摘要：本文选择国家治理能力的分析视角，通过经济社会转型与民族事务治理之间的关系，具体考察民族问题的生成过程以及影响民族事务治理的因素。当前中国面临的许多民族问题都是由经济社会转型过程中的社会问题在特定的时空场景与民族社会生态共同作用下生成的，经济社会转型改变了中国的国家与社会关系，影响到民族事务治理体系解决民族问题的绩效与水平。文章认为需要以社会主义核心价值观、中华民族共同体意识作为价值导向，从加强基础权力、加强与社会部门协作两个方面，提升政府的文化渗透能力、资源再分配能力与多元治理能力，以此全面推进民族事务治理体系与治理能力的现代化。

关 键 词：　经济社会转型/民族事务治理体系/国家治理能力

在多民族国家中，民族事务是诸多公共事务与政治管理的一种，因其较强的政策性、政治敏感性、广泛的社会涉及面，遂成为国家治理面临的棘手与复杂的公共事务。民族事务治理体系是国家治理体系的重要组成部分，是由相关的体制机制、法律法规安排组成的关于民族问题①的一套紧密关联、相互协调的制度体系及其实施。中国的民族事务治理体系是由《宪法》、《民族区域自治法》等法律法规加以规定，由党政各级民族事务管理机构组成的结构体系，并由一系列促进民族地区发展、保障少数民族权益的政策规范组成，其价值目标是实现各民族共同繁荣以及构建平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。从民族地区经济社会发展的巨大成就来看，在马克思主义民族理论指导下结合中国具体实际而不断发展完善的民族事务治理体系，在增强少数民族的凝聚力与向心力，促进社会稳定和长治久安方面发挥了重要作用。

进入21世纪，随着中国经济社会转型的加速，涉及民族因素的社会冲突与群体性事件频繁发生。国内外针对中国民族问题的争论也在增多，诸多观点涉及民族事务治理体系与民族问题之间的关系，其中的一个分歧点在于如何认识中国经济社会转型期民族问题的生成过程及性质，即中国经济社会转型期的民族问题是转型性的还是体制性的?本文以国家治理能力理论为视角，以改革开放以来中国的国家与社会关系的变化为背景，具体考察经济社会转型中民族问题的生成过程以及影响民族事务治理的因素，对上述问题作出尝试性的理论对话与现实解答。经过深入分析，笔者以为，当前中国面临的许多民族问题都是由经济社会转型过程中的社会问题在特定的时空场景与民族社会生态共同作用下生成的。经济社会转型改变了中国的国家与社会关系，影响到民族事务治理体系解决民族问题的绩效与水平。因此，如果因为转型时期的民族问题表现突出而质疑我国解决民族问题的基本理论和制度，在理论上会走入误区，在实践上具有危害性。以下将结合理论与实践逐步论述，并针对经济社会转型期民族问题的特点提出“全面推进民族事务治理体系与治理能力的现代化”②的相应路径。

一、国家治理能力理论视角下的中国民族事务治理过程

无论是把国家治理能力视作制度的执行能力，③还是视为运用国家制度管理社会各方面事务的水平和绩效，④诸多观点均认识到国家治理不是一种理想的模型或者制度设计的理想，而是一国在治理实践中的实际表现与现实能力。“国家能力(state capacity)是指国家将自己意志(preferences)、目标(goals)转化为现实的能力”。⑤作为国家能力理论的代表人物迈克·曼(Michael Mann)将国家权力区分为“专制权力”(despotic power)与“基础权力”(infrastructural power)，前者指国家执政者不经与市民社会力量进行例行化、制度化协商而执行其意志的范围；后者指的是国家贯穿、渗透社会，在其统治范围内有效贯彻政治决策以协调人们生活的能力。⑥“专制权力”主要指国家干预社会的范围，而国家的治理能力体现在“基础权力”或者“基础性国家能力”方面。⑦

国家治理能力的强度主要取决于国家的制度构建与社会经济政策贯彻、渗透、影响人们社会生活的成效，并在此基础上建立起人们国家认同感的能力，这些主要是“基础权力”的重要内容。国家治理能力的主要表现为国家对社会各阶级的文化渗透能力、社会控制能力与实施社会经济政策的有效程度；而实施社会经济政策有效程度最为关键，影响到国家的合法性基础与社会控制。⑧从国家与社会关系的角度，现代国家治理能力往往取决于两个面向：基础权力的强化、与社会部门的协作关系。⑨综合上述观点，现代国家的治理能力体现在文化渗透、实施社会经济政策的有效程度、与社会部门保持协作关系方面，主要包括文化渗透能力(合法化能力)、资源再分配能力、多元治理能力等方面。

“民族事务治理体系和治理能力建设是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，是中国特色解决民族问题正确道路的重要内容”。⑩作为民族事务治理的制度框架，民族事务治理体系功能的充分发挥，不仅需要合理的制度设计与高效的组织协调机制，同时还需要形成与输出有效的治理能力。民族事务治理能力是国家治理能力在民族事务管理方面的集中体现，体现着民族事务治理体系的制度执行力与绩效表现。从国家治理能力的视角来看，中国的民族事务治理能力实质上是为了实现民族平等、团结、互助、和谐的价值目标，国家通过制度、政策的实施与法律规范的贯彻，解决民族问题的绩效与水平。

中国民族事务治理体系奠基于新中国成立初期第一代领导集体的政治设计，其核心是民族区域自治制度的政治制度框架，并辅之一系列促进民族平等、团结、互助的政策规范共同组成。新中国成立初期的社会主义制度的确立，在一定意义上，也是民族事务治理体系的制度构建过程。当广大各民族群众成为了社会主义国家的主人，社会主义的价值认同逐渐巩固。随着社会主义改造的完成与计划经济的运行，农村建立了人民公社体制，在城市中确立了单位制的管理结构，在纵向上建立了中央集权的行政区划结构，最终形成了以党和政府为主导的国家治理格局。这个时期，社会主义意识形态的确立、单位制、人民公社等组织结构的建立以及有效的民族干部队伍，有力保证了民族事务治理的各项制度与政策的贯彻与实施，国家基础权力建设取得显著进步。“文化大革命”期间，受制于社会总问题以阶级斗争为纲的思想路线的影响，包括民族区域自治制度在内的各项民族事务治理的制度、政策与工作机制受到不同程度的破坏，国家通过经济社会政策促进少数民族和民族地区发展的职能与能力受到削弱，基础权力的建设出现了重大曲折。

十一届三中全会之后，党的第二代领导集体启动了经济体制改革与对外开放，实现了民族工作重心向经济建设的转移，民族事务治理重新走向强化基础权力的方向。党的第三代领导集体在第一次中央民族工作上，把民族发展纳入民族事务的治理范畴，拓展了民族事务治理的范围；(11)在跨世纪之际召开的第二次中央民族工作会议，从区域协调发展的角度，把民族地区的发展纳入到西部大开发的战略格局之中。(12)在全面建设小康社会和构建和谐社会的新时期，以胡锦涛为核心的领导集体在第三次中央民族工作会议上，提出“两个共同”作为新世纪民族工作的主题，通过不断加强和完善财政转移支付、扶贫工作、对口支援、民族发展规划、兴边富民行动等工作机制，不断强化民族事务治理的资源再分配能力，促进少数民族和民族地区经济社会的快速发展。(13)

总体来看，改革开放以来中国民族事务治理表现出如下特征：第一，党和政府作为国家治理的主体，在民族事务治理过程中发挥主导作用。各项区域发展政策与民族发展政策的制定与实施无一不有国家力量的强力推动，而且全局性民族工作的统筹规划往往通过中央民族工作会议这种最高级别的工作机制来实现。第二，国家越来越多地依靠民族事务治理体系的体制机制的完善与发展，强化基础权力，尤其是充分发挥社会资源再分配能力，不再单纯地依赖专制权力，而是通过输出治理绩效增强文化渗透能力。第三，中国经济社会转型的变化已经开始促使政府加强与社会部门的协作。中央提出的一些政策，诸如“和谐社会”、“科学发展观”、“加强党的执政能力建设”、“加强与创新社会管理”、“推进民族工作的社会化”等反映了这种变化趋势。

选择国家治理能力的理论视角，本文将经济社会转型作为影响民族事务治理的重要变量，从经济社会转型与民族事务治理之间作用关系中，考察影响现阶段民族事务治理的影响因素。在上述分析的基础上，结合2014年9月底召开的第四次中央民族工作会议有关民族工作的重大部署、安排和举措，指出新形势下完善民族事务治理体系的理论创新与实践安排，并从国家治理能力的角度提出推动民族事务治理体系和治理能力现代化的建设方向。

二、中国经济社会转型与现阶段民族问题的生成过程

针对中国经济社会转型期民族问题的生成过程的理论认知集中体现为两种观点：一种观点认为，中国经济社会转型是民族问题形成的根源，经济社会转型引发经济与社会关系的重大结构性变迁，导致经济社会领域集聚了大量冲突和矛盾，这种经济社会矛盾与冲突在特定的时空场景与民族社会生态共同作用下，具有了民族问题的表现形态；(14)另一种观点认为，中国民族事务治理体系在价值理念、体制机制与政策规范等方面存在缺陷，经济社会转型进一步暴露出该体系的体制性困境，民族事务治理体系由于体制的僵化已无法根据社会形势进行有效的调整，以致无法容纳与解决日益增多的民族问题。(15)

对经济社会转型期民族问题生成过程是转型性抑或体制性的不同理论认知，导向了不同的民族事务治理路径。从民族问题生成的转型性特征出发，诸多观点关注民族发展与民族地区经济社会转型中的新形势与新变化，认为在此过程中产生的大量经济社会矛盾与冲突必须通过巩固、发展与完善中国民族事务治理体系，不断提升民族事务治理能力来逐步解决，从而更好地处理民族问题与控制社会矛盾。(16)从民族问题生成的体制性特征出发，一些研究者把民族地区发展差距、民族互动交往过程中产生的冲突与矛盾归结为中国民族事务治理体系的体制性困境，质疑或者否定现有民族事务治理体系的积极功能，通过学习世界其他国家民族事务治理的经验(诸如美国、印度、巴西、新加坡等)，推动中国民族事务治理体系的反思(17)或转型。(18)

马克思主义民族理论认为，对于民族问题的理论考察，需要采取一种唯物主义和辩证主义的方法论。世界上只要有民族存在，就有民族问题，民族问题与民族产生、发展与消亡的历史过程相伴随。民族问题是社会总问题的一部分。认识民族问题需要放置于一定的历史时空条件之下，具体考察民族问题的演变机理与发展过程，从而掌握民族问题的阶段性特征。理解现阶段中国民族问题，要结合导致中国社会结构整体大变迁的经济社会转型过程来考察民族问题的生成、演化及特点。

十一届三中全会开启了中国经济改革与对外开放的序幕，经济体制由计划向市场转型，同时推动了社会结构的大变迁。“经济社会转型”客观地描述了中国社会结构转型中的重要特征：社会结构转型和经济体制改革紧密联系在一起，社会结构转型的直接的动因是经济改革。(19)1978年开始的市场化导向的经济体制改革经历了市场的出现(1979～1984年)、市场制度的出现(1985-1992年)、市场社会的出现(1993-1999年)的发展阶段，(20)在2000年之后，市场化改革进程进入了调整阶段。(21)改革开放以来市场化的快速发展，推动了中国工业化与城市化的发展，“工业化、城市化和市场化，已成为拉动中国巨大社会变迁的三驾马车”。(22)从1978年到2008年，三大产业在GDP总量中所占比重发生重大变化，中国已经进入工业化的中期阶段。(23)从1978年到2010年，城市化率由17％提高到49.7％；2011年，中国城镇人口占总人口的比重首次超过50％，中国进入以城市社会为主的新成长阶段。(24)较快的经济社会转型促使中国进入了矛盾凸显期。据统计资料显示，从1993年到2003年间，群体性事件数量由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万人增加到约307万人，2008-2009年更是群体性事件频发时期。(25)

从国家与社会关系来看，经济社会转型对民族问题演变的影响主要沿着两个方向展开：一是随着我国经济体制由计划经济向市场经济过渡，市场经济主导中国经济发展的格局逐步确立，市场逐渐成为国家、社会之外重要的资源配置主体。市场的快速发展，鼓励个体之间的自由竞争，要求减少国家干预的范围，产生权力非集中化的趋势与需求。“市场机制开始主导资源的分配，通过国家扶持的缩减、去管制化、去中心化，以及诸如商业化、公司化和私有化等组织结构的重塑来实现”。(26)各种社会组织较快发育，在各种公共事务管理中扮演越来越重要的角色。“且就全球角度观之，过去20多年来，各种私有化、分权化、去垄断化、去管制化以及各种‘外包’制度的盛行，在各种治理发展议题中，市场、非政府组织与社会网络成为与国家并立的力量”。(27)国家与社会关系的变化，对政府管理体制变革提出要求，从而推动政府由大包大揽的“全能型政府”向“有限政府”、“有效政府”过渡。简言之，经济社会转型推动政府、市场与社会多元资源配置主体的形成，压缩了政府权力干预的范围，限制了政府可资利用的资源，却对政府贯彻自身意志、规范权力运行与维持公共秩序的治理能力提出了更高的要求。

二是由市场化改革直接推动的社会结构转型，在中国显著性地表现为社会结构发展的不平衡。经济社会转型过程中的发展不平衡，主要表现为结构的不平衡，体现在地域、城乡、产业结构以及经济发展与社会发展等方面。(28)以收入差距为例，中国整体收入差距的很大一部分源自于地区之间的差距和城乡之间的差距。(29)许多发生在中国社会的民族问题更深层次根源是经济社会转型过程中的结构不平衡问题。以新疆为例，南疆三地州(喀什地区、和田地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州，少数民族人口占94％)人均GDP仅为全疆平均水平的32％；(30)“南疆三地州所辖的24个县(市)均为国家扶贫开发重点县(市)，扶贫对象总人口达到197万人(2014年数据)，占全疆农村扶贫对象总人口的76.13％”。(31)这一地区的少数民族绝大多数生活在农村，多数从事第一产业，因此，这里的民族问题突出表现为民生保障与贫困问题。

市场本身以竞争与效率为根本原则，缺乏有效约束的市场经济会加重社会的阶层分化、加剧生态环境的恶化，这是单一市场治理机制失效的表现。2000年之后，国家在发展战略层面提出“经济和社会平衡发展”的指导路线，在强调继续深化经济体制改革的同时，开始重视对社会发展的政策制定和投入。(32)但是，政府治理能力的有限性并没有有效抵制非经济领域市场化原则的侵入，这已经成为影响中国社会稳定的重要根源。发生在内地的农民失地，暴力拆迁与抗法，城市化、工业化发展导致的环境污染与生态环境破坏，以及大量城市流动人口遭遇的社会保障与就业机会不均等诸多社会问题，本身都生成于中国经济社会转型过程，肇始于市场化原则无限制、无节制地侵入各种非经济领域，对中国政府的治理能力提出了严峻的挑战。这些社会问题如果发生在民族地区，与民族地区群众特殊的民族情感与较为浓厚的宗教氛围相结合，在民族意识与宗教意识的作用下，一般性的社会问题便转化为民族问题或者宗教问题。

综上所述，一方面中国的市场化改革改变了传统政府管理的社会环境，限制了政府可资利用的资源，压缩政府权力干预的范围，提高了政府治理的难度；另一方面经济社会转型中结构发展的不平衡现象，与市场化机制共同作用，拉大了地区、城乡、群体之间的发展差距，成为民族问题产生的社会根源。这种转型性民族问题向民族事务治理提出了严峻挑战，影响到民族事务治理体系的适应性与治理能力。

由上观之，一些研究者在认识中国民族事务治理体系与民族问题关系上出现的理论偏差与现实误判，很大程度上源于其理论观点陷入了机械的“制度决定论”的窠臼，混淆了现阶段中国民族问题演变过程的转型性与体制性特征。这些观点只看到了制度选择与设计对规则、观念和行为的决定性影响，而忽略了制度本身功能的发挥依赖于其所存在的外部环境；(33)过分重视理想型制度的选择与设计，迷信民族事务治理照搬其他国家制度的移植功效，忽视了特定环境之中体制机制完善、政策与策略的选择等对提升民族事务治理能力的重要作用。最终，还把中国经济社会转型期演变生成的民族问题归因于制度选择与设计的问题，忽视中国经济社会转型作为重要的环境因素对民族事务治理的重大影响。

三、中国经济社会转型期影响民族事务治理的因素

中国经济社会转型期生成的民族问题需要通过完善民族事务治理体系、提升民族事务的治理能力予以应对与缓解。但是，现实中经济社会转型的急剧性往往会导致民族事务治理的工作实践具有一定的滞后性，导致民族事务治理体系容纳与解决民族问题的能力受到限制，在一定程度上影响到政府的执政水平与合法性认同。具体来看，经济社会转型过程中多元文化价值观念并立、市场竞争效应、一元化治理格局成为影响民族事务治理的重要因素。

(一)多元价值观念消解文化渗透能力

国家通过主导与控制意识形态建设，通过学校、大众媒体等媒介进行广泛的文化渗透，促使社会各个阶层形成对现行政治系统运行机制与政治权威自觉认同的观念，即构建国家治理的合法性基础。正当性“涉及到一个政治体系有多少能力去制造和维持一种认同现存政治机制是对该社会最适合和适当的信念”。(34)在多民族国家中，文化渗透能力还有重要的民族整合维度，即在多元的民族群体中形成超越地域、民族、宗教等狭隘局限的国家认同意识。

中国的经济社会转型是一个全方位、多维度的转型过程，不仅涉及到经济体制、社会结构、政治体制等方面，而且触及到人们思想意识与价值观念的变化过程。“它不仅是一场经济领域的变革，而且是一场全社会、全民族思想、文化、政治、心理等方面的‘革命’”。(35)经济社会转型是价值观念多元化的直接动因，同时价值观念多元化也是经济社会转型步入深层次结构的体现。在经济社会转型过程中，市场要素的引入导致体制要素与规范要素的变化，原有利益格局与利益关系发生深刻变化，新的利益主体不断出现，价值观念随之出现多元化的态势。具体来说，越来越多的个体由“单位人”变成了“自由人”。计划经济体制下以国家与集体利益至上、阶级归属作为认同导向的价值观念式微与淡化。中国的经济社会转型必然产生多种价值观念之间的矛盾、对立和冲突，表现为新旧价值观念交织并存、各种价值追求相互冲突、社会理想信念发生危机等多重困境。(36)当然，价值观的多元化并不一定产生价值冲突，而缺乏统领性与核心性价值观念的规约与引导，缺少统一的价值选择标准与规范模式，才是价值观念混乱与冲突的根源。

民族事务治理体系作为国家治理体系的有机组成部分承载着输出核心价值观的功能，其关涉民族事务领域，更关系到国家认同意识的建立。“现代民族国家是在超越以文化、民族、宗教等原生性纽带联结局限性基础之上，通过地域领土、中央权威和政治法律规范的统一等次生性政治联系纽带，实现了包容众多族类共同体的历史建构”。(37)可见，国家认同是一种超越了各种民族、文化、宗教、地域等狭隘性认同的基础上，形成的对领土与主权意义上的政治共同体的认同情感与归属意识。对于多民族国家而言，凝聚各种族类共同体不仅仅依靠历史文化纽带，而且还需要在权利保障和利益公平分配条件下，实现其对国家的政治认同。在经济社会转型中，以民族主义为代表的西方价值观念的引入与渗透，不断解构民族与国家之间既有的历史文化纽带，国家与社会关系的变化也弱化了国家作为民族利益与权利强有力捍卫者的角色。

总之，随着我国经济社会的转型，计划经济时代确立的国家、集体主义、阶级归属作为认同导向的价值体系开始解体，各种民族性、宗教性、地域性等价值观念或认同意识竞相复兴，争夺人们思想意识领域的主导地位，国家面临核心价值观与国家认同构建的双重挑战。

(二)市场竞争效应弱化资源再分配能力

在中国民族事务治理体系中，为了实现民族之间事实上的平等，缩小民族地区与发达地区以及民族之间经济社会领域的发展差距，采取了多种形式的少数民族优惠政策，涉及计划生育、就业招聘、高考招录、政府机关少数民族干部配置、税收与财政转移等多个领域。少数民族优惠政策实质上是政府通过社会稀缺资源的再分配，缩小民族间在教育、就业、收入等经济社会方面事实上的差距。这是中国为实现社会公平与民族平等所采取的重要手段与举措，体现了社会主义社会实现“共同富裕”、推动各民族“共同繁荣发展”的巨大优越性。

中国以市场化为导向的经济社会转型改变了“全能型政府”的面貌，限制了政府通过再分配手段调节民族之间发展差距的能力，在一定领域与部门弱化了民族优惠政策的有效性。在中央计划经济时代，政府通过“单元分格式”的治理模式实现了对社会控制和塑造的目的，在城市的典型表现是单位制，在农村则是人民公社体制。(38)在单位制统一建制之下，履行各种社会功能的单位结构都纳入到政府治理体系之下，政府权力与影响力渗透到社会的每一个角落。单位依据其履行功能的不同可以分为如下类别：政府机关、事业单位、企业单位。在计划经济时代，政府正是通过对治理体系中大量单位机构的行政控制力与影响力，执行基于民族身份与针对民族地区的优惠政策。例如，20世纪50、60年代，新疆乌鲁木齐工业化建设时期，一些钢铁、纺织、水泥工厂等在招工中有一定比例的少数民族就业配额。(39)直到90年代，新疆的一些大型国营企业在招聘职工时对少数民族的考试录用分数线可以放宽，对少数民族职工的比例也有一定的规定。(40)

改革开放之后，随着市场化改革的逐步深入，中国统一的单位建制开始解体，国家开始从社会与市场领域退出，国家通过不同类型的单位执行与贯彻民族优惠政策的能力也在下降。中国的市场化与经济体制改革促进各种私营部门大量增长，私营部门在国民经济的比重及其对就业人口的吸纳发挥的作用也在增大。国有部门一些行业与领域也开始了市场化改革，20世纪90年代中期开始了以市场化为导向的国企改革，大量中小型国有企业破产，一些事业单位也开始与主管行政单位脱离，成为市场化的经营主体。20世纪90年代到2005年，私营部门在中国GDP增长的比重由4.1％增长到20.3％，在私营部门就业的城市劳动力从18.5％增长到73.3％。(41)由于市场化改革以效率为追求目标，国有企业或者私营部门在招募就业人员时，首要考虑的就是人力资本所能带来的效益。“市场化转型提高了人力资本的重要性，而这源于对工作表现与效能的重视”。(42)在市场化改革过程中，国有企业与私营部门对效率与利润的重视，极大地抵消了民族优惠政策所追求的民族平等与社会正义目标。

由市场化驱动的经济社会转型还带来大量劳动力的跨地域流动，改变了某些民族地区的人口分布格局与市场中的竞争态势，降低了政府调节民族之间经济社会差距的能力。在全面建设小康社会进程中，人口流动包括有组织的规模性移民、城镇化进程中的人口转移与自发的人口流动。(43)由于市场化改革，私营部门在吸纳劳动力、提高社会成员收入水平中发挥了越大越大的作用。相对而言，某些少数民族群体以及少数民族中的部分人群在语言水平、工作技能等方面存在一定的劣势，与其他群体相比存在竞争力不足的现象。根据2010年第六次人口普查数据，维吾尔族中持城镇户口的中学、大中专毕业生由于汉语能力与当地劳动力市场对汉语交流要求存在差距，出现了就业难的情况，“毕业后无工作”人员占到“未就业人口”的4.17％，是全国水平的近1.5倍。(44)政府难以通过行政手段规范私营部门招募就业人口中的民族比例，同时也在教育与职业技能培训等方面也存在公共服务供给不足的情况。在缺乏有效政策规制与权益保障的情况下，政府治理难以抵消市场化机制所带来的民族发展差距问题，从而加剧了结构发展的不平衡。

(三)一元化治理格局制约多元治理能力

中国的经济社会转型带来一系列新型的社会问题，城市化过程中流动人口的权益保障、社会治安，工业化发展与生态环境保护、地区发展差距等一系列问题不断涌现与加剧。中国的改革过程也是一个进入现代风险社会的过程，在这个过程中产生出多种新型风险，也对以国家为中心的治理机制提出了挑战。(45)同时，民族事务治理的内涵与外延在扩大，已经超越了单纯政治平等保障与民族团结维系等政治性事务的管理，越来越多地涉及市场条件下民族成员平等权益保障与多元化公共产品供给等社会性公共事务。经济社会转型是一个转向现代化的过程，其中蕴含了诸多的社会风险与不确定性，向一元化的民族事务治理格局提出了挑战。

自新中国成立以来，中国在民族事务治理上逐渐构建了党政各级民族事务管理机构组成的组织体系，形成了以民族区域自治制度为制度框架的治理机制，民族事务治理逐渐走向规范化与法制化。受到中国政治体制格局的影响，民族事务治理体系不可避免地带有国家治理上的结构性特征——治理主体的单一化，即体制上形成以党政为核心的权力中心，对政治事务与社会事务进行统一管理。“治理主体的单一化，即所有的权力集中于唯一的权力机构，是改革开放前中国政治的主要特征之一”。(46)民族事务治理上也体现了一元化治理的色彩。首先，民族事务治理的主体是党政各级民族事务管理机构。从行政结构设置上，成立了从中央到地方各个层级的承担民族事务管理的党政机构。其次，民族事务治理的理念与手段上强调行政控制与等级权威，服务型与责任型政府理念较为薄弱。最后，民族事务治理的内容也较为单一，以强调政府的管控与秩序稳定为核心，较少通过公共服务的供给满足多元的利益诉求。这一点在边疆少数民族流动人口管理上表现较为突出，地方政府往往把这部分群体视为“麻烦”、“包袱”，当出现涉及民族因素的纠纷或者需要政府提供公共服务时，常常采取“以遣代管”的“关门主义”态度与处理方式。笔者调研中发现，当出现涉及民族因素的纠纷时，一些地方政府为了“息事宁人”，往往以遣送边疆少数民族流动人口返回流出地的做法代替本应履行的管理与服务职责。

由于社会问题的复杂多样性与社会风险的多发性，以政府为单一治理主体的治理体系与机制，已经无法应对日益增多的社会矛盾与冲突，反而引发政府本身的信任与合法性危机。民族事务本来是国家公共事务与政治管理的一项重要内容，但在实际操作中民族事务却更多地由民族事务行政管理部门管理与承担，使得民族事务治理表现出一元化治理特征的同时，还表现出部门化的倾向。比如，人们习惯上认为凡是涉及具体的民族事务就是民委的工作，普通民众和政府的其他部门也会绕开民族事务。总之，一种基于政府、市场、社会共同协作、责任共同承担、以解决日益增多的民族问题、化解社会风险为导向的多元治理能力，在民族事务治理领域尤为欠缺。

四、推进民族事务治理体系与治理能力的现代化

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总体目标提出。这一经济社会改革的总体目标在民族事务治理方面的具体体现与贯彻落实，就是要推进民族事务治理体系与治理能力的现代化。第四次中央民族工作会议正是为了应对中国民族事务治理中面临新的阶段性特征，全面推进民族事务治理体系与治理能力现代化的重要会议。从国家治理能力的视角考察这次会议的主要精神、重大决策与具体举措，体现了党和国家在坚持民族事务治理的基本制度、原则与理念不动摇的前提下，力图通过体制机制的有效运行、政策法规的不断完善，加强文化渗透、资源分配的基础权力的建设，加强与社会部门的协作以增强多元治理的能力，从而在民族事务治理方面践行和达成国家治理体系现代化的战略目标。

(一)科学认识新的阶段性特征，坚定道路自信、理论自信与制度自信

2014年中央民族工作会议科学地、清晰地、有力地回答了中国经济社会转型背景下民族事务治理体系与民族问题之间的关系问题，坚定了中国特色解决民族问题的道路自信、理论自信与制度自信。首先，中央民族工作会议从统一多民族国家的基本国情、新中国成立以来民族工作的实践、民族事务治理的国际经验与教训等方面，充分证明了中国特色解决民族问题道路的正确性，科学诠释了中国特色解决民族问题道路的内涵，强调党的基本民族理论与政策的正确性，指出“民族区域自治是党的民族政策的源头”，坚定了中国民族事务治理体系的制度自信。其次，中央民族工作会议指出了民族工作正面临新的阶段性特征。(47)其中，除暴力恐怖活动是和外部因素密切相关之外，改革开放、社会主义市场经济、民族地区经济发展低水平、民族地区基本公共服务能力建设薄弱、民族交流交往交融趋势增强、涉及民族因素的矛盾纷争上升，无不是经济社会转型的具体体现或者与经济社会转型过程密切关联。这些因素相互交织、共同作用，构成了现阶段民族问题的主要表现形式。最后，中央民族工作会议指出会议的主要任务是：“准确把握新形势下民族问题、民族工作的特点和规律，统一思想认识，明确目标任务，坚定信心决心，提高做好民族工作能力和水平”。(48)这体现了党和政府决定主动适应经济社会转型过程中民族工作的阶段性特征，提升民族事务治理能力，实现民族事务治理体系和治理能力现代化的决心。

(二)建设各民族共有精神家园，增强文化渗透能力

国家治理体系是在价值观念指导下的制度体制、政策法规与实践路径的具体建构，一个国家的核心价值观规约着国家治理体系建构内容与运行方向，也是国家治理实现的重要保障。党的十八大提出，在全社会倡导“富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善”的社会主义核心价值观。这次中央民族工作会议又特别对民族事务治理的价值目标提出要求，即“加强中华民族大团结，长远和根本的是增强文化认同，建设各民族共有精神家园，积极培养中华民族共同体意识”。(49)社会主义核心价值观和“中华民族共同体意识”共同构成各民族共有精神家园的价值目标，为民族事务治理体系的完善、发展提供了方向与指导。

社会主义核心价值观作为中华民族共有精神家园的重要支柱，关键要辩证看待中华民族优秀传统文化与社会主义核心价值观之间的关系。提倡和弘扬社会主义核心价值观，必须要从各民族优秀传统文化中汲取丰富营养。一种以各民族文化的优秀文化因子作为血肉的社会主义核心价值观体系，才能引起各民族的心理认同与文化共鸣。在国家认同构建方面，中国虽然完成了民族国家的初步构建，但是在全体国民中确立对中华民族共同体的认同意识还需要漫长的建设过程，这是民族事务治理长期面临的艰巨任务。国家认同建设的重要内容，就是要“增强各族群众对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义道路的认同”。(50)“四个认同”在强调核心价值体系认同的同时，还强调对中华民族共同体认同与国家认同。要把“四个认同”作为民族事务治理体系的核心价值追求，渗透到民族事务治理体系的运行过程；加强爱国主义教育和中华民族共同体教育，发展少数民族文化事业、国家通用语言文字教育、双语教育等，把“四个认同”真正灌输到各族群众的心中并内化为人们自觉的行为准则与实践标准。

(三)推动政府治理创新，强化资源再分配能力

“民族事务关涉社会生活的各个方面，对于一个常态发展的多民族社会来说，民族事务的行政管理在很大程度上体现着政府对社会事务管理的能力和效力”。(51)民族事务治理对于民族事务管理的替代与超越，主要体现在对价值理念与体制机制的更新与发展，而不是追求政府的“去中心化”、“去职能化”的目标。用“治理”替代“管理”，根本上是为了确立民族事务治理的民主治理的价值内涵，真正确立民族事务治理过程中权力来源于人民、服务于人民的理念，以建设服务型与责任型政府为政府职能转变的目标。从强化政府的资源再分配能力出发，政府治理创新包括如下内容。

1.优化政府自身的组织结构，完善政府的工作流程与方式，提高政府管理的科学性、有效性与合法性，提升政府的制度执行能力。第一，按照依法治国的原则，贯彻和落实民族区域自治法，做好有关民族工作的各项政策、法规的制定、执行、监督和检查工作，依法开展民族事务治理。第二，完善政府内部涉及民族事务的相关领导部门、组织机构协调合作的工作机制，坚持和实施好民委委员制度，明确各自的职责与分工，把高层形成的“认知一致、行动一致、协调一致”通过部门系统高效地贯彻到基层。

2.明确政府职能定位，转变政府职能，完善差别化支持政策，强化资源再分配能力。政府作为社会资源的再分配者，在缩小社会结构发展不平衡中发挥着重要作用。这次中央民族工作会议指出发挥好中央、发达地区、民族地区三个积极性，对边疆地区、贫困地区、生态保护区实行差别化的区域政策，优化财政转移支付和对口支援机制，以民族地区、基层，特别是农牧区为重点实施对象。(52)政府通过在基础设施建设、产业结构调整、市场发育与规范运行、城镇化建设、扶贫攻坚、基本公共服务供给、生态环境保护等领域发挥职能，从而解决地区之间、群体之间在经济、社会、生态环境等诸多领域发展不平衡的问题。

(四)改进社会治理方式，提升多元治理能力

中央民族工作会议提出“党委领导、政府负责、有关部门协同配合、全社会通力合作的民族工作格局”。(53)“党政”作为国家治理的核心力量，是中国政治体制的最大特色与制度性优势。在民族事务社会治理的主体上，应充分发挥“党政”已有的社会治理网络，完善党的基层组织与各种群众性的社会团体的建设。同时，通过政府所拥有的资源分配能力，培育和扶持各种社会性与民间性组织的发育与发展，吸纳各种民族性、宗教性组织社团，动员社区力量、非政府组织、社会大众，共同参与民族事务的社会治理。政府推动民族事务治理的社会化，既要通过整合社会资源增大公共服务供给，还需要吸收各种社会力量参与权力网络的构建与政策决策过程。在社会治理的方式上，除了运用权威性的行政与法律手段之外，还要积极创新社会治理的方式与载体，依靠各种非政府组织、公共机构、私人机构之间的协作、协商、互惠，推动民族事务治理的社会化、平等化。目前民族事务的外延正在扩展，城市和散居地区民族工作在民族事务治理的分量日益加重，因此，转变民族事务治理的一元化与部门化倾向，将涉及民族平等权益保障与基本公共服务供给的民族事务纳入社会治理的全域范畴，已势在必行。可以说，民族事务治理正在由过去的部门性事务逐步转变为社会治理的公共议题。总之，改进社会治理方式，提升多元治理能力，需要改变民族事务治理主体一元化的格局，补充民族事务治理中权力单向性运行的不足，实现多主体参与、上下协同、良性互动的多元主体的治理格局。

中国经济社会转型过程生成的各种民族问题，在某些领域可能会引发治理危机，但是，在认清这些民族问题的转型性特征的前提下，通过完善民族事务治理体系的体制机制、政策法规等内容，提升民族事务治理的文化渗透能力、资源再分配能力、多元治理能力，完全可以将局部性危机纳入体制内解决，在实现社会稳定与经济社会发展的同时，推动民族事务治理体系与治理能力的现代化。

注释：

①本文中的民族问题是一种广义民族问题概念，在外延上包含了民族自身的发展问题，民族之间、民族与阶级、民族与国家之间的关系等。

②参见王正伟：《以中国梦为旗帜引领全国各族人民实现全面小康》，《中国民族报》2013年12月31日。

③参见俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》2014年第1期。

④参见姜晓萍：《国家治理现代化进程中的社会治理体制创新》，《中国行政管理》2014年第2期。

⑤王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，第6页。

⑥参见Michael Mann,States,War,and Capitalism:Studies in Political Sociology,Oxford:Blackwell,1988,pp.5-9。

⑦参见王绍光：《国家治理与基础性国家能力》，《华中科技大学学报》2014年第3期。

⑧参见王绍光：《安邦之道：国家转型的目标与途径》，生活·读书·新知三联书店2007年版，第5-6页。

⑨参见王信贤：《当代中国国家能力与社会稳定：兼论“社会管理创新”的意涵》，俞可平主编：《中国治理评论》(第2辑)，中央编译出版社2012年版，第60-62页。

⑩闵伟轩：《坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路》，《中国民族报》2014年7月22日。

(11)参见江泽民：《加强各民族大团结，为建设有中国特色的社会主义携手前进》，国家民族事务委员会、中共中央文献研究室编：《民族工作文献选编》(1990-2002)，中央文献出版社2003年版，第24-41页。

(12)参见江泽民：《在中央民族工作会议暨国务院第三次全国民族团结进步表彰大会上的讲话》，国家民族事务委员会、中共中央文献研究室编：《民族工作文献选编》(1990-2002)，第209-218页。

(13)参见《中共中央、国务院关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》，国家民族事务委员会、中共中央文献研究室编：《民族工作文献选编》(2003-2009)，中央文献出版社2010年版，第90-108页。

(14)参见杨圣敏：《对如何处理好当前民族关系问题的一点看法——多年实地调查后的思考》，《社会科学战线》2013年第7期。

(15)参见郑永年、单伟：《疆藏骚乱原因剖析暨新加坡经验的启示》，《东亚论文》2010年第77期。

(16)参见郝时远：《构建社会主义和谐社会与民族关系》，《民族研究》2005年第3期；陈建樾：《多民族国家和谐社会构建与民族问题的解决——评民族问题的“去政治化”与“文化化”》，《世界民族》2005年第5期；陈玉屏：《民族问题能否“去政治化”论争之我见》，《西南民族大学学报》2008年第7期；王希恩：《也谈在我国民族问题上的“反思”和“实事求是”——与马戎教授的几点商榷》，《西南民族大学学报》2009年第1期；纳日碧力戈：《以名辅实和以实正名：中国民族问题的“非问题处理”》，《探索与争鸣》2014年第3期。

(17)参见马戎：《理解民族关系的新思路——少数族群问题的“去政治化”》，《北京大学学报》2004年第6期。

(18)参见郑永年、单伟：《疆藏骚乱原因剖析暨新加坡经验的启示》，《东亚论文》2010年第77期；胡鞍钢、胡联合：《第二代民族政策：促进民族交融一体和繁荣一体》，《新疆师范大学学报》2011年第5期；胡鞍钢、胡联合：《中国梦的基石是中华民族的国族一体化》，《清华大学学报》2013年第4期。

(19)参见李培林：《社会转型与中国经验》，中国社会科学出版社2013年版，第8页。

(20)参见王绍光：《大转型：1980年代以来中国的双向运动》，《中国社会科学》2008年第1期。

(21)参见徐湘林：《转型危机与国家治理：中国的经验》，《经济社会体制比较》2010年第5期。

(22)李培林：《社会转型与中国经验》，第203页。

(23)参见李培林：《社会转型与中国经验》，第260-261页。

(24)参见李培林：《社会转型与中国经验》，第203-206页。

(25)参见谭扬芳：《网络媒体在群体性事件中的影响与思考》，中国社会科学网，2011年2月21日。

(26)Yuchao Zhu,Dongyan Blachford,“Economic Expansion,Marketization,and Their Social Impact on China’s Ethnic Minorities in Xinjiang and Tibet,”Asian Survey, Vol.52,No.4,2012.

(27)王信贤：《当代中国国家能力与社会稳定：兼论“社会管理创新”的意涵》，俞可平主编：《中国治理评论》(第2辑)，第63页。

(28)参见李培林：《社会转型与中国经验》，第14-15页。

(29)参见王绍光：《大转型：1980年代以来中国的双向运动》，《中国社会科学》2008年第1期。

(30)笔者根据《新疆统计年鉴2013》相关数据计算得出。

(31)《南疆三地州四年脱贫69.37万人》，《新疆经济报》2014年10月16日。

(32)参见徐湘林：《转型危机与国家治理：中国的经验》，《经济社会体制比较》2010年第5期。

(33)制度功能与其依存环境的密切关系，参见[美]亚当·普热沃斯基著、晓健编译：《制度起作用吗?》，《经济社会体制比较》2005年第3期。

(34)[美]西摩·马丁·李普塞特著、张绍宗译：《政治人——政治的社会基础》，上海人民出版社1997年版，第55页。

(35)宋林飞：《中国社会转型的趋势、代价及其度量》，《江苏社会科学》2002年第6期。

(36)参见崔秋锁：《社会转型中的社会价值选择问题》，《马克思主义哲学研究》，湖北人民出版社2003年版，第80-83页。

(37)高永久、朱军：《论多民族国家中的民族认同与国家认同》，《民族研究》2010年第2期。

(38)参见彭勃：《国家权力与城市空间：当代中国城市基层社会治理变革》，《社会科学》2006年第9期。

(39)参见William C.Clark,Convergence or Divergence:Uighur,Family Change in Urumqi,PhD dissertation,University of Washington,1999,pp.9-10,p.67。

(40)参见中国石化乌鲁木齐石油化工总厂、《乌石化志》编纂委员会编：《乌鲁木齐石油化工总厂志(1975-1993)》，新疆人民出版社1995年版，第509页；Barry Sautman,“Preferential Policies for Ethnic Minorities in China:The Case of Xinjiang,”Nationalism and Ethnic Politics,Vol.4,No.1-2,1998。

(41)参见吴晓刚、宋曦：《劳动力市场中的民族分层：对新疆维吾尔自治区的实证研究》，《开放时代》2014年第4期。

(42)Victor Nee,“A Theory of Market Transition,”American Sociological Review,Vol.54,No.5,1989.

(43)参见王希恩：《中国全面小康社会建设中的少数民族人口流迁及应对原则》，《民族研究》2005年第3期。

(44)参见马戎：《我国部分少数民族就业人口的职业结构变迁与跨地域流动——2010年人口普查数据的初步分析》，《中南民族大学学报》2013年第6期。

(45)参见杨雪冬：《改革路径、风险状态与和谐社会治理》，《马克思主义与现实》2007年第1期。

(46)俞可平：《论国家治理现代化》，社会科学文献出版社2014年版，第80页。

(47)参见中共中央、国务院：《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》，《人民日报》2014年12月23日。

(48)参见丹珠昂奔：《沿着中国特色解决民族问题的道路前进——中央民族工作会议精神学习体会》，《中国民族报》2014年11月7日。

(49)参见王正伟：《做好新时期民族工作的纲领性文献》，《求是》2014年第20期。

(50)习近平：《坚持依法治疆团结稳疆长期建疆 团结各族人民建设社会主义新疆》，《人民日报》2014年5月30日。

(51)周竞红：《论中国民族事务行政管理机制的发展和创新》，《民族研究》2004年第3期。

(52)参见《中共中央、国务院印发〈关于加强和改进新形势下民族工作的意见〉》，《人民日报》2014年12月23日；王正伟：《做好新时期民族工作的纲领性文献》，《求是》2014年第20期。

(53)参见丹珠昂奔：《沿着中国特色解决民族问题的道路前进——中央民族工作会议精神学习体会》，《中国民族报》2014年11月7日。

标题注释：

本文系作者主持的教育部人文社科青年项目“国际比较视域下多民族国家中国家认同构建研究”(项目编号：13YJC850032)、国家社科基金青年项目“城镇化进程中的社会治理与少数民族合法权益保障研究”(项目编号：14CMZ030)、辽宁省教育厅一般项目“辽宁省少数民族流动人口合法权益保障与社会治理研究”(项目编号：W2014348)的阶段性成果。

作者简介：

朱军，大连民族学院东北少数民族研究院讲师。地址：大连市，邮编 116600。