党规到底是不是法律？这是中国法治的特有问题，也是中国法治的核心问题。中国法学界普遍按照西方代议制国家的标准否定党规的法律性，漠视党规的实然效力，实际上不过是掩耳盗铃。中共中央办公厅法规局副局长宋功德教授走出了可喜的一步，明确宣称党规是“坚硬的软法”，然而这一定位的背后是无奈。我们的基本观点是，党规是法律。
具备应然和实然法律效力的党规
从表面上看，党规是中国共产党的内部规范，类似于社团的所谓“软法”，然而实际上党规具有应然的和实然的法律效力。
判别一项规则到底是否具有应然法律效力的最终标准是宪法。法学界之所以普遍否定党规的法律性就在于八二宪法是以代议制精神制定的，对中国共产党领导采取羞羞答答的态度。一方面宪法第58条按照代议民主制宣称“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，另一方面在宪法序言中确立了中国共产党的领导。中华人民共和国宪法并非仅仅建立在人民主权之上，而是建立在陈端洪教授所说的“中国人民在中国共产党的领导下”，实际上有人民主权和中国共产党领导两项，这是宪法与党章并存的二元宪治体制，而非绝大多数代议制民主国家仅仅只有宪法的一元宪治体制，党规的法律性来自于宪法所确立的中国共产党领导和中国共产党章程，尽管是以羞答答的方式。
一项规则是否具有实然法律效力的判断标准是强制约束力。狭义上的法律是国家制定、维护和强制执行的规则，其中强制执行是最核心的。耶林将法律定义为所有得到国家强制程序保障的规范的总和：“国家的强制执行力是确定法律的绝对标准，没有强制力的法律规范是一种自我矛盾，好比不燃烧的火，不发光的灯”。党规具有强制力，是法律，具有实然法律效力。我们通常认为法律《中国共产党章程》第37条明确提出“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。党组织必须严格执行和维护党的纪律，共产党员必须自觉接受党的纪律的约束。”这一条表面上看与代议民主制中的政党规范和一般团体规范没有什么区别。然而，党规有别于一般社团的规范在于其强制约束力，其背后是暴力做后盾。《中国共产党章程》序言中明确“中国共产党坚持对人民解放军和其他人民武装力量的领导”，第22条明确“党的中央军事委员会组成人员由中央委员会决定”，第23条明确“中国人民解放军的党组织，根据中央委员会的指示进行工作。……军队中党的组织体制和机构，由中央军事委员会作出规定。”党对军队的绝对领导是自1927年三湾改编以来确立的原则。八二宪法第三章“国家机构”第四节也涉及中央军事委员会，然而是中华人民共和国的中央军事委员会，党的中央军事委员会和国家的中央军事委员会实际上是“一个机构两块牌子”，由于宪法确立了中国共产党领导，所以中国人民解放军及其武装力量是在中国共产党的领导下。正是因为中国共产党掌握着暴力力量，所以党规具有强制约束力。例如备受法学界诟病的“双规”（“规定时间和规定地点”的简称）就是中国共产党适用内部规则对其成员实施惩戒的司法外拘留行为，被双规的官员失去人身自由。党内纪律处分仅仅有警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍，表面上看最严厉的是“开除党籍”，与代议民主制国家中的政党或者组织没有什么区别，然而事实上并非如此。《中国共产党纪律处分条例》第30条明确规定“党员受到党纪追究，涉嫌违法犯罪的，应当及时移送有关国家机关依法处理。需要给予行政处分或者其他纪律处分的，应当向有关机关或者组织提出建议。” 第10条规定“必须建议党外组织撤销其党外职务”。中共纪律检查机关直接移送国家司法机关的能力是其他政党所没有的，中共“建议”的实际效力远非通常“建议”的效力，实际上都是具有法律中“必须”同样的效力。
超越教条思维：法律性党规的正当性
具有应然法律效力和实然法律效力的党规为什么不被法学界所认同呢？根本原因在于法学界的代议民主制教条思维，次要原因在于中国共产党在宪治问题上的模棱两可。
按照代议制思维，只有议会才有立法权，在我国只有全国人民代表大会及其常务委员会具有立法权，行政法规、地方性法规、部门规章等都是根据人大通过的宪法法律授权制定的。按照这样的规定，党规不具有法律性。这样的结论不符合基本的法理。首先，法律并非仅仅是成文法，无论是在大陆法系还是英美法系国家，法官法和习惯法都是法律。其次，成文法也不仅仅是议会的法律。按照德国著名法学家魏德士的观点，除了行政法规之外，章程（公法上的组织为完成其任务必然需要制定自己的法律规范）也是法律。魏德士认为，“章程调整的是（组织、机构等）内部的法律关系，公法上的组织拥有制定章程的权力是主体自治的体现。与行政机关制订行政法规的权力相反，制定章程的权力不会破坏行政与议会之间权力分立的基本原则，因为公法自治主体所拥有的制定章程的权力被认为是‘第四种权力’”。中国共产党章程毫无疑问也是法律。问题的关键在于，由于中国共产党的领导地位，党规不仅仅适用于中共党员和党组织，而且有些党规适用于全国人民，我们需要将党规区分为党内法规和党导法规。我国不是一般的代议制民主国家，而是社会主义国家，是中国共产党领导的人民民主国家。我国政治在肯定人民主权基础上确立了中国共产党领导，中华人民共和国的政治基石是两个：人民主权和中国共产党领导，而非仅仅人民主权。宪法中规范了人民主权的架构，赋予了全国人民代表大会及其常务委员会的立法权，关于中国共产党领导仅仅在宪法序言中宣示，关于中国共产党的规范体现在中国共产党章程及其准则、条例、规则、规定、办法和细则等党规中。中国共产党章程毫无疑问是成文法，如果我们一定要按照代议制思维来看，中国的代议制实际上是双层代议制：中国共产党党内代议制和人民代议制，这是由“中国人民在中国共产党领导下”的政治体制决定的。如果我们将代议制比如为平房，那么双层代议制就是两层的楼房。在像中国这样的超级大国，双层代议制可能是更加有效的国家治理体系。思考中国的政治体制，必须打破代议制思维模式，正像我们不能用平房的思维来看待双层楼房。用代议制教条式思维看待中国法律体系只会得出令人难堪的结论：自身所定规则的正当性比不上自己所领导结构所定规则的正当性。全国人民代表大会是在中国共产党领导下的，所以中华人民共和国立法是在中国共产党领导下所制定的，如果我们认同全国人民代表大会及其常务委员会所制定规则的法律性，那么中国共产党自身所制定规则的法律性就是毋容置疑的。
党规和国家法律位阶之争的根本出路
党规具有实然法律效力和法理正当性，其应然法律效力也是存在的，只不过在现有的法律体系中不太明确。党规的法律性仅仅在八二宪法序言中陈述，而宪法序言的法律效力是备受争议的，我们需要做的应该是在宪法中明确党规的法律性、区分党内法规与党导法规和按照法治的标准来规范党规，从而保证法治的统一性。
现在中国共产党提出全面推进依法治国和全面从严治党是一个巨大进步，然而依法治国和从严治党仍然是两个体系，它们之间的关系不清楚。这个问题不解决，困扰人们的 “党治还是法治？”“党大还是法大？”“权大还是法大”之类的问题总是会时不时冒出来，基本制度就不可能定型，国家和民族的长治久安就没有保障。党规与国法到底是什么关系？这是“党大还是法大”问题的核心。中华人民共和国法律体系按照从上往下的宪法、法律、行政法规和部门规章的法律体系初步形成，下位法不能违背上位法，宪法最高。中国共产党章程及其党内法规和规范性文件与宪法、法律、行政法规和部门规章之间的位阶关系如何？这是摆在法律人面前的难题。习近平从逻辑上论证了“党大还是法大”是一个政治陷阱，是一个伪命题。因为从逻辑上讲，党的本质是政治组织，而法的本质是行为规则，两者不存在谁比谁大的问题，否则就会落入话语陷阱。习近平指出，如果说“党大还是法大”是一个伪命题，那么对各级党政组织、各级领导干部来说，权大还是法大则是一个真命题。习近平的认识是完全正确的。然而，我们可以深究一下，各级党组织和各级领导干部的权力来自哪里？是党内法规还是国家法律？如果权力没有任何来源，权力不可能大于法律，因为法律代表的是国家意志；如果权力是来自国家法律，那么权力具有正当性；如果权力是来自党内法规，那么问题的根本就是“党内法规大还是国家法律大”？因此，如果说“党大还是法大”是一个伪命题，那么“党内法规大还是国家法律大”是真命题。
解决这一根本问题的出路在于确立立宪党导制，在宪法中将人民主权和党的领导统一起来，将国家法律和党规统一起来。立宪党导制的精髓就是在人民主权基础上的一党领导，通过在宪法中明确规定党的领导地位和执政方式将党的领导和人民主权紧密结合在一起，同时将部分权力授予给中国共产党在党章和党内法规中自行决定，从而形成宪法与党章并存的二元宪治模式。
二元宪治体制是一种双层的法治结构，法治的统一性要求党导法规将党内法规与国家法律统一起来。立宪党导制有点像两层复式结构住宅，分为上下两层，通过楼梯将上下两层连接起来，下层是人民主权，是主体结构，上层是党的领导，宪法是联接上下层的楼梯。立宪党导制要求建立起党内规治系统与国家法治系统之间的桥梁，就是党导法规体系。党内法规适用于党组织和党员，国法适用于政府和公民，我们缺少从适用党组织和党员的规则到适用于政府和公民的规则的党导法规体系，也就是从党规到国法的党导法规体系。党导法治是全面从严治党和全面依法治国并存的双重法治体制，双重法治体制必须解决从严治党和依法治国的双层法治体系的统一性，这个统一性必须通过党导法规治系统实现。党导法规治系统是规治与法治的衔接系统。需要特别区分的是党内法规和党导法规，党内法规仅仅适用于党组织和党员，党导法规解决从适用于党组织和党员到适用于政府和公民，也就是中国共产党通过规治到法治的领导规则。社会主义国家党规与国法之间具有不可分割的联系，因为共产党既是领导党同时又是执政党，党规和国法部分是分离的，部分是必然联系的，党规与国法必然联系是党导法规存在的依据。社会主义法治要求将党领导国家的方式以明确规则确立下来，社会主义法治体系必须包含党内法规体系、国家法律体系和党导法规体系。
党内法规和党导法规的法律地位通过宪法赋予，其正当性得到保障，剩下的问题就是怎么严格按照法治标准落实党内规治和党导规治。党内规治系统基本上可以仿行国家法治系统，党内规治系统与国家法治系统的唯一区别只是适用对象限定在党员和党组织，国家法治的原则都必须满足。与国家法治原则一样，为了实现党内规治，我们必须要求：第一，党内规则是可预期和不溯及既往的；第二，党内规则是可遵循的；第三，党内规则是对外公布的；第四，党内规则是清楚明白的；第五，党内规则之间是相互协调的，党内规则与国家法律是不冲突的；第六，党内规则相对稳定；第七，党内规则权威高于党组织权威；第八，司规独立。
党导法规应该由中国共产党起草、党内民主通过，最终由人民民主确立，因为党导法规不仅关涉中国共产党，而且关涉全国人民。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出三个“统一”和四个“善于”：“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。”三个“统一”和四个“善于”的提出是中国共产党领导和人民主权同时存在的必然要求，党导法治要求将“统一”和“善于”上升到制度层面，党导法规体系就是“统一”和“善于”的制度化和规范化。
（中国政法大学法理学研究所所长、教授、博导）
