滥发文件、滥发表格在现在的一些机构中并不少见，一些部门人浮于事，满足于“发文件、填表格”，人们对于这种官僚主义作风十分反感厌恶。王岐山同志指出：“别总是希望发文件把什么问题都解决了，那是不可能的，那是文牍主义。”事实上，这个问题并非现在才有，早在建国初就出现了一次涉及面颇广的“滥发表格”现象，但最后却被成功克服了。要了解其中真相，得回到处于十字路口的1953年。

一、问题情况

(一)“要求贯彻统计工作的统一领导制度，禁止滥发表格”

1953年对新中国来说是一个十字路口。一方面，国民经济和社会秩序已经得到恢复和巩固，另一方面，大规模的经济建设和社会主义改造即将开展。但是，虽然中央已经明确了相应的方针政策，基层政权却并未完全作好迎接大规模建设新高潮的准备。1953年1月5日，鉴于当时基层政府存在的官僚主义、分散主义现象，中央决定开展“反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪”的“新三反”运动。

也就在中央决定“新三反”的当天，中共中央转发国家统计局关于全国统计工作会议的报告，拉开了揭露“滥发表格”问题的序幕。该报告认为，“要适应大规模的经济建设需要，必须学习苏联先进经验，建立全国统一的统计制度……我们统计工作的主要任务，应该是提供编制经济建设计划所必需的统计资料，并通过统计资料来检查计划的完成情况”[1]。报告提出，“各地代表一致拥护中央所发统计工作决定草案，认为要适应大规模的经济建设需要，必须学习苏联先进经验，建立全国统一的统计制度。统计工作是计划工作的基础，计划工作既然是全国统一的，因此统计工作也必须全国统一，由国家统计局来统一规定适合于国家建设需要的统计报表制度。”“各地代表一致认为我们统计工作的主要任务，应该是提供编制经济建设计划所必需的统计资料，并通过统计资料来检查计划的完成情况……为完成这一任务……必须保证统计表报及时准确，以满足国家建设的需要。各地代表反映，现在各级政府及各业务部门乱发调查统计表格仍很严重，其中大多数是重复的，或非国家建设所迫切需要的，因而浪费了统计的力量，妨碍了国家基本统计任务的完成。为此，要求贯彻统计工作的统一领导制度，禁止滥发表格。”[2]中央对这个报告表示“原则同意”。

(二)“农村报表繁多复杂的混乱状况，确已达到不能容忍的程度”

同时期，“新三反”运动开始，“滥发表格”等现象被归为“文牍主义”、“命令主义”、“官僚主义”等大框架下，但这时期直接的媒体报道并不多，大都作为“新三反”问题的陪衬而出现。这个问题的凸显在5月，即“新三反”运动行将结束时。在各地向中央和大区的报告中，5月23日杨士杰“关于检查农村统计报表情况给华北局的报告”最为突出，也被中共中央多次作为案例转发全国，报告指出“目前农村报表繁多复杂的混乱状况，确已达到不能容忍的程度。”主要表现在：(一)表格繁多，份量过重。(二)内容复杂，毫无重点，面面俱到，无奇不有，用处却极少。(三)要求过高，脱离实际，时限太急，无法填报。(四)上面乱发，下面乱填，捏造、估计，很不真实。“农村表格太多，是官僚主义、分散主义的直接产物，是农村‘五多’的重要项目之一。”[3]这份报告之后，人民日报上开始高密度涌现与反“分散主义”相关的“滥发表格”问题，从5月到7月，全国各地统计报表工作中的混乱现象被广泛提及，原因则基本归为“某些领导机关和业务部门有严重的根深蒂固的分散主义”。

(三)“滥发统计表格现象已开始克服”

7月22日，中共中央发出“关于坚决制止滥发统计表报的指示”，肯定之前报告的确实性，明确“县以上党政民各级机关所发统计表报，在农村中已泛滥成灾，达到了完全不能容忍的程度。为此中央责成中央各部委、中央人民政府各党组(主要责成国家统计局)、各中央局、分局、省市委在接到本指示以后，迅即仿照华北局的办法对于统计表报问题指定专人加以调查分析，分别宣布停用、保留和改进，并规定简化表报及控制表报的可行办法，坚决制止滥发统计表报的严重现象。处理滥发统计表报一项问题，应联系‘五多’问题中其他四项问题去处理。城市中的滥发统计表报问题，亦应同时注意处理。”[4]8月12日，中共中央又发出“关于坚决制止滥发统计表报的第二次指示”，同时转发了“国家统计局局长薛暮桥同志关于滥发统计表报问题的报告”，报告总结了全国各地的“滥发表格”现象[5]，认为“每个运动往往随之出现一批荒唐可笑的表格，给群众以十分恶劣的印象。统计工作的这种无政府状态不但增重区乡干部和群众的负担，且使党和政府的政治威信受到损害。”[6]提出了“减少数量、提高质量、掌握重点、稳步前进”的应对方式。9月，“滥发表格”问题持续发酵，政务院根据中共中央的指示发出“关于清理现行调查统计表格及禁止乱发调查统计表格的指示”，人民日报先后再刊出“消灭调查统计工作中的混乱现象”、“泛滥成灾的调查统计表”等多篇文章。之后，国家统计局成立了“清理报表办公室”，“负责检查督促全国范围内的表格清理工作。中央各部多在部长亲自领导下，由办公厅主任或计划司司长具体领导，设立了专责机构，进行了清理工作……华东、东北、西南、西北等地也先后开始了清理工作……目前各大行政区、各省市清理报表的工作基本上已转入复查和处理阶段。”[7]因此，在公开报道中，10月中下旬以后，“滥发统计表格现象已开始克服”。

二、问题悖论——越执行“克服滥发表格”问题的方式越产生“滥发表格”

毫无疑问，对于“滥发表格”问题的症结，中央认为是组织上的“分散主义”和某些机关用“分散主义”、“官僚主义”的方法去处理统计报表工作，也就是说，统计部门“互不联系，亦不经过审批手续，各自颁发一套套的调查统计表格。甚至同一机关的各个部门也缺乏统一领导，往往分别派人到同一机关要索资料，或重复布置同样内容的调查统计表格，这样就造成调查统计的重复浪费。一个工厂，一个农村可以接到从许多机关发来的几十、几百种表格，内容互相重复，调查范围、指标解释及计算方法又互不一致，以致同一指标产生许多不同的数字，纷纷向上报送。”[8]这个问题大而化之，当然就是“分散主义”在作祟，那这个症结的“症结”又在何处呢，是统计力量的薄弱，甚至国家统计局都无力单方面进行，需要“业务部门首长及各地党委、财委多负一些责任”，[9]而统计力量的薄弱和大规模计划经济又是极为矛盾的。

众所周知，当时的计划经济是学习苏联的产物，全国统计工作会议的报告也强调“必须学习苏联先进经验”，报刊上公开表示“苏联专家帮助我们建立了科学的统计工作”，“必须‘以俄为师’，苏联先进的统计经验是丰富的，完全正确的。”在“滥发表格”的高潮批评期间，9月9日中共中央还发出“关于加强发挥苏联专家作用的几项规定”，强调“在一切领导干部中，必须巩固地确立学习苏联先进经验的思想”，“各部门必须在专家参加之下规定每一季度的工作计划，以便专家根据这个计划定出自己的季度计划。”[10]由于苏联计划经济本身就要求进行各种数理化的统计，“运用统计这个‘认识社会的有力武器’，来反映不以人们的意志为转移的客观的经济发展过程，然后据以确定政策，编制计划，检查计划，推动国家建设。”而在具体实践中，以东北为例，“经过苏联专家具体帮助，现在我们已制订工业、农业、基本建设、贸易等统计表格二百多种;为满足业务部门的需要，又审定了八百余种统计表格。这样，就基本上克服了滥发表格的现象;同时，通过制订的月报、季报、年报，在主要的国民经济部门建立起比较完整的、统一的统计报告制度。这种经常的统计报告制度的贯彻，就可以基本上掌握各主要国民经济部门的情况，作为确定政策、制定计划、检查计划的依据。”[11]但文中作为正面描述的事实换到“滥发表格”问题突出的农村，却评价截然相反：统计工作中的上百种表格被国家统计局和基层干部、群众都认为是“荒唐可笑”，“基本上克服”与实际的“滥发”形成了一对奇怪的伙伴;这种“完整的、统一的”统计工作似乎在地方上变种为事无巨细、惹人厌烦的统计造假，既然数据不真实，那建设的所谓“依据”自然就是无根之木。换句话说，全国大部分农村越执行计划经济的统计手段却越没有“计划性”，越执行“克服滥发表格”问题的方式越产生“滥发表格”，越企图“完整”却催生大量造假，这样的悖论原因何在?

三、背后原因——基层政府行政能力落后、分散，跟不上体制的步伐

要深究背后的原因，不能不设身处地考虑当时的经济建设和农村情况。毋容置疑，计划经济对于工业建设、广阔的东北农场有着相当大的促进作用，加上东北解放较早，组织系统也比较完善，实行起来难度较低。但在其他地域，土改进行完毕后农村“一盘散沙”又集权于当地党组织，指望用工业建设方式的计划统计手段去让文化水平普遍不高的基层党员干部去执行农村的统计工作，无疑会对当时还未进行社会主义改造、尚处在分散状态的农村经济构成极为混乱的效应。这在一定程度上和黄仁宇在《万历十五年》中讲到的明朝张居正改革有某种相似之处。作为一个精明强干的政治家，张居正以铁腕手段改革文官体系，从效率入手试图破除文官的低效作风[12]。然而，“在下层行政单位间许多实际问题尚未解决以前，行政效率的增进，必然是缓慢的、有限度的。强求效率增高，超过这种限度，只会造成行政系统的内部不安，整个文官集团会因压力过高而分裂;而纠纷一起，实际问题又会升级成为道德问题。”[13]张居正的改革企图依靠脱离时代发展的强力方式打破文官结党和慵懒的作风，最终没有成功，反而被冠以“引用私人”的罪名。他的失败归根到底是所谓“数目字管理”精神在当时的环境下不可能得到运作，既无物质基础，更无文化氛围。而在1953年的中国农村，计划经济作为一种具有充分“数目字管理”精神的经济管理模式，对基础薄弱的工业化建设有巨大推动作用，但对根深蒂固的小农经济，显然只会造成“行政系统的内部不安”。而当这种不适应民情的方式推行后，“纠纷一起”，“实际问题”的的确确又变成了“主观主义”、“官僚主义”等道德问题，古今对比，令人扼腕。

因此，追根溯源，“滥发表格”的真正病因不是“官僚主义”、“主观主义”等干部的作风问题，而是由计划经济的过快、过广推行与农村地区分散、落后的行政能力之间矛盾所引发的“分散主义”。1956年农业社会主义改造结束以后，农村地区“滥发表格”的问题得到克服，不再成为全国范围内的重点问题，这关键就是因为农村实行了社会主义改造，建立了社会主义集体经济，减少了“分散主义”可能，从而相当程度扼杀了“滥发表格”的源头。从这点来讲，克服官僚主义的根本还在于建立完善高效、稳定、统一的中央集权和由它延伸的地方执行力。

[1]中共中央文件选集(一九四九年十月～一九六六年五月)第11册[M]. 北京:人民出版社, 2013 :10.

[2]中共中央文件选集(一九四九年十月～一九六六年五月)第11册[M]. 北京:人民出版社, 2013 :10-11.

[3]中共中央文件选集(一九四九年十月～一九六六年五月)第13册[M]. 北京:人民出版社, 2013 :65.

[4]中共中央文件选集(一九四九年十月～一九六六年五月)第13册[M]. 北京:人民出版社, 2013 :64.

[5]报告谈到，“江苏省松江县各部门从一九五二年以来颁发的各种报表在五千种以上。山东省莒县吕鸿宾农业生产合作社自去春以来接到层层颁发的报表二百五十五种。陕西临潼县检查共有一百零四种农业表格，包括七百五十九个项和一千六百九十二个目……有些表格内容繁杂，实属惊人。如卫生机关不但要求调查消灭苍蝇、蚊子的斤数、个数，而且还要调查苍蝇、老鼠、蚤、虱、臭虫、毒虫、蛇等的现在情况。中南区某地所发离婚登记表要按成分分别统计。其中再分离婚原因，如生活困难、虐待、通奸、生理缺陷、不治之症等十二种。河北定县《婚姻法》宣传不但要调查听众人数、次数，还要分男女、老年、青年，并要统计男女青年进行恋爱数、新婚典礼户数和参观人数、寡妇改嫁等项。浙江萧山县调查肥料要按人粪、牛粪、羊猪鸡鸭粪等分别统计。海宁县调查鱼塘要长、宽、深及其中养各种鱼的尾数。陕西渭南县调查各种家畜家禽计十三种，每种都分原有、增殖、买入、卖出、死亡、现有六栏，每栏又分公、母、种用、骟等。山东莒县要统计各村有多少棵树，树龄几年;鸡的种类及其年龄。”

[7]中央及地方各专业部门积极进行清理表格工作　滥发统计表格现象已开始克服[N]. 人民日报, 1953.10.22(3).

[8]消灭调查统计工作中的混乱现象[N]. 人民日报, 1953.9.7(1).

[9]中共中央文件选集(一九四九年十月～一九六六年五月)第13册[M]. 北京:人民出版社, 2013 :143.

[10]中共中央文件选集(一九四九年十月～一九六六年五月)第13册[M]. 北京:人民出版社, 2013 :329.

[11]苏联专家帮助我们建立了科学的统计工作[N]. 人民日报, 1953.2.5(3).

[12]根据《万历十五年》的论述, 张居正“亲自审核政府的账目, 查究边防人马的数额, 下令逮捕犯法的官吏, 甚至设计各种报表的格式, 规定报告的限期。”从中不难看出其铁腕治吏的方式和决心。

[13]黄仁宇.万历十五年(增订纪念本)[M].北京:中华书局,2006.54