摘要： 一般情况下，政府对突发事件受害者实施救助的标准由政府财力、居民消费水平、救助对象的数量和救助需求所决定；但对非常规突发事件受害者实施的救助则经常构成例外，表现为救助标准较高且与政府财力、居民消费水平、救助对象的数量无关。这种特殊政策的正当性虽然能够得到论证，却面临着一系列实施的法律难题。美国在“9.11事件”中的救助经验被认为是处理此类事件的一个成功案例。“9.11事件”之后，美国国会通过立法授权设立补偿基金，凭借具有超司法功能的特殊程序，采用个案听证的方式，较好地达成了救助政策目标。我国可以借鉴这一经验并有所变通地进行制度架构，在提供特殊标准的救助时也进行专门立法，并主要凭借行政程序而非司法程序来实施救助，对人际差别的解决借助公众参与而非采用个案听证。
关键词：非常规突发事件 国家救助 “9.11事件”
一、问题的提出
突发公共事件发生后，基于公民的社会保障权，国家有义务为受害者提供一定的物质帮助。对于受害者生活水平的恢复，“以救助为底线、以保险为核心、以捐赠为补充”的混合型机制被认为是一种理想模式。[1]但在当前我国的突发事件救助体系中，社会保险阙如，商业保险萎缩，基于公共财政的国家救助就成了受害者生活保障的主要来源。加上占社会捐赠绝大多数的非定向捐赠最后也由政府统一管理和支配，灾害救助中的政府主导因素便进一步凸显。政府所确定的救助标准，就将在很大程度上决定受害者生活恢复的水平。但是，观察近年来国内历次重特大突发事件中的国家救助却发现，政府为不同事件中遭遇同等损害的人所提供的救助标准极不一致。最极端的表现就是死难者家属所获抚恤的“同命不同价”。例如，近年几次社会安全事件中死者的救助标准如下：2008年拉萨“3.14事件”中，死亡的18名无辜群众家属获得特殊抚恤金每人20万元；[2]2009年乌鲁木齐“7.5事件”中，新疆维吾尔自治区政府对无辜死难者家属的抚恤补贴金为40万元，另加1万元丧葬补助金和1万元慰问金。[3]再如，近年几次重大自然灾害中死者的救助标准如下：2008年汶川地震，对因灾遇难人员家庭按每人5000元的标准发放抚慰金；[4]2010年玉树地震，青海省对每位遇难者每人发放8000元抚恤费；[5]2010年舟曲泥石流灾害，甘肃省为每名遇难者家属发放8000元的抚恤金和慰问金；[6]2012年彝良地震，对每位遇难者的家属给予2万元抚恤补助金。[7]有学者还描述过这样的例子：相邻的两家中一家因地震造成的房屋损失获得救灾补偿2万元/间，另一家被洪水或泥石流摧毁只获得补偿0.7万元/间。[8]
同因突发事件死亡，政府为自然灾害死者提供的救助金额最低为5000元，给予社会安全事件死者的最高达42万元，悬殊达84倍。即使在同一类型的突发事件中，救助标准也存在最多达4倍的差距。这不得不令我们思考：政府到底是根据哪些因素来确定突发事件受害者的救助标准的？政府所考虑的那些足以导致上述悬殊结果的因素，是否具有正当性？如果这种考虑是正当的，法律又应当作出何种安排以实现政策的合法性并使其顺利实施？
二、非常规突发事件中的特殊救助标准及其正当性
(一)非常规突发事件中的特殊救助标准
国家对突发事件受害者提供救助的标准应当如何确定，迄今我国尚未有统一的立法规定，2010年《自然灾害救助条例》和2014年《社会救助暂行办法》都没有解决这一问题。学术界的主流观点认为，突发事件国家救助的标准主要应根据政府财力、居民消费水平、救助对象的数量、救助对象的需求四个因素来综合确定。[9]通过考察我国主要的突发事件救助项目，如因灾倒房重建补助、因灾损房维修补助、临时性安置补助等可以发现，政府救助的支出水平在绝大多数情况下确实受到上述四个因素不同程度的影响。但在某些后果极其严重、社会影响十分重大的事件中，国家救助的标准除了因救助对象需求的因素而确实存在人际差异之外，[10]则完全背离了政府财力、居民消费水平、救助对象的数量三个因素。此类事件，在公共应急管理中通常称为非常规突发事件，指的是公共突发事件中最严重、最特殊的那一部分，即“前兆不充分，具有明显的复杂性特征和潜在的次生、衍生危害，破坏性严重，采用常规管理方式难以有效应对的突发事件”。[11]在具体形态上，非常规突发事件可能表现为首发或以极低概率偶发的未知类型的事件，或虽是已知类型的事件但其规模和损失惊人从而对公众心理造成巨大冲击，也可能表现为多种常规突发事件在特殊时空条件下的复杂叠加。在此，我们以近年发生的汶川地震(2008)、拉萨“3.14事件”(2008)、乌鲁木齐“7.5事件”(2009)、玉树地震(2010)、舟曲泥石流(2010)5个非常规突发事件作为考察对象。可以发现，这些事件中受害者所获得的国家救助——无论是属于经济损失的倒房重建补助，还是属于非经济损失的死难者抚恤——明显高于当时的全国性标准(见表1)[12]。
上述差别能否通过政府财力、居民消费水平、救助对象的数量等因素来获得解释呢？以汶川地震为例，与当时的全国性数据对照如下(见表2)：
不难发现，在四川省人均财政支出、居民人均消费水平均明显低于全国平均水平，而每万人因灾倒房数远高于全国水平的情况下，汶川地震的倒房重建补助标准却超过了全国的2倍。其他几个事件的情况也与此类似。那么，政府在非常规突发事件中对受害者实行异乎寻常的高标准救助，到底基于何种考虑？这种考虑又是否具备正当性呢？
(二)个体正义的解释及其困境
传统上，公共危机管理的分期理论将突发事件中的救助行为视为一种事后管理措施。[13]包括笔者在内的研究者都曾认为救助的目的是弥补受害者的损失，恢复其生活水平，而受害者获得救助的权利基础则是公民的社会保障权。[14]社会保障权作为生存权的补充性(或手段性)权利，指的是“公民在面临威胁其生存的社会风险时，从国家和社会获得物质保障和社会服务，使之维持生存并达到相当水准的生活的权利”。[15]由此观之，突发事件中的国家救助行为便是为了满足公民的个体权利而履行的一种给付义务。那么，评价救助政策正当性的基准，就要看这种个体权利是否被充分且平等地满足了。
亚里士多德将个体正义分为分配正义和矫正正义来讨论，认为分配正义的核心是“得其所应得”，矫正正义的核心则是“失其所应失，补其所不应失”。[16]一般认为，社会保障是一个分配正义的问题。按照诺齐克的观点，社会保障(包括突发事件中的国家救助)并不是被救助者的一种应得权利，而只是一种道义上的救济。因为“国家不可能用它的强制手段来迫使一些公民帮助另一些公民”。[17]德沃金的分配正义强调起点公平并引入了一个“具体责任原则”，主张“就一个人选择过什么样的生活而言，在资源和文化所允许的无论什么样的选择范围内，他本人对做出的那些选择负有责任”。[18]在德沃金关于正义的理论体系中，突发事件的遭遇对于个人来说属于“运气”问题，可以通过风险保险市场来解决。人们根据自己对风险的评估决定投保与否并承担其后果，由此导致的不平等是可以接受的。也就是说，个人因为突发事件获得保险赔付是正当的，而从国家获得无偿救助的正当性却无从证明，因为这违反了具体责任原则。罗尔斯则提出了关于分配正义的两个原则：“第一个原则：每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则：社会的和经济的不平等应这样安排，使它们：(1)在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且(2)依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放”。[19]按照罗尔斯的第二个原则即差别原则，突发事件的受害者获得救助是正义的，而对每个人的救助标准应当取决于其救助需求(主要由损害程度和经济状况决定)。
无疑，罗尔斯的正义观对于突发事件中国家救助的正当性最具解释力。以此论之，我国确立的突发事件救助标准的合理性值得考量。对于常规突发事件来说，要实现罗尔斯所要求的个体正义不是难事。因为，常规突发事件的国家救助标准是由政府财力、居民消费水平、救助对象的数量和救助需求所决定的。其中，由救助需求和消费水平所导致的差别只要幅度适当，将有助于导向实质平等，它们修正了简单平均主义带来的实质不平等，使得在突发事件中具有相同需求的受害者能够获得同等效用的救助。至于因政府财力的强弱以及一时一地救助对象的多寡而造成的标准差别，当然对公平造成了伤害。但正如众多研究者所主张的那样，这可以通过加大中央政府的统筹力度和增加财政转移支付来解决。[20]但对于非常规突发事件来说，其救助标准完全不符合罗尔斯的个体正义标准。这些事件中受害者的遭遇并不比常规事件中的同类受害者的遭遇更坏，但却获得了高得多的救助。
突发事件是面向非特定无辜者发生的不幸，这种不幸完全有可能发生在任何一个其他人的身上。那么，国家对受害者的救助也可以被看做是其他人对受害者的一种补偿，是一种风险衡平的机制，具备了矫正正义的属性。符合矫正正义的标准是损失与补偿相当，以此观之，突发事件中受害者获得的救助在恰好能够填平其损失时方为正义。换言之，救助标准应依系于受害者的损失程度。如此一来，常规突发事件与非常规突发事件救助标准之间存在重大差异，显然是有违矫正正义的。
因此，无论我们将突发事件中的国家救助看做一种基于社会保障的给付，还是基于特别牺牲的补偿，在个体正义的视野中，非常规事件中的特殊救助标准都无法获得正当性上的证明。
(三)对救助功能的反思与社群主义的解释视角
将突发事件中的国家救助当做一种单纯的社会保障或损失补偿措施的观点，是值得反思的。危机管理理论习惯于将突发事件应对看作是一个线性过程，即把应对过程划分为若干阶段，而每一阶段对应一项或几项措施。据此，应急救助被视为一种危机后的恢复措施。而事实上，由于突发事件本身的不确定性，任何危机的应对过程都不可能是线性的，一项危机应对措施可能在事件的不同阶段发挥多种作用。实践表明，国家对突发事件受害者的救助不仅具有直接的损失填补功能，还具有针对事件本身的处置功能，即是克服正在发生的公共危机的一种手段。2003年的非典型肺炎危机就是一个例子。非典型肺炎危机初期，由于病人和疑似病人均按照普通患者收费就诊，导致许多在城市务工的农村人口担心无法支付高昂的医疗费而大规模返乡。然而一旦非典型肺炎在公共卫生条件极为脆弱的中国农村爆发，后果将不堪设想。此时，中国政府果断宣布对非典型肺炎(疑似)患者提供免费治疗，从而阻止了事态的进一步恶化。[21]很显然，政府在这里所提供的医疗救助，其主要目的并不是为了补贴患者医疗费用上的开支，而是将其作为一种控制事态的处置措施来使用的。
常规突发事件只导致直接的人员、财产和环境损失，国家对这些损失的救助只要足以维持受害者的基本生活水平，避免其饥饿冻馁、流离失所、死亡伤病便足以遏制危机。而非常规突发事件的损害后果远非前者可比，仅仅着眼于维持受害人生活水平的救助标准，远不足以消弭它们在其他方面产生的消极后果。例如，非常规突发事件因其巨大的损失，特别是大规模的人员伤亡，将对公众心理产生强烈刺激，使其产生震惊、同情、焦虑、沮丧、恐慌等情绪，并可能诱发非理性行为。[22]这一点在汶川地震中表现得尤为明显，当时人们对地震没有被预报的强烈质问，对“蟾蜍搬家”、“阴阳云”等敏感信息的反复纠结，终日观看地震报道节目而不能自拔等精神现象，都是在此类情绪支配下的极端表现。而如果受害者及其家属能够得到较高标准的救助，公众的上述情绪将会获得一定程度的缓解。有时候，非常规突发事件的后果包含着对政府形象、民族关系、政权稳定的严重损害，给予受害者较高的抚恤可能有助于减轻这些后果。例如，2009年的乌鲁木齐“7.5事件”及其随后发生的“扎针事件”一度导致当地维、汉两族居民对立，以至于引发了群众集会游行和部分汉族群众对犯罪嫌疑人的围殴。此时政府将死难者的抚恤标准提高1倍以上，不能不说就是出于处置事态的考虑。
由此可见，非常规突发事件中的国家救助所包含的政策目标远比常规突发事件多元、复杂，其针对事态本身的处置功能甚至超过了对受害者个体权利的保护。在这种情况之下，对救助标准正当性的评判和解释就不能仅仅着眼于受害者个体正义的实现，而必须进一步引入更重要的利益考量作为标准，如突发事件处置所追求的公共安全。
不同于罗尔斯等新自由主义思想家提出的个人权利优先于“善”的主张，20世纪80年代兴起的社群主义在批评新自由主义的基础上，从自我与社群的关系出发，提出了“善”(公共利益)优先于个人权利的主张，具体表现为共同善的基本形式无非是安全和福利，包括国家在内的社群的基本意义就在于为人们提供安全和福利。离开了安全和福利的提供，社群的存在就失去了它的基本价值。[23]在社会物品的分配上，沃尔泽根据物品的不同意义提出了三个在不同情形下适用的分配原则：自由交换、应得和需要。其中，按需要分配的社会物品被认为最能体现社群对个体的意义。所谓按需要分配，就是将“所需的物品根据人们的所需情况而分配给他们”。[24]而按需分配的物品，是以社群的成员资格为基础，在特定社会背景条件下由共同体的文化、宗教和政治信念指引，按照人们对共同生活的理解而历史地形成的。在一个国家当中，应当按需分配的典型物品莫过于公共安全。在突发事件爆发之后，政府的首要职责是以最快的速度掌控事态、克服危机、恢复平常，从而为公众重新提供安全保证。而非常规突发事件造成的危机远比常规突发事件造成的危机严重和复杂，政府要在事件发生后满足公众在公共安全上的需求，势必要付出更多代价，采取更多特殊措施，包括针对受害者的特殊救助政策。尽管国家为突发事件受害者提供的救助同样属于社群主义理论中应当按需分配的社会物品。但毫无疑问，在政府应当为公众提供的物品中，安全比福利重要得多。那么，政府为了尽可能充分地满足公众对安全的需求而牺牲了在福利分配方面的平等，就应该是正当的。
在实践中，我们也可以发现：公众对非常规突发事件中政府所采取特殊救助标准的正当性，在情感上普遍显示出较高的认同。例如，在汶川地震中，公众非但没有指责政府的救助标准伤害了平等，反而会为救助标准的提高感到欣慰。同时，公众提供的大量捐赠又在客观上推高了救助标准。汶川地震中的各种捐赠款物高达797.03亿元(截至2009年9月30日)，几乎与政府809.36亿元的资金投入相当(截至2008年9月25日)，而这在其他突发事件中是极为罕见的。[25]无独有偶，在美国“9•11事件”的救助中，“2011年9•11灾难补偿基金”(以下简称“补偿基金”)的特别负责人范伯格为了证明其较高的补偿标准具有正当性，在反驳其论敌时也将公意的认同作为了一个重要的理由。[26]
但是，即使特殊救助政策的正当性可以获得解释，甚至还能获得大多数公众的情感认同，但“同命不同价”、“同损不同补”仍将严重挑战人们特别是常规突发事件中的同等受害者的平等观念，甚至破坏实定法上业已确定的规则。对此，如果法律不能作出有效回应，这样的政策就很可能被视为一种行政恣意，或者是政府为了讨好或保护某些特殊群体的利益而作出的政治表演或政治交易。那么，通过何种制度安排才能使这种必须而非常之举取得合法依据并被有效实施呢？美国政府对“9•11事件”受害者实施的补偿，被不少研究者视为成功解决这一问题的典范。以下笔者试对其做一番梳理，以期对我国相关制度的构建有所裨益。
三、美国“9•11事件”提供的救助制度经验
美国“9•11事件”是一次深刻影响了当代世界的非常规突发事件。整个“9•11事件”受害者的救助和补偿工作罕见地漫长，直到2011年奥巴马政府为当时第一批赶到现场而吸入毒气尘的救援者提供医疗补助，才告落下帷幕，但其绝大部分工作却是在事件发生后不到3年的时间内完成的。
美国政府在为“9•11事件”受害者提供救助时，面临的政策目标是极其复杂的。除了为受害者及时提供帮助，美国政府还希望保护航空业免受冲击，并迅速重振曼哈顿地区乃至整个纽约的经济繁荣。最终，“9•11事件”的受害者特别是平民伤亡者获得了来自政府的巨额资金。仅就人身伤亡而言，来自政府的资金(59.6亿美元)占据了全部资金(86.7亿美元)的69％，如果考虑到救援人员中的伤亡者补偿，这一比例将上升到70％。[27]“9•11事件”的受害者救助有两个突出特点：(1)给付金额远高于其他事件，如1993年“世贸中心”第一次爆炸、1995年“俄克拉荷马城爆炸案”、2000年“科尔号军舰爆炸案”以及早于“9•11事件”几个月的“密西西比河大洪水事件”。“9•11事件”的死者遗属平均获得208万美元、受伤者平均获得近40万美元的补偿。[28](2)给付标准不统一，不同受害者获得的救助金千差万别。死者遗属最高获得了710万美元，最低仅25万美元，相差达28.4倍；受伤的救援人员获得补偿最高为860万美元，最少为500美元，相差达17200倍。[29]这些貌似极不公平的标准曾饱受挞伐，甚至被喻为政府与航空公司之间的一场“肮脏交易”。但最后，这一政策居然获得了绝大部分受害人的认可，也为一般美国公众所接受，既挽救了风雨飘摇的美国航空业，也化解了美国政府面临的政治危机。那么，梳理“9•11事件”受害者救助标准得以达成的政策实施过程并发现其中的价值，就显得极有意义了。[30]
在“9•11事件”中，美国政府要使上述救助政策成功获得实施，至少要在法律上解决如下3个问题：(1)如何使特殊的补偿标准获得合法依据？(2)如何保证救助的效率？(3)如何在受害者个体间实现公正？笔者认为，美国政府解决上述问题的主要经验有3个方面：
(一)通过立法整合资源
美国政府既想迅速安抚受害者及其遗属，又希望保护航空公司免因巨额索赔而陷入灭顶之灾，同时还想刺激纽约的经济景气，势必要大幅提高救助标准。而资金的来源无非是3个方面：公共财政、保险和捐赠。美国政府首先必须将这3种资源最大限度地整合起来。
2001年9月22日，美国国会即通过《航空运输安全与系统稳定法》(以下简称《航空法》)授权建立一个由司法部长负责的“补偿基金”，由司法部长指定一名特别负责人全面掌管受害者的补偿工作。授权要点有二：(1)授予特别负责人统筹绝大部分补偿金的权力，包括财政拨款和社会捐赠，并优先使用捐款拨付补偿金；同时将受害人已经获得的其他平行来源补偿(包括保险赔付和政府的其他救助金，但不包括定向捐赠)从“补偿基金”的给付金额中扣除，也就是将保险赔付款一起给统筹了。(2)就补偿方案授予特别负责人以终局决定权，即申请人不得因不服补偿方案而申请司法审查。[31]从法律上看，上述做法无疑是让“补偿基金”兼并了所有传统的受害者补偿机制，包括社会保障法上的机制、侵权法上的机制、保险法上的机制。[32]首先，“补偿基金”可以优先获得财政拨款，以代表联邦政府履行其对公民的救助义务。但它又不同于一般社会保障上的给付，因为基金既补偿经济损失，也补偿非经济损失(精神损失)，而后者显然不属于社会保障的范围。其次，向“补偿基金”申请给付的人必须放弃其基于此次损害所产生的民事诉权，而美国政府则在“补偿基金”付款后取得代位请求权。但基金又不是对侵权诉讼的简单替代，因为其给付条件并不需要像侵权赔偿一样考虑是否存在过错，也不包括惩罚性赔偿。最后，所有的保险赔付都会从申请人在“补偿基金”应得的金额中扣除。但基金显然不是一种保险机制，因为它并不像保险那样设定赔付上限。可见“补偿基金”将上述几种制度的补偿功能集于一身而又与众不同。这种法律程序上的非正常嫁接以及由此带来的高标准补偿，在美国是史无前例的。如果不是获得国会立法的特别授权，这种方案绝不可能被付诸实施。
在非常规突发事件中，高标准救助所面临的最大法律问题是：尽管高标准的正当性能够得到证明，人们在情感上也给予了普遍认同，但这种做法毕竟于法无据，甚至于法有违。而在“9•11事件”中，美国国会通过立法宣告了：这种特殊的标准及其形成机制就是美国人民为了应对“9•11事件”这一独一无二的历史事件做出的基于共同意志的选择。虽然人们对于特别立法的合法性、限制诉权的合法性、特别负责人权力的合法性等问题还有所争论，[33]但国会的立法无疑使政府将要实施的政策具备了形式上的合法性。
(二)采取效率导向的“超司法”程序
从形式上看，“补偿基金”由司法部长任命的特别负责人主持，代表联邦政府依受害人及其遗属的申请履行给付职能，但这种行政程序却明显借鉴了司法程序并试图取代、超越司法程序的功能。首先，“补偿基金”借鉴司法程序适用普通法的原则对申请以听证方式进行审查，并赋予申请人委托律师、举证等程序性权利。[34]其次，《航空法》明确了“补偿基金”对司法程序的替代作用，申请人除了为实现其他平行来源补偿外，一旦向“补偿基金”提出申请，便不得在任何联邦或州法院提起或参加民事诉讼，已经提起的诉讼也必须在规定的时间内撤回起诉。[35]最后，《航空法》明确排除了对特别负责人所做之补偿决定的司法审查，这显然是对美国法上司法审查原则的重大突破。有研究者将“补偿基金”称为介于行政与司法之间的“准司法”程序。[36]笔者认为，称其为“超司法”程序更为准确，因为它借鉴而又替代了司法程序，并排斥了司法机关对其所达成结果的审查权。
有意思的是，这种看起来专横十足的程序却被97％的平民受害者及其遗属所选择，最终只有70个个人和10个商业机构在纽约南区联邦地区法院提起了诉讼，而这些案件最后还均以和解告终。[37]而这一点，被范伯格视为“补偿基金”获得成功的核心标志。[38]其成功的根本原因在于，在受害者及其遗属看来，选择“补偿基金”所提供的程序在效用上必定远胜传统司法程序。(1)“补偿基金”所能提供的补偿在预期上高于司法程序，因为所提供的给付将包括捐助资金，而离开了这一程序，受害人很难预期自己能够获得定向捐助。[39](2)通过“补偿基金”寻求补偿的成本更低，因为对申请人来说这一程序是完全免费的，即使聘请律师也可以获得法律援助，而通过诉讼向航空公司和政府寻求赔偿必然花费数额不菲的代理费。在2010年，约1万名当年参与清理“9•11事件”留下的废墟的人(这些人不是“补偿基金”的适格申请人)通过诉讼与政府达成了赔偿协议。审理此案的法官发现原告将1/3到2/5的赔偿金支付了律师费，最后以原告实际获得的赔偿金过低而否决了这项赔偿协议。[40](3)“补偿基金”的运行效率更高，适格申请人提出申请后最迟仅需140天即可获得给付，[41]整个“补偿基金”也仅仅运作了33个月便完成使命。而司法程序往往旷日持久，长达数年甚至十数年。调查表明，尽管有人对补偿结果的不均衡性表示不满，但对“补偿基金”所设计的程序却普遍表示认同。[42]
(三)通过个案听证谋求受救助个体的接受
“补偿基金”所提供的补偿有着明确但非平均的标准，关于补偿标准的计算公式十分复杂，足以让一个普通的申请人感到头晕目眩。例如，针对平民死亡者补偿标准的计算公式是：补偿金额=死者未来的税后收入+未来企业年金的待遇+未来家庭服务的价值+未来父母的收入价值潜力+需要自费的身体和精神健康照顾的费用-雇主提供的终生保险的价值-慈善机构的捐赠-9•11待遇的税款-社会保障的死亡待遇+社会保障的退休待遇-未来家庭消费中的遇难者的部分-社会保障中的雇主缴费-终生保险的预筹资金缴费。[43]基于这些公式计算出来的补偿结果千差万别，在一开始就招致了许多抱怨和不满。但是，这种差别化的标准实际上恰当地反映了受害者及其家庭在需求上的差别，导致这种差别的因素包括经济状况、家庭结构等。而诚如前文所论，基于救助需求而产生的差别化标准具有正当性。但是，为人命贴上不同“价签”之类的做法毕竟对许多人所秉持的、朴素的正义观念构成了挑战。为了获得当事人对补偿标准的认可，“补偿基金”适用普通法规则建立了听证程序，通过听证与每个申请人进行个案式的商谈和辩论最终确定补偿数额。在“补偿基金”运作期间，范伯格先后就3629次申请举行了3962次听证，最终说服绝大多数申请人认可了这种差别化标准的正当性。从另一个角度来看，将补偿标准划分为各种具体的因素并通过复杂的公式来表示，正是范伯格惯用的套路。作为一名对于在集团诉讼中达成调解协议有着丰富经验的律师，范伯格及其团队一贯长于此道。[44]“一刀切”的标准有可能促使申请人联合起来发起挑战，而个别化的标准却使得“补偿基金”面对的是一个个分散的申请人。如此一来，范伯格就可以在不做原则性退让的前提下，与每个申请人进行个别沟通，而繁复但严谨的计算公式又为这种沟通提供了依据。
由此可见，在“9•11事件”的善后中，美国政府通过立法上的资源整合使高标准补偿取得了合法依据，独特的“超司法”程序又保证了补偿方案被快速实施，而不厌其烦的个案式听证又实现了当事人对补偿标准的认可。总之，《航空法》中这些大胆而独到的制度安排保证了补偿政策的顺利实施。那么，这种经验能否被成功地移植用于处理我国政府常常面临的类似问题呢？
一项制度安排能否被成功移植，有两个可资评判的外在标准：它本身是否取得了成功？它是否被成功移植过？第一个问题已有了肯定的答案。而对于第二个问题，即使范伯格本人也认为“补偿基金”赖以建立的各种条件在美国很难再现。[45]但是，极低概率的非常规突发事件在一个国家没有再现并不意味着在其他国家不存在类似情形。在类似事件面前，中美面临的问题并无性质上的差别，解决问题的思路也是相通的，只不过在某些具体的制度设计上需要有所修正。
四、我国非常规突发事件国家救助标准制度架构
如上文所述，我国政府在非常规突发事件中对受害者的给付不但标准特殊，而且变动无常，难以预期。尽管这种做法可能确实为当时事态的处置所必须，但如此反复无常的举措既没有任何法律依据，又必然招致当事人的强烈不满。而在很多人看来，此类做法无异于政府一次次使用政治手段践踏法律原则。笔者认为，在非常规突发事件的救助政策上，如果要实现其内在正当性与形式合法性上的统一，就必须解决美国政府在“9•11事件”中面临的相同问题：如何使救助标准获得合法依据？如何选择合适的法律程序以兼顾公平和效率？如何解决受害者之间在救助标准上的个体差别？
(一)通过专门立法解决特殊救助标准的合法性
《航空法》的制定对于“补偿基金”的设立之所以是必要的，是因为它改变了通常的补偿标准。如果没有《航空法》的授权，“补偿基金”中的一系列措施不可能具有合法性。而中国的情况与美国大不相同，尽管《突发事件应对法》、《自然灾害救助条例》、《社会救助暂行办法》等对政府的救助义务做出了基本规定，但有关突发事件国家救助的标准只见诸较低层级的行政规范，如《国家自然灾害救助应急预案》规定：“中央和地方政府应根据经济社会发展水平、自然灾害生活救助成本及地方救灾资金安排等因素适时调整自然灾害救助政策和相关补助标准”。但标准的具体确定方式仍不明确，有的甚至只是一种惯例。
这种做法带来了两个问题：(1)在没有法律依据也没有先例可循时，政府实施必要的救助将面临巨大压力。例如，非典型肺炎危机确立了(疑似)病人的医疗救助制度，而在后遗症的治疗上却留下了空白。非典型肺炎危机结束后，北京市的许多患者并发股骨头坏死等后遗症，北京市政府虽然财力雄厚却苦于没有法律依据也无先例可援，直至患者及家属不断上访激化矛盾才采取救助措施。[46]但这种个案化的处理方式显然是突发事件的受害者所无法预期的，最终获得的救助看起来也更像是一种恩赐。(2)如果存在某种依据或惯例，而政府出于特殊原因需要变动救助标准时，只能采取非法律的理由。例如，汶川地震中的死者家属获得了人均5000元的救助，而玉树地震中的死者家庭获得了人均8000元的救助，对此政府给出的理由是其中3 000元是由地方财政负担的。而实际上这笔资金完全来源于中央的转移支付。再如，拉萨“3•14事件”死难者人均获得20万的抚恤金，而时隔1年之后的乌鲁木齐“7•5事件”的受害者却获得42万的抚恤金，政府对此的解释是此次事件“社会各界捐款较多”。[47]
那么，如果在某一非常规突发事件中，我国政府需要突破既有的规则或惯例为受害者提供救助时，是否需要像美国处理“9•11事件”一样出台一部专门的法律作为依据呢？对这一问题的回答，需要从以下两个方面进行：(1)如果这种救助项目是首创性的，某种形式的依据自然是必要的，否则政府对公共资金的使用便不具备合法性。但是这种依据的形式却并不需要遵循严格的法律保留。紧急救助行为作为一种给付行政，在法律缺位时应当承认行政规则的补充性作用，并允许在紧急情况下的例外。“法律保留只对‘正常案件’是必要的，即以社会、经济和文化为目的给付，以及在较大的人群或者较长时期分配给付。对突然出现的非常情况，如自然灾害特别是经济危机，不需要(事先)规定授权，否则，即不可能提供必要的及时救济。这可以认为是一种特别行政权限——与即时侵害类似的权利。”[48]因此，在没有权力机关立法的情况下，根据行政立法甚至在紧急情况下依据行政命令提供救助并无不妥。只不过，在没有依据的情况下实施的救助事后应当通过立法确认下来，以便此后类似事件的受害者可以获得合法预期。(2)如果这种救助项目是既有的，但突破了原来的标准和程序，即使原来的标准和程序可能只是一种不成文的惯例，就更需要一项立法来为其提供依据了。美国政府为“9•11事件”受害者提供的高标准救助之所以最终能够为公众接受，一个重要原因就在于这一标准是通过国会立法来确定的，国会的立法可以被理解为美国人在非常状态下做出的一次共同的特殊决断，因而具有坚实的民意基础，特殊的救助标准也就具备了正当性。
(二)选择适当的法律程序以兼顾公平和效率
在我国，对突发事件受害者的救助主要是通过行政程序来实现的。行政程序的高效性毋庸置疑，但如何合理界定行政程序与保险理赔、侵权诉讼之间的关系以尽可能达致公正却很少被讨论。
首先，在政府提供救助特别是在非常规突发事件中提供较高标准救助的情况下，受害者所获得的保险赔付是否应当作为平行来源补偿被抵扣呢？在美国，“补偿基金”之所以能够将保险赔付作为受害者补偿的一部分加以统筹，是因为基金的给付标准大幅度地高于保险赔付，[49]加上受害者的投保率也很高，因此将保险赔付减去保费之后得到的保险收益作为平行来源进行抵扣并不明显有损公正。而在我国，即使是非常规突发事件的救助标准也仍然是不充足的，明显低于——充其量在个别情况下接近于——保险赔付标准，一旦抵扣便等同于免除了政府的救助责任。更为重要的是，我国灾害保险的投保率极低，如汶川地震的赔付总额仅为16.6亿元，2008年的南方雪灾为42.9亿元，相对于因这些巨灾而引起的庞大损失，保险赔付的比例低得几乎可以忽略。而从长远来看，建立一个发达的灾害保险体系才是解决突发事件受害者补偿的根本出路。如果将保险赔付所得从政府救助中抵扣，对于公众本已十分脆弱的投保积极性来说，将是摧毁性的。至少在现阶段，美国在“9•11事件”中对这一问题的处理方式还不能被照搬到中国。
其次，在突发事件本身构成民事侵权案件的情况下，如何处理行政救助程序与侵权诉讼之间的关系呢？在损害后果可以依据民法归责于某一主体——如汶川地震中的建筑设计单位、建筑商、建筑物所有权人，“9•11事件”中的航空公司、世贸中心的拥有者“纽约—新泽西”港务局——的情况下，受害者有权提起民事侵权诉讼。但侵权人对受害者的巨额赔付却可能导致整个行业的崩溃，威胁国计民生。因此，政府基于对更加广泛的公共利益的考量，有可能限制侵权人的责任范围。美国政府在“9•11事件”中的做法是以申请获得基金补偿作为受害人放弃民事诉权的条件，转而由政府向侵权人进行有限责任的追偿。在中国也曾经出现过这样的例子：2003年非典型肺炎危机期间，最高人民法院曾通知各级法院，对当事人以与非典型肺炎防治相关事由对医疗卫生机构等提起损害赔偿诉讼或者对防治非典型肺炎的医疗卫生机构等提起的其他相关诉讼，暂不受理。[50]2008年的“三聚氰胺奶粉事件”爆发后，法院也曾以不成文的规定暂不受理受害者家庭对责任企业提起的诉讼，直到由22家责任企业筹资成立的“患儿医疗赔偿基金”与绝大多数受害者家庭达成赔偿协议之后，法院才零星地受理此类案件。[51]法院的上述做法固然有出于保护相关产业发展、维护社会稳定的考量，但只有在受害者放弃诉讼之后能够通过其他途径获得与可预期的侵权赔偿数额相当或更高的补偿时，这种做法才具有正当性。否则，这种通过牺牲受害者利益而片面袒护责任人的做法，将诱发巨大的道德风险。
汶川地震后，有学者曾提出借鉴美国设立“补偿基金”的做法成立一个由司法部或民政部负责人牵头与最高人民法院协调成立的临时补偿特别法庭来负责补偿方案的实施，就受害者个案补偿问题作出不得上诉或再审的终局裁决。[52]在笔者看来，“补偿基金”的经验确实值得借鉴，但运作“补偿基金”的是一种具有“超司法”色彩的行政程序而非司法程序。相对于司法程序，由政府主导的行政程序当然是更有效率的选择。在公共危机同时构成侵权的情况下，如果政府最终确定的给付标准足够高的话，那么，放弃民事诉权可以成为接受行政给付的条件。因为相对于传统的侵权诉讼，国家救助可以让受害者以更少的成本和时间更加确定地获得更多的给付，[53]这并不有损于公正。而受害者对给付方案的接受，也意味着其对救助标准的认可，那么有关救助标准的争议也可以免于司法审查。只不过，对于政府在救助实施过程中的其他行政违法行为，仍然应当允许当事人提起行政诉讼。
(三)通过公众参与机制解决救助标准的人际差别
在非常规突发事件的国家救助中，救助标准不但可能与其他事件之间存在个案差别，基于受害人需求程度的不同，还可能存在人际差别。美国“9•11事件”受害者对完全个别化乃至悬殊的补偿标准的最终接受，是通过不厌其烦、多达数千次的个案听证来达成的。这说明，如果救助标准上的人际差别具有合理性，政府就应当通过一定的制度安排来贯彻这种差别化的标准，而不是因为问题棘手而转向“一刀切”的平均主义。只不过在具体制度工具的选择上，美国式的个案听证在中国不容易走得通。我国政府在制定非常规突发事件的救助政策时，必须考虑到以下因素：(1)受害者数量往往多于国外的同类事件。受害者过多不仅意味着需求巨大，还意味着政府没有足够的时间进行个别磋商。(2)受害者的受剥夺程度更严重，需要在很短的时间内获得特殊救助，否则将使局面迅速恶化。在这种条件下，通过个案听证来贯彻差别化的救助标准几乎不具备可行性。
既然如此，由政府综合考虑各种合理因素——如受害者的损失程度和经济水平——来直接确定每个人的救助标准并强制性地实施，又是否可行呢？在笔者看来，这种做法不但容易因为执行走样而导致结果不公，而且事实上政府也很难强行说服受害者们接受这种形式上“不平等”的安排。在实践中，这种做法可能会遭到救助对象的直接反对或变相抵制。例如，一个受灾村庄的人将分配到户的救助资金集中起来重新平均分配掉。对此，笔者认为，由一定区域内的救助对象在政府的引导和参与下以自治的方式确定分配方案，可能反而会成为解决问题的有效途径。实践中的某些尝试已经表明，受害者群体有足够的理性和智慧达成一个可以被共同接受的分配方案。早在1998年长江流域特大洪水中，湖北、江西的受灾村在分配救灾款物时就曾经不约而同地决定，对五保户、耕地全淹户、灾后无房、无衣被和无劳力户的救济资格进行评议，其余农户皆作为一般户平均分配余下的物资。灾民们的这一做法既不违背政府“重点助特困户、兼顾一般户”的原则，又使得分配过程简单省时、透明公平。[54]2011年，笔者在汶川地震之后四川省唯一的跨地区安置点邛崃南宝山农场调研时发现，这些来自汶川县、青川县等地的农民在分配国家提供的耕地、林地、住宅等救助物资时，也选择自主决定分配方案，而最终确定的方案也完全是差别化而非平均化的。可见，救助对象通过自主决策所形成的集体理性，可以保证绝大多数人对不可避免的差别化救助标准予以接受。相对于说服他们接受一个由政府设计的、差别化分配方案——尽管这种方案也可能是合理的——引入公众参与乃至自治机制来确定分配标准，更加容易被人们接受。
注释:
教育部人文社会科学研究青年项目(10YJC820068)；司法部国家法治与法学理论研究项目青年课题(09SFB3009)；北京高等学校青年英才计划项目。
[1]参见林鸿潮：《论公民的社会保障权与突发事件中的国家救助》，《行政法学研究》2008年第1期。
[2]参见《拉萨3•14事件死亡的18名无辜群众家属将获抚恤》，《西藏日报》2008年3月29日。
[3]参见毛咏：《“7•5”事件无辜死难者家属抚恤补贴提高至42万元》，http://news.xinhuanet.com/politics/2009-07/20/content_11741306.htm,2014-09-13。
[4]参见国务院抗震救灾总指挥部：《关于当前抗震救灾进展情况和下一阶段的工作任务》，2008年5月27日。
[5]参见方兴：《青海玉树地震遇难者每人补偿8000元抚恤金》，http://www.chinanews.com/gn/news/2010/04-18/2232694.shtml,2014-12-01。
[6]参见周兆军、殷春永：《舟曲已向遇难者家属发放抚恤金、丧葬费246.9万元》，http://www.chinanews.com/gn/2010/08-13/2467516.shtml,2014-09-13。
[7]参见《彝良地震遇难者抚恤金提至2万》，《郑州晚报》2012年9月10日。
[8]参见许飞琼：《中国新型灾害损失补偿制度的合理取向》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2011年第4期。
[9]See David R.Morgan and Sheilah S.Watson,Political Culture,Political System Characteristics and Public Policies Among the American States,21 Publius 1991(2),p.31; David C.Ribar and Mark O.Wilhelm,Wilhelm Source:the Demand for Welfare Generosity,81 The Review of Economics and Statistics 1999(1),p.96；赵黎明、王忠：《基于ARIMA模型的我国自然灾害救助支出研究(1978-2007)》，《天津大学学报》(社会科学版)2010年第3期。
[10]例如，政府在确定因灾倒房重建补助标准时区分了倒房户、轻损户、中损户与重损户，这些做法和常规突发事件是相同的。
[11]钟永光等：《非常规突发事件应急管理研究进展》，《系统工程理论与实践》2012年第5期。
[12]《中国民政统计年鉴》中有关倒房重建补助的标准均以“间”为单位。结合实践，政府补助的倒房重建数一般为每户2间，则这一数据折合为“户”来计算，也不到1万元/户。
[13]参见薛澜等：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版，第87页。
[14]参见赵颖：《服务型政府视角下的应急救助及行政法的回应》，载中国人民大学宪法与行政法治中心编：《宪政与行政法治评论》(第四卷)，中国人民大学出版社2010年版，第200页。
[15]郭曰君、吕铁贞：《论社会保障权》，《青海社会科学》2007年第1期。
[16]参见[古希腊]亚里士多德：《尼各马科伦理学》。苗力田译，中国社会科学出版社1990年版，第95页。
[17][美]罗伯特•诺齐克：《无政府、国家与乌托邦》，何怀宏译，中国社会科学出版社1990年版，第1页。
[18]Ronald Dworkin,Sovereign Virtue,Boston:Harvard University Press,2000,p.6.
[19][美]约翰•罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第302页。
[20]See Charles C.Brown and Wallace E.Oates,Assistance to the Poor in a Federal System,32 Journal of Public Economics(1987),p.307.
[21]参见刘辉、周慧文：《社会突发性事件中面向农民的应急型社会保障研究——从“非典”事件中社会保障对农村人群的支持作用谈起》，《农业经济问题》2004年第7期。
[22]See Wessely S and Wardle C J,Mass Sociogenic Illness by Proxy:Parentally Reported Epidemic in an Elementary School ,157 British Journal of Psychiatry(1990),p.421.
[23]参见[美]迈克尔•沃尔泽：《正义诸领域：为多元主义与平等一辩》，楮松燕译，译林出版社2002年版，第79页。
[24]参见[美]迈克尔•沃尔泽：《正义诸领域：为多元主义与平等一辩》，楮松燕译，译林出版社2002年版，第31页。
[25]参见民政部救灾司：《“5•12”汶川特大地震灾害应急救助与农户住房重建》，《四川行政学院学报》2010年第3期。
[26]See Kenneth R.Feinberg,Final Report of the Special Master for the September 11th Victim Compensation Fund of 2001,Washington DC:Department of Justice,2004,pp.79-80.
[27]See Lloyd Dixon and Rachel Kaganoff Stern,Compensation for Losses from the 9/11 Attacks,Santa Monica:RAND Corporation Press,2004,pp.132-135.
[28]See Kenneth R.Feinberg,Final Report of the Special Master for the September 11th Victim Compensation Fund of 2001,Washington DC:Department of Justice,2004,p.1.
[29]See Lloyd Dixon and Rachel Kaganoff Stern,Compensation for Losses from the 9/11 Attacks,Santa Monica:RAND Corporation Press,2004,p.25.
[30]“9•11事件”的受害者包括平民伤亡者、救援人员伤亡者、污染受害者、精神受害者、遭受财产损失的邻近居民、蒙受经济损失的工人和商业机构，其损失补偿机制均有所不同。限于本文篇幅，这里仅以其中最直接、也最典型的受害者——平民伤亡者——的损失补偿来讨论。
[31]See 49 U.S.C.§40101.405(b)(3),405(b)(6),406.
[32]See Matthew Diller,Tort and Social Welfare Principles in the Victim Compensation Fund,53 DePaul Law Review(2003),pp.719-738.
[33]See Richard P.Campbell,Implementing the 9/11 Victim Compensation Fund; Two Steps Forward,One Step Back,69 Defense Counsel Journals(2002),pp.409-410.
[34]See 49 U.S.C.§40101.405(b)(4).
[35] See 49 U.S.C.§40101.405(c)(3)(B).
[36]参见易继明：《关于设立5•12汶川地震受害者补偿基金的建议——从美国9•11受害者补偿基金制度中获得的启示》，载易继明主编：《私法》2010年第2期，华中科技大学出版社2010年版，第67页。
[37]See George W.Conk,Will the Post 9/11 World Be a Post-tort World?,112 The Pennsylvania State Law Review(2007),pp.175-188.
[38]See Kenneth R.Feinberg,Final Report of the Special Master for the September 11th Victim Compensation Fund of 2001,Washington DC:Department of Justice,2004,p.1.
[39]也有人认为，如果能够获得巨额的非经济损害赔偿和惩罚性赔偿的话，通过侵权诉讼可能获得的赔偿将高于“补偿基金”。只不过，这种预期有着巨大的不确定性。See Abraham S.Kenneth and Kyle D.Logue,The Genie and the Bottle:Collateral Sources under the September 11th Victim Compensation Fund,53 DePaul Law Review(2003),p.592.
[40]参见关建武：《美法官否决“赔偿协议”》，《京华时报》2010年3月22日。
[41]See 49U.S.C.§40101.405(b)(3),406(a).
[42]See Brian H.Bornstein and Susan Poser,Perceptions of Procedural and Distributive Justice in the September 11th Victim Compensation Fund,17 Cornell Journal of Law and Public Policy(2007),pp.75-99.
[43]See Brian H.Bornstein and Susan Poser,Perceptions of Procedural and Distributive Justice in the September 11th Victim Compensation Fund,17 Cornell Journal of Law and Public Policy(2007),pp.32-33.
[44]See Elizabeth Kolbert,The Calculator,The New York,November 25,2002,p.42.
[45]See Kenneth R.Feinberg, Final Report of the Special Master for the September 11th Victim Compensation Fund of 2001,Washington DC:Department of Justice,2004,pp.83-84.
[46]参见马怀德等：《论重大突发事件国家救助的制度完善》，《中国应急管理》2008年第6期。
[47]参见毛咏：《“7•5”事件无辜死难者家属抚恤补贴提高至42万元》，http://news.xinhuanet.com/politics/2009-07/20/content_11741306.htm,2014-09-13。
[48][德]哈特穆特•毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第113页。
[49]包括保险金在内的被抵扣的各种平行来源补偿，占总补偿金额的29.25％。而且，“9•11事件”中的保险赔付绝大部分都属于商业或财产损失，而在人身损失方面，受害者可得的保险赔付只占其损失的更小比例。
[50]参见《最高人民法院关于在防治传染性非典型肺炎期间依法做好人民法院相关审判、执行工作的通知》。
[51]参见叶逗逗、陈中小路：《“三鹿奶粉”民事赔偿有望正式立案》，http://www.caijing.com.cn/2009-03-05/110113358.html,2014-09-13。
[52]参见易继明：《关于设立5•12汶川地震受害者补偿基金的建议——从美国9•11受害者补偿基金制度中获得的启示》，载易继明主编：《私法》2010年第2期，华中科技大学出版社2010年版，第91-92页。
[53]See Robert A.Katz,Too Much of a Good Thing:When Charitable Gifts Augment Victim Compensation,53 DePaul Law Review(2003),p.580.
[54]参见朱玲：《救济与重建——1998年洪涝灾害之后的个案研究》，《经济研究》1999年第4期。
