照《法律体系白皮书》的表述，截至2011年８月底，我国已制定地方性法规8600多部。地方性法规是地方人大依照宪法、法律和行政法规规定，将国家的法律规定在本地具体化，或依法管理本地事务的重要法律形式。地方性法规的制定必须坚持法制统一原则，不得与上位法相抵触，它是国家立法的补充。地方性法规所调整的对象是地方区域性的普遍的或具有长期指导意义的事务，因而，地方性法规所要解决的都是本行政区域内或落实国家法律法规和政策、或需要独立调整的问题，是促进和协调本区域内国民经济和社会发展的基本法律形态。从与国家立法的分工情况看，除非有国家的特别授权，宪法及相关法、民商事法、国家基本的经济制度、刑法及诉讼与非诉讼程序法不在其立法范畴和权限之内，地方性法规立法的范畴和权限主要限定于行政、经济和社会三大领域。2011年我国法律体系形成之前，各地按照全国人大的部署安排，对各地自己出台的地方性法规进行了全面的清理，形成了现行有效的地方性法规。

以江苏省为例，从立法主体看，除省级人大常委会外，还包括了经国务院批准的属于较大的市，并享有地方性法规立法权的南京、苏州、无锡、徐州四个市的人大常委会；从立法所涉及的领域看，主要涉及行政、经济、社会和人大自身建设四个方面；从立法的内容看，除依照上位法制定本区域的实施条例外，结合本地实际出台了一些具有地方特色的地方性法规，如行政法领域的《南京市玄武湖景区保护条例》、《南京市夫子庙秦淮风光带条例》、《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》等，经济法领域的《南京市长江桥梁隧道条例》、《江苏省渔业港口和渔业船舶管理条例》、《徐州市采煤塌陷地复垦条例》、《无锡市宜兴紫砂保护条例》等，社会法领域的《南京市回族等少数民族殡葬管理规定》、《南京市市区中小学幼儿园用地规划和保护规定》等。一些立法走在了全国的前列，如《江苏省发展规划条例》。这些立法对于协调江苏省区域内的各种经济和社会关系具有重要的实践意义。

第六，地方性行政规章立法情况分析。

地方性行政规章是指由地方人民政府依据《立法法》颁发的规范性文件，与地方性法规的立法主体相同。我国现在的地方政府并非均享有立法权，只有省级政府和国务院确定的较大的市才具有立法权。2011年国家形成法律体系之前，根据国务院的部署安排，各省、市、自治区人民政府对于原有的地方性规章进行了大规模的清理，公布了现行有效的行政规章。依照立法实践，地方行政规章的上位法包括法律、行政法规和地方性法规。对于国务院各部、委、局颁发的全国性部门规章可以参照，两者如果发生冲突，则由国务院予以裁决。与此同时，地方政府颁发的行政规章应当与地方性法规有所区别。本文认为，其主要区别在于地方性规章应当主要围绕地方政府职责的履行予以规定，且比较人大出台的地方性法规而言，应当规定得更为具体，具有可操作性。从地方性行政规章所涉及的法域看，也主要涉及到行政、经济和社会这三大领域。为完善中国特色社会主义法律体系，加快建设法治政府，全面推进依法行政，各省、市、自治区人民政府根据2010年《国务院办公厅关于做好规章清理工作有关问题的通知》的要求，对当时有效的政府行政规章进行了全面清理，经过清理，分继续保留、修改和予以废止三种情况。以2010年山西省人民政府清理省级立法的情况为例，其中，继续保留有效者85件，修改24件，废除29件。

本文认为，该行政规章清理的过程，实际上也是协调区域经济和社会发展的过程。因为，按照国务院的部署安排，凡是对发展社会主义市场经济不利的规章或条款，均在清理的范围之内。与此同时，此次清理工作之后，进一步明确了今后政府行政规章的有效期仅为三年。三年到期后自动失效。如果政府认为继续可行，则需要重新确认其效力。为此，有关政府行政规章立法的“废”、“立”、“改”已成为地方政府法制部门的一项常规性工作，它也是地方政府促进本地区协调发展的一项重要的法律基础工作。

以上各法律法规层级的基本关系：一是所有的法律、法规和规章均不得与宪法的基本规定相抵触；二是下一层级的法律法规（下位法）不得与上一层级的法律法规（上位法）相抵触。其基本的关系见图1。

与此同时，根据立法实践，需要指出的是，一是在地方性法规构建中，其上位法主要表现为全国人大及其常委会制定和实施的法律。而对于国务院制定和实施的行政法规及国务院各部、委、局出台的全国性规章，对其仅仅是参考的依据。二是作为处于平级地位的国务院所属部、委、局制定和实施的全国性规章而言，地方人民政府出台地方性规章时，应当予以参照执行，但如果两者发生冲突时，可由国务院作出裁决。三是所谓区域协调发展法律法规体系的构建，只有中央国家机关才有权考虑。这是为保持法制统一所必需的。地方的立法不存在法律体系的构建问题，地方立法的基本任务是对中央立法的“拾遗补缺”。为此，一些地方提出建立或完善地方法律法规体系的说法是不正确的。四是鉴于在目前的立法体制中，处于基层的绝大部分市级、县级人大和政府不享有立法权，甚至即使是对于有立法权的地方人大和政府区域协调发展立法也极其有限，为此，在实际工作中，大量的区域管理与协调，被通过规范性的红头文件予以调节，使其实际上取得了区域协调发展地方性法规或规章，或广义上的准法律地位。而近几年来出现的区域之间为协调相互关系而签订的合作协议或框架协议，以及地方为促进区域发展与中央相关部委或国家机构之间签订的协议，实际上也在起着法律调整的功能，但其法律地位并未得到《立法法》的确认。

二、以部门法所构成的区域协调发展法律法规体系

依照《法律体系白皮书》的阐述，我国的社会主义法律体系由宪法及相关法、行政法、民商法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼法七大法律部门所构成，其相互的关系可用图2 来表示。

在上述部门法体系的构建中，各部门法均承担着促进区域协调发展的任务。其中，宪法及其相关法，从基本法角度确立了我国行政区域的结构及其相互关系和发展原则；行政法从完善政府职能角度，通过规范各级政府行为，促使其依法管理和服务于区域发展事务，并保护行政管理相对人的合法权益；民商法作为市场经济发展的基础法，为全国统一市场的形成以及区域市场经济中的市场主体发展提供了基础性的法律保障；经济法主要从宏观调控和市场规制与监管角度，赋予中央和地方政府实施区域经济发展调控、市场监管的职责；社会法主要从社会发展角度出发，规范政府提供公共产品和公共服务，发展科教文卫体事业，以及保护劳动者和社会弱者的合法权益；刑法的主要功能是通过打击各类犯罪，维护区域经济和社会发展秩序；而诉讼与非诉讼法则从法律救济角度，在为公民和社会组织提供公平解决纠纷的机制方面，发挥着积极的作用。

由上可看出，我国社会主义法律体系中的各个法律部门对于促进区域协调发展，均具有各自的功能。但是，就区域经济法制而言，需要注意的，一是部门经济法与区域协调发展法律法规体系的构建的关系更为密切。这是因为区域协调所倡导的“协调与合作”理念、“整体主义”理念，与经济法的保护社会整体利益的法益价值目标的契合性更强，甚至可以形成一个区域经济法的体系。[2] 而就地方性区域协调发展立法而言，其所涉及的部门法主要体现于行政法、经济法和社会法三大法域范畴，有关涉及宪法及相关法、民商法、刑法及诉讼与非诉讼法的法律调整及其法律法规体系的构建问题，属于中央立法所独有，地方无权或未经授权，不得在这些法域范围内作出规定。二是在中央和地方法律法规构建方面，涉及到基本经济制度、金融调控和监管、市场监管、土地等自然资源开发利用监管、环境保护、对外贸易管制等领域的问题时，国家实施中央或省一级的垂直管理的领导体制，作为地方区域管理主体无权实施调节和管理。对于财政税收职权的划分，则依照“分税制”政策，实施一级政府一级财政体制，依法或通过中央政府与地方政府的博弈予以实现。由此，可以看出地方区域发展权力行使的基本边界。但这种边界的确定，在地方区域被确认为国家级经济和社会体制改革的试验区时，可以将更多的权限下放到地方实施，以保证地方区域改革试点的成功。这其中也包括各省在“扩权强县”战略实施中，省级管理权限的下移或简化。

三、以促进与协调基本内容或要素为组合构成的法律法规体系

本文认为，根据我国经济法或经济法制原理，以促进区域协调发展的基本内容或要素为组合构成法律法规体系，应当从基本法的制定和区域管理的基本要素出发予以构建，是符合经济和社会管理实践规律的路径选择。

首先，就《区域经济发展基本法》的制定问题而言，早在上世纪90年代末即有学者针对当时区域发展的重复雷同问题和竞争无序问题，论证过制定《区域经济发展基本法》的必要性和基本架构问题。对此，董玉明（1997）即率先就《区域经济发展基本法》或《区域基本经济法》所要解决的基本问题进行过探讨。本文认为，鉴于区域管理或协调是我国经济和社会发展的基本问题，因此，在提倡“依法治国”的历史背景下，有必要将其纳入法治轨道。并且，按照经济管理法的基本结构原理，其所要解决或规定的基本内容，应当包括八个方面，即一是对区域经济含义的法律界定；二是规定区域立法形式及决策程序；三是确定区域经济管理的体制；四是规定区域经济管理的基本原则；五是明确在区域经济管理中涉及的职责与权限；六是区域经济管理制度；七是跨地区区域经济协作主体地位、权利义务及其实现形式之界定；八是区域经济发展所涉及的法律责任。

其次，本文认为，在《区域经济发展基本法》制定的基础上，按照经济和社会管理的基本规律，完善区域管理和协调组织法、区域管理和协调法和区域协调发展协作法应当是促进区域协调发展法律法规建设的一个基本的路径。其中，在区域协调发展组织法方面，重点需要解决的是协调区域发展组织或机构的设立、变更、消灭、基本权利义务、管理体制、内部管理和外部协调等问题；区域协调发展管理法则根据基本法对于区域的基本定位，分类规定各类区域的协调与管理制度建设和协调问题。[3]对此，结合我国的实际立法情况，其在横向上主要体现在《城乡发展规划法》、《自然与环境保护区域法》、《民族区域自治法》和《特别行政区基本法》等方面；而从纵向上看，则体现为包括省级在内的各级人大和政府出台的地方性法规和规章；区域协调发展协作法则重点解决为实现区域协调发展目标，在行政区域内和行政区域外的协作问题。在此方面，虽然目前的《立法法》没有确定其立法的地位，但是，已经存在并且有效实施的不同行政区域之间签订的各类宣言、备忘录、协议、意向书、意见、章程和纪要等，均属于区域协调发展法的具体载体或表现形式（董玉明，2011）。

就以上各类法律法规在促进区域协调发展中的地位和作用而言，区域协调发展组织法属于主体法的范畴，是任何区域协调发展所必需的逻辑前提；区域管理与协调法系实现区域协调发展的主导法，因为它关系着区域协调发展的基本方向、原则和制度的确立，而区域协调发展协作法则处于辅助法的地位（董玉明，2011）。这是因为区域协调发展的协作是围绕着管理协调法所确立的发展目标和基本任务所展开的。由此，在区域协调发展基本法制定的基础上，区域协调发展组织法、区域管理协调法、区域协调发展协作法之间即构成了一个具有内在逻辑关系，符合经济和社会发展规律的完整的促进区域协调发展的法律法规体系，其相互关系如图3所示。

本文认为，上述三个方面的法律体系构造，可以作为促进我国区域协调发展法律法规体系构建的理论和实践基础，而对我国现状的分析和问题的揭示，也应从这三个方面入手进行为宜。

【作者单位】山西轻工职业技术学院、山西大学法学院

备注：原文载于《宏观经济研究》2014年第7期