官僚主义是困扰人类社会的一大顽疾，给人类社会的进步与发展造成了重大损害。官僚主义的本质内涵是什么?它是怎样产生发展的?它在各个历史时期是怎样繁衍变化的?如何与它进行有效斗争直至把它消灭?政治领袖、学界精英、社会大众都对此进行了研究和回答，并采取了一系列举措与之斗争，虽取得了许多积极成果，但并没有形成广泛共识，斗争成效也起伏变化。因此，对官僚主义进行再研究，探讨它的内涵、源流、形态演变，在此基础上提出防治对策，是必要的。
笔者认为，官僚主义缘起于社会分工。社会分工是指人类从事各种劳动的社会划分及其独立化、专业化，既包括不同领域生产劳动的分工，也包括各方面管理与被管理的分工。社会分工极大地促进了人类生产力的提升，是人类文明的重要标志，但同时也出现了分工的严重“异化”，特别是在管理与被管理的分工中，“给予对象的生命作为敌对的和异己的东西同他对抗”[1]，服务社会的管理职能“异化”直接导致了官僚主义的滋生。以社会分工为视角，从历史与现实的视界、理论与实践的联系、中国与西方的交合点，对官僚主义的本质内涵及其生成机制加以系统研究，对其衍变形态加以梳理，最后有针对性地提出综合防治的对策，对于深化对官僚主义的理论研究，揭示官僚主义生成变化发展的规律，探究反官僚主义的策略等，均具有重要价值。
一、官僚主义的本质内涵
界定官僚主义的内涵，首先要了解官僚(bureaucrat)与官僚制(bureaucracy)的一般意义。古代中国赋予“官”的意义最初就有管理，《礼记·王制》中就有“官者，管也”的表述。那么，何谓“僚”?《左传》记载，“同官为僚”，“群官为僚”。可见，官僚是指由于社会分工而出现的社会管理者群体，他们是产生官僚主义的主体。不同的社会制度和意识形态条件下，官僚的性质和权力来源有所不同。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》指出，传统专制社会制度下的官僚，就是指那种“日益同社会脱离的权力的代表”，需要依靠“特别的法律”来保证其“享有特殊神圣和不可侵犯的地位”。[2]列宁认为，在阶级剥削社会，官僚指“专干行政事务并在人民面前处于特权地位的特殊阶层。”[3]在社会主义制度条件下，无产阶级政党的宗旨是全心全意为人民服务，构成政党和国家权力组织的社会管理者，与专制社会的官僚存在着本质不同，其权力来源、价值取向、地位归属与旧社会官僚存在着本质差别，他们是人民的“公仆”。概而言之，作为统治阶级统治工具而存在的官僚，是一个特定的贯彻统治阶级意志的管理阶层；而现代政治生活中的官僚，是指掌握一定公共权力并获得一定的薪酬，从事国家事务管理和社会公共服务的群体，是社会的管理阶层。
官僚制(bureaucracy)是权力依职能和职位分工和分层、以规则为管理主体的管理方式和组织体系，亦称科层制，由德国社会学家马克斯·韦伯提出。他认为，任何组织都是以某种形式权威为基础的。依据人类秩序的历史逻辑进路，韦伯认为官僚制是以“合理性”(rationality)或“合法性”(legitimacy)权威为基础，为社会系统管理活动、管理者权力行使提供了正式的现代组织载体和规则。“官僚制是现代文明所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或者组织手段”。[4]就其法律理性而言，强调官僚制组织的权力来源和运行规则源于法律规定，官僚行为及其相互间关系受规则制约，按法律和规章对待工作和业务交往，人身依附关系因管理标准与程序而弱化；其经济理性乃指组织内岗位均有明确的职责，官僚依据分工专精于个体职责，整个组织追求指挥统一、权责清晰、分工科学、运转协调等经济效率原则；其技术理性是指组织注重运行的技术化程序与手段，倚重专家知识和官僚系统化培训，促进管理方法和途径的科学化与合理化。官僚制设计尽管建立在理智化的逻辑上，但难以摆脱形式合理性与实质合理性分裂的实践困境：层级无节制无限制增多造成效率降低，指挥统一演化为权力之间的控制与被控制，组织系统内政令不畅推诿扯皮，规则限制内的活动充满着利己主义和排他性，官僚帮派和利益集团滋生，官僚私欲膨胀后贪腐现象层出不穷。总体上说，官僚制是迄今为止的人类行之有效的政府组织管理形式，本身不等于官僚主义。孕育生成一套官僚特权“样式”：政治生活日益脱离群众，追求权力最大化；经济生活崇尚物质奢靡，追求利益至上；文化生活追求精神上和感官上的刺激；日常生活享乐主义欲望愈演愈烈。当这种“官僚病”的危害超越官僚制本身形式合理性带来的合法性时，官僚制必然导致官僚主义泛滥。正如列宁指出的那样：“在社会关系、经济关系和政治关系上，我们是‘极端’革命的。但在尊敬上司，遵守公文处理形式和礼节上，我们的‘革命性’往往被腐败的因循守旧的习气取而代之了。”[5]
关于官僚主义(bureaucratism)的内涵，学者们也是见仁见智。《辞海》将官僚主义解释为一种领导作风，“脱离实际，脱离群众，做官当老爷的领导作风”，是“剥削阶级思想和旧衙门作风的反映”[6]。《简明社会科学词典》将官僚主义界定为“脱离群众，脱离实际，不顾群众利益，只知道发号施令的坏作风”。《现代汉语词典》认为：官僚主义是“脱离实际，脱离群众，不关心群众利益，只知发号施令而不进行调查研究的工作作风。”[7]学术界对于官僚主义的理解，还主要关注在工作作风和态度。事实上，对官僚主义的界定不能仅限于“作风”层面，其内涵有着更为丰富的内容。著名官僚政治研究专家王亚南先生所著的《中国官僚政治研究》一书，将官僚政治分作两个层面，即技术性官僚政治和体制性官僚政治。所谓技术性的官僚政治，主要是就政治作风、工作方法而言的。“比如说，讲形式，打官腔，遇事但求形式上能交代，一味被动地、刻板地应付，一味把责任向上或向下推诿……诸如此类，都是所谓官僚主义的作风。”这种官僚作风“不但可能在一切设官而治的社会存在”，“在政府机关存在”，而且“在一切大规模的机构，如教会、公司、乃至学校中存在”。所谓体制性官僚主义，是就政治机构、政治体制、政治制度而言的。在此种政治背景下，“政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由。官僚把政府措施看为自己图谋利益的勾当”。这种体制性官僚政治并非任何历史时代、任何社会形态都存在。笔者认为，官僚主义虽然不是一种独立的思想理论或国家制度或领导作风，但它包含着思想、体制或作风诸方面的内容。它以管理职能的异化为源头，随着管理活动的复杂化、专职化、固定化而加深。因此，所谓官僚主义，是指在设“官”而治的社会特别是国家机关中，以官本位意识为基础、官僚制组织为载体、官僚作风为突出表征的管理异化病。它渗透在管理思想、管理体制、管理方式、管理活动以及管理者和被管理者等各个方面，是一种集政治、经济、文化和社会因素于一体的综合性官场病，是有史以来管理职能中存在的通病和困扰不同社会制度的顽症。
二、官僚主义的生成机制
官僚主义作为一种独特的社会历史现象，是人类社会形态发展到一定阶段的产物。它是随着劳动分工、私有制、阶级和国家的产生而产生的。关于官僚主义的缘起，学术界有不少不同的观点，比较有代表性的观点主要有两种：一是“本性论”，二是“阶级论”。所谓本性论，就是认为官僚主义是人类的“政治原罪”，是权力机构与生俱来的，“是人性中压迫剥削欲这种恶对政府状态的善的寄生”，是人的本性的产物。这一观点从官僚主义生成主体方面把握官僚主义产生和存在的根源，从静态的角度抽象出不同时期官僚主义的共同点，即官僚主义产生的一般原因，由此阐明与官僚主义斗争的长期性和复杂性，是有一定启发意义的。但这一观点不能解释不同社会制度条件下，官僚主义的不同性质，不能说明不同客观环境下官僚主义的不同表现，因而不能说明不同时代、不同国家和地区官僚主义的特殊性。所谓阶级论，就是认为“官僚主义的产生是以官民对立为基础和前提的，是阶级对立的产物”。这种观点认为官僚主义是特定历史的产物，阶级社会是官僚主义存在的基础，揭示出不同历史时期，特别是社会主义社会与剥削阶级统治社会官僚主义的不同特点和本质区别，侧重分析官僚主义的特殊性，具有很强的现实意义。然而，这种观点还是没有很好地说明官僚主义是怎样产生的，难以说明社会主义社会官僚主义长期存在并在一定程度、一定领域、一定范围变化蔓延的原因，容易导致对官僚主义这一复杂现象剖析的简单化。不同的观点主要是学者们对于官僚主义的生成缘由的观察立场或者视角上的差异造成的。笔者认为，要揭示官僚主义生成机制，不能仅仅停留在某一个历史时期，也不能仅从某种社会制度或意识形态条件出发，这样容易导致片面性和主观性。正确地把握官僚主义的生成机制，应当从孕育它的母体开始分析，找出其“种子”所在，这是它萌芽、成长、泛滥的根源。笔者认为，官僚主义源自于人类群居的基本属性，孕育于人类早期管理与被管理的分工，在私有制、阶级和国家出现后，官僚主义的阶级对立和官民对立特征才更加明显。
(一)生成的自然机理：人类群居活动中管理职能的异化
官僚主义与其他任何事物一样，都有一个复杂的孕育生成发展过程。实际上，不管官僚主义的表现形式多么的复杂和如何变化，从使其发生的主体(管理者)的角度看，无非是两种情况：一种是无意识的、不自觉的，如由于处于组织管理地位管理者的思想认识水平或科学技术水平等方面的局限，造成决策错误或瞎指挥现象，只能随着管理者素质的提高和科学技术水平的不断进步逐渐克服；另一种是有意识的、人为的，处于组织管理职位的管理者“制造”的，如讲形式，打官腔，为了当官而当官，一味把责任向上或向下推诿，以权谋私，仗势欺人，利用手中的权力为自己或少数特权阶层谋利益等，它必须靠组织管理的不断创新才能抑制或消除。官僚主义存在的这两种情况，在实践中是不能决然分开、彼此孤立的，恰恰相反，它们之间相互影响、相互渗透，两者你中有我，我中有你。从本质上看，不论官僚主义的哪种表现形式，不论孕育、萌芽、产生、发展乃至成熟的不同时期，官僚主义都是以社会内部管理与被管理、指挥与被指挥、领导与被领导这样的社会分工为前提的。没有管理、指挥、领导这样的职能出现，就不会有管理者、指挥者、领导者的出现，也就无所谓“官”，当然就不会有有意识或无意识、自觉或不自觉的官僚作风，更不会出现指挥、决策和管理上的混乱和错误。
从管理分工的角度看，各个历史时期和不同地区、领域的管理内容会有着很大差异，管理者的产生、管理的组织结构和方式也会有很大不同。由于上述两种原因，迄今为止的一切社会中的管理，都不同程度存在着混乱与错误，管理者也难免发生各种指挥或决策错误(有意或者无意)，这是官僚主义产生的源头。所以，人类社会组织形成之初，维系组织所不可缺少的内部分工中，就已经孕育着官僚主义产生的可能性。人类“为了在发展过程中脱离动物状态，实现自然界中的最伟大的进步”，需要“以群的联合力量和集体行动来弥补个体自卫能力的不足”[8]。人数达到一定规模、需要采取一致行动的人群中，必然分工出管理与指挥的职能，出现管理者、组织者和指挥者，这是协调群体行动、形成统一意志、发挥群体优势的必要条件。不过，这种可能变为现实，官僚主义的真正产生和发展，与这种分工的日益专门化、固定化和复杂化相联系，则是一个极其漫长而复杂的过程。
在原始社会，为了与恶劣的自然环境和各种凶猛的野兽作斗争，为了获得生存的食物和其他必要的物质，人类认识到社会组织的必要性，管理职能也就随之出现。早期的社会组织具有临时性和不稳定性，指挥者的地位是随机的和自发形成的，没有任何特权和特殊利益可言。随着这种组织活动的经常化，由于人们智慧、经验、体力等方面的差异，造成那些体魄健壮、才能突出、经验丰富、在这种活动中经常起主导作用的人，就能相对稳定地处于管理者、组织者或指挥者的位置，在群体活动中主要从事管理、组织或指挥工作，行使指挥权力。由于当时的认识水平和科技水平的局限，这些组织管理者往往会做出一些脱离实际的决策，出现各种瞎指挥的现象，这就是官僚主义的胚胎形态。随着原始社会生产力的发展和人类自身的繁衍，人类逐渐获得以血缘关系为基础的社会关系的认知，家庭、氏族、部落等比较稳定的社会组织逐步确立和发展起来，管理活动开始复杂化、专门化、固定化。这一时期，不仅有了与生产劳动直接相关的行业分工和生产劳动过程中的内部分工，而且出现了与生产劳动没有直接联系、维系氏族部落统一的社会管理职能，同时也出现了这些职能的承担者或管理阶层。随着群居人数的不断增长，社会事务的不断增多和社会关系的日益复杂化，管理者阶层的职责和权力在不断扩大，对社会的影响力越来越大，逐渐演变成凌驾于社会之上的“官僚”阶层，形成了官僚主义得以产生的主体。
应该指出的是，由于原始社会自然生产力水平低下，管理者与被管理者的物质差别很小，管理的内容也很简单。由于氏族部落内部约定俗成的军事民主制度，酋长、族长、长老等均由选举产生并随时可以罢免，他们是靠“威望”而不是“暴力”行使权力的，他们必须保持良好的个人行为和德行才能在较长的时间内掌握权力，这在相当程度上抑制着官僚主义的发展。只有当部落酋长的产生由选举变为世袭从而使酋长变为君王时，只有当君王为了维护自己的统治而把部落管理机构变成为国家机器、把管理者变为各种“官僚”并用暴力行使权力时，官僚主义才真正开始成熟、泛滥，并成为政治文明的毒瘤和人类的大敌。
(二)生成的社会条件：国家与社会分离背景下的官僚政治
随着社会生产力的发展，人类社会分工不断发展，私有制和阶级开始出现，阶级和阶级对立也逐渐产生。人与人、家庭与家庭、行业与行业、集团与集团、阶级与阶级的特殊利益与社会的共同利益出现矛盾和冲突，危害到人类的共同利益和协调发展。为了克服这种矛盾和冲突，需要一个凌驾于各种特殊利益群体之上的强力机构，以维护社会的稳定共处。“共同利益才采取了国家这种与实际的单个利益和全体利益相脱离的独立形式”，国家就在私有制和阶级的基础上产生了。在阶级社会里，国家经常被标榜为全社会所有人的代表，但事实上国家无非是阶级斗争的产物，是统治阶级借以实现其自身共同利益的政治形式，是人的异化在政治上的表现。只不过它采取了“虚幻的共同体的形式”，以此掩盖了其作为“一个阶级统治着其他一切阶级”的实质。[9]随着国家的出现，官僚机构和一般意义上的官僚政治也应运而生，这些机构无非是为了维护统治阶级的地位和保护统治阶级的私有财产而设立的特殊机关。“所以，官僚政治是官僚主义发展的高级形式，它的诸多运作方式和表现形式，如君主政体、贵族政体和民主政体，还有选举、审判甚至战争等，也是与阶级统治相配套的对人民行之有效的阶级统治和社会管理形式。“在剥削阶级社会，官僚政治是一个谁也跳不出的圈子。”[10]一般说来，官僚政治必然建立起与之相适应的官僚制度，而这种政治和制度则不可避免地会产生各种各样的官僚主义弊端。
国家是阶级矛盾不可调和的产物，是一个阶级压迫另一个阶级的工具。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中揭示了这种对立的必然性：“由于国家是从控制阶级对立的需要中产生的，同时又是在这些阶级的冲突中产生的，所以，他照例是最强大、在经济上占统治地位的阶级的国家，这个阶级借助于国家在政治上也成为占统治地位的阶级，因而获得了镇压和剥削被压迫阶级的新手段。”在国家所设置的官僚机构中，各级官僚总体上属于统治阶级的一部分，拥有和使用属于统治阶级的政治权力，为统治阶级服务。这种政治上的特权使得各级官僚很容易形成高高在上的控制欲和优越感，运用所掌握的权力侵夺人民的财产和自由。在统治者和被统治者的利益博弈中，官僚必然是站在统治阶级一边的，虽然也可能有极少数的“叛逆者”。这种官僚主义是由社会形态和政治制度决定的，只要还处于阶级统治和阶级对立的历史阶段，这种官僚主义就会始终存在，并凭借其意识形态、法律制度、经济社会基础而合法化。而利用手中权力践踏社会形态和法制制度，为了谋取个人或小集团利益滥用职权，推诿扯皮，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法等等，则是“合法性”官僚主义的极端形态，不仅会遭到人民群众的坚决反对，也会被统治阶级为维护其统治而打击。
(三)生成的人性基础：基于理性经济人假设的官僚自利行为选择
官僚主义产生，除了缘于社会分工基础上的管理职能异化和官僚统治的制度性缺陷外，还与官僚人性中的自利行为有关。亚当·斯密最早阐述了“经济人”思想，认为社会个体都不断地努力为他自己所能支配的资本找到最有利的用途，所考虑的不是社会利益而是其自身利益。“经济人”也就是理性算计人，考虑在社会行为和市场行为中如何以最小的成本获取最大的利益。后来，新制度经济学理论、公共选择理论把基于人性论的“经济人”理论，导入到对官员行为动机的分析中。传统政治学理论认为官僚是公共利益的代言人，是受公众委托行使公共权力、谋取公共利益的公仆，理应除了公众利益之外没有自己的特殊利益。而公共选择理论的“经济人”假说认为，官僚也是追求个人利益或效用最大化的，其目标既不是公共利益，也不是机构绩效，而是个人收益。当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化，他们都会按照成本——收益原则追求最大化效用或利益。作为选民个体总是趋向选择那些预计能给自己带来更大利益的政治家或政治选择方案，同样，作为政治家或官僚，在政治市场上追求着自己的最大效用，如权力、地位、待遇、名誉等等，而把公共利益放在次要地位。官僚无节制地追求最大自身效用的消极后果，则是官僚主义盛行、形式主义滋生、行政效率低下，甚至是寻租日盛、腐败横行。
按照这一“经济人”假说理论，各级官僚机构中的官僚，在服从君主或国王命令时，并不是完全顺从的，并不能完全遵守统治阶级为其设定的行为规范，因为他们还有与统治阶级共同利益之外的个人利益、家族荫庇及行为。他们是独立的利益主体，具有一定的官场潜规则和文化，甚至把国家的目的变成了单个官僚的个人目的，变成了其升官发财、飞黄腾达的手段，运用手中掌握的权力谋一己之私。从这个意义上讲，理性“经济人”官僚既与公众相对立，又是统治阶级内部的异己分子，是统治阶级的整体利益的破坏者、侵蚀者。当管理监督不力、自律意识缺乏、社会风气不正时，作为理性“经济人”的官僚，其人性中的自利行为就会导致官僚主义的泛滥。这种基于理性“经济人”假设下的官僚自利性行为选择而生成的官僚主义，既与人民利益严重冲突，又违背了统治阶级的整体利益。这类官僚在管理职位上的履职无疑是不合格的，直接破坏了法律所维持的治理秩序，对整个社会稳定也具有极大的破坏性，是一切国家和社会最难以承受的危害，也是最易死灰复燃的毒草和顽疾。与这种官僚主义的斗争，也是长期的、反复的和艰巨的，将必伴随着反官僚主义斗争的始终。只有当官僚主义进入棺材后，它才会寿终正寝。
三、官僚主义的形态衍变
官僚主义是一种长期存在的历史现象，它与其他任何事物一样，有一个孕育、萌芽、产生、发展、成熟等一系列的复杂变化过程。在不同的社会历史时期，它具有不同的特征和表现形式。在人类原始社会和早期民主治理阶段，社会群体基于生存需要而出现管理职能分工，官僚主义主要表现为智识和经验差异基础上管理局限。在阶级社会里，少数人对多数人进行着剥削和统治，官僚主义则以体制性的官民对立为主要特征，虽然这一特征随着现代市场经济和民主政治的发展的发展得到一定程度的遏制，但没有也不可能完全消除，而官僚主义作风的弊端则尤为突显。当然，这种划分是相当粗放简略的，仅仅是为了理论分析方便而划分的，因而从一定意义上讲也是不够准确的。因为官僚主义的思想、体制、作风等多方面的表现总是交融在一起的，只是某一时期的某一方面表现的更加突出而已。鉴于官僚主义形态表现发展的线长面广，各国各地区各方面的不同时期又有不同表现，难以一一进行分析。故仅以中国为例，对官僚主义形态衍变进行简略描述，以达到以斑观豹的目的。中国的官僚主义形态衍变是怎样的呢?这是一个极其漫长而复杂的过程，大致可分为古代中国的官僚主义形态、近代中国的官僚主义形态以及现代中国的官僚主义形态。
(一)古代中国的官僚主义：专制集权基础上的阶级统治
在中国原始社会早期，人类为了生存的需要结合成“群”、氏族、部落等组织，在生产劳动过程中出现了劳动职责的分工。由于个体智慧、经验、体力等因素的差异，一些才能突出的个体成为管理者的角色，在劳动中从事着管理职能。他们由于认识水平的局限，难免做出各种脱离实际的错误决策，出现各种瞎指挥现象，由此形成了官僚主义的胚胎。到原始社会晚期，社会组织规模不断扩大，组织中的管理职能不断拓展，管理职位不断固定化、专门化，为了满足个人物质占有欲和权力支配欲，管理阶层逐渐演变成凌驾社会之上的特殊阶层，官僚主义产生了。
随着私有制的形成和原始民主制的瓦解，原来为社会组织公共利益服务的氏族机构被奴隶主贵族的统治工具——国家机器所代替，民主选举出来的部落首领和管理人员为国王和大小官吏所代替，奴隶制国家开始出现。国家“是从社会中分化出来的一种机构，一直是由一批专门从事，几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成的。人分为被管理者和专门管理者，后者居于社会之上，称之为统治者，称为国家代表。”[11]特殊的管理阶层构成了官僚主义产生的主体，国家的建立使官僚主义的滋长、蔓延有了现实的肥沃土壤。从奴隶社会到封建社会绵延几千年的历史中，虽然朝代多次变更，统治花样百出，文化和社会风气几经变异，但官尊民贱的思想意识和以官僚为主体的官僚统治，从来没有根本性改变。首先是君权至上的政治专制体制。君王被论证为来自上天的赐命，其意志言论即为法律，集“天地君亲师”于一身，其权力至高无上，既不可分割也不可转让。虽然存在若干自下而上制约君权的政治因素，如具有较大行政执法权的官僚阶层(包括中央大员和地方大官)、各种典章制度或不成文法、官僚士大夫集团等，但他们的权力都是由君权派生的，权力是从属或服务于君权并受君权控制支配的，对君权只形成相对制约力，而不具有强制性的规范力。其次是“治民”与“民治”传统的发达盛行。中国古代专制政治建立在农耕经济基础上，以农民为主体的民众是各种享乐成果的贡奉者和各种劳役服务的提供者，民众安居乐业，维持简单再生产，是国家稳定和以君王为首的官僚阶层得以享乐的前提。如何处理君王以及官僚阶层与以农民为主体的民众关系，“驭民术”成为儒、释、道、法、墨等诸家反复辩解的议题，也是中国传统文化中的一道“风景”。尽管中国古代存在有“民本”的政治思想和政治观念，但“民本”意识是建立在维护统治阶级利益基础上的，是为了保障官僚专制统治及其由此派生的官僚主义的延续性和合法性。三是君尊臣卑、官尊民卑的等级制度。在封建专制主义集权的体制下，代君治民的臣子，在民众面前高高在上，在君主面前则唯命是从，只对君主负责而不对民众负责。在等级森严的制度下，君尊臣卑、官尊民卑被视为天经地义，这就更加强化和加剧了君权的绝对化，“官本位”的绝对化，古代官僚主义正是在这种政治体制和政治文化中走向成熟，不断泛滥。
(二)近代中国的官僚主义：社会巨变场域中的特权政治
19世纪40年代，随着鸦片战争的爆发，西方列强用枪炮打开了中国闭关锁国的大门，深刻改变了中国社会的政治、经济结构，西方文化伴随着军事、经济的入侵也大量涌入，中国进入半殖民地半封建社会。针对帝国主义的侵略和封建专制的落后，一批以中国传统文化为根基的先进知识分子，提出了向西方学习的主张，从魏源提出“师夷长技以制夷”，到曾国藩、李鸿章、左宗棠等主持的“洋务运动”，再到康有为、梁启超、谭嗣同等发起的“戊戌变法”，再到孙中山、黄兴、宋教仁等发起的资产阶级革命，兴起了一浪高过一浪的救国图存运动，动摇了封建专制统治的基础。如果说古代中国的专制官僚政治是古代官僚主义的载体的话，那么近代中国政治经济文化社会的变迁特征则为近代官僚主义生存提供了新的条件，使近代中国的官僚主义形态也具有了新的特点。
从总体上看，这一时期是中国历史上动荡、变迁、转换、更替最激烈频繁的时期，也是官僚主义的迭变期。一方面，旧的官僚专制统治顽强挣扎，竭力维护既有统治秩序，权力集中把持倾向明显，但并不能挽救其覆败；另一方面，在外国列强军事、经济、文化侵略下和国内频繁的战乱中，在革命力量的摧毁下，旧传统官僚政治不可挽回的走向灭亡，新的官僚政治在新条件下逐渐生成。政治与买办金融结合或混一所造成的特殊官僚政治经济体制，是这一时期的重要特点。由买办金融资本转型到官僚资本为新官僚政治提供经济基础。近代官僚主义既带有封建社会旧专制统治的深刻遗迹，又具有资本主义社会的鲜明特点，这是由半殖民地半封建社会的特殊历史所决定的。中国进入近代社会后，资本主义经济成分不断发展，小农经济和宗法家族还广泛存在，封建专制制度受到强大冲击，但封建残余仍很强大。随着君主专制制被民主共和制所替代，中国传统政治文化由于自身制度载体的毁灭而产生危机，西方近代政治文化伴随着帝国主义的枪炮输入中国。中国近代社会的历史，是由古老的封建社会向资本主义社会变迁的历史，也是由闭关锁国到被迫开放的历史，还是中西文化碰撞、融合的历史。这种前所罕见的历史巨变，表现在经济、政治、文化、社会各个领域，也必然导致官僚主义的嬗变。这一时期的官僚主义，与奴隶社会、封建社会的官僚主义有着很大不同，又有不少“相似”。从体制性层面看，其突出表现形式是特权政治。正如王亚南先生所说：“在特权政治下的政治权力，不是被运用来表达人民的意志，图谋人民的利益，反而是在‘国家的’或‘国民的’名义下被运用来管制人民、奴役人民，以达成权势者自私自利的目的。这种政治形态的存在前提包括三个方面：前资本社会的或封建的体制还在国民社会经济生活上广泛地发生支配作用；一般人民还大体被束缚、被限制在愚昧无知的状态中；那种无知人民存在的落后社会还很少与较进步的社会发生经济的文化接触和交往。上述三个前提，是密切关联着的，只要其中之一项有了改变，其余两项就要跟着受到或深或浅的影响。虽然至关重要的，或最有决定作用的，依旧是前资本社会的经济体制的保留。”[12]近代中国后期的民主政治运动、文化革新运动，特别是马克思主义的传播和中国共产党领导的革命斗争，对半殖民地半封建的社会形态、思想文化和政治体制造成了巨大冲击，动摇了以特权政治为突出特征的官僚主义的基础。随着国民党政权的垮台，新中国的成立，这种特殊的官僚主义便寿终正寝了。
近代中国的官僚主义，是一种畸形的官僚主义。它既有浓厚的传统专治政治的影响，又有资本主义社会的基因，官僚们运用政治特权奴役人民，剥削人民，并与官僚资本共图谋，使升官与发财并轨，当官为了发财，发财就能当官，成为这一时期官僚主义的重要表象。不在沉默中觉醒，就会在沉默中死亡，人民绝不会容忍这种卑劣政治生态的延续。当人民觉醒并奋起反抗时，这种官僚主义便不可避免地被人民扔进了历史的垃圾堆。
(三)现代中国的官僚主义：管理层面上的职场病态
1949年新中国的成立，是中国几千年历史上的重大变革，从思想意识、政治制度、经济基础和社会条件等方面为遏制和反对官僚主义创造了根本条件。但是，官僚主义并没有因此而销声匿迹，逃之夭夭，而是以各种方式渗入新社会的肌体，腐蚀和危害新的国家政权。正如毛泽东所说：“官僚主义和命令主义在我们党和政府，不断在目前是一个大问题，就是在一个很长的时间内还将是一个大问题”[13]。这一时期的官僚主义，虽然与阶级对立、阶级剥削为基石的旧社会的官僚主义有本质区别，但依然传承了旧社会的遗迹，在新的条件下变化泛滥，在思想观念、体制机制、官僚作风等方面表现出来，尤以思想作风为突出特征。主要表现为颠倒主仆、脱离群众，形式主义、脱离实际，滥用权力、图谋私利，对内神秘、对外封闭等官场病态。
第一，颠倒主仆、脱离群众。社会主义的国家政权，本质上是工人阶级和劳动人民的政权，但由于无产阶级国家“最多也不过是无产阶级在争取阶级统治的斗争胜利后所继承下来的一个祸害”[14]，国家机关及其工作人员仍存在脱离社会、脱离群众、异化为社会主人的可能。特别是过去长期形成的党政不分、以党代政、权力过分集中的政治体制，往往导致管理机构和管理者高高在上，不能有效地为基层人民群众服务，从而滋生权力本位的官僚主义。
第二，形式主义、脱离实际。马克思指出，就官僚机构的实质而言，是“作为形式主义的国家”，“官僚机构认为它自己是国家的最终目的。既然官僚机构把自己的‘形式的’目的变成了自己的内容，所以它就处处同‘实在的’目的相冲突。因此，它不得不把形式的东西充当内容，而把内容充作形式的东西。国家的任务成了例行公事，或者是例行公事成了国家的任务”[15]。只重形式、不讲实效，脱离实际、不求务实，是现代中国官僚主义的普遍表现。
第三，滥用权力、图谋私利。在社会主义国家里，各级官员的权力是人民赋予的，理应对人民负责，为人民谋利。但由于权力高度集中，缺乏经常规范的有力监督，权力就容易被滥用。当掌权的官员缺乏科学的权力观、人生观、价值观时，就会以“权威”自居，一朝权在手，便把令来行。更有甚者，把人民赋予的权力看作自己谋取私利的“特权”，假公济私，结党营私，违法乱纪。
第四，对内神秘、对外封闭。“官僚机构的普遍精神是秘密是神秘。保守这种秘密在官僚界内部是等级制组织，对于外界则靠它那种闭关自守的公会性质。因此，公开的国家精神及国家的意图，对于官僚机构来说就等于出卖它的秘密。”[16]官僚主义的这种对内神秘、对外封闭的目的，就在于为了使官僚机关免遭各种批评，为了把领导和管理活动伪装成一种超然于各种利益之上的、大公无私的活动。
现代中国官僚主义表现远不止以上这些，但仅从这几方面就可以看出，官僚主义是同社会主义制度不相容的，是与国家和人民的利益背道而驰的。
对此，我们党与官僚主义进行了长期不懈的斗争。一方面，从新中国建立到现在，反官僚主义的运动和斗争连续不断。仅在“文化大革命”前的十七年中，就先后开展了多次反官僚主义的运动。从1951年的“三反”“五反”、1953年的“新三反”、1954年的整党整风、1957年的整风运动、1964年的“四清”运动，都把反官僚主义作为重要任务之一，对当时官僚主义的蔓延发展起到了一定的遏制作用。改革开放后，开展的“整党整风”、“三讲教育”、“先进性教育”、直至现在的“党的群众路线教育实践活动”，都把反官僚主义作为重要任务，并取得了一定成效。反官僚主义斗争的持续开展，充分说明了我国反官僚主义的政治立场和坚定决心。另一方面，为了从体制机制上防止官僚主义，铲除官僚主义赖以寄生的体制机制土壤，新中国成立以来，进行了一系列的政治体制和行政管理体制的改革。这些改革大多围绕着调整党政关系和政企关系、转变政府职能、简政放权、提高效率等方面展开，对防止和克服官僚主义起到了一定作用，显示了我们党与官僚主义斗争到底的决心和勇气。
特别应该看到的是，社会主义制度条件下的官僚主义，与剥削阶级占统治地位国家的官僚主义相比，有本质的不同。
首先，它在国家政权中不占主导地位，与社会主义制度没有必然联系。作为旧制度必然产物的官僚政治，它本身就是旧的国家制度的组成部分。国家政权的根本任务，是保护私有制，保护有产阶级。一切旧官僚，都是剥削阶级的忠实代表，官僚主义在其国家政权中必然占主导地位。与此相反，社会主义国家是工人阶级领导的人民当家作主的国家，社会主义公有制在国家经济生活中占据主导地位，马克思主义是国家的指导思想，这就为遏制和消除官僚主义提供了基本条件。因此，社会主义条件下的官僚主义并非社会主义制度所固有。正如刘少奇所说：“我们的国家同那些少数人压迫绝大多数人的剥削阶级的国家相反，我们的制度是反对官僚主义而不是保护官僚主义。”[17]社会主义制度下的官僚主义主要是旧社会遗留因素造成的，同时也与一些具体体制机制不科学相关，它不是社会主义制度的必然产物。
其次，它同劳动人民之间的矛盾性质不同。剥削阶级占统治地位国家的官僚主义同劳动人民的矛盾是对抗性矛盾，体现在政治生活中就是官民对立。解决这种矛盾，必须破除旧的官僚国家机器，建立人民政权。社会主义条件下的官僚主义同劳动人民的矛盾，除了极少数严重违法乱纪者外，大多数属于人民内部矛盾，是非对抗性的。社会主义的政治体制就其本质而言已不再是官僚体制，对于存在的体制机制方面的官僚主义表现，能够通过社会主义改革来加以防止和克服。
四、官僚主义的综合防治
官僚主义和人类其他社会历史现象一样，从产生开始就注定必然走向消亡。官僚主义的消亡，是人类历史发展的必然结果，是官僚主义现象固有的矛盾自身演化的逻辑必然。从官僚主义的生成基础看，它既不是起源于“人性中压迫剥削欲”，也不是“以官民对立为基础和前提的”，而是社会分工有了一定发展而没有充分发展所造成的政治病态，必然随着人类社会分工的高度发达走向消亡。伴随着人类社会生产力的极大发展，科学技术水平的极大提高，物质财富的极大涌流，特别是每个人的全面发展所带来的“人人都是管理者因而人人都不是管理者”，社会分工与社会管理成为人的自觉和自由行动，劳动成为人的第一需要，官僚主义将随之消亡。但这是一个长期的历史过程。在官僚主义消亡之前，人类可以而且应该主动作为，积极寻求抑制和防治官僚主义的对策，把它的危害降到最低程度。
(一)坚决破除以官本位为核心的官僚主义思想
一定的思想观念一旦形成，就具有相对的稳定性。这种稳定性代表着一种文化传统的历史惯性，常常以超强的力量渗透到人们的生活中。从思想道德和认识论的层面看，官僚主义的滋生主要是“官本位”意识、极端利己主义、主观主义、历史唯心主义等作祟。管理者的官僚主义作风，内在地体现着官员世界观、人生观、价值观和思想道德水准，表现为官员价值追求、思维方式和工作态度。清除官僚主义的思想根基，是综合防治官僚主义的首要任务。
一是要清除“官本位”思想[1]。官本位思想是封建等级和封建特权时代的产物，是与等级特权联系在一起的，在中国源远流长，根深蒂固。“学而优则仕”是传统知识分子的价值追求。尽管社会主义国家强调以民为本、以人为本，强调人民在国家生活中的主人翁地位，这对于传统“官本位”思想起到了一定的抑制作用，但由于“官”处于管理者的位置，掌握着公共资源，在社会生活中实际上处于主导地位，由于传统思想观念的影响，因而“官本位”思想在现实生活中依然存在。官与民是相互依赖、共生共处的。没有民就没有所谓官。当全社会都以官位来衡量人的社会地位时，官僚主义就不可避免。
二是要清除极端利己主义思想。权力欲、财富欲是人性中两种欲望，也是人性中的两大弱点。恩格斯曾指出，“卑劣的贪欲是文明时代从它的存在的第一日起直至今日的动力；财富、财富，第三还是财富——不是社会的财富，而是这个微不足道的单个人的财富，这就是文明时代唯一的具有决定意义的目的。”[18]官僚主义的种种表现，在很大程度上就是极端利己主义，为了个人权力和利益，不顾乃至巧取豪夺公共的或他人的权利和利益，把升官发财作为当“官”的主要追求。
三是要清算主观主义思想。现在的官僚主义作风中，有一部分是肇始于方式方法的不妥或对客观规律的无知。一些官员主观动机也许是为群众谋福祉，干成一番事业，但因为脱离群众、脱离实际，对事物的本质和规律认识不清，对科学知识和科学方法掌握不够、运用不当，出现拍脑袋决策，拍屁股走人的情况，导致事与愿违，害民害己。
从思想层面消除官僚主义，必须加强思想政治教育，不断提高全民的思想道德素质，特别是全面提高官员队伍整体素质，增强各级官员改造主观世界的自觉性、主动性。要在全社会大力倡导民主、法治、平等、自由等思想，使“官本位”思想没有市场，难以立足。毛泽东曾指出：“掌握思想教育，是团结全党进行伟大政治斗争的中心环节。如果这个任务不解决，党的一切政治任务是不能完成的。”在反对官僚主义的问题上，既要通过法律制度等方式对官员进行“他律”，用惩防并举的方式防范和克服官僚主义，使各级官员“不能犯、不敢犯”，更要通过思想素质提高使各级官员“不愿犯、不会犯”。官僚主义的滋生与蔓延与体制机制、经济社会条件有关，这需要长期的努力才能解决；而更多的是与官员个人的思想道德素质和业务知识低有关，特别是与个人主义、极端利己主义有关。个人主义、极端利己主义是官僚主义产生的温床。因此，反对官僚主义最直接、最有效的方法之一，就是深入开展思想道德建设，着力提高官员思想道德素质，使其克服个人主义和极端利己主义思想，强化群众观念和公仆意识。要使各级官员形成一种发自内心的鄙视和反对官僚主义的信念，并在自己的言行中一以贯之。一旦鄙视和反对官僚主义的信念内化为官员的人生信仰和精神支柱，官僚主义就会成为过街老鼠，人人喊打，无处躲藏。怎样提高官员队伍整体素质?一靠学习，二靠实践，三靠法制。无论是思想水平的提高，还是知识素质和能力的培养，无论是良好品行的养成，还是不良品行的防范，都依赖于学习、实践和法制。我们党提出建设学习型、服务型、创新型正党，强调为民务实清廉，都是反官僚主义的重要举措。通过学习和实践，树立正确的世界观、人生观和价值观，提高思想道德素质和科技文化水平，官员才能以最广大人民群众的根本利益为重，全心全意为人民服务，爱岗敬业，勤政廉政，克服“官本位”意识和个人主义的私心杂念，自觉遵守法律法规和制度纪律。要大力提倡深入群众，深入基层，特别是到那些经济比较落后，条件比较艰苦，情况比较复杂，矛盾比较突出和困难比较多的地方去工作，建立起同人民群众的深厚感情，以改进工作作风，磨砺意志，陶冶情操。
(二)大力发展社会主义市场经济
经济基础决定上层建筑，政治是经济的集中表现，任何政治现象背后都隐藏着深刻的经济动因。官僚主义是根植于一定的经济基础之上的，不改变经济基础，官僚主义不可能根除。至高无上的君权与满山遍野的小农经济相互依存，使官僚政治得以发展繁衍。新中国成立后，建立了人民当家作主的社会主义政权，公有制代替私有制占据主导地位，生产力和经济水平得到了较大提高，但经济文化的发展是一个长期的渐进的过程，落后的状况不可能在短期内根本改变，加之过去长期以小农经济为基础，小生产者的心理和习惯长期存在，而小生产者习惯于把权力的代表神化或偶像化，这既是官僚主义产生的温床，又是官僚主义存在的条件。同时，新中国成立后较长一段时期实行的计划经济，这种小生产与计划经济相结合，又助长了新形态的官僚主义。
改革开放新时期，通过改革高度集权的计划经济体制，全方位推进对外开放，社会主义市场经济得到快速发展。建立在社会化大生产基础之上的社会主义市场经济，有助于改变小生产者的落后意识和狭隘心理，防止官僚主义的滋生和蔓延。然而，社会主义市场经济的发展需要一个长期过程，与市场经济相伴随的民主、法治、平等、公开、合作意识的普及也同样需要一个长期过程，在市场经济及其思想观念还未充分发展时，小生产者的习惯势力依然存在，以依附为特点的狭隘小农思想依然存在，官僚主义也就有它生存的空间。因此，抑制和消除官僚主义，要从多方面努力，很重要的是大力发展市场经济，不断完善社会主义市场经济体制，动摇官僚主义赖以寄生的经济基础。经过30多年的探索和实践，社会主义市场经济体制的基本框架已经确立，市场体系逐步形成，市场在资源配置和经济运行中的基础性作用得到发挥，与市场经济相配套的其他领域的改革也在逐步深化。但市场经济发展不充分，经济体制改革不到位的情况依然存在，全面的改革，亟待加快推进。更好地发挥政府作用，克服政府行为“越位”、“错位”和“缺位”现象，让市场在资源配置中发挥决定性作用，是克服官僚主义的重要路径。把市场能够处理好的一切交还给市场，形成透明高效、竞争有序、公平正义、和谐稳定、互利共赢的市场环境，克服信息不对称、信息不透明等弊端，革除市场行为中人治为特色的“关系”环境，尊重市场主体的地位，提升市场主体的信心，就会促进市场经济可持续发展，防止和遏制官僚主义的弊端。
(三)着力推进社会主义民主法制建设
官僚主义不是个别的、暂时的或偶然的现象，而是寄生于一定社会体制上的消极腐败生态，具有顽强的复活力和再生力。它不仅是政府官员或管理者个体的不良行为，而且隐藏在一定的体制机制中。从社会主义国家来看，导致官僚主义的总病根是高度集权的管理体制。正如邓小平曾经指出的，“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义”。[19]反对官僚主义必须发扬社会主义民主，加强社会主义法制，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，探索一条从体制上防治官僚主义的新路子。
改革开放以来，我国将克服官僚主义作为政治体制改革的重要内容，如废除领导职务终身制、实行党政分开、政企分开、政社分开、转变政府职能、精简政府机构、强化权力监督、推行依法行政、实行政务公开、克服家长制作风等，取得了明显成效。当然，实现人民当家作主、加强民主法制建设、完善各项体制机制是一个长期的过程，需要持续性的制度创新与积累，需要随着实践的发展而不断推进。当前，要着力抓好四个重点：一是强化民主集中制。官僚主义者最害怕群众，执政党的最大危险是脱离群众，民主是医治官僚主义的良方。要扩大民主的内容、形式和路径，走群众路线，尊重群众的民主权利，扩大群众的政治参与，把对官员的评判标准和评判权交给群众。黄炎培与毛泽东在延安“窑洞对”时，曾提出如何跳出政权兴亡的历史周期率，毛泽东回答是走民主之路，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[21]强化民主集中制必须把“权力关进制度的笼子里”，必须建立和完善集体领导和个人负责制，通过一些具体行之有效的制度和措施，把政府置于人民的监督之下，把官员置于制度的约束之下，使两者有效统一起来。二是深化人事制度改革。进一步扩大群众在官员选拔、使用、考核中的知情权、参与权、选择权和监督权，坚持和完善民主推荐、民主测验和民主评议制度，广泛听取群众意见，充分尊重群众意愿。完善对官员的考核工作，把能否密切联系群众，是否兢兢业业工作，有无实实在在的工作业绩，作为考察和使用官员的重要内容和基本依据。要着力推进严格的任期制和责任制，探索官员正常解职的办法，使官员上下进退更加民主化、规范化、科学化。三是加强对公共权力的监督与制约。实践证明，人民民主权利不充分，权力运行缺乏监督与制约，官僚主义必然蔓延发展，横行无忌。只有把权力置于人民群众的监督制约之下，才能有效地防止官僚主义。加强对公共权力的监督与制约，要实现三种基本方式的结合：加强行政道德建设，以道德来制约权力；实现权力的合理分解，以权力制约权力；扩大人民民主，以社会制约权力。四是强化官员责任约束。责任约束是指根据行政官员所掌握的权力课以相应的责任规定，构建权责统一的权力运行体系。无功就是有过，有其权就要尽其责。要根据有关职位权力设定相应的责任，根据责任性质和大小建立相应的责任追究制度。
(四)积极推进社会建设与社会管理创新
官僚主义之所以治而不愈、顽固至极，除了有思想根源、经济基础、民主法制等方面的原因外，社会建设发展相对滞后、社会力量发育不健全、社会监督机制阙如等也是非常重要的原因。我国现在的社会结构、城乡关系、就业方式、组织形式正在发生深刻变化，传统城镇从业人员由“单位人”演变成“社会人”，新的产业与经济组织、社会组织大量涌现，传统社会管理体制越来越不适应经济社会发展的要求，政社不分、社会组织发育不良等问题比较突出，大多数社区与社会组织功能不强，不能有效承接公共服务职能，社会管理还存在不少缺陷和漏洞，这些都可能在社会领域诱发脱离实际、长官作风、官僚特权等弊端。实践证明，政府、市场与社会三者之间，维持合理的动态平衡关系，政府将部分社会管理职责还于城乡、社区、社会组织和广大群众，让人民群众自我教育、自我管理、自我发展，在一定程度和范围内实行“自治”，有效控制利用公权力谋私的“寻租行为”，从而防止和克服官僚主义蔓延、官员特权横行、行政效率低下以及机构自我膨胀等。加强社会建设和社会管理创新，很重要一个方面就是要建立人民群众普遍参与的、有自治力的社会，保障人民群众政治参与、政治表达、政治监督权利，防止权力和资本特权，化解社会矛盾，激发社会活力，尽可能减少或消除官僚主义产生的体制性因素。当前，要着重推进四方面工作：
第一，改进社会公共服务供给体制。加强社会管理和创新，主要是推进公共服务体制创新，形成社会组织和广大公众广泛参与公共服务的体制机制，减少政府对社会的过多干预和包办。政府应从不该管、管不了、管不好的事务中解脱出来，凡是社会能管好的都交由社会来管。将社会管理职责还给社会公众或社会组织，构建社会组织广泛参与的公共服务供给体系，使公共服务能及时回应社会公众的愿望与要求，使人民群众成为社会管理的主体，有利于在实践层面遏制和消解官僚主义。
第二，强化对公权力的社会监督。如果说官僚主义的阴魂害怕见到光亮的话，公开性就是置官僚主义于死地的利器。把公共权力置于社会公众、社会组织、新闻媒体的监督之下，是防止官僚主义的有效途径。要以落实公众的知情权、参与权、表达权、监督权为重点，让权力在阳光下运行，让透明驱散腐败暗流，让人民来监督政府。要推进党务、政务公开，增强党和政府的政策制定和公共治理的各个环节、各个过程的透明度。
第三，创新社会管理方式方法。着力培养社会公众的社会管理主体意识，增强其参与的积极性与主动性，改变以往自上而下的权力控制、强制干预，探索建立弹性控制、积极引导的管理方式。要倡导社会管理主体与对象的平等对话、沟通、协商，注重运用协商式、沟通式、引导式的管理方法，大力推进民主协商、民主决策、民主管理。要加强网络阵地建设和网络舆论引导，健全网络协同监管、应急处置、外联合作机制，运用现代科学技术，建立基层社会治安综合治理信息平台，探索现实性与虚拟性相结合的网络化社会管理方式。
第四，发展和壮大社会组织。实行政社分开，逐步建立法制健全、管理规范、分类管理、分级负责的社会组织管理体系，加强社会组织的内部制度建设，注重其生存、发展和服务能力的提高。要理顺党组织与社会组织的关系，加强和改善党对各级各类社会组织的领导，充分调动社会组织的积极性、主动性，使它们依法依规独立自主地开展工作，成为社会发展和管理的重要力量，避免和克服官僚主义。要充分发挥社团、行业组织和中介组织的作用，使人民群众通过工会、共青团、妇联、科协、文联、社科联、残联等团体和民间组织，实现自我发展、自我管理、自我教育、自我服务和自我约束，通过各级各类社会组织表达利益诉求，维护自身正当合法利益、维护社会秩序。同时，对各种非法组织和非法行为予以坚决打击。
(五)努力建设一支高素质干部队伍
列宁曾指出，反对官僚主义最重要的就是防止在党和国家机关中形成一个官僚特权阶层。如何防止官僚特权阶层形成?非常重要的是加强干部队伍建设，打造一支德才兼备、执政为民、作风优良、奋发有为的干部队伍。因为，制度是人制定的，也是人执行的，人的素质决定行政办事的成败得失。
首先，把好“进口关”，坚持用正确的标准选人。要按照德才兼备、以德为先，注重实绩、群众公认的原则，建立起公平、公正、公开的选拔机制，切实保障公众选人用人的知情权、参与权、表达权和监督权，将干部选拔各个环节全方位置于人民群众监督之下，坚决杜绝跑官要官、买官卖官的投机分子混入党和国家机关，不断提高选人用人的公信度。
其次，着力做好干部队伍的教育与培训。干部队伍是一个由干部个体组成的特殊群体，个体是整个队伍的细胞，只有每一个细胞健康，才能保证整个肌体充满活力。要突出理想信念和党性教育，改进工作作风，弘扬密切联系群众优良传统，培养从群众中来、到群众中去的思想方法和工作方法，切实解决干部中存在的群众观念淡薄、官僚主义严重等突出问题。要弘扬理论联系实际的学风，坚持学以致用，把实践作为提高行政能力、增长管理智慧的课堂，不断提高各级干部领导科学发展、驾驭复杂局面、解决实际问题的能力和水平。要改革教育培训内容，以管用为导向，知行统一，干什么学什么、缺什么训什么，增强教育培训的针对性实效性。
第三，建立科学有序的选拔晋升机制。选拔使用什么样的人，通过科学的制度把密切联系群众，全心全意为人民服务的人才选出来委以重任，是克服官僚主义的重要导向。要努力克服干部选拔中存在的一些突出问题：如选拔中民主机制不健全，民主不足和民主“滥用”现象并存，民主推荐与民主测评方法需要进一步完善，才能更好地发挥应有的作用；择优汰劣机制不健全，政绩考察不够全面客观，干部德才素质的优与劣难以辨别；讨论决策机制不健全，一把手“自由裁量”空间过大；用人责任追究制度缺失，纠错机制不健全。这些都可能催生干部选拔过程中的不正之风，被提拔的人脱离群众、“眼睛向上”、官僚作风严重。因此，必须进一步健全干部选拔晋升的各项具体制度，强化用人责任，实现从“以人选人”到“以制度选人”的转变。
第四，完善干部作风考核评价体系。在年度考核、晋升职务考察等工作中，要将干部作风列为考察的一项重点内容，改进考核考察的办法，确保考核结果的准确性和权威性。要把作风考核评价结果作为干部选拔任用的重要依据，充分发挥考核评价的激励作用，引导和帮助各级干部树立科学的发展观和正确的政绩观，防止和克服急功近利等不良倾向，让素质高、能力强、作风好的干部能脱颖而出。
第五，完善作风监督制度。干部作风如何，群众最清楚，也最有发言权。要动员广大群众监督干部作风，通过公开评议的方式和定期向群众代表汇报思想等途径，把干部作风建设置于群众监督之下，让群众参与考察和评判干部作风的好坏。还要加强党内监督、民主监督、舆论监督，使监督无处不在，形成网络，使官僚主义者无处藏身。
总之，官僚主义作为人类社会的毒瘤，它的细胞渗透在人类躯体的各个方面，具有顽强的生命力和复活力。这只多变的“章鱼”，总是随着社会环境的变化而不断变化。在国家和社会还只能由少数人实施管理的状态下，官僚制仍是一种普遍的社会现象，官僚主义也会或多或少地存在于社会的不同角落。正如列宁所说的，我们把官僚主义从大门赶出去，它马上又从窗口溜进来。现实生活中官僚主义之所以时长时消、禁而不止、花样百出，原因就在这里。对于官僚主义，我们必须与之作坚决的、持久的、不可调和的斗争，但决不能指望“毕其功于一役”。人类要战胜官僚主义，科学而理性的选择，就是坚定不移的抑制它、反对它，把它的危害降到最低程度，同时为消灭官僚主义创造各种条件。只有随着独立自由的个人联合体——共产主义的实现，社会生产力高度发展，经济、文化、科学技术高度发达，人们的思想觉悟极大提高，官僚主义才能寿终正寝。人类战胜官僚主义，前途是光明的，道路是漫长的。但不管道路如何漫长，战胜官僚主义是历史必然，我们应该坚信。
参考文献：
[1]马克思：《1844年经济学哲学手稿.马克思恩格斯全集》(第42卷)，人民出版社1979年版，第91-92页。
[2][19]《马克思恩格斯选集》(第4卷)，人民出版社1995年版，第172、329页。
[3]《列宁全集》(第2卷)，人民出版社1984年版，第437页。
[4][美]文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政思想危机》，毛寿龙译，上海译文出版社1999年版，第37页。
[5][11]《列宁选集》(第4卷)，人民出版社1972年版，第702、47页。
[6]《辞海》(缩印本)，第1016页。
[7]《现代汉语词典》(修订本)，第464页。
[8]中共中央马恩列斯著作编译局：《家庭、私有制和国家的起源》，人民出版社2003年版，第31页。
[9]《马克思恩格斯选集》(第1卷)，人民出版社1995年版，第84页。
[10][15][16]《马克思恩格斯全集》(第1卷)，人民出版社1956年版，第302、302、302页。
[12]王亚南：《中国官僚政治研究》中国社会科学出版社1981年版，第190页。
[13]《建国以来毛泽东文稿》第四册，中央文献出版社1990年第1版，第9页。
[14]《马克思恩格斯选集》(第3卷)，人民出版社1972年版，第336页。
[17]《中国共产党八大文件》，人民出版社1962年版，第52页。
[18]《马克思恩格斯选集》(第4卷)，人民出版社1995年版，第177页。
