中国共产党十八届四中全会《决定》明确指出：“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。”[①]依法治国必须坚持党的领导，这表明了中国共产党是法治活动的重要主体，强调了党要承担起领导立法、保证执法、带头守法的职责。对此有人会问道，在当今世界，比较成熟的法系有两个，一是大陆法系，一是海洋法系。大陆法系源于法德等大陆国家，正式的法的渊源来自法律制定;海洋法系也称为普通法系或英美法系，源于英国而盛于美国，制定法和判例法皆为正式的法的渊源。两大法系都没有党参与、主导或领导法律制定的情况。这个问题的提出，当然意在质询，党领导依法治国有什么依据吗?这的确是一个大问题，应当做出科学、合理的阐释。
一、历史依据：法的制定有着不同的主体
人类有法的历史，已逾几千年。在这样漫长的历史上，法律的形成和制定，不总是固定于某一主体的，而是存在着多个主体。
1. 古代形成习惯法的主体是氏族成员
人类最早的法是习惯法，它由古老氏族的习惯传统和当时社会通行的各种惯例所构成。我们从公元前18世纪古巴比伦王国第六代国王汉谟拉比统治时期形成的《汉谟拉比法典》中可知，《汉谟拉比法典》保存了原始公社制时代古巴比伦人对若干原始社会习惯的认可、尊崇，并加以适当改造，使其保留在法典中。如在土地所有权方面，长期实行土地国有制，法律制定国王代表国家对全部土地享有最高所有权。此外，还保留了双方当事人自行调解某些争端的原始社会的遗风;在诉讼程序方面，实行神明裁判，发誓被视为重要的证据等。
再从罗马法来看，罗马法存在于罗马奴隶制国家的整个历史时期，既包括自罗马国家产生至西罗马帝国灭亡这个时期的法律，也包括公元7世纪以前东罗马帝国的法律。罗马法的构成可分为四种，即公法和私法、成文法和不成文法。而其中的不成文法，就源自古代氏族时期大量的习俗传统、通行惯例。
作为古代氏族社会的习惯法，形成它的主体就是氏族成员。摩尔根(1818—1881，美国民族学家、原始社会史学家、古典进化学派的代表人物之一)在《古代社会》(1877)一书中，曾详尽描述了氏族社会的习俗习惯，得到了马克思和恩格斯的高度重视。马克思在阅读该书时写了详细的摘要，恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一书也引用了摩尔根的研究成果。现在我们就来看看，氏族成员形成了哪些习惯法和怎样按照习惯法办事的。
在摩尔根《古代社会》中易洛魁人的氏族那里，每个氏族内部都盛行和共同遵循以下的习俗：氏族选举一个酋长(平时的首脑)和一个酋帅(战时的军事领袖);氏族可以任意罢免酋长和酋帅，这仍是由男女共同决定的，被罢免的人，此后便像其他人一样成为普通战士，普通人，此外，部落议事会也可以甚至违反氏族的意志而罢免酋长;氏族的任何成员都不得在氏族内部通婚，这是氏族的根本规则;氏族死者的财产转归其余的同氏族人所有，它必须留在氏族中;同氏族人必须互相接助、保护，特别是在受到外族人伤害时，要帮助报仇;氏族可以接纳外人入族，并用这个办法吸收他们为整个部落的成员;氏族有着共同的墓地;氏族有议事会，它是氏族的一切成年男女享有平等表决权的民主集会，它是氏族的最高权力机关。[②]氏族成员如果违背了这些习俗，不按这些习惯法行事，就要遭到惩罚。
2. 古希腊城邦由公民大会制定法律
公元前8 世纪至6世纪，希腊地区的氏族制度开始解体，阶级关系开始出现，部落开始向民族过渡，大大小小的城邦开始形成。城邦最显著的特征是小国寡民。一般城邦往往以一个城市或城堡为中心，由附近数公里之内的若干村落组成，与其他城邦之间往往有山、河、海洋为自然边界。有的城邦，不过是一些很小的居民点。少数的城邦规模大些，如雅典城邦，约计30多万人口。古希腊社会的一个核心问题，是公民与城邦的关系以及如何协调这种关系。公民离不开城邦，城邦也不可能没有公民。亚里士多德认为，只有在城邦里，才能让人们过上良善的生活，因为城邦有法律制度。国家治理依靠法律制度，法律不仅约束公民，使其合乎规范，对统治者也同样进行抑制和监督，使其不能为所欲为。
雅典城邦制定法律的是公民大会。公民大会是雅典城邦的最高权力机关。一切成年的雅典公民、包括最穷的贫民都有参加公民大会的权利。公民大会负责立法、决定战与和等最高政务，并选举国家的最高官吏。无论是梭伦设立的“四百人议事会”，还是克利斯提尼设立的“五百人议事会”，都要负责为公民大会审核并提供议题、法案，处理日常政务。
但在古希腊，并不是所有的人都是公民，奴隶和外邦人被排斥在公民之外。甚至奴隶和外邦人都不被称作“人”，因为当时对公民的界定，在古希腊人看来就是对“人”的界定。奴隶和外邦人无任何政治权利，他们从事体力劳动。只有公民才有闲暇时间，从事政治活动，才配搞政治。雅典的公民大约有15万人(包括家庭成员)左右，而在公民中真正享有公民权利的，实际上只是那些成年男子，估计为3-4万人，约占雅典人口总数的十分之一，他们才有资格成为制定法律的主体。
3. 古罗马的立法和批准是人民大会和元老院
古罗马实行了400多年的共和制，这是一套系统的、独创性的国家制度。共和国的执政官有两个，享有最高行政权。两位执政官的权力地位相等，每个人对另一个人的行动具有否决权。执政官由人民大会(原意为一百个部落的委员会，故又称百人团或部落大会)选举产生，任期一年。执政官还有统率军队的职权，但执政官的军事统帅权只限于罗马城外，战争结束后，军队即解散，执政官以公民身份入城。共和国设有元老院，也是一个权力中心，掌握军事、外交和财政大权。它的成员有300人，先由执政官任命，除氏族元老外，退职的执政官、监察官、大法官等都是元老院的当然人员。共和国的人民大会是又一个权力中心，是拥有立法权的立法机构。
由上可见，所谓共和制，是指公共事务的权力由不同的国家权力机关掌握的政体形式。采用这种政体形式的国家就称为共和国。罗马共和制度主要由最高行政权力(执政官)、元老院和人民大会三个部分组成。执政官具有王制的色彩，元老院具有贵族制色彩，人民大会则具有平民政制色彩，三种制度共处于一个统一的国家体制中，不同的政治团体通过合法体制协商对话，形成对公共事务的“共和”。执政官掌有军政大权，他可以召集人民大会，向元老院提名驻外使节，提出法案并执行法案，指挥军队，赏罚官员等;人民大会具有立法权、决定战争与和平的权力等;元老院具有决定内外政策、审查和批准法案、管理国家财政、控制国家预算、支配国家财产、管理外交和占领区事务、领导公职人员选举、监督执政官行动、确定执政官职责以及影响执政官对继承人的挑选等权力。
这三种权力机构虽然有所分工，但又相互制约，如执政官提出法案，由人民大会通过，人民大会是立法主体，但又需经元老院审查批准;执政官权力虽大，但他本身却由人民大会选举;元老院权力本身也受到人民大会的立法限制;人民大会的活动不仅受执政官控制，也受元老院审查、批准法律的限制，而且元老院还可通过决定税收、诉讼裁判等途径对人民大会及其成员进行制裁等等。
4. 奴隶社会和封建社会的统治者为立法者
中国自从阶级产生、国家出现、进入奴隶社会后，改变了主要使用习惯法调整社会关系的情况，产生了奴隶制时期的法律制度。《左传·昭公六年》关于“夏有乱政，而作禹刑，商有乱政，而作汤刑，周有乱政，而作九刑”的记载，可以说是夏商周三代适应奴隶制统治需要而制定法律的反映。禹刑、汤刑，是夏、商两个奴隶制王朝法律的泛称。九刑，一说是周代的刑书九篇，《逸周书》记载;“太史筴刑书九篇”;另一说是周代的九种刑名。但不管怎样，这些法律都是由帝王和他们的御用官吏制定的。如西周的“周公制礼”和“吕侯作刑”。《左传·文公十三年》曾曰：“先君周公制礼”，即周初著名的政治家和思想家、周文王之子、周武王之弟姬旦，为周代制定了礼乐法制。《尚书·序》说：“吕命，穆王训夏赎刑，作《吕刑》”。这—记载说明，西周初期，周穆王命令当时吕国的诸侯兼周王朝司寇的吕侯制作刑书，书成，名为《吕刑》。
在中国奴隶社会，帝王君臣还常常通过直接发布“誓”、“诰”、“命”、“训”等方式进行立法和解释法律。“誓”的涵义是约束。《周礼·秋官·士师》说：“一曰誓，用之于军旅”，指的是军事行动之前把将、士集中起来，发布军事命令或宣布军事纪律，可见“誓”是一种军法，《尚书》中的《甘誓》、《汤誓》、《泰誓》、《牧誓》等篇即是。“诰”，其涵义是告诫。《周礼·春官·大祝》说：“三曰诰”。郑玄作注说：“诰谓康诰、盘庚之诰之属是也”。“诰”是国王或权臣向臣下或下属官吏发出的命令或指示，西周初期《康诰》的内容，大部分是指示康封如何适用法律和解释法律的。“命”，指君王的命令。如《荀子·臣道》篇说：“从命而利君谓之顺，从命而不利君谓之馅。”“命”多是用作任命时的文书，由国王向臣下交代任务，指示如何把事情办好。“训”，有告诫和典法两种涵义。春秋时期，在统治者中还流行一种说法：“赋事行刑，必问于遗训”。这说明作“训”，也是中国奴隶主贵族沿袭已久的经常使用的法律形式。
到了秦朝，开始产生封建制的法律制度。不论是统一六国之前还是之后的秦统治者，无不奉行“以法为本”的指导思想，不遗余力地进行封建法制建设。秦的立法，经历了两个时期：统一以前，是奠基时期;统一以后，是完备时期。以奠基时期为例，主要是秦孝公任用当时著名的政治家、法家商鞅实行变法。秦这一时期的立法内容，就是商鞅的两次变法内容。第一次变法，一是下令将《法经》加以修订补充，改“法”为“律”，并完善和发展“连坐法”，作为《秦律》公布实行;二是制定、公布以奖励军功，禁止私斗，取消世卿世禄制度，宗室贵族无军功不得登入宗室薄籍、不能享受贵族特权为内容的单行法律、法令;三是制定、公布奖励耕织、重农抑商方面的法令。第二次变法，一是颁行废除井田制、确立封建土地所有制方面的法律、法令;二是全面推行郡县制的行政区划制度。
5. 资本主义时代开创了议会立法制度
近代以来，西方国家通过发动资产阶级革命，推翻了封建统治和封建制度，形成了立法、行政、司法“三权分立”的国家制度。其立法权属于议会，行政权属于政府，司法权属于法院。虽然在西方不同的国家中，议会的地位不尽相同，如有些国家的议会为最高权力机关，其法律地位居于行政和司法之上，如英国、德国、日本、澳大利亚等国;有些国家的议会是最高的、唯一的立法机关，但不是最高权力机关，议会与总统、法院在法律地位上分立制衡，如美国国会等;也有国家的议会仅是立法机关.没有明确其“最高”、“唯一”的特性，这样的议会的职权比较有限，如在法国第五共和国政体中，总统掌有直接领导政府的重要权力，不向议会负责，议会有权提出对政府的不信任案，而总统又有权解散议会。但不管区别有多大，总的看来，西方各国的议会一般都拥有立法权、财政权、监督权和其他一些重要职权。特别是立法权，必然与议会联系在一起，即授予议会这样的立法机关，拥有进行法律的制定、修改、通过和废止的权力，这是统治集团将其意志升华为国家法律的权力，也是议会作为立法机关的首要的和最根本的权力。议会承担着立法的主体职责。
议会在行使立法权时，为保证立法严肃慎重和议会中少数派的权利，须遵循法定的程序，即立法程序。一般说来，立法程序主要包括提出法案、审议法案、通过法案和公布法律等四个阶段。一是提出法案，能提出法案的主要有议员、议会中的委员会、国家元首、政府部门以及一定数量的公民。二是讨论法案，法律草案在列入议会议事日程之前，必须先经过有关机构的审查，如交给相应的委员会审议，经审议通过后的议案方可列入议院的议事日程。三是通过法案，西方多数国家规定，一般法律以普通多数票通过即可，宪法性法律和宪法修正案则要求以2/3以上的多数票通过。四是公布法律，西方大多数国家一般都在宪法或专门的有关法律中规定了公布法律的程序，大多数国家的法律都公布在《政府公报》或《法律公报》上。
从氏族成员、公民代表，到国家统治者、资产阶级议会，无不充当着法的制定主体的历史中我们可以看到，随着国家、社会和制度的变迁，法的制定主体从来不是固定的。只要是顺应着时代发展的需要，具备了立法要求的任何一个社会主体，例如今天的中国共产党，都可以成为法的制定主体。
二、理论依据：马克思主义法学阐明的基本观点
马克思、恩格斯在参加社会实践、进行科学研究中，通过大量事实，发现了阶级利益与法律制度之间存在着非常密切的关系，形成了法的阶级性和阶级利益的法律价值观。
1. 任何法律都包含着阶级倾向性
马克思主义法学的阶级性观点，首先是指任何法律都包含着阶级倾向性，即利益上偏袒统治阶级。马克思作为研究法律的法学博士，接触并研究过普鲁士的书报检查令，离婚法草案，林木盗窃法，普鲁士宪法，法国和英国的宪法等具体的法律，还有刑法、民法、婚姻法、诉讼法。他在第六届莱茵省有关法律问题的辩论会上，通过对各个不同等级的代表人的发言内容的了解，对一个个法律条文的具体分析研究，发现每一个具体的法律几乎无一例外地反映了一定等级和阶级的意志和利益。比如，在立法的辩论会上，各个不同等级的代表人都千方百计地力图把自己这一等级的利益和意志贯穿到法律条文之中去。
马克思之所以得出法的阶级性观点，是因为马克思主义法学以辩证唯物主义和历史唯物主义为出发点，揭示了法与经济的关系。马克思不仅研究法律规范本身的内容和结构，同时也研究法律同政治、道德等其他现象的关系，特别是法与经济的关系。马克思在《政治经济学批判》序言中说：“法的关系正像国家的形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系，这种物质的生活关系的总和，黑格尔按照18世纪的英国人和法国人的先例，概括为‘市民社会’，而对市民社会的解剖应该到政治经济学中去寻求。”[③]在另外一个地方，马克思在《哲学的贫困》中指出，其实，只有毫无历史知识的人才不知道：君主们在任何时候都不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。无论是政治的立法或市民的立法.都只是表明和记载经济关系的要求而已。
法的阶级倾向性，归根到底是法作为整个上层建筑中的重要部分，必须维护统治阶级的经济基础。恩格斯曾指出：“经济状况是基础，但是对历史斗争的进程发生影响并且在许多情况下主要是决定着这一斗争的形式的，还有上层建筑的各种因素：阶级斗争的各种政治形式和这一斗争的成果——由胜利了的阶级在获胜以后建立的宪法等等，各种法权形式以及所有这些实际斗争在参加者头脑中的反映，政治的、法律的和哲学的理论，宗教的观点以及它们向教义体系的进一步发展。”[④]从马克思主义创始人的这些论述可知，法无论如何要为阶级利益主要是经济利益所驱使，成为一定阶级即占统治地位的那个阶级的鹰犬。
2. 法律是统治阶级共同利益和共同意志表现
马克思通过研究法与国家的关系，回答了法的本质这样一个法学中带根本性的问题。马克思指出，“法不过是被奉为法律的你们这个阶级的意志”[⑤]，即是统治阶级的意志。
法律，其实就是统治阶级共同利益决定的具有国家形式的共同意志的表现。马克思恩格斯在《德意志意识形态》中科学地揭示了法律的实质内涵：“个人除了必须以国家的形式组织自己的力量外，他们还必须给予他们自己的由这些特定关系所决定的意志以国家意志即法律的一般表现形式。这种表现形式的内容总是决定于这个阶级的关系，这是由例如私法和刑法非常清楚地证明了的。这些个人通过法律形式来实现自己的意志，同时使其不受他们之中任何一个单个人的任性所左右，这一点之不取决于他们的意志，如同他们的体重不取决于他们的唯心主义的意志或任性一样。他们的个人统治必须同时是一个一般的统治。他们个人的权力的基础就是他们的生活条件，这些条件是作为对许多个人共同的条件而发展起来的，为了维护这些条件，他们作为统治者，与其他的个人相对立，而同时却主张这些条件对所有的人都有效。由他们的共同利益所决定的这种意志的表现，就是法律。”
过去的法学理论，曾将法看作是神的意志，或是所谓“正义”、“理性”等等的体现，甚至视为“民族精神”，这些理论都否认了法的阶级性和统治阶级的意志。只有马克思主义法学揭示了在国家统治者那里，法律绝不是人们的一时灵感，而是渗透着统治阶级的意识形态和打上深刻的阶级烙印。
3. 政党是阶级和阶级斗争最得力的工具
马克思主义认为，阶级存在必然导致阶级斗争，而阶级斗争必然导致政党的产生，因为只有政党，才能有效地组织起阶级使之形成为一个整体的行动;只有通过政党，也才能更好地代表和实现本阶级的利益。马克思主义关于政党的理论，最重要的就是，阐明了共产党是领导无产阶级和人民群众进行阶级斗争、夺取革命胜利和社会主义建设的最得力的工具。
首先，政党是阶级的组织，是阶级斗争发展到一定历史阶段的产物，是一个阶级成熟的表现，即从“自在阶级”进入“自为阶级”。政党的首要任务，就是组织本阶级的成员进行阶级斗争。列宁说：“在以阶级划分为基础的社会中，敌对阶级之间的斗争在一定的发展阶段上势必变成政治斗争。各阶级政治斗争的最严整、最完全和最明显的表现就是各政党的斗争。”[⑥]这样的斗争，其中也必然包含着进行一定的法律的斗争。政党也能够善于运用法律的斗争手段。
其次，共产党是无产阶级和人民群众的最高组织，和一般的工人组织、工人政党比较起来，“在实践方面，共产党人是各国工人政党中最坚决的、始终起推动作用的部分;在理论方面，他们胜过其余无产阶级群众的地方在于他们了解无产阶级运动的条件、进程和一般结果。”[⑦]在无产阶级和资产阶级的斗争所经历的各个发展阶段上，共产党能够始终代表整个运动的利益。共产党把实现全人类的解放和完成这一解放的事业，作为自己的历史使命。在这样的解放进程中，共产党带领无产阶级和人民群众夺取政权，掌握了国家全部的经济命脉和整个的上层建筑，进行社会主义现代化建设，包括建设社会主义的法律体系，逐步进行社会改造，最终实现共产主义。毫不讳言，共产党作为代表无产阶级和人民群众利益的政党，它所制定的法律，也是代表先进的工人阶级和全体人民的共同利益和共同意志的表现。
最后，共产党能够成为阶级和阶级斗争最得力的工具，是因为它自身具有一系列独特鲜明的政治特征。第一，党具有始终如一的政治纲领。党把自己的政治目标和根本目的规定在党章、党纲等纲领性文件中。政治纲领集中反映了共产党所代表的阶级的根本利益和统一意志，体现了政党的性质。马克思认为，一个政党制定了明确的政治纲领，这就在全世界面前树起一面可以供人们用以判定党的运动水平的界碑。第二，党是由先进分子组成的。无产阶级是共产党的阶级基础，但党和阶级不同，党是阶级中最积极的一部分，是由无产阶级的先进分子所组成，并不是每个无产者都可以成为无产阶级政党的党员。共产党是无产阶级和劳动人民利益的忠实代表者，除了无产阶级和劳动人民的利益外，它自己再没有任何特殊的利益。党只有由先进分子所组成，才能做到这一点。第三，党具有坚强的组织和严密的纪律。共产党具有严密的组织形式和严格的组织纪律，这是由无产阶级的阶级性质所决定的。无产阶级是大工业的产物，而大工业又是许多人的协调劳动，它本身就要求它的劳动者具有高度的组织性和纪律性。共产党要实现自己的奋斗目标，也需要严密的组织形式和严格的组织纪律。马克思、恩格斯在组织共产主义者同盟时，就赋予其严整的组织形式，明确规定了严密的组织机构和组织制度。
综上可知，由于马克思主义法学理论的基本观点主张，法是具有阶级性的，法是统治阶级共同利益和共同意志表现，无产阶级和人民群众在推翻统治阶级并取而代之后，需要体现自己阶级利益和共同意志的法律体系。因而，无产阶级和人民群众要达到这样的目的，就需要作为阶级和阶级斗争强有力工具的无产阶级政党——共产党以及党的领导。这就把法学问题和党的领导紧密地联系在一起了。今天，虽然我国已经处在中国特色社会主义阶段上，阶级和阶级斗争问题不再是社会的主要矛盾，但是，中国共产党的性质、宗旨和先进性没有变，中国共产党领导工人阶级和人民群众实现共产主义的使命没有变，中国共产党领导的职责包括领导法治的职责也不能变。
三、实践依据：中国共产党已领导了几十年法治活动
全面依法治国由中国共产党领导，这在西方看来，似乎不成体统，本就是国家法律之施行，怎么能由一个政党来领导呢!当然，这是一种以西方的政党标准来看待政党作用的偏见。作为西方国家的政党，它们只有一个功能，就是捞取选票的功能，竭尽全力的不过为取得选举成功，以便能上台执政而已，政党本身根本没有组织和领导法治的职责和功力。在中国则完全不同，中国共产党不是西方多党制下所产生和存在的政党。中国共产党从革命党成为执政党，有着丰富的领导经验和牢固的执政地位。事实上，中国共产党已经领导了几十年的法治实践活动，这决定了它不但可以领导依法治国，而且能使依法治国卓有成效。
1. 党领导制定了国家法律
中国共产党是以马克思主义为理论指南的政党。自1921年成立后，党领导了长达28年的新民主主义革命。在中国新民主主义革命时期，党致力于新民主主义法制的立法实践。一部中国新民主主义的法制史，就是中国共产党领导人民创建的人民民主法制从产生到发展的历史。它充分证明了，新民主主义法制的建立有赖于党的领导。
首先，党领导制定了《宪法》。1922年7月《中国共产党第二次全国代表大会宣言》提出了党的最高纲领和最低纲领，开始形成党在民主革命时期的政纲。党明确提出反帝反封建的革命纲领和建立“真正民主共和国”的口号。1923年8月《中国共产党第二次对于时局的主张》进一步提出由工会、农会、商会、学生会及其他职业团体选派代表，组成国民会议。“只有国民会议才真正代表国民，才能够制定宪法，才能够建设新政府统一中国”，还提出要实现人民的各项自由权利。无论男女一律实行无限制的普遍选举权;保障人民享有集会、结社、言论、出版和罢工的自由权;制定保障工人的法律，改良工人待遇;制定保护农民和其他社会阶层的法律;废除一切束缚女子的法律，女子在政治上、经济上、社会上、教育上，一律享受平等权利;改良教育制度，以强迫义务教育，实现教育普及;改良司法制度，废止死刑，废止肉刑，等等。1927年后，随着各个革命根据地的发展与扩大，建立工农民主共和国，制定宪法，便成了党中央和各根据地政权的共同要求，制定宪法是肯定工农兵已经争得的权利的需要。有鉴于此，中国共产党积极筹备苏维埃共和国的成立和宪法的制定工作。1931年11月7日，第—次全国工农兵代表大会在江西瑞金隆重开幕。出席大会的代表六百一十人。会上毛泽东代表中共苏区中央局向大会作了《政治问题报告》，项英作了《宪法问题报告》。代表们经过充分讨论，通过了《第一次全国工农兵代表大会宣言》，宣告了中华苏维埃共和国的成立。这次大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》，全文共十七条。《中华苏维埃共和国宪法大纲》用根本法的形式把人民革命的胜利成果固定下来，体现了中国人民反帝反封建的革命意，反映了工农兵和一切劳苦大众争取民主自由的愿望，是中国共产党领导中国人民创建革命政权早期经验的总结。这个宪法大纲的任务和目的，在于保证苏维埃区域工农民主专政的政权和达到它在全中国的胜利。
其次，党领导制定了政府组织法。在新民主主义革命时期，中国共产党及其领导工农群众建立的地方革命政府，都曾运用法律的手段，为确立新的政治制度提供依据和保证，制定了体现、新民主主义精神的各种革命法规，其中也包括以工农革命组织为基础的基层政府的组织法。例如，1926年12月党制定的湖南省第一次农民代表大会的《乡村自治问题的决议案》和1927年3月制定的《上海特别市市民代表政府组织条例》等，成为人民民主政权组织法规的萌芽。又如，1933年11月中央执行委员会第一次全体会议通过的《苏维埃地方政府的暂行组织条例》、1933年12月公布的《中华苏维续共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》、1934年1月《中华苏维埃共相国第二次全国苏维埃代表大会关于苏维埃建设的决议案》、1934年2月《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》等，成为红色政权建设的法律根据。
第三，党领导制定了选举法和其他法律。中国共产党领导的选举制度，发韧于第一次国内革命战争时期。1925年6月，在党领导发动的省港工人大罢工中，罢工工人用民主选举的方式选出八百名代表组成省港罢工工人代表大会，作为领导罢工斗争的最高权力机关，并由罢工工人代表大会选举产生十三名委员，组成指挥罢工斗争的最高执行机关——省港罢工委员会。第二次国内革命战争时期，中国共产党相继制定发布了《中华苏维埃共和国的选举细则》(1931年11月)、《中华苏维埃共和国选举委员会的工作细则》(1931年12月)、《苏维埃暂行选举法》(1933年8月)，以及有关选举的若干训令和指示。这些选举法令具体规定了选举的原则、组织、程序和方法，以较为充实的内容和相对完善的形式把红色区域的选举立法提高到一个新的阶段。抗日战争时期，中国共产党从抗日民主政权的性质及其选举政策的科学规定出发，在关于选举的基本原则和程序的法规方面，制定了《陕甘宁边区选举条例》(1939年2月)，《陕甘宁边区各级参议会选举条例》(1941年11月)，《晋察冀边区暂行选举条例》(1940年6月)，《晋察冀边区选举条例》(1943年1月)，等等。各根据地政府颁布的各级参议会组织条例以及为进行民主选举而发布的大量指示和决定，也都包含有选举法的内容。新民主主义革命时期，中国共产党还领导进行了土地法、劳动法、婚姻法、刑法等多方面的立法实践活动，使革命根据地和红色政权形成了较为完备的革命法制体系。
新中国成立后，中国共产党成为执政党，把法治建设推进到了一个新时期。鉴于中国共产党领导制定宪法和其他众多的国家法律的事实已为大家耳熟能详，这里不作赘述，只需说明，到2010年底时，中国已经形成了以宪法为统领，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系。尤其是在改革开放新时期里，中国已制定了现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，总数量达到9500多件。
2. 党不断推进依法治国进程
依法治国的进程，是由中国共产党开启的。进入改革开放新时期后，邓小平就提出了依法治国的思想。1978年12月，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中，通过对“文革”教训的总结明确指出：“必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[⑧]这里讲的制度化、法律化，实际上包含了否定人治、实行法治的深意。邓小平同时说道：“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来”，“应该集中力量制定”，“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”[⑨]检视我国30多年依法治国的发展历程，主要经历了四个发展阶段。
第一阶段：酝酿。即从法制到法治的认识转变。在20世纪80年代到90年代中期，在党的领导下，我国思想界和学术界讨论了“法制”与“法治”的区别：第一，法制是法律制度的简称，相对于政治制度、经济制度、文化制度等;法治则是与人治相对立的，只有法治才能彻底否定人治，而法制不足以否定人治。回顾中国两千多年来，从古代封建社会、近代半殖民地半封建社会，到新中国成立后直至“文革”期间，其中虽也不乏有法律条文的制定、法制机构的设置和法律制度的执行，但究其实质都是依人治国、实行人治。第二，法制是指法律的制定和法律具体制度;法治是治国理论和治国方略以及治国原则，正是在这个意义上，法治高于法制。第三，法制(Rule by Law)，仅指法律条文，和“有法可依，依法办事”联系;法治(Rule of Law)，既包含法制，但更与民主政治密切相关，主张人的民主权利，实行权力的相互制约，实行司法独立，法律面前人人平等，体现法律的正当程序原则。法治还是一种文化、精神、理念、信仰。由此，我国确定了用“法治”，而不是用“法制”与“人治”相对立。“法制”是“法治”的一部分，用来指具体的法律制度和法律条文。
第二阶段：立题。即确立依法治国的命题。1997年，中国共产党召开“十五大”，迎来了依法治国确立的伟大时刻。在党的“十五大”报告中，首次提出：“依法治国，建设社会主义法治国家。”使我国步上了法治化轨道
第三阶段：发展。即依法治国得到强化。在十六大报告中，依法治国被确认为“是党领导人民治理国家的基本方略。”十七大报告更强调指出，要“全面落实依法治国基本方略。”十八大报告进一步指出，“全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式。”依法治国成为国家政治生活的“基本方略”和“基本方式”。
第四阶段：提升，即依法治国得到了新的升华。党的十八届四中全会对依法治国作出了全面论述，提出了“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”“法律是治国之重器，良法是善治之前提”“人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护”“人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护”等全新的论断。
3. 党制定了全面依法治国的蓝图
全面依法治国的全新蓝图，可以用中国共产党在十八届四中全会《决定》中提出的六个战略要点加以概括：
“一条道路”。全面推进依法治国就是要坚定不移的走中国特色社会主义法治道路。在中国，道路是最重要的，是摆在第一位的政治原则。把依法治国列为“道路”，就把法治提升到首位的高度。改革开放以来，我们党已经开辟了中国特色社会主义道路。现在又提出，中国特色社会主义法治道路。中国特色社会主义道路是总道路，总道路是一条宽广的大路，可以分为好几条道路，犹如高速路上并行着多条车道。中国特色社会主义法治道路就是中国特色社会主义总道路中的一条道路，同时还有民主政治道路、经济建设道路等，它们共同组成中国特色社会主义总道路。中国特色社会主义法治道路，是中国特色社会主义总道路的又一个具体化。
“两个建设”。四中全会《决定》指出，全面推进依法治国要实现的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”因此，这个总目标就是“两个建设”。实现这个总目标，必须坚持中国共产党领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国和以德治国相结合、坚持从中国实际出发的基本原则。
“三个依法和法治”。四中全会《决定》指出，全面推进依法治国要实施“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。只有“三个依法”和“三个法治”共同推进和一体建设，才能形成全面推进依法治国的新格局。
“四个环节”。四中全会《决定》指出，全面推进依法治国必须“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”立法、执法、司法、守法，构成推行法治全过程的四个环节，四个环节紧密相扣，每一个环节都不可缺少。
“五大体系”。四中全会《决定》指出，全面推进依法治国还要构建中国特色社会主义法治体系，即“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”的五大体系。
“六项任务”。四中全会《决定》指出，全面推进依法治国要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”，“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，“保证公正司法，提高司法的公信力”，“增强全民的法治观念，推进法治社会的建设”，“加强法治工作队伍建设”，“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”。
以上六个战略要点，构成了依法治国的全新战略部署，是一个宏伟的顶层设计。这个宏伟的顶层设计和党制定国家法律的长期努力、推进依法治国进程的积极作用，充分证明了中国共产党十分重视法治建设，并且具有丰富的法治实践经验，完全胜任制定完备的中国特色社会主义法治体系的重任。同时，中国共产党善于运用法治精神理念治理国家和社会，引导着人民在法治的环境中生活并沿着法治的轨道前进。
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[①]中共中央：《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日第1版。
[②] 参见恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第84—87页。
[③]马克思：《〈政治经济学批判〉序言》，《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1995年版，第32页。
[④]恩格斯：《致约·布洛赫》，《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第696页。
[⑤]马克思、恩格斯：《共产党宣言》，《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第289页。
[⑥]列宁：《社会主义政党和非党的革命性》，《列宁全集》第12卷，人民出版社1987年版，第127页。
[⑦]马克思、恩格斯：《共产党宣言》，《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第285页。
[⑧]邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版第146页。
[⑨]邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版第146页。
来源：《南海学刊》2015年第2期。
