近一年来，欧洲多次遭受恐怖袭击，逐渐沦为新的恐怖活动重灾区，且大多数案件均有比利时背景，尤其是2015年11月中旬的法国巴黎特大连环暴恐案，该案在比利时筹备，八名嫌犯中的三名有比利时“印迹”，进一步引发外界对比利时暴恐形势的担忧。被誉为“欧洲心脏”的比利时不经意间成为暴恐“输出之地”，原因何在？仔细想来，这既与比利时社会治理缺失、安全管控能力不足等因素有关，亦是比利时应对新一轮国际暴恐浪潮、特别是“伊斯兰国”肆虐不力的直接反应。比利时的暴恐之殇并非偶发个例，而是折射出欧洲大多数国家在内外危机之下应对恐怖主义的尴尬、乏力困局。
比利时饱受恐怖主义之苦
梳理相关历史发现，比利时与恐怖主义的渊源较深。上世纪70年代以来比利时已大致遭受四轮恐怖主义浪潮的危害。第一轮为上世纪七八十年代欧洲本土无政府主义的暴力恐怖活动威胁，此间欧洲本土恐怖组织“共产主义战士党”多次在比境内发动恐袭。
第二轮为上世纪70年代至90年代末的伊斯兰激进主义威胁。上世纪70年代起，比受到沙特阿拉伯的瓦哈比主义的影响，沙特王室曾在比兴建了大量清真寺。80年代中期，比捣毁了一个名为“佛阿德•阿里•萨利赫”的暴恐团伙，该团伙常年在比境内活动，并在巴黎制造大量恐袭，比政府后来为此专门成立了应对伊斯兰极端主义的部门。90年代中期，比在境内抓获了大量阿尔及利亚恐怖组织“伊斯兰武装组织”（“基地”组织北非分支的前身）的支持者，他们试图在比境内搞袭击。
第三轮为第二轮的延伸，时间约为21世纪的前十年，比开始受到“基地”组织极端思想意识形态的毒害。2001年9月9日，两名自杀式袭击者在阿富汗炸死了反塔利班领袖沙赫•马苏德，比利时当局随后逮捕了多名与该案有关联的比利时人。2004年，西班牙首都马德里发生地铁爆炸案，多名比利时人与该案的肇事者“摩洛哥伊斯兰战斗团”有牵连。2005年，比利时一名女性皈化穆斯林在伊拉克搞自杀式恐袭，成为西方第一例女性人体炸弹。
第四轮从2010年起至今，比国内伊斯兰极端主义态势加剧，且受“伊斯兰国”的外溢冲击，威胁更胜以往。2010年，比国内极端分子成立“比利时沙利亚法运动”组织，该组织多次发布视频威胁袭击比利时，扬言在比搞“圣战”。叙利亚内战爆发后，该组织竭力怂恿比利时国人赴叙参战。2014年9月，比利时审判该团伙40余人有罪，但其中的多数都已逃往叙利亚。“伊斯兰国”崛起后，迅速将比列为渗透和攻击的目标。2014年5月，与“伊斯兰国”有关的恐怖分子袭击了比首都布鲁塞尔一座博物馆，造成四人死亡，打响了“伊斯兰国”境外袭击美欧的“第一枪”。2015年1月，比当局逮捕多名与“伊斯兰国”有关的恐怖嫌犯，瓦解多起暴恐图谋。同年8月，一名移居布鲁塞尔并在此获得枪支和弹药的北非裔恐怖分子企图引爆“大力士”高铁未遂。至今，比利时赴伊拉克和叙利亚参战的人员已达500余名，参战人员比例高居欧洲各国之首，比已进入黑云压城的高危期。
冰冻三尺非一日之寒
比利时暴恐形势如此严峻并非偶然，是其多年社会管理失控、应对反恐不利的直接表现，主要原因有四方面。
其一，比利时国内的管控能力严重不足，恐怖分子有机可乘。
一是比独特的政体难以对社会进行有效治理。有欧洲学者坦言，比作为主权国家的建立，本身就是为了缓冲法国、德国等几个欧洲大国的矛盾。而在比利时国内，其主要划分为北部的荷兰语区，人口约650万，以及南部的法语区，人口约450万。两大语言区各有独立的政治、社会和文化体系，鸿沟巨大，名义上作为国家首脑的王室和联邦层面的国家政府在民众的日常生活中“几乎没有存在感”。地方上也面临类似的困境，如首都布鲁塞尔，分为19个自治区和6个警察片区，各自治区之间分歧巨大，6个警察片区也有不同的管理机构，各自的职责也不尽相同，各自为政的现象极为突出。
二是比利时的开放性使得其防范恐袭的难度很大。一方面，比作为北约和欧盟总部所在地，“国际化”程度很高，欧盟各国的政府机构和国际组织大量扎堆布鲁塞尔等地，人口流动量大且频繁，恐怖分子在此藏身，筹备和发动恐袭较易，恐袭一旦成功便具有强大的影响力和冲击力。另一方面，比在德英法之间的战略位置重要，为重要的交通通道，只要两小时便可穿越比利时。且比属于欧盟的“申根区”，其边境开放，恐怖分子进出容易，常将其作为袭击欧洲国家的重要跳板。
三是比的情报能力较弱。比军警人员欠缺，安保能力不强，且过去数年停止招募情报人员，现面临上百个情报编制缺口，缺乏反恐的专业人才，难以获取相应的有价值情报。比目前主要依赖他国的情报合作，情报获取也有一定的滞后性，因此难以提前化解恐患。
其二，比移民问题突出，当地穆斯林社会地位低下。外来移民、尤其是穆斯林难以获得与当地人同等的就业机会和社会地位，导致经济困顿而心生怨恨走向极端主义的不在少数，这为比利时伊斯兰极端主义的滋生泛滥提供了土壤。例如，因法国此次巴黎特大连环暴恐案而引人关注的莫伦贝克区，该区只有10万居民，但30%为外来移民，尤其以北非移民居多。莫伦贝克区是布鲁塞尔最为“贫困”的郊区之一，当地的失业率超过25%，远高于比利时的全国平均失业率8.4%。欧洲反种族主义组织做过的调查显示，新移民即便以荷兰语或法语为母语，也依然被视为外国人，比企业可以轻易地出于宗教原因而拒绝一个求职者——尤其是佩戴头巾的女性穆斯林。然而，比政府并未及时重视和疏导移民问题，反而出台大量严管穆斯林的强硬措施，如安特卫普市2009年出台禁令，禁止在公众场合佩戴头巾；比2011年在全国范围内颁布禁止穿着全身罩袍的法令等，导致当地穆斯林的仇恨情绪进一步增强。在这种情形下，“伊斯兰国”等借此大量宣传极端理念，捕获到大量支持者。
其三，比利时枪支泛滥为恐怖分子提供了强大的武器保障。2015年1月法国巴黎《查理周刊》恐袭案、8月的“大力士”高铁恐袭未遂案以及11月的巴黎特大连环恐袭案中，恐怖分子均借助枪支作案，凸显恐怖分子在恐袭手段和技战术方面的一大变化。比利时枪支制造的历史久远，枪支走私容易，故比成为恐怖分子的青睐之地不足为奇。布鲁塞尔以东60公里，拥有建于1889年的欧洲最大的小武器厂家——“列日市赫斯塔尔国家兵工厂”，该厂现有雇员三千人，制造50余种类型的枪支，吸引着全球各地人员前来采购。此外，20世纪最后十年南斯拉夫战争时期遗留的大量武器也有不少流入比利时境内。但比利时的枪支管控松懈，直到2006年才出台相应法律。与此同时，比地下枪支黑市极为发达，只要有熟人推荐，便可以轻而易举地在咖啡店、超市和酒吧等场所获得各种枪支。恐怖分子可在比轻易获取大量枪支弹药，对比及其他国家造成巨大的威胁。
其四，“伊斯兰国”开辟应对美国和西方的域外战场，比利时遭到殃及。一年来，受制于美国及国际社会的打击，“伊斯兰国”在伊拉克和叙利亚面临的军事压力增大，战场态势由攻转守，其控制的“领土”面积有所减少，并相应调整恐袭技战术，开始加大对外渗透和扩张的强度，美国与西方成为其主攻目标，借此“围魏救赵”，增大美国与西方的围剿压力，在此背景下，比面临的恐怖风险也随之上升。
折射欧洲反恐之殇
比利时在欧洲并非孤例，大多数欧洲国家面临与其类似的反恐难题。法国巴黎恐袭案发生后，比和欧洲多国迅速调整相关反恐政策，提升反恐警戒，以求遏制恐患。然而，欧洲国家反恐有其天然硬伤，这些硬伤不解决，欧洲反恐行动最多只是“头痛医头、脚痛医脚”的权宜之计，难以真正做到反恐的治标治本。
其一，如何做到海外打恐与国内防恐的平衡。巴黎恐袭案发生后，法国开始与美国、俄罗斯合作空袭“伊斯兰国”，德国出兵叙利亚，英国首相卡梅伦也积极推动国会授权空袭叙利亚。此前，比利时也曾出兵伊拉克。欧洲国家试图通过武力消灭“伊斯兰国”的有生力量，以此减缓本土的恐怖威胁。然而，欧洲国家可在国境以外消灭恐怖分子，却难以阻止恐怖分子在其境内搞恐袭。这主要因为欧洲国家的本土安防有很大的问题，不仅军警能力较弱，“申根协定”使其具有天然的开放性，而且欧洲人极为强调“人权”，推崇“自由”与“民主”，不愿为了绝对安全牺牲个人隐私和生活的便利，因此一些反恐的法律和安检措施等难以真正推行。并且，欧洲人的这种思想和理念已根深蒂固，短期内难以改变。即使欧洲在遭受一些特大恐袭案件后能够强行推行某些安全措施，但多属危机处理的应急行为，一旦风声过去，立马故态复萌。目前，比利时一些民众就开始抗议政府的警戒措施，认为其影响到自己的生活。欧洲离伊拉克和叙利亚的地理位置较近，“伊斯兰国”在美欧打击下可能报复加剧，其隐匿于这些国家的支持者或也将发动更多恐袭，欧洲或将面临更大的暴恐威胁。
二是穆斯林与移民问题解决难。欧洲国家普遍面临穆斯林移民问题，穆斯林与基督族群对立的社会基础形成，经济、社会和宗教矛盾日趋激烈。近期欧洲出现大量恐怖袭击事件后，欧美开始对外协作打击“伊斯兰国”等国际暴恐势力，对内出台多项严管穆斯林政策，使得本已突出的反伊斯兰情绪进一步上扬，穆斯林的不安全感也更加强烈。未来，欧洲本土穆斯林与基督徒的对抗可能更加严重，暴恐滋生的土壤越加深厚。
三是如何应对外籍“圣战”分子的回流。美国国会9月底发布一项报告称，外籍“圣战”分子对国际社会构成严峻且日益上升的威胁，他们不仅增加了“伊斯兰国”的有生力量，且其中有些人正在策划袭击西方并煽动新一代极端分子。外籍“圣战”分子人数不断增加，从2014年的1.8万人、来自90多个国家，增加到今年的2.5万人、来自100多个国家，其中来自欧洲的达数千人。2015年以来，从伊拉克和叙利亚回流的“圣战”分子已在全球多地制造恐袭，未来外籍“圣战”分子，尤其欧洲本土的恐怖分子对欧的威胁或将持续发酵。
（作者为中国现代国际关系研究院安全与战略研究所助理研究员）
