［摘要］当下的宗教事务法律治理需要回采历史、以史鉴今。在传统社会中，清代宗教事务的法律治理取得了较好效果。清朝重视宗教的政治功能和社会功能，注重宗教立法，注重因地制宜、因教制宜的多元治理策略，针对不同的民族、不同宗教给予区别对待，一定意义上体现了宗教宽容。但也注意护持正教、黜邪崇正，对邪教及宗教犯罪严加打击。清政府将宗教事务纳入行政管理体制，既设立了礼部、理藩院等中央机构，还设立分级的宗教管理机构，对宗教人员的认定资格、教徒登记、宗教场所、宗教人员行为规范、宗教人员犯罪的处罚都从法律上做了具体规定。清朝宗教事务法律治理的立法宗旨及具体措施值得当下适度借鉴。
［关键词］清代宗教；大清律例；宗教法；治理；反邪教
［中图分类号］D909?2［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2015)03-0113-05
［收稿日期］2015-04-05
［基金项目］ 2012年度教育部人文社科研究青年基金项目“西方话语中的法律东方主义二重性反思——以黑格尔中国法律观为范例”（12YJC820043）；2011年度湖南省社科基金项目“反思西方话语中的中国法律观二重性”（11YBA050）；湖南大学“中央高校基本科研业务费创新扶持项目”（11HDSK015）
［作者简介］陈翠玉，西南政法大学行政法学院副教授；蒋海松，湖南大学法学院讲师。
一、加强立法，依法治理
清朝虽然没有统一的宗教立法，亦无体系化的宗教法律制度，但较为注重通过法律手段管理宗教事务，相关政策和法规并不少见。如《大清律例》中有不少涉及宗教的规定。此外，常由处理个案推广为通行全国的规定，宗教规定颇为具体而丰富。康熙二十三年（公元1684年）、乾隆二十九年（公元1764年）先后进行过两次整理，编成《大清会典》《大清会典则例》两部法典，其间宗教法规也颇为丰富。《清朝文献通考》和《清朝续文献通考》等历史文献中都有较多的宗教规定。
特别是对于较为敏感的藏传佛教，清政府针对西藏地方先后制定了六部单行法律，即乾隆十六年《酌定藏内善后章程》13条；乾隆五十四年《设站定界事宜》19条；乾隆五十五年《酌议藏中各事宜》10条；乾隆五十八年《钦定藏内善后章程》29条；道光二十四年《酌拟裁禁商上积弊章程》28条；光绪三十三年《新治藏政策大纲》19条。其对一地宗教事务的立法严密为各代所罕见。究其原因，藏族几乎是全民信教，宗教尤其是佛教影响到社会生活的方方面面，成为生活中不可或缺的重要部分。［1］清政府对西藏的宗教立法有利于宗教事务管理的规范化，而对西藏的有效控制和管理也是大有裨益的。
在清政府的宗教事务法律政策中，对宗教人员的认定资格、行为规范、宗教场所等都有不少具体规定。如清政府对佛道教徒实行登记制度，由朝廷发放“度牒”以核准其合法身份。由僧录司、道录司考察各寺庙神职人员，向符合“通晓经义”、“恪守清规”两条标准的人员发放“度牒”，成为合法的教徒。度牒是国家对于已经得到公度、成为僧尼者所发放的证明文件，详细记载了僧尼原籍、俗名、年龄、所属寺院、剃度师名及所属官署。乾隆元年（公元1736年），僧录司、道录司等将登记教徒的职责移交给当地政府，由政府官员登记教徒信息，逐级呈报，由礼部统一制作度牒，然后由地方官向佛道教徒直接发放。为有效管理，清王朝严禁私自出家，对私度的僧、尼予以惩罚。天聪六年（公元1632年）规定：“僧、道不许自买人簪剃，违者治罪。”《大清律例》针对僧、尼私度的惩处是：“……若僧道不给度牒，私自簪剃者，杖八十。若由家长，家长当罪。寺观住持，及受业师私度者，与同罪，并还俗。［入籍当差］”康熙四年（公元1665年），为了限制宗教人员膨胀，还限定各寺庙教徒人数，最大的寺庙不得超过十名，小寺庙只准许二名。
对于宗教场所，顺治二年（公元1645年）订立制度，凡营建寺庙必须报礼部审批，严禁佛道教徒在京城内外擅自营造寺庙、佛像，佛道教徒的住处，也不许擅自迁出佛道教神像，不许佛道教徒自行向社会募捐。已有寺庙佛像亦不许私自拆毁。《大清律例 户律》中规定：“凡寺观庵院，除现在处所外；先年额设。不许私自创建增置；违者杖一百；僧道还俗，发边远充军；尼僧女冠入官为奴；地基材料入官；民间有愿创建寺观者，须呈明督抚具奏；奉旨，方许营建。”
另外，对于宗教活动，也进行了严格限制。顺治三年（公元1646年），严禁和尚道士在京城内沿街设置神像，念经诵咒，也不许和尚道士敲击罄或木鱼等宗教器物以招摇过市，募捐钱物。顺治八年（公元1651年），规定皇城内不得举办佛道教的法事活动。康熙元年（公元1662年），规定民间延请佛道教徒举办法事活动，只可在其院落内张棚设席。康熙十六年（公元1677年），禁止在京城各寺庙内举行宗教聚会，不准建戏台举办感谢神恩的戏剧活动。康熙二十五年（公元1686年），将禁止宗教聚会的法令推行全国各地，并明确对违禁地区总督、巡抚以下各级官员的处罚措施。
宗教人员也有严格的行为规范。出家修行是佛教徒的基本标志，娶妻妾或与亲属共居当然是严禁的。清雍正十三年上谕有谓：“今僧之中，有号为应付者，各分房头，世守田宅，饮酒食肉，并无顾忌，甚者且畜妻子。道士之火居者，亦然。”明、清律户律中“僧道娶妻”条则都有规定，清律第一一四条即为“凡僧道娶妻妾者，杖八十，还俗，女家同罪，离异。寺观住持知情与同罪，不各者不坐。若僧道假托亲属或僮仆为名求娶，而僧道自占者，以奸论。”明清法律均规定，僧人挟妓饮酒的，杖一百，并发原籍为民。
此外，对宗教人员的服饰以及生活用品的规格都有详细规定，包括服饰的用料、颜色，日常生活用品的式样、原材料不得用金银等，以防止教徒的生活日渐奢靡。依明、清律礼律仪制门“僧道拜父母”条规定，“若僧道衣服，止许用紬绢布疋，不得用纻丝绫罗。违者，笞五十，还俗，衣服入官。其袈裟道服不在此限。”
二、政主教从，专司掌控
设立专门的宗教事务管理机构是中国传统社会的治理经验之一。从中国古代掌管僧道的礼部到今天的各级宗教事务局，这种管理体制可谓一脉相承。清代继承前朝，宗教管理方面的主要机构仍然是中央六部之一的礼部。在京设立僧录司，所有僧官都经礼部考选，吏部委任。各州府县僧官则由各省布政司遴选，报送礼部受职。宗教问题多与民族问题相连，清朝在中央层面特设与六部平行的理藩院，成为管理蒙古、回部和番部（藏族）等少数民族事务的专门机构。理藩院职能为“掌外藩蒙古及喇嘛、回部、金川事”，下设六个清吏司，旗籍司掌管内蒙古的疆理、封爵、谱系、邮传、游牧事宜；王会司掌管内蒙古的朝觐、贡献、赏赐等；徕远司执掌回部的年班、职贡等事，理刑司执掌内外蒙古、回部及诸番部的刑法等政令。清朝还制定了《理藩院则例》、《回疆则例》等法规，管理趋于规范化。理藩院对完善宗教管理职能、加强民族团结，维护祖国统一具有积极的推动作用。民国时期的蒙藏委员会同样也负责关涉宗教的众多事务，可谓是继承了这一政策。
除了礼部、理藩院等兼管机构，还有诸多宗教管理专门机构。地方政府还设立分级机构。早在清政权定都北京之前，就设立僧录司、道录司，由其考察各寺庙神职人员，发放“度牒”，才能成为合法的教徒。康熙十三年（公元1674年）定制，在中央设僧录司、道录司，处理全国僧务、道务。相比于明朝，清政府于僧录司增设了正印、副印各一人，即正、副首长，表明强化了对中央僧务机构的管理。僧录司的印信由礼部颁发，《清史稿·职官志一》对祠祭司的职权专门作了规定，即“籍领僧道，司其禁令”。在地方，各府设僧纲司、道纪司；各州（约相当于行署）设僧正司、道正司；各县设僧会司、道会司。其成员由地方政府从宗教人员中选拔，由礼部出题考试，将合格者的个人资料交吏部存档，然后任命。其职责，只是监督、约束佛道教信徒，而且明文规定只能穿戴其宗教服饰，不得与政府官员并列。
三、护持正教，多元治理
清廷对境内的大多数宗教体现出较为宽容的政策，较为尊重各民族原有宗教，对少数民族采取“修其教不易其俗,齐其政不易其宜”的方针政策，颇显“包容天下”的胸怀与气象。当然这也是一种分而治之的治理策略，在各种宗教中保持均衡态势，“众建之以分其势”，以互相牵制，避免一家独大，以更有利于中央政府的统治。
宗教问题跟民族问题紧密相连，针对不同的民族，清政府实行不同的民族宗教政策。主张“因俗而治”，对边疆统治“从俗从宜”，“各安其习”，尊重原有宗教及风俗习惯。在内外扎萨克蒙古，推行分而治之并限制利用的政策，在宗教上推崇藏传佛教，一方面“众建以分其力”，另一方面“崇佛以制其生”，使蒙古族服从其统治。内蒙古诸王公因为是“从龙入关”的功臣，很受信任，与清廷联姻屡见不鲜，清廷对于内蒙古近乎于“自治”。而外蒙古归附的时间晚，其后又多反复，虽也封官予爵，但还要在库伦（今乌兰巴托）设立办事大臣，以为监督。在新疆天山南北路，采取旗治与民治分而治之，限制新疆与内地人员交往的政策，在南疆实行伯克制，通过维吾尔族上层统治新疆各族穆斯林，尊重伊斯兰教。在西藏、甘、青地区，以藏传佛教为统治工具，在藏族及西北部分非穆斯林民族中大力倡导，而且三次出兵西藏最后进驻拉萨，维护了祖国统一。清史专家王钟翰先生因而赞扬道：“清朝满族之所以能统治中国近三百年，是因为满族统治者很懂中国民族宗教的多样性，尤其在清朝前期，能够区别对待各民族的宗教信仰，不要求各民族与它保持一致。它尊重其他民族的宗教信仰，对人口占绝大多数的汉族，对边疆少数民族，满族统治者都实行宗教信仰自由的政策。”［2］
当然，清廷的这种分而治之的措施也曾暴露严重问题。如拉拢汉族上层压制回族，拉拢伊斯兰教的老教打击新教（哲赫林耶），以求“分而治之”，引起回汉人民反抗，然后无情杀戮。致使回族人口锐减、伊斯兰教的发展严重受挫。此外，清政府限制蒙古族、维吾尔族与内地汉族的交往，不利于这些少数民族的发展，这导致了民族隔阂。
四、禁止邪教，打击犯罪
清朝秉承“护持正教、黜邪崇正”的立法宗旨，对邪教加以限制和打压，包括无为、白莲、焚香、闻香、混元、龙元、洪阳、圆通、大乘等教派。根据《清代邪教》一书的不完全统计，清代被定为邪教教门多达107种，都在法律禁止和打击的范围之内。［3］清廷反复发布禁令，禁饬聚众宣教、扶鸾画符、街头扬旗、念诵经咒等活动。《大清律例》明文“禁止师巫邪术”，规定“邪教惑众，照律治罪”。
在顺治四年(公元1647年)颁行的清朝第一部成文法典《大清律集解附例》明文规定“禁止师巫邪术”，“凡师巫假降邪神，书符咒水，扶鸾祷圣，自号端公、太保、师婆名色，及妄称弥勒佛、白莲社、明尊教、白云宗等会，一应左道异端之术，或隐藏图像，烧香集众，夜聚晓散，佯修善事，煽惑人民，为首者绞监候，为从者各杖一百、流三千里”。在《大清律集解附例》的《刑律》中，又规定严惩“造妖书妖言”条款：“凡造谶纬妖书妖言，及传用惑众者皆斩监候，被惑人不坐。不及众者流三千里，合依量情分坐。”此后，清朝刑部不断增修律例，逐步完善。康熙年间所增律例就规定，凡妄布邪言，书写张贴，煽惑人心者，为首者斩立决，为从者皆斩监候。雍正十一年(公元1733年)，刑部又增订私习罗教为首者照左道异端煽惑人民律拟绞监候的条例。乾隆朝以后甚至将“倡立邪教，传徒惑众滋事”等列入比照谋反大逆及谋叛定罪。如果“有人本愚妄，或希图诓骗财物，兴立邪教名目，或挟仇恨编造邪说，煽惑人心，种种情罪可恶”，则照反逆定罪。如果“兴立邪教，尚未传徒惑众及编造邪说，尚未煽惑人心”，则比照谋叛定罪，不分首从，皆凌迟处死。不仅违禁者要受到严厉惩罚，所在地的政府官员以及僧录司、道录司等，也要根据情节轻重、责任大小，分别受到降级、罚俸禄、革职等处罚。
如前文所叙，清廷宗教政策较为宽容，但这种宽容是相对、有限的，如果宗教对统治构成了威胁，则会不遗余力加以镇压。如乾隆四十六年（１７８１年）和四十九年（１７８４年），甘肃两次发生由伊斯兰教中的一派新教领导的反清起义。清廷镇压起义后，宣布新教即系邪教，严加取缔；其新建的礼拜寺一概拆毁；选择老成人为乡约，稽查和约束当地教民。雍正八年（1730年），打压西南一带大乘教，教主张保太被处以“拟绞”重刑。
此外，因为涉及某些民族歧视政策，某些宗教人员犯罪可能会受到更严厉的惩罚。比如，因为回民的骚乱增加时，反穆斯林的歧视性判决也增多了。到19世纪中叶，刑部已建立了一套法规和案例,允许地方官对于同样的罪行对回民的惩处要比对非穆斯林严厉。《大清律例》规定，僧尼如有为匪和谋反情事，与平民一样，重者凌迟处死、斩绞，轻者杖刑或流放边疆为奴，地方官如徇情不报、知情故纵均治罪；这些镇压手段残酷，打击面过宽，今天应进行反思与批判。
五、以史鉴今，完善治理
总体上说，清朝的宗教法律政策有其历史合理性，取得了一定实效，相对于其他朝代更显成功。对此有学者认为：“与唐宋时期的宗教政策比较起来，清朝显得严厉，而与明朝比较起来，清朝就显得宽松。但从文化背景及其价值准则的角度看，清朝的宗教政策可能具有超越特定历史时代的意义。”［4］用法制方式妥善处理宗教问题，清朝的治理措施弥足珍贵，值得当下认真省思。
我国在宗教方面的立法起步较晚，《宗教事务条例》于2004年才姗姗来迟，不少宗教事务管理存在缺乏立法依据甚至无法可依的尴尬局面。国家至今没有出台一部统一的宗教法律，至今没有制定“宗教法”。［5］由于现在没有宗教法，而宪法也没有进入司法实施的现实渠道，宗教事务管理主要是依赖低位阶的行政法规《宗教事务条例》。全国和地方虽然已经出台了不少宗教法规、规章和系列规范性文件，但普遍存在原则性规定较多、缺乏可操作性的状况。由于缺乏统一法律的协调，各地出台的法规规章和规范性文件条文的含义也缺乏统一的解释，造成冲突，引起条文理解上的片面化。更有甚者，许多宗教事务案件常作为敏感性案件被排除在法律救济渠道之外，给宗教事务法治化管理带来了新的矛盾和困难。作为公民的一项基本权利，宗教信仰自由不仅需要在宪法层面得到抽象表达，而更应有法律上、制度上切实有效的保障。国家承认宗教信仰自由，还应以国家立法机关制定法律的形式把宪法中规定的宗教信仰自由落到实处。
在我们这样一个多民族多宗教的大国，如何因地制宜、因教制宜，采取灵活、多元的宗教法律管理规范，有效维护民族团结，清代可资借鉴。我国现行民族政策，推行民族区域自治，在保留少数族裔的民族文化传统、尊重民族信仰、促进民族团结方面取得了相当成就， 《宗教事务条例》第一条表明其宗旨就是：“为了保障公民宗教信仰自由，维护宗教和睦与社会和谐”，对此应该进一步加强并加以落实。
清朝为“护持正教、黜邪崇正”，用法制手段对“邪教”加以打击，《大清律例》对“邪教惑众，照律治罪”有诸多明确而具体的规定。在当代中国，反邪教问题是一个严重的政治问题。当下反邪教的法律依据及措施散见于《刑法》、《集会游行示威法》、《治安管理处罚法》以及最高人民法院、最高人民检察院《关于办理组织和利用邪教组织犯罪案件具体应用法律若干问题的解释》等法律、法规、政策中，但遗憾在于始终没有一部成文的、系统的反邪教特别法。这在一定程度上制约防范和处理邪教工作的深入开展，现实中存在的对邪教犯罪“处理难”的现象，涉案人员的权利保障也是现实难题。中国处理邪教问题需要从政策主导型向立法主导型转变，需要重视反邪教立法，彰显了法治理念在宗教事务管理和反邪教斗争中的实际作用。如何运用法律手段开展反邪教斗争，制定反邪教立法的体系，为依法处理邪教问题提供强有力的法律保障是一个重大课题。对此，清朝的相关立法可资适度借鉴。
此外，清朝的宗教事务治理除了法制手段之外，也注重“多轨”并用。清王朝管理宗教事务运用了行政手段、经济手段、法律手段、文化手段、社会手段等各种措施。以佛教事务为例，清廷以行政体制为依托建立了从中央到地方的三级僧官机构以加强僧众管理。从经济手段上看，清廷曾对大部分寺田不予科赋，保护寺院经济。从思想教育措施看，曾大兴文字狱，查禁一些僧人的著作，以钳制思想，但也重视政府控制的宗教教育。在基层治理上，清廷还利用地方保甲制度将宗教事务治理落实到了权力最末梢。［6］宗教是一个敏感复杂的社会问题，当代宗教事务管理也需要这种多头并进、综合治理的思路。
［参考文献］
［1］ 索南才让，张安礼?藏传佛教文学论略［J］?江西师范大学学报（哲学社会科学版），2015，（5）：80.
［2］杨桂萍，游斌?历史经验的借鉴：清代的民族宗教政策——访清史专家王钟翰先生［A］.中央民族大学哲学与宗教学系.宗教与民族［C］.北京：中央民族大学出版社，2002.
［3］周向阳.清代治理邪教犯罪研究（1644-1840年）［D］.中国政法大学，2008.杨庆堃.中国社会中的宗教［M］.上海：上海人民出版社，2007?172-200.
［4］卢国龙，邱永辉.中国传统社会评估宗教的价值准则——以清朝的佛道教政策和法规为例［DB/OL］.“转型社会中的法律与宗教”国际学术研讨会.http://www?foyuan?net/article-137196-1?html.
［5］刘澎.中国需要宗教法——走出中国宗教管理体制的困境［J］.领导者,2012,(8).
［6］杨健.清王朝佛教事务管理［M］.北京：社会科学文献出版社，2008?601.
