发展援助是战后美国外交史上的一个重要问题，也是一个非常值得关注的问题。战后美国外交史上的很多重大问题都是与对第三世界国家的发展援助联系在一起的，如第四点计划、争取进步联盟、千年挑战基金计划等等。从事涉外活动的政府机构，如美国国务院、国际开发署、和平队、千年挑战公司等，都在从事与发展援助有关的活动。在战后60 多年的对外援助活动中，美国既有成功的经验也有失败的教训。如何利用发展援助这一工具，最大限度地维护本国的国家利益，可以说，美国为其他国家提供了一面可资借鉴的镜子。

一.发展援助与美国外交战略

纵观战后美国发展援助，我们可以发现，战后美国的发展援助政策，是美国外交战略的重要组成部分，它经常随着美国外交战略的变化而相应做出调整。无论是杜鲁门政府的“第四点计划”，还是艾森豪威尔政府对外援助政策的调整，都是美国遏制战略的一部分，遏制共产主义势力在发展中国家的发展与传播是其最重要的初衷；争取进步联盟、和平队与越南战争则像是三胞胎，是战后势力达到顶峰的美国，在各条战线上同苏联为首的社会主义阵营进行的全方位的对抗；而随着美国深陷越南战争的泥潭及饱受“越南战争综合症”的影响，在外交战线采取收缩战略时，美国对发展中国家的发展援助政策便由过去的双边援助转向多边援助，希望盟国共同分担对发展中国家的发展援助；当冷战的对手消失后，发展中国家在美国对外关系中的地位不似冷战时期那样重要，美国便不再热衷对发展中国家的发展援助，开始忽视冷战时期的那些“穷朋友”，这在老布什和克林顿政府时期尤为突出；而当9.11事件爆发后，美国开始重新审视恐怖主义与贫困、落后甚至极权的关系，对发展中国家发展援助的力度重新加大，而且，民主援助在发展援助中所占的比重大大增加，对发展中国家民主援助的重视程度超过以往任何一个时期。

不过，对发展中国家的发展援助政策并不仅仅是简单地配合美国的外交战略，两者是相辅相成的关系。在美国对发展中国家发展援助的历史上，美国在发展援助领域的实践，往往能为日后的外交政策调整奠定基础；从事发展援助的政府机构或半政府机构，有时甚至可以提出具有前瞻性的政策，并为美国政府所采纳。如9.11事件后，为配合美国政府的反恐战略，半官方的全国民主基金会推出了《2002年度战略文件》，将在穆斯林世界援助民主列为该组织的头等目标。这份文件认为，“在穆斯林世界，民主在政治和意识形态领域受到了伊斯兰运动的挑战，这一运动宣扬偏狭与仇恨，这种运动在其所在国家可能并不是人民的主体，但它的影响确实相当大……由于这种运动经常诉诸暴力以实现其目标，所以，恰恰是缺乏民主的穆斯林世界内部，为针对世界民主政体的恐怖主义发展提供了肥沃的土壤。”[1]

为在穆斯林世界尤其是中东地区推动民主，全国民主基金会要求下属的政党组织加强和扩大与穆斯林国家温和政党及议员的联系，促进穆斯林政党之间及与外部世界政党间的联系与交流；要求国际私营企业中心及全国民主基金会属下的其他类似机构，通过加强私人志愿者组织及智库的发展，在穆斯林国家促进良好治理、经济改革及开放市场；要求国际劳工团结美国中心及全国民主基金会的劳工机构更加努力，在穆斯林国家培养工会组织者，以保护工人的权利；全国民主基金会还将在穆斯林世界扩大妇女领导人培训项目，尤其是提高妇女在穆斯林社会基层参预政治和文化生活的能力。可见，全国民主基金会在穆斯林世界所推行的民主援助计划，完全是为了配合美国以反恐战略。同时，全国民主基金会对穆斯林世界的民主援助战略对美国政府也产生了重大影响，在全国民主基金会的《战略文件（2002）》实施两年后，小布什政府便推出了 “大中东民主计划”。“大中东民主计划”基本上采纳了全国民主基金会《战略文件（2002）》所制定的目标和做法--即通过推动中东地区的民主化来消除恐怖主义赖以生存的土壤。“大中东民主计划”成为小布什政府第二个任期对中东地区外交战略的主要内容。

无论是从政治、经济还是意识形态角度出发，美国对发展中国家的发展援助从来都不是为了促进发展中国家的经济或政治发展，最大限度的实现美国的国家利益是任何一个时期美国发展援助政策的最根本目标。这也是为什么战后美国在发展中国家从事发展援助长达60多年，但鲜有通过美国发展援助实现受援国经济发展的案例，甚至像战后美国对发展中国家发展援助的最大单个项目--“争取进步联盟”计划，最终也只能在拉丁美洲国家的失望中落下帷幕。这种以美国国家利益为依归的发展援助政策，或许能暂时给受援国部分地区及部分阶层带来一定的好处，但它同时也会带来其他各种各样的问题，如冷战结束后美国在一些国家推动的民主援助，就导致了这些国家政局的不稳、并间接导致了这些国家经济发展的迟滞。所以，无论是在美国，还是在受援国都有学者对美国的发展援助政策提出质疑，这在书中多有交代，在此不再赘述。

美国发展援助史上的任何一个重大决策，无论是杜鲁门总统的“第四点计划”，还是肯尼迪推出的“争取进步联盟”及和平队，亦或是小布什政府的“千年挑战账户”，除了前面所提到的政治、经济考虑外，还有一个非常明显的特点就是对受援国的“形塑”，即按照美国模式和标准塑造受援国的经济和政治体制，这种情况在冷战结束之后尤为明显。如小布什政府推出的“千年挑战账户”，明确规定了受援国在市场经济、政府良好治理、人权等方面应该达到的标准，只有满足了美国所确定的标准才能得到美国的援助。而一些发展中国家为了得到美国的援助，不得不按照美国的标准对本国的经济甚至政治体制加以改造。这样，美国的发展援助就成为一种手段，在世界范围推广美国政治、经济及文化价值观念的手段，发展援助最终变成了“美国模式”的扩展，而不一定是受援国经济发展与社会进步。

二.发展援助与国家实力、国家利益的实现

在谈到国家实力时，美国著名学者约瑟夫·奈将其分为两种，一种是“硬实力”，指“一国进行购买和聚合的经济军事能力”，另一种是 “软实力”，指一国“通过文化意识形态感召而加以吸引的能力。”[2]他认为，这两种实力均至关重要，在信息时代，“软实力”甚至具有更为重要的地位。发展援助既是美国硬实力的体现，即美国所拥有的强大经济实力，使其有可能对发展中国家提供发展援助；同时也是美国软实力的体现，即发展援助所表现出来的“利他”色彩，以及自罗斯福“新政”以来美国经济和社会的发展模式等，无疑对受援国具有相当大的吸引力。以发展援助作为实现一个国家外交战略或国家利益的重要手段，本亦无可厚非。但在“硬实力”及“软实力”的交互使用上，如何协调国家的现实利益与长远利益，如何最大限度地发挥发展援助的成效？可以说，美国既有成功的经验，也有值得其他国家借鉴的教训。

第一，援助国在发展援助中的现实利益与长远利益问题。战后至70年代中期，从美国得到较大份额发展援助的国家，很多是一些亲美的独裁政权如东亚的韩国、南越的阮氏政权、尼加拉瓜的索摩查政权、伊朗的巴列维政权、东北非的肯尼亚及索马里等等。美国对这些国家或政权的援助多着眼于当时国际政治斗争的需要，而这类国家的统治者基本上都是不得人心的独裁者，这类统治者往往与贪污、腐败联系在一起。对这些国家的经济援助将美国与独裁政权紧紧地绑在一起，使得美国在赢得受援国政府的同时，也失去了受援国公众对美国的好感。这就是在美国对外援助中经常出现的一种结果--赢得政府，失去民心。但政府是一时的，而公众则是永远的。随着这些国家独裁者的垮台，美国需要花费更多的时间和更大的精力重建与这些国家的关系，但效果往往不彰。自上个世纪80年代以来，美国长期与伊朗、尼加拉瓜、索马里等国关系紧张，与美国过去过于看重与旧政权的关系，并给予其大力的经济支持有很大关系。这种情况可以解读为美国政府未能恰当处理国家的现实利益与长远利益的关系，也可以解读为美国政府对自己“硬实力”的不当使用而导致“软实力”的流失。

第二，从援助国的国家利益出发，任何国家都希望本国所提供的援助能够在受援国的政治、经济和社会生活中体现出来，美国亦然。在战后很长一段时间内，美国帮助一些发展中国家修建了很多大型工程，如体育场、政府办公楼、大型水坝、高速公路等等，这些工程确实具有标志性意义，能够凸现美国发展援助的成果。同时，这些工程往往也会成为受援国中央政府或地方政府的“政绩工程”，但受援国公众并不能从这些美国援助的工程中受益，他们感受不到这些工程给自己带来了什么好处。如体育场除了政府举办大型活动外，大部分时间并不对公众开放；而高速公路对于发展中国家的公众而言，显然还是一种奢侈，如此等等。在很多接受美国援助的发展中国家，现在依然能够看到这种发展援助的痕迹，但这类项目在很大程度上是有违美国对外援助初衷的。尽管50年代末60年代初，美国政界和媒体曾对此进行反思和争论，但在日后的美国对外援助实践中似乎并无明显改观。与前面提到援助效果相类似，这一类援助同样只是赢得政府，而起不到赢得受援国民心的作用。因而，即使是站在援助国的立场上，从维护援助国的国家利益出发，对受援国的发展援助，也应该根据受援国的实际情况，来确定援助计划和项目，使发展援助能够产生尽可能大的效益，尤其是让当地公众从发展援助中受益，感受到援助国给他们带来的好处。

第三，发展援助的基础是一个国家的经济实力，即“硬实力”的重要组成部分。但一个国家的“软实力”同样可以在发展援助中发挥重要作用。“硬实力”与“软实力”巧妙或完美地结合在一起时，就能形成援助国的“巧势力”（Smart Power）[3]，将发展援助的效果最大限度地发挥出来。自肯尼迪政府时期开始一直延续到现在的和平队，无疑是美国对外发展援助中比较成功的例子。和平队向发展中国家提供的是以志愿者身份出现的“中等人力资源”，自上个世纪70年代以来，和平队一直维持着7000余人左右的规模，在70多个国家的多个领域从事志愿服务。与和平队所取得的成效相比，该组织每年的经费只有不足4亿美元（2009-2010财政年度拨款为3.73亿美元），属于典型的少花钱多办事的机构。和平队的成功之处，就在于这个组织更多地体现了美国的“软实力”，并且将“软实力”与“硬实力”有机地结合在一起。一方面，和平队的工作方式借鉴了美国社会的志愿者文化。和平队队员是以志愿者的身份在第三世界国家工作，他们只从美国政府那里领取基本的生活费用，其数额较所在东道国社会的生活水平略高。但是，和平队志愿者并不从发展中国家领取任何工资和津贴，发展中国家只需要提供必要的工作条件即可。这种基本上是免费提供的工作人员，不仅易为发展中国家所接受，更容易为美国赢得发展中国家的好感；另一方面，和平队志愿者体现了美国传统的开拓精神和吃苦耐劳精神。大多数和平队志愿者是工作在东道国的基层社会，特别是边远及落后地区，有些地区甚至所在国的大学毕业生都不情愿去。如占志愿者比例最大的和平队教师，除少数是在城市教大学外，大多是在农村教中小学或职业学校；医生或护士则是活跃在医疗条件相对落后的农村地区，至少是在城市的基层医院；而那些技术人员更是深入到农场、畜牧场、建筑工地和工厂里。这种工作方式同样容易赢得受援国官方与民间的双重尊重；并且，和平队在一些领域确实也为受援国带来了可观的变化，而面向公众的模式也容易让当地民众感受到美国援助给他们带来的好处。也正因为如此，美国参议员多德称和平队就是美国的“巧实力”。在对外发展援助资源相对有限的情况下，如何尽可能大的发挥其作用，确实是一个值得思考的问题。

三.美国发展援助的新趋势

冷战结束后，尤其是在进入新世纪后，美国对发展中国家的发展援助呈现出一些新的趋势与特点，这些新趋势与特点主要表现在以下几个方面：

第一，美国对发展中国家的发展援助由冷战时期的侧重于经济领域逐渐转变为冷战后的侧重于政治领域。在冷战的大部分时间里，尽管美国对发展中国家的发展援助并不乏政治与意识形态考虑，但美国的援助项目基本上是围绕经济恢复与发展来设计，发展援助的主要内容是与经济发展密切相关的，很少涉及政治领域。所以，冷战时期的发展援助基本上属于经济援助的范畴。从冷战后期开始，美国对发展中国家发展援助的内涵开始发生变化，1983年，里根政府成立全国民主基金会，美国对外发展援助开始倾注政治内涵，美国国际开发署也与全国民主基金会等组织合作，在一些发展中国家的政治领域从事民主援助。冷战结束后，不仅在前苏联和东欧地区，美国加大了民主援助的规模和力度，在一些发展中国家，尤其是那些刚刚结束内乱进行重建的国家，美国援助的重点同样也是侧重于政治领域。推动发展中国家建立和完善民主政治，构成了这一时期美国发展援助的重要内容。对此，美国国际开发暑的官方网站上毫不避讳，称“美国国际开发署通过在发展中国家促进经济发展、保护人类健康、提供紧急人道主义援助和增进民主，促进世界的和平与稳定。”[4]2005年美国国际开发署制定的官方文献更是将“民主与治理”确定为国际开发署“目标的核心内容”，具体包括：“在极权国家扩大自由；支持民主的突破性进展；巩固民主的进步；在脆弱国家为稳定与民主奠定基础。”[5]从此可见，美国国际开发署已经由冷战时期以经济援助为主的政府机构，逐渐演变成为以在发展中国家推动民主政治为主要任务的机构。美国国际开发署这一职能的转换，也导致那些美国标准下的非民主国家，在接受美国国际开发署提供的援助项目时戒心重重。对这些国家而言，美国国际开发署所提供的可能更多是麻烦。

第二，美国发展援助对一些重大的全球性问题给予更多的关注。进入新世纪后，一些全球性问题日益引起国际社会的关注，这些问题主要有：全球暖化及极端天气的增多；全球性疾病如H1N1、SARS、HIV的预防、水资源的保护等等。在上述领域，美国号称发挥着“世界领导”作用。不过，无论是美国政府机构如美国国际开发署、和平队、美国农业部等，还是美国的非政府组织，对上述问题都给予了更多的关注。如在预防艾滋病方面，自1986年以来，美国国际开发署已经投入了70亿美元；在艾滋病的重灾区非洲，和平队的每一位志愿者都被要求以不同的方式致力于艾滋病的防治工作。

面对全球变暖问题，美国国际开发署与美国国务院联合推出的《战略计划（2007-2012）》强调：“我们将促进经济发展伙伴关系。这种伙伴关系将减少温室气体排放，改善空气质量，并通过发展市场，维护利用高效能源、能源保护和低碳能源创造的其他共同效益。我们将继续与我们在经济合作与发展组织的伙伴合作，改进工业化国家的政策，同时支持我们的发展中国家伙伴为保护环境做出的努力。”[6]为实现这一目标，美国政界及智库提出了“绿色援助”观念，即将美国对发展中国家的发展援助与环境保护挂钩，从保护环境的角度来重新设计美国的发展援助项目。[7]

第三，美国对发展中国家的发展援助趋于多元化。这种多元化有两个方面的含义：一个是美国更多地依赖于多边援助；另一个是美国的民间机构如各种基金会和志愿者组织在对外发展援助中发挥着越来越重要的作用。

从尼克松之后的历届美国政府，基本上一直是在双边援助与多边援助之间摇摆。除了里根政府比较重视双边援助外，其他各届政府基于不同的原因，对多边援助均比较重视。美国政府能够施加较大影响的多边援助机构主要有世界银行和联合国的一些下属组织。其中，世界银行这个金融机构的总部就设在美国首都华盛顿，世界银行的行长也是由美国总统提名，一直由美国政治家担任，银行的雇员也以美国人或在美国受过教育的人为主。如果仅仅从美国资本在世界银行所占的份额来看，或许比重并不很大。但美国政府对世界银行的决策有着至关重要的影响，而世界银行的发展援助政策基本上也是与美国外交政策保持一致。对于联合国的下属组织，美国主要是利用会费问题对其施加影响。除此之外，美国还以其他经济体如欧盟、日本甚至中国经济实力日益强大为由，要求这些国家和地区在对发展中国家的发展援助中承担更大的责任。而且，除中国外，上述经济体的发展援助政策基本原则基本上与美国保持一致。

冷战时期，美国的一些民间组织就介入到发展援助领域，但受冷战大环境的影响，民间组织介入发展援助的规模还不大，程度也不深，多是配合政府的发展援助行动，如一些大学参预政府援外技术人员的培训等；另外也有一些大型基金会如洛克菲勒基金会在一些地区独立从事技术援助项目；冷战结束后，美国各种基金会的数量急剧增加，从1990年的3.2万个增加到2000年的5.6万个。而且，越来越多的美国基金会、宗教组织和及志愿者组织活跃在对外援助领域。其中，各种基金会在民间对外援助中发挥着最为重要的作用。这些基金会拥有雄厚的资金，能够雇佣高水平的管理人员和技术人员。不同基金会在发展援助领域有不同的定位，如卡特中心侧重于农业领域；富布赖特基金会侧重于文化教育领域；福特基金由于其雄厚的资金支撑，涉及的领域相对比较多。据估计，从新世纪初叶开始，美国各种民间组织向海外提供的发展援助金额每年已经达到350亿美元，是美国官方所提供发展援助资金的3.5倍。美国前任国际开发署署长助理卡罗尔·阿德曼(Carol. C. Adelman)将这一现象称为美国“对外援助的民营化”。[8]

由于基金会的民间色彩浓厚，美国政府也倾向于利用基金会这一特殊的媒介，从事特殊的发展援助行动，尤其是在政治领域。1983年美国政府建立的“全国民主基金会”就是一个典型的例子。这一类基金会往往从事政府不方便出面去做的事情，以避免引起美国政府与其他国家的正面冲突。但这类基金会的资金来源主要是美国国会拨款，基金会的负责人也是具有美国政府背景的政要，它们的行动自然是唯政府马首是瞻。

美国对外发展援助的新趋势，主要还是根据新的国际形势、以及美国在对外关系领域面临的新问题而采取的必要调整，上述调整，尤其是美国将发展援助领域的重心向政治领域转移，尤应引起我们的重视。

1949年，杜鲁门总统在国情咨文中踌躇满志地提出“第四点计划”，开始美国对发展中国家的发展援助时，新中国还在准备迎接它黎明的曙光。一甲子过后，经过30多年改革开放的中国已经跃升为世界第二大经济体（考虑到人民币的实际价值，2009年中国的GDP已经超过日本。）。在发展援助领域，向负责任的大国迈进的中国已经成为世界上的主要援助国，我们应该吸取战后美国对外发展援助的经验和教训，尽快形成成熟的对外发展援助政策。

本文为笔者所主持的国家社科基金项目《在国家利益之间：战后美国发展援助探研》（浙江大学出版社2011年版）的结束语。

[1] NED, Strategy Document (2002), NED, 2002, p.8.

[2] Joseph S. Nye, “Redefining the National Interest,” Foreign Affairs, Vol.78, July-August 1999, p.24.

[3] “巧实力”是美国国务卿希拉里·克林顿在参议院提名听证会上正式提出的一个概念，但在华盛顿圈子里，这个概念的提出时间更早，它是2008年上半年，美国著名智库战略暨国际研究中心（CSIS）为下一届政府准备的外交行动理念。2008年3、4月间，战略暨国际研究中心连续举办了四场关于“巧实力”的研讨会，笔者参加了其中的三场。无论是在与会议主发言人的交流，还是与其他与会人员的探讨，以及后来与美国一些政府官员的交流，笔者发现，美国官员及学者基本上也讲不清楚何为“巧实力”，甚至很多学者和政府官员公开表明不喜欢这种提法。笔者认为，“巧势力”并不是与“硬实力”或“软实力”相并列的另外一种实力，如果非要使用这种说法的话，那就是“如何更加聪明地运用美国的各种实力，使之最大限度的发挥作用”，放在外交领域，就是如何使美国的外交决策更加聪明有效。

[4] “USAID Primer: What We Do and How We Do It,” available at http://www.usaid.gov/about_usaid/primer.html

[5] USAID, At Freedom’s Frontiers: A Democracy and Governance Strategic Framework, Washington D.C. USAID，2005, p.1, p.3.

[6] U.S. Department of State and U.S. Agency for International Development, Strategic Plan, Fiscal Years 2007-2012, Washington D.C., p.28.

[7] “绿色援助”观念是小布什政府“千年挑战公司”的董事长助理布拉德利·帕克斯（Bradley C. Parks）等人提出的，他们在《绿化援助：对发展援助中环境影响的理解》一书中，比较系统的阐述了“绿色援助”的观念，认为在发达国家对发展中国家的发展援助中，应充分考虑环境保护与发展中国家可持续发展的问题。见Robert L. Hicks and Bradley C. Parks, Greening Aid? Understanding the Environmental Impact of Development Assistance, Oxford: Oxford University Press, 2008.

[8] Carol. C. Adelman, “ The Privatization of Foreign Aid: Reassessing National Largesse,” Foreign Affairs, Vol. 82, No.6 (Nov.-Dec., 2003), pp.9-14.