在其经典著作《无政府社会》(The Anarchical Society)一书里，学者赫德利•布尔(Hedley Bull)认为，在世界上的有序力量与失序力量之间存在着持久的张力，它们之间力量对比的各种细节决定了每个时代的独有特征。有序的根源包括致力于现有国际规则和安排，并且致力于一个修正它们的过程的各种行为体；失序的根源包括原则上拒绝那些规则和安排，并且随意不理会或者削弱它们的行为体。这种力量对比也受到全球趋势的影响，这些趋势在不同程度上超出了各国政府控制的范围，后者为各种行为体的选择创造了背景。现在，有序与无序之间的力量对比正在转向后者。虽然某些原因是结构性的，但是某些原因则是由重要行为体所做出的糟糕选择的结果——而且至少那些选择里的某一些是能够，而且应该加以纠正的。

当代失序的主要乱局出现在中东地区。虽然不少人都将其比作第一次世界大战或者冷战，但是今天在该地区正在发生的事情最像“三十年战争”，后者是在17世纪上半叶蹂躏了欧洲大部分地区、历时30年的一场冲突。如同当时的欧洲一样，在未来几年里，中东地区很可能会充斥着大多无法维持各自大批领土秩序的国家、其行动的影响力越来越大的民兵组织和恐怖组织，以及内战和国家间纷争。宗派和公共身份将会比国家身份更强有力。受到大量自然资源的诱惑，强大的本地行为体将会继续干涉周边国家内政，而且主要的外部行为体依旧无力或者不愿意稳定该地区局势。

欧洲外围也重新出现了动荡。在弗拉基米尔•普京(Vladimir Putin)总统的领导之下，俄罗斯看来已经放弃了意义重大的融入目前的欧洲和全球秩序的主张，转而选择打造一个基于与近邻以及亲俄国家间建立特殊联系的可替代的未来。虽然乌克兰危机可能是最为明显的，不过，它并非最后的，而极可能是俄罗斯或甚至是原苏联复兴计划的表现。

在亚洲，这个问题与其说是目前的不稳定，不如说是不断增加的不稳定的可能性。那里，虽然大多数国家既不是软弱的，也不是摇摇欲坠的，而是强大的，而且是变得越来越强大的。几个有着强烈的身份认同、富有活力的经济、不断增加的军备预算、各种痛苦的历史记忆以及尚未获得解决的领土争端的国家混合在一起，成为一种典型的地缘政治操控情况，而且可能还是武装冲突诱发因素。给这片世界带来更大挑战的是一个极为脆弱的朝鲜和一个局势动荡的巴基斯坦，两国都拥有核武器。每个国家都可能成为一场局部或全球性危机的根源，这是由鲁莽的行动或者国家崩溃所引起的。

对秩序的某些当代挑战是全球性的，这是对包括恐怖分子、病毒(有形和虚拟的)的跨界流动以及温室气体排放在内各种全球化危险层面的一个反映。由于现成的阻止或者管理它们的制度性机制并不多，因此这类流动具有破坏和降低整个体系质量的可能性，而在经济停滞不前和日益严重的不平等现象当中，改善全球治理变得更具有挑战性。

告知国际秩序的这些原则也处于争议之中。对于通过武力获取领土的不可接受性，国际上存在着某种共识，而且正是这类共识巩固着一个广泛的联盟，挫败了萨达姆•侯赛因(Saddam Hussein)1990年将科威特并入伊拉克的图谋。不过，这种共识在接下来的一代人那里已经磨损了。当涉及一国政府攻击本国公民或者外来势力在一国未能履行其主权义务的情况下进行干预等问题的时候，在主权问题上的国际一致性甚至进一步破裂了。在联合国批准10年之后，“保护的责任”这个概念不再获得广泛的支持，而且在构成合法地介入其他国家事务的东西上并无任何共同的一致性。

诚然，世界存在着各种有序力量，而且它们也在发挥着作用。几十年来一直未爆发过任何大国战争，而且在可预见的将来也不大可能会爆发任何这种战争。虽然中国和美国在某些场合合作，在其他场合相互竞争，但是，即便在后一种情况里，这种竞争也是有限的。相互依存是真实的，而且两国在对方那里有着大量的投资，从而使得这种双边关系方面任何严重的和长期的破裂对于两国来说成为一种令人担忧的可能性。

俄罗斯也受到相互依存的限制，不过，由于其经济集中于能源，而且对外贸易和投资水平较低，因此其所受到的制约程度并不大，那意味着各种制裁随着时间的推移有可能逐渐对俄罗斯的行为产生影响。虽然普京的外交政策也许是带有复仇主义性质的，但是俄罗斯的硬实力和软实力资源是有限的。除了俄罗斯族人之外，俄罗斯不再成为对任何其他人具有吸引力的国家，因而，它所能造成的各种地缘政治冲突将依旧存在于欧洲边缘，没有触及到欧洲大陆的核心。事实上，在过去70年里，欧洲转型关键要素——德国的民主化，法德和解、经济一体化——是如此稳固，以至于人们可以合情合理地将它们看做是理所当然的。欧洲的本位主义和军事弱点也许使得该地区成为美国在全球事务方面一个柔弱的合作伙伴，但是欧洲大陆自身不再成为一个安全问题，这相比于过去是一大进步。

武断地认为亚太地区是发展最为糟糕的，这一做法无疑也是错误的。该地区数十年来一直经历着前所未有的经济增长，而且已通过和平的方式加以管理。在这里，经济相互依存也充当了冲突的一个刹车闸。而且，依旧有时间让外交和有创造性的决策过程来帮助减少各种矛盾；并为急剧上升的不信任的对抗风险设置了制度减震装置。

与此同时，全球经济在金融危机之后已经稳定下来，而且，为了减少未来发生危机的几率和规模，各种新法规已经就位。虽然美国和欧洲的经济增速依旧低于正常水平，但是正在拖美国和欧洲后腿的不是这场危机的残余影响，而是限制强劲经济增长的各项政策。

鉴于其稳定、繁荣和开放的经济，其4.7亿的人口数量及其新出现的自给自足的能源，北美有可能再一次变成世界经济的引擎。拉美在大多数情况下处于和平状态。跟10年前相比，墨西哥是一个更稳定和更成功的国家，哥伦比亚也是如此。围绕着诸如巴西、智利、古巴和委内瑞拉等国前途上的各种问题不会改变一个正朝着正确方向前进地区的根本格局，而非洲也是一样的，在越来越多的国家里，更出色的治理和更出色的经济业绩正在变成常态而非例外。

在理解这些看似矛盾趋势的意义上，传统的分析方法几乎没有什么可以提供的。例如，一种传统的分析思路将是把这种国际动态设计成为崛起的大国和衰落的大国，从而使得中国的推进与美国的衰落相对峙。但是，这种做法夸大了美国的弱点。对于所有自己的问题，美国已处于21世纪繁荣的有利位置，而中国则面临着大量的挑战，包括速度放缓的经济增长、人口老龄化等。而且，没有任何其他国家，甚至接近于拥有成为美国的挑战者以获取全球优势地位所必不可少的能力与决心。

有人最近引述了美国总统巴拉克•奥巴马(Barack Obama)不理睬局势正在分崩离析的各种担忧，奥巴马曾指出，“当今世界总是混乱的”，并且指出今天正在发生的事情“不是某种可以跟我们在冷战期间所面临的这些挑战进行比较的东西”。可是，这类乐观的态度是不合事宜的，因为由于更多有意义的行为体的出现和缺乏重叠的利益或者机制来限制最为激进行为体的能力或者节制它们的行为，今天的世界是更加混乱的。

事实上，由于美国霸权地位的削弱，不过却缺乏任何准备好接过指挥棒的继任者，最可能的未来是如下这种情况，在其中，目前的国际体系让位于一个有着更多越来越大行动自主权、不大理会美国利益和偏好的权力中心的无序体系。就在它使得现有的问题更难以解决的时候，还会带来新问题。总之，这种后冷战秩序正在瓦解，而且虽然它不是完美的，但是它却会被人们怀念。

问题的各种原因

仅仅是为何各种东西已开始瓦解吗？出于种种原因，一些是结构性的，其他则是意志性的。例如，在中东地区，秩序已经被严重削弱了，由于一个各种头重脚轻的、常常腐败的和不合法的政府的传统、最小限度的市民社会、丰富能源资源的诅咒(这常常妨碍经济和政治改革)、质量低劣的教育制度以及各种与宗教有关的问题，诸如宗派分裂、温和派与激进派之间的对抗，以及在宗教与世俗领域之间缺乏一条明确并获得广泛接受的界线而被削弱了。但是，各种外来的行动，从划分很不合理的国界到近期的干预措施，已经使得这些问题更加严重。

凭借着十多年后的这种“后”见之明，美国所做出的罢黜萨达姆，并且改造伊拉克的决定看来比当时甚至更加错误。它不仅仅是因为支持发动这场战争的清楚表达的理由——消除萨达姆拥有的大规模杀伤性武器——被证明是错误的。回想起来更为突出是如下这一事实，即罢黜萨达姆并且让伊拉克的什叶派多数掌权的做法将令该国从牵制伊朗的战略野心转向于服务于伊朗的战略野心，在此过程中，加剧了该国境内以及整个地区逊尼派与什叶派穆斯林之间的各种摩擦。

政权更替在两个已实现了这种更替的国家也没有获得更好的结果。在埃及，美国呼吁胡斯尼•穆巴拉克(Hosni Mubarak)总统下台的做法加剧了社会的两极分化，随后所发生的各种事件说明埃及还没有做好民主过渡的准备，而美国收回对一位长期朋友和盟友的支持则在其他地方(最突出的在其他阿拉伯国家的首都)引发了有关华盛顿承诺可靠性的各种问题。同时，在利比亚，美国和欧洲联手搞垮穆阿迈尔•卡扎菲(Muammar al-Qaddafi)的做法帮助建立了一个失败的国家，这个国家越来越多地为民兵武装组织和恐怖分子所左右。干预自身这种不确定的必要性由于缺乏有效的后续行动而变得复杂，而且整个事件是在卡扎菲已被劝说放弃了他的非常规武器计划几年后开始的，这可能增加了核武器的感知价值并且减少了其他国家效仿卡扎菲这种可能性。

在叙利亚，美国表达了对巴沙尔•阿萨德(Bashar al-Assad)总统的反对派的支持，而随后却几乎未做什么来促成此事。通过明确地列出一组包括叙利亚使用化学武器的红线以及随后即使在那些红线被明显跨越之时未能采取行动的方式，奥巴马使得一种坏的局势变得更加糟糕，这使得那里的各个反对派士气低落，丧失了一个难得的削弱该政府并且改变内战势头的机会，而且为伊拉克和大叙利亚伊斯兰国(Islamic State of Iraq and al Shams，简称ISIS)创造了可能得以迅速崛起的环境，它已经宣布自身是伊斯兰国了。言行不一还进一步促成了美国不可靠的各种看法。

在亚洲也是如此，能够对美国政策提出的主要批评是疏忽懈怠。各种结构性趋势已增加了传统国家间爆发冲突的各种风险，华盛顿却未能够坚定果断地采取行动以稳定局势——没有大幅度地增加美军在该地区的存在以消除盟友的疑虑并且避开挑战者，在国内几乎未有作为以汇集起对于一项地区性贸易协议的支持，而且没有积极地、持久地进行磋商以影响当地领导人的思想和行动。

至于俄罗斯，无论内部还是外部因素都已加剧了局势的恶化。普京本人选择巩固自身的政治和经济权力，并且采取了一项越来越将俄罗斯描述成为一个由美国定义和领导的国际秩序的反对者的外交政策。但是，美国和西方的政策并非总是鼓励他做出更具有建设性的选择的。对温斯顿•丘吉尔的(Winston Churchill)有关如何对待一个被打败敌人的至理名言不予理睬，西方在冷战胜利后不久并没有显示出任何宽宏大量的态度。北约东扩被许多俄罗斯人视为是一种羞辱和背叛，或者两者兼而有之。“和平伙伴关系计划”(the Partnership for Peace)是一项旨在促进俄罗斯与北约联盟之间建立更友好关系的计划，作为一种选择，本来可以要求俄罗斯加入北约组织，这原本在军事上将不会造成任何影响，因为北约组织在传统的意义上已变得不那么是一个联盟了，而变成了各种“意愿联盟”潜在贡献者的一个“俱乐部”了。军备控制，这是俄罗斯能够宣称自己依旧是一个大国的为数不多的领域之一，随着单边主义和最低限度的条约变成为常态而被推至一旁。俄罗斯的政策也许已经以它已有的方式演变了，即便美国和西方总体上已变得更加慷慨和开放，但是西方的政策增加了这样一种结果的几率。

至于全球治理，出于许多原因，各种国际性协议往往难以达成。国家数量之多使得达成共识变得困难或者不可能，各种有着分歧的国家利益也是如此。因此，构建新全球性安排以促进贸易并遏制气候变化的各种尝试已经失败了。有时候，各个国家只是在怎么办以及它们为了实现一个目标准备好牺牲什么的问题上意见不一，或者它们不愿意支持一项倡议，唯恐开创一个以后可能被用来转而对付它们自身的先例，因而“国际社会”一词的含义绝对不如人们频繁使用这个短语时那么意义深远。

然而，不仅如此，在最近几年里，美国的事态发展以及由美国所采取的行动已经导致了这个问题。后冷战秩序是以美国首要地位为前提的，这种地位不仅是美国行使权力，而且也施加影响力，反映出一种别国接受美国领导的意愿。这种影响力由于人们普遍认为的一系列失败或者错误而减少了，这些失败和错误包括促成了这场金融危机的松懈的经济监管、践踏国际准则的过于咄咄逼人的国家安全政策以及国内行政机构的无能和政治功能失常。

简言之，由于三种趋势的汇合，秩序已经瓦解了。世界上的权力已经扩散到众多行为体之中。人们对美国经济和政治模式的敬重已经减弱了。而且，美国具体的政策选择，尤其在中东地区的政策选择，已经令人们对美国的判断力以及美国的威胁和承诺的可靠性产生了各种疑虑。最终的结果是，虽然美国的绝对实力依然是很可观的，但是美国的影响力已经减弱了。

怎么办呢？

若是无人看管，当前的世界动荡是不大可能自行消失或自行解决的。若美国不愿意或者无法做出更加明智的、更具建设性的选择的话，那么情况会变得更糟。也不存在一种单一的解决这个问题的办法，因为各种挑战的性质因地区和问题而异。事实上，对于一种充其量可能被管控而不可能被完全解决的局势不存在任何一种解决方法。

不过，有着可以而且应该采取的步骤。在中东地区，美国不妨采纳希波克拉底誓言，而且最重要的是设法不造成更多的伤害。美国的雄心与美国的行动之间的差距有必要加以缩小，而且，在通常的情况下，减少前者比增加后者更为合理。不幸的现实情况是，其他社会的民主转型常常超出了外来者要求达到的能力。并非所有的社会都同样好地做好了在任何给定的时期变得民主的准备：各种结构上的先决条件也许没有到位；一种不利的政治文化可能构成各种障碍。虽然真正自由的民主社会也许有利于培养更好的国际公民，但是帮助各国达到那种程度较之于常常被确认的更为困难——而且这些尝试常常更具风险性，因为不成熟的或者不完整的民主社会可能会被煽动行为或者民族主义所劫持。促进各国间的秩序——塑造它们的外交政策而不是塑造它们的内政——对于美国政策而言是一项要推行的雄心勃勃的目标。

但是，要是对政权更替的各种尝试也应该被抛弃的话，那么，各种有时限的承诺也应该被抛弃。由于撤军后无力维持美军在伊拉克的后续军事存在，美国在当地的利益未能得以维系。而如果能够在伊拉克妥善部署好美军，这支部队也许已经遏制了伊拉克各派争斗，并且向伊拉克安全部队提供急需的培训。同样的情况也适用于阿富汗，在那里，所有美军部队预计到2016年年底撤出。这类决定应该与各种利益和条件而不是与时间表相联系。做得太少和做得过多一样，都可能是代价昂贵的，而且是有风险的。

外来者在这个地区所能够有效进行的其他事情包括促进和支持市民社会、帮助难民和流离失所者、打击恐怖主义和好战分子，以及尽力制止大规模杀伤性武器扩散(诸如通过设法对伊朗的核武器计划设定一个有意义的上限的方式)。降低伊斯兰国的地位将要求定期运用美国空中力量打击在伊拉克和叙利亚境内的目标，连同与诸如沙特阿拉伯和土耳其等国家之间协调一致的努力。虽然在伊拉克有几个潜在的合作伙伴，但是，在叙利亚这种伙伴则较少——在那里，针对伊斯兰国所采取的行动肯定是在一场内战当中进行的。不幸的是，跟伊斯兰国以及类似团体的斗争可能是困难的、代价昂贵的和持久的。

在亚洲，解决的办法则简单得多：坚持不懈地执行现有政策。奥巴马政府的“转向”或者“再平衡”亚洲的战略应该包括定期高级别的外交接触以解决并且平息该地区的争端；增加美国空军和海军在该地区的存在；以及为一项地区性贸易协定获得国内和国际的支持。所有这些行动可以而且应该成为政府更高的优先议题，政府也应该进行一次特殊尝试，以便探讨在什么样的条件下也许准备好重新考虑其对一个分裂的朝鲜半岛的承诺。

对于俄罗斯和乌克兰，所需要的是做出更多努力，以便在经济上和军事上支撑乌克兰、增强北约的实力并制裁俄罗斯。与此同时，还应该给予俄罗斯一条外交退路，包括乌克兰将不会很快变成为北约组织的一个成员或者开始与欧盟之间建立排他性的关系。减少欧洲对俄罗斯能源的依赖也应该成为优先事项——这是某种将必定耗费很长的时间、不过现在就应该启动的议程。同时，在跟俄罗斯和其他大国打交道方面，华盛顿应该设法以一个领域的合作作为另一个领域的合作条件。但是近来，在任何地方，任何形式的合作都太困难了，从而无法实现，并且由于过度扩张危及了这种合作。

从全球层面来看，美国政策的目标应该依旧是整合，并设法将别国纳入各种议程安排，以便管控诸如气候变化、恐怖主义、扩散、贸易、公共卫生和维护一个安全和开放公域等全球性挑战。若是这些议程安排是全球性的，那就更好了。不过，若是它们不是全球性的。那么它们应该是区域性的或者是可选择性的，包括那些有着重大利益和能力而且具有某种程度政策共识的行为体。

美国还有必要打理好内务，既是为了提高美国人的生活水准，也是为了提供维持一个积极的全球性角色所需要的各种资源。一个停滞不前和不平等的社会是不可能信任其政府或者赞成其在国外采取强有力的行动的。可是，这未必意味着挥霍掉国防预算；相反，美国国防开支有必要增加，对此有很充分的理由。好消息是，只要各种资源获得合理和有效的分配的话，那么美国既买得起枪炮又买得起黄油。把国内事情做好的另一个理由是减少美国的脆弱性。近年来，由于石油和天然气革命，美国的能源安全状况大为改观。不过，对于其他问题，诸如该国老化的公共基础设施、不适当的移民政策以及其长期的公共财政，人们则不可能说同样的话。

正如最近有人指出的，由于遭到削弱的政党、有权势的利益集团、各种政治财务规定以及各种人口结构的变化，美国政治功能障碍正在增加而不是在减少。有一种观点认为该国只是缺乏一项能够兼顾全局的预算方案，另一种观点则认为该国只是在经历一场有损全国大团结的危机，二者的判断都是错误的。当今世界能够看到这一点，而且也看到美国的大多数公众对于全球参与已变得越来越怀疑，更不用说美国的领导力了。鉴于经济困难的持久性以及美国近期在国外干预的糟糕纪录，这样一种态度根本就不应令人感到吃惊。但是，该是由总统来说服一个厌战的美国社会这个世界仍然是重要的——无论好坏——以及在不损害国内福祉的情况下能够，而且应该推行一项积极主动的外交政策。

事实上，明智的外交和国内政策是相辅相成的：一个稳定的世界对国内前线有好处，而成功的国内前线则为美国的全球领导地位提供所需的各种资源。虽然推销这种理由将是十分困难的，但是使得它变得较为容易的一种办法是推进一项设法重新安排世界，而不是改造世界的外交政策。不过，即使做到这一点也将不足以阻止秩序进一步的侵蚀，这是由于权力更广泛的分布以及决策过程分散化所引起的，也是由于人们如何感知美国给外界的感受以及其所采取的各种行为所引起的。问题不是这个世界是否将会继续瓦解，而是瓦解的速度有多快以及瓦解的程度有多严重。

选自美国《外交》杂志2014年11/12月号

原文标题：The Unraveling