【摘要】救济类信访受理范围的任意扩大是信访功能异化的原因之一。促进信访制度功能回归是实现信访法治化的必然要求。功能回归也必须从信访受理范围的调整入手，而关键是实现救济类信访和非救济类信访分类受理。救济类信访事项的受理主体仅限行政机关，并且只有针对行政失当行为提起救济的事项属于信访受理范围。
　　【关键字】信访受理范围；信访功能；信访分类；行政失当行为

　　信访制度亟待改革早已达成共识。“用现代法治作为目标确定改革的目标，以法治方式促进推动改革”是信访制度改革的基本思路[1]。在法治的视野下对信访受理范围进行思考，必须先厘清几个基础概念：信访事项、信访受理事项和信访受理范围。有学者认为“信访事项，也可以称为信访受理事项，或信访制度的受理事项，是指信访机构根据相关法律规定能够受理的信访案件，即信访机构对什么样的案件有管辖权”。“信访事项的范围，是指信访机构根据相关法律规定，可以受理的信访案件的范围。”[2]这种解释事实上混淆了信访事项和信访受理事项这两个概念。从内涵上看，信访事项是指公民、法人或者其他组织通过网络、书信、传真、电话、短信、走访等形式向国家机关反映的情况或者提出的诉求。信访受理事项是指国家机关经过审查，认为上述情况或者诉求符合法定条件，决定作为信访案件立案并进入信访处理程序的事项。从外延上看，信访事项显然大于信访受理事项，后者只是前者的一部分。虽然立法试图对信访事项的范围作出限制，但实际情况是信访事项范围几乎由信访人的行为决定。但是信访事项是否被受理，决定权则在信访机关。因此，法律必须为其确定一个标准，明确哪些信访事项可以被受理，即信访受理范围。将信访受理范围作为一个法学命题进行思考，要解决的不仅仅是哪些事项可以被受理的问题，更深层次的是信访制度在国家政治法律制度中的定位问题。

　　一、对信访受理范围的审视与反思
　　（一）审视：信访受理范围之乱象
　　根据信访的目的和功能，可以将信访事项分为民主参与类、权力监督类和权利救济类三类。由于民主参与类和权力监督类信访事项均与具体纠纷及信访人自身的利益没有直接关系，因此可以将这两者统称为非救济类信访。我国信访受理范围任意扩大的问题集中在救济类信访。
　　1.信访受理事项范围过宽
　　信访是一个典型的中国特色的制度，虽然外国也有与中国的信访相类似的制度，但是一个自上而下遍及立法、行政、司法各个部门接受投诉并解决纠纷的制度系统在世界上大概是独一无二的[3]。
　　这个“独一无二”体现为信访受理范围几乎无所不包。一方面立法、行政、司法等各类国家机关均可受理救济类和非救济类信访事项。另一方面救济类信访横跨民事、刑事、行政等所有领域，几乎没有类型限制。有权威人士将上访者反映的问题归纳为以下八个方面：一是企业改制、劳动及社会保障问题。二是“三农”问题，即农民、农村和农业问题。三是涉法涉诉问题，主要是各类纠纷、不服法院判决等，这类问题积案较多，重复来信来访量大，长期滞留上访的人多，已成为长期困扰各级信访部门的主要问题之一。四是城镇拆迁安置问题。五是反映干部作风不正和违法乱纪问题。六是基层机构改革中的问题。七是环境污染问题。八是部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题[4]。可见，信访“是一个大口袋，什么问题都往里面装”[5]。
　　2.重复受理现象普遍
　　实践中，同一信访人就同一事项向多个机关或者多个部门提出的情况屡见不鲜。按照马克思·韦伯的目的理性行为理论[6]，既然信访机关受理信访事项可以不分类型，那么与其只向一个机关或部门提起信访，不如求助于尽可能多的救济主体。于是就诞生了大量的多头信访、多级信访。在不同机关信访审查及受理各自独立，并且尚未实现信访案件信息联网的情况下，这种广撒网式的信访方式极易造成信访案件的重复受理。同一事项，不同国家机关分别受理并按照各自的程序和方式进行处理，信访人的目的有三：一是通过更有权力的机关对与信访事项关联更加密切的机关施加压力或者影响，以谋求更符合预期的处理结果。二是希望不同的机关作出不同的处理意见，从中选择对自己最有利的一种。三是抱着博彩的心态，多求助几家，总有一家能够解决自己的问题。但是，重复受理信访既是对公权力资源的浪费，又很容易造成权力运行和法律适用的冲突，最终导致国家机关权威和法律权威的双输。
　　（二）反思：乱象之成因
　　1.立法层面对信访受理范围规定不明确
　　问题的源头来自于立法层面。我国尚未制定专门的信访法，国务院颁布的《信访条例》就成了规范信访的主要实定法依据，对部门立法和地方立法（包括地方人大制定的适用于所有国家机关的信访条例）起到了极大的指导作用。因此，《信访条例》基本上体现了中国信访立法的特点。但是，《信访条例》对信访范围的模糊规定恰恰成了信访范围扩大和混乱问题的根源。首先，《信访条例》对行政机关受理信访事项的范围没有做出明确的规定，而是以信访事项所针对的行为主体为标准来判断哪些事项属于信访的受理范围。这种立法方式的直接后果是信访受理范围的宽泛化和非类型化。其次，《信访条例》对非行政类信访事项的受理又采取了语焉不详的态度。规定“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”，但是对“有关程序”究竟是诉讼、仲裁和复议程序还是信访程序却含混了之。又规定信访人对人大及其常委会、法院、检察院职权范围内的信访事项应分别向这些机关提出。但是对于职权范围内的信访事项有哪些则既无概括，也无列举。立法层面对信访受理范围的含混和留白直接导致了法律执行过程中的标准不一和主观随意。
　　2.受理审查程序不规范
　　《信访条例》对信访案件立案审查的内容、程序以及信访申请应包含的要素均没有明确规定，因此，按照什么程序、审查哪些要素事实上只能由信访工作人员自行判断。实践中，为了解决这个困惑，不少信访机关内部制定了自己的判断标准。这类标准往往不公开，这便形成了各自为政的状态。
　　3.相对人申请行政机关履职途径的缺失及行政机关的怠政
　　按照《信访条例》的规定，行政机关受理的信访事项应仅限于行政争议。但是，事实上行政机关受理的权利救济类的信访包括两类：一是针对行政及各种执法机关的违法行为或错误处理的事项，二是针对普通民事纠纷及民事与行政复合型争议的事项[7]。可见，实践中的信访范围实际上已经大大突破了《信访条例》的规定。之所以出现这种情况，一个重要的原因在于行政机关的怠政心态。许多行政机关的法定职权就包括解决纠纷，或者行使法定职权的行为本身即能实现定纷止争的效果。劳动行政部门、工商行政部门、土地管理部门、治安管理部门、环保部门等行政机关即为典型代表。但是，法律对于相对人如何启动这些职权的行使缺乏具体详细的规定。例如：《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《水污染防治法》只规定相关争议由某一级人民政府处理，并未规定相对人如何申请政府处理。又如：《消费者权益保护法》、《环境保护法》仅规定为“投诉”、“举报”。在这种情况下，相对人只能自寻途径提出要求行政机关履行职责的申请。信访几乎是能够想到的唯一途径。当然，相对人通过信访方式提出解纷申请后，行政机关本可以将之分派至对应的机构或者部门通过法定的程序予以处理，并以法定的方式作出处理意见。但是，实际情况是行政机关对此类申请往往怠于进行区分，直接作为信访案件予以受理，并通过信访程序进行处理。这无疑是将信访案件的受理标准简化成了两条：一是通过来信、来访方式提起，二是属于行政机关职权范围。将复杂的立案审查标准简化显然是怠政的表现，而结果是将大量本属于行政机关行使法定职权解决的民事纠纷纳入了信访的受理范围，进而破坏了多种法定救济途径之间的界限和衔接。
　　4.行政机关试图通过信访方式规避行政诉讼风险
　　行政机关在处理民事争议时，“以裁决方式作出处理之后，一旦当事人不服，往往会转而将行政机关作为被告，使民事纠纷转化为行政争议”[8]。然而，由于最高人民法院对于信访不属于行政诉讼受案范围有明确的答复[9]。因此，行政机关为了避免相对人因其对民事争议的处理行为不服而提起行政诉讼，常常故意以信访的方式处理当事人的诉求。事实上，在广州市中级人民法院的行政审判实践中，就出现了不少以信访形式处理当事人实体权利义务的案件[10]。

　　二、信访功能回归与信访事项分类
　　学界关于信访制度改革形成了多种主张，大多数都认可甚至认为应当强化信访的民主参与和权力监督功能，对信访的救济功能则主张废除、削弱、改造或者重构[11]。可见，促进信访制度功能回归在理论界已基本达成共识。信访功能的异化首先体现为救济类信访受理范围的任意扩大，功能回归也必须从信访受理范围的调整入手。“任何制度的存在必然有其特定的调整范围，只有明确信访制度处理事项的准入门槛，以避免出现制度性过载现实，才能最大限度地发挥信访制度的功用。”[12]
　　（一）原因与结果：信访受理范围无所不包与救济功能反客为主
　　信访制度设立的初衷是倾听人民呼声，处理人民意见、建议和申诉，以鼓励人民积极参与新的政权，克服“官僚主义”。但是，任何制度的运作与其产生的最初动机并不一致，信访制度随后演变为一种权利救济手段，并被滥用[13]。信访救济功能之所以变得非正常强大，一个重要的原因就在于信访救济在国家权力体系中的无孔不入和信访范围的无所不包。无论是立法机关、行政机关还是司法机关，都可以受理权利救济类信访事项，无论民事纠纷、行政纠纷还是刑事纠纷均可以通过信访寻求救济。有学者认为，信访作为主要的救济渠道以后会“排挤”其他救济手段的使用[14]。但实际情况远非如此，信访不仅会“排挤”其他救济手段，还会对其他救济机制造成干扰和破坏。当信访处理行为与司法行为交叉和重叠，一方面构成了对二审终审制度和司法最终救济原则的破坏。
　　另一方面，其他国家机关和党政领导迫于信访压力，常会对法院的审判工作进行干预。“上访妈妈”唐慧案就是一典型案例。她上百次声势浩大的上访、闹访，使当地党政机关面临巨大的压力。在当地党委和政府的干预下，法院不得不牺牲法治精神以谋求政治安全。湖南省高院负责接访的审判长赫荣生解释说自己办了几十年案子，从来没有这样判过。但没办法，自己的官太小[15]。正如周永坤教授所言，中国许多冤案是由“来自各方面的干预和压力”所造成的，不是法官主动枉法，也不是“理性不足”使然[16]。当信访处理行为与行政调解、行政裁决以及其他具体行政行为混同，就导致了行政职权行为的失范，并进一步模糊了信访处理行为在法律行为体系中的定位。同时，信访救济功能的膨胀日渐淡化了人民对其民主参与功能和权力监督功能的认知，使得这两项具有积极意义的功能被进一步虚置。
　　（二）目的与手段：弱化信访救济功能与信访事项分类受理
　　童之伟教授将我国宪法框架下的政治法律制度相对区分为核心政制和辅助政制两个部分。核心政制包括人大体制、行政体制和司法体制等，信访体制是辅助政制的重要组成部分。他认为，在我国宪法框架中，从功能上看，信访体制只能补核心政制之遗缺，或作为核心政制运行的“润滑剂”发挥效用，不能与之分庭抗礼。在通常情况下，信访体制不宜取代或部分取代核心的功能，更不可以妨碍核心政制正常发挥制度效用[17]。因此，基于法治的大思路，应当在确保人大体制、行政体制和司法体制顺利运行的前提下，发挥信访制度的促进功能和补充功能。充分发挥信访的民主参与功能和权力监督功能即可实现对核心政制的促进，而信访的救济功能则应是核心政制的补充。要实现这一目的，必须先实现信访受理范围法治化。具体而言，一方面要扩大民主参与类信访和权力监督类信访的受理范围；另一方面缩小救济类信访的受理范围，重点要破除信访救济与其他法定救济途径的交叉与混同。“信访受理事项的模糊是信访功能被曲解的重要因素，信访渠道好像成了可以解除一切苦厄的救济管道，这无疑与宪政体制下救济机制的设计是冲突的，也不利于保护信访人的合法权益和维护公共利益”[18]。解决这一问题的前提是实现信访事项的分类受理，即按照功能区分信访类型，不同性质的国家机关受理特定类型的信访事项。
　　（三）分类与区别：信访事项类型与判断标准
　　根据功能，可以将信访区分为民主参与类信访、权力监督类信访和权利救济类信访。民主参与类信访主要针对的是法律、法规、规章及其他规范性法律文件，或者国家机关的工作和国家工作人员的行为，内容是建议或者意见，目的在于促进立法、国家机关及其工作人员工作的进步和完善，体现的是信访人的政治性权利。从全国信访统计数据来看，有百分之二十的信访表达的是公民参政议政的愿望[19]。此类信访与个体的利益诉求没有直接关联，也不以个案的查办为目的，与其他两类信访非常容易区分。但是，权力监督类信访和权利救济类信访却可能产生一定程度的交叉，导致区分上的困难。理论上，权力滥用可能导致权利受损。实践中，寻求权利救济的信访人往往怀疑国家机关在行使权力的过程中违法或者对其不公。因此，在通过信访寻求救济的过程中同时投诉国家工作人员的职务行为，或者以投诉职务行为的方式变相寻求权利救济的情况屡见不鲜。事实上，这两类信访存在本质的区别：第一，体现的权利不同。现行《宪法》第41条被公认为“信访权”的根本法律依据。基于该条对于信访权加以分解，可分为政治性权利和非政治性权利[20]。权力监督类信访体现的是政治性权利，如检举权、控告权；权利救济类信访体现的是非政治性权利，如申诉权、取得赔偿权。第二，关联的利益不同。权力监督类信访中，信访人“检举的事项一般与群体的利益、国家的利益有直接的关系，与检举人的权利有较为密切的间接关系”[21]。在权利救济类信访中，信访事项直接关系信访人个人的利益，与国家利益或者集体利益无关或者仅间接相关。第三，目的不同。“救济型信访与监督型信访的区别在于，前者是为了维护自己的利益而提起，后者则是为了维护公共利益（如为了维护行政行为的合法性）而提起。因此，救济型信访需要信访人证明自己的利益受到了被信访人行为的侵害”[22]。要区分权力监督类信访和权利救济类信访，最根本的判断标准就是利益和目的。凡是信访事项与信访人自身利益直接、密切相关，信访目的是为了维护自身利益的就属于权利救济类信访。信访人通过信访投诉、举报，其本人的主观目的未必是维护公共利益，只要信访事项与其自身利益没有直接关系，且信访的目的不是为了获得权利救济，就应当认定为权力监督类信访。
　　从信访所体现的权利属性来看，民主参与类信访和权力监督类信访都体现了信访人的政治性权利，而权利救济类信访体现的是非政治性权利。从信访事项所关联的利益角度来看，权利救济类信访与信访人自身的利益直接相关，而民主参与类信访和权力监督类信访都与信访人自身利益无直接关联，更多的体现了对公共利益的追求。从信访对国家政治法律制度的功用来看，民主参与类信访和权力监督类信访能够对核心政制起到促进和完善的作用，救济类信访则起到拾遗补阙的作用，与行政救济和司法救济共同构筑起多元化纠纷解决机制。从信访处理行为方式来看，对民主参与类和权力监督类信访事项的处理方式多为“有则改之，无则加勉”式的自我完善和纠错，对救济类信访事项的处理方式则是定纷止争式的调处或者裁断。综上所述，从国家机关受理和处理信访事项的角度出发，可以将信访分为两类，即非救济类信访和救济类信访。

　　三、信访分类受理方案
　　（一）不同类型信访事项的受理主体
　　扩大非救济类信访范围首先体现为任何国家机关都应当受理非救济类信访事项。非救济类信访体现了公民的政治权利。无论是对立法及国家机关工作提出意见、建议，还是对国家机关工作人员违法行为进行检举、举报，都是公民参与国家事务的方式。因此，无论是行政机关，还是法院、检察院和人大都应当受理此类信访事项，拒绝受理将构成对公民法定权利的侵犯。
　　缩小救济类信访范围的重要体现之一是限制受理主体，即法院、检察院和人大只受理非救济类信访事项，不得受理救济类信访事项。诉讼救济本应是是权利救济最主要和最终的途径。“通过确立信访的补充性，使信访不干扰其他救济制度的正常运行，尤其是对于已经进入其他救济渠道的争议，信访不能充当‘超级上诉审’的角色”[23]。同理，检察院对任何具体个案的处理也应在既定的程序和实体法律框架下进行，不应受到信访程序的干扰。至于人大，解决纠纷、实现权利救济原本就不是其法定职责，受理救济类信访事项在权力来源合法性上存在的瑕疵。2014年7月1日起施行的《广东省信访条例》已经开始了法院、检察院和人大不再受理救济类信访事项的改革尝试。该条例第二十六条明确规定人大受理的信访事项仅限于“建议、意见”和“对职务行为的投诉”，将救济类“诉求”排除在外。按照该条例第二十九条的规定，依法应当由人民法院、人民检察院受理的属于诉讼途径解决的事项不得作为信访事项受理。
　　受理救济类信访的主体仅限于行政机关。作为权利救济途径的信访本质上是一种纠纷解决机制。在由公力救济、社会救济和私力救济共同构成的多元化纠纷解决机制中，行政性纠纷解决机制是十分重要的组成部分。我国自古以来就是强行政的国家，行政权力介入纠纷解决既有深厚的历史渊源和民意基础，也有现实的合理性和必要性。
　　（二）救济类信访受理范围与其他行政纠纷解决机制受理范围
　　既然行政机关是唯一可以受理救济类信访的国家机关，因此，本文中所称的信访救济主体只能是行政机关。信访救济的补充性还体现在缩小信访救济事项的外延。行政机关受理救济类信访事项，并不意味着行政机关处理争议、解决纠纷的唯一方式就是信访。事实上，行政复议、行政调解、行政裁决和信访共同构成了行政性纠纷解决机制。任何一个系统性纠纷解决机制的有效运行都有赖于各组成机制的独立运行和良好衔接，组成机制各自的适用范围不能重叠和交叉。但是，现实情况是信访与行政复议、行政调解和行政裁决出现了大量的交叉、重叠。这不仅极大增加了信访救济本身的负担以及其他救济活动的复杂性和敏感性，而且严重妨碍了受害人在其他救济制度下的求偿权利的行使，损害了其他救济活动的规范性、权威性、公正性、稳定性和有效性[24]。要解决这个问题，必须要正本清源，让作为救济途径的信访与其他纠纷解决方式各归其位。明确行政复议、行政调解和行政裁决适用范围以外的事项才属于信访救济的范围，只有既有的纠纷解决方式无法适用或者无法解决的纠纷才得寻求信访救济。在现有的法律体系中，民事纠纷可以通过行政调解和行政裁决的方式来解决，还有诉讼作为最终救济。2014年修订的《行政诉讼法》将于2015年5月1日正式施行，行政诉讼的审查范围将扩大至与行政复议一样，即对不合法的行政行为和明显不当的行政行为进行审查。彼时，将唯有行政失当行为既未被现有的纠纷解决机制所覆盖，却又因此而产生了大量的纠纷以及权利救济的需求。因此，因行政失当行为引起的纠纷属于救济类信访的受理范围。
　　（三）救济类信访受理范围：行政失当行为
　　不少学者主张借鉴监察专员制度或者申诉专员制度对信访制度进行改造[25]。监察专员制度和申诉专员制度虽然在具体细节问题上有所不同，但是它们的受理范围却大同小异，大多集中在行政机关及公营机构不公平、不合理的行为或不作为，不公平、不合理的程序，歧视，不说明理由，信息不公开等[26]。这些事项皆属于行政失当的范畴。行政失当行为，也被称为不当行政行为、不良行政等。应松年教授认为“行政不当也称行政失当，指行政主体及其工作人员所作的虽然合法但不合理的行政行为”[27]。此种定义准确地体现了行政不当行为的基本特征——合法但不合理。这正是在行政诉讼和行政复议之外为行政失当行为另寻救济途径的重要原因。但是，这个定义过于宽泛，以致难于确定行政失当行为的外延。美国行政法学家施瓦茨将行政不当行为界定为“专断的、反复无常的裁决或滥用自由裁量权性质的裁决，或不正当地行使自由裁量权所作的裁决、致使请求复审的人的重要权利受到损害”，即“不正当地行使自由裁量权”。并将不正当的目的、错误的和不相干的原因、错误的法律和事实根据、遗忘了其他有关事项、不作为或迟延、背离了既定的判例或习惯这六个方面作为行政不当行为的构成要素[28]。事实上，符合这六要素的行为已经构成了违法。因此，此种界定模糊了违法行政和不当行政的界限。
　　从确定救济类信访受理范围的角度出发来思考什么是行政失当行为，必须要排除违法行政行为和明显不当的行政行为。所谓行政失当行为，是指行政主体及其工作人员所作的虽然合法，但不符合合理行政、良好行政标准的行政行为。合理行政、良好行政作为现代行政法治的理念，不仅在理论上已毋庸置疑，而且得到了境外立法的确认。2001年9月6日，欧洲议会通过决议，批准了欧盟的机构、团体以及它们的行政部门和公务员在处理与社会公众的关系时必须予以尊重的欧洲良好行政行为法[29]。因此，对行政失当行为的思考应当围绕该理念进行，并需要注意以下几点：第一，无须考察行为主体的动机善恶。有学者认为“不当具体行政行为不当性的成立，要求行政主体具有动机上的善意性”[30]。笔者认为此要件并非必须。行政失当是一个比较中性的名词，不像“行政违法”带有否定的意味。“行政失当是由于法律政策、资源甚至包括人性在内的各种原因而导致的一种无法回避的社会现象，而在经济高速发展，行政权力日趋扩大的世界性趋势下，表现得愈益突出。”[31]人们对良好行政的追求是永无止境的，只要理想和现实的差距存在，行政失当就无法消除。因此，行为主体的主观善恶不影响行政失当行为的成立，并非行政失当行为的构成要件。事实上，行为主体刻意拖延、因个人情感而有意偏私等均不能认为动机善意，但可以构成行政失当。第二，无须考察行为主体的主观过错。关保英教授认为“不当具体行政行为不当性的成立，要求行政主体具有主观上的实质过错”[32]。事实上，行政行为本身以及行政行为对相对人的影响和由此产生的法律后果都可能具有延续性，社会发展、情势变更以及人们认知的进步都会使得曾经合理的行政行为变得失当。例如：政府作出房屋拆迁补偿决定，按照当时的法律规定及评估价格确定了货币补偿标准。但是，房价以远超预料的速度和幅度飞涨，等被拆迁人拿到补偿款时已无法购买与原居住水平相当的住房。近些年来，此类信访案件屡见不鲜。政府的拆迁补偿决定在作出之时既不违法，也无不当，显然行政主体不存在过错。但是，因情势变更导致该行政行为结果变的不适当。实践中，还有许多因历史遗留问题引起的信访案件均属于这种情况。这些都应当归入行政失当行为的范畴，使相对人可以获得信访救济。若将行为主体主观过错作为行政失当行为的构成要件，将导致行政失当行为外延的缩小。第三，行政失当行为表现形式多样，是一个开放的概念。英国下议院议员R·克罗斯曼（R. Crossman）曾经指出，不良行政包括行政人员的偏见、疏忽、不注意、迟延、不称职、无能、刚愎、卑鄙、专横及其他。其中的“其他”赋予了议会行政监察专员对于“不良行政”很大的解释权。
　　一切不公平、不合理以及压迫性的行为或不行为都可能被认为是不良的行政[33]。“合理”、“良好”本身就是无法量化的标准，显然，对行政失当行为的表现形式无法穷尽列举。因此，有必要赋予信访受理审查主体一定程度的判断权。第四，行政失当不仅仅局限于自由裁量行为。有学者认为“羁束行政行为只会发生是否合法的问题，而行政自由裁量行为可能符合法律规定的范围却不合理。因此，有必要与这两种行政行为相对应，区分行政违法与行政不当。”[34]其实，行政失当既包括行为结果不当，也包括行为过程、方式不当[35]。前者“被理解为法律幅度和范围内的裁量行为”，而后者应被“理解为在行政管理过程中或行政决定作出过程中的某些不公平、不合理的行为以及制度设置上的不当”，如拖延、不说明理由、不同等对待等[36]。后者显然可以出现在羁束行政行为中。由此可以得出结论，行政失当并非专属于裁量行政行为，在羁束行政行为的作出过程中也可能存在行政失当。

　　四、信访事项审查及受理
　　导致信访受理范围任意扩大的原因除了立法层面的缺失和模糊以外，主要集中在信访受理环节。可见，规范信访受理具有十分重要的意义：首先，信访事项的确定，不仅涉及信访机构权力行使的边界问题，也涉及在宪政框架下不同国家权力之间的协调问题[37]。因此，通过信访受理审查实现救济类信访事项与非救济类信访事项的分类受理，并明确信访救济与其他行政性救济的区分，有助于厘清各类权力行为的边界，从源头消除信访对核心政制运行的干扰。其次，通过信访受理审查、分类，可对信访人的行为形成规范化的指引，破除“信访万能”和“信访随意”的思维定式。
　　信访受理不同于信访处理。信访受理是信访机关依照法定的程序和标准对信访人提出的信访事项进行审查，判断是否属于信访范围，并作出受理或者不予受理决定的行为。信访处理是信访机关对已经受理的信访案件，根据所属的类型，依照相应的程序，依法进行调查、办理，并作出信访处理意见的行为。二者的区别在于：第一，信访受理是信访处理的前置行为。只有经审查属于信访范围的事项才能作为信访案件予以受理，受理后方可作出处理。第二，信访受理权是程序性权力，[38]仅对信访事项进行程序性审查。信访处理权是实体性权力，须对已受理的信访事项进行实体性审查。第三，具体实施主体不必然相同。信访受理行为往往由各国家机关内设的信访机构或者对外服务机构实施，而信访处理行为则由信访事项对应的具体机构或者部门实施。除非受理信访的国家机关层级较低，内部未划分独立的部门或者机构，则信访受理和信访处理的实施主体可能合二为一。由此可见，信访受理审查类似于诉讼程序中的立案审查，而信访处理则类似于诉讼案件的审理。遵循将信访制度纳入法治化轨道的思路，可以参考诉讼案件受理模式来完善信访受理审查程序。
　　（一）信访受理审查的内容
　　第一，信访事项是否属于本机关的职权范围，无论何种信访事项，这都是受理的前提。第二，根据信访人提出的信访事项的内容和信访的直接目的，判断信访事项属于哪种类型。若属于救济类事项，则需要进一步审查是因行政失当行为而产生的纠纷，还是行政机关法定职责范围内的民事纠纷。前者属于信访案件受理范围，后者在法律性质上属于相对人请求行政机关履行法定职责的申请，应当按照对应的程序予以处理。第三，事实性内容，如信访人姓名、联系方式等。审查事实性内容只是为了便于联系信访人，不得变相增加限制性条件，如信访人的民族、党派、宗教信仰、职业、户籍或者经常居住地等。甚至就非救济类信访而言，信访人的真实姓名、住址等也非必要信息。第四，信访事项是否已经被本机关或者其他国家机关受理，即是否属于“重复信访”、“多头信访”。
　　（二）信访受理审查决定的作出
　　第一，受理决定。对属于信访范围的信访事项，国家机关作出受理决定，并按照其所属类型进入对应的处理程序。第二，转送决定。对于属于信访范围，但不属于本国家机关职权范围内的信访事项，由信访审查机关转送有权处理的国家机关。转送类似于民事诉讼中的移送管辖。但是移送管辖针对的是已受理的案件不属于本院管辖的情况，体现了法院对案件管辖错误的纠正。信访受理审查环节的转送决定针对的是没有受理的信访事项，转送其他国家机关后由其自行审查并决定是否受理。信访转送决定体现的是对信访人的便利和指引。为了防止国家机关以转送之名，行推诿之实，有必要对转送作出适当的限制。受转送的机关不得再次转送，若其认为应由转送机关或者其他国家机关受理的，可与之协商决定，协商不成报共同的上级机关决定。第三，不予受理决定。根据分类受理的原则，法院、检察院以及人大等国家机关，对救济类信访一律不予受理。行政机关对信访人提出的救济请求，经审查认为不属于行政失当行为引起的，则不作为信访案件受理。并且，根据该事项是否应当由本行政机关处理，不予受理决定可分为两类，一类是本行政机关不予受理，另一类是不作为信访案件受理，但是由本行政机关遵循其他途径予以处理。此外，无论是哪种类型的信访事项，已经受理并在处理中的，以及已经处理完毕，且无新的事实、理由的，均不予受理。在作出不予受理决定时，国家机关都必须履行告知义务，告知信访人理由以及应当遵循的诉求途径。国家机关作出转送或者不予受理决定后，信访人可以就该决定申请复查、复核。

　　夏金莱（1980—），女，湖北荆门人，广东外语外贸大学欧洲学博士后流动站研究人员，主要从事宪法与行政法学研究。

　　【注释】
　　[基金项目]北京市信访矛盾分析研究中心委托《社会矛盾化解与信访法治问题研究》。
　　[1]陈金钊：《“法治改革观”及其意义——十八大以来法治思维的重大变化》，载《法学评论》2014年第6期。
　　[2]史全增、查志刚：《本位的回归：对我国信访制度受理事项的重新认识》，载《广西大学学报》（哲学社会科学版）2012年第3期。
　　[3]周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，载《暨南学报》（哲学社会科学版）2006年第1期。
　　[4]《2003年中国遭遇信访洪峰》，载 http://news.sina.com.cn/c/2003-12-09/07351295591s.shtml， 最后访问时间：2014年10月21日。
　　[5]杨小军：《信访法治化改革与完善研究》，载《中国法学》2013年第5期。
　　[6]马克思·韦伯：《论经济与社会中的法律》，张乃根译，北京：中国大百科全书出版社1998年版，第1页。
　　[7]范愉：《申诉机制的救济功能与信访制度改革》，载《中国法学》2014年第4期。
　　[8]范愉：《纠纷解决的理论与实践》，北京：清华大学出版社2007年版，第363页。
　　[9]参见《最高人民法院〈关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示〉的答复意见》。
　　[10]参见《广州市中级人民法院2013年度行政司法审查报告》。
　　[11]关于信访制度改革，于建嵘、姜明安、邵华等主张废除信访的救济功能，应星、崔卓兰主张对救济类信访进行改造，周永坤主张还原信访的初始功能，范愉主张对救济类信访进行重构。他们都肯定了信访的民主参与和权力监督功能。具体参见：于建嵘：《中国信访制度批判》，载《中国改革》2005年第2期；赵凌：《信访条例修改欲走“第三条道路”》，载《南方周末》2005年1月13日；邵华：《信访制度变革与弱势群体权利救济》，载《河北法学》2007年第2期；应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》2004年第3期；崔卓兰、王欢：《行政信访制度的功能定位与制度完善》，载《广州大学学报》（社会科学版）2009年第2期；班文战：《我国信访制度的权利救济功能及其有效性分析》，载《政法论坛》2010年第2期；周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，载《暨南学报》（哲学社会科学版）2006年第1期；范愉：《申诉机制的救济功能与信访制度改革》，载《中国法学》2014年第4期。
　　[12]史全增、查志刚：《本位的回归：对我国信访制度受理事项的重新认识》，载《广西大学学报》（哲学社会科学版）2012年第3期。
　　[13]朱最新、朱孔武：《权利的迷思：法秩序中的信访制度》，载《法商研究》2006年第2期。
　　[14]王锴、杨福忠：《论信访救济的补充性》，载《法商研究》2011年第4期。
　　[15]《“永州幼女被迫卖淫案”再调查唐慧赢了，法治赢了没？》，2013年8月1日，载 http://news.xinhuanet.com/legal/2013-08/01/c_116778563_2.htm， 最后访问时间：2014年12月23日。
　　[16]周永坤：《政治当如何介入司法》，载《暨南学报》（哲学社会科学版）2013年第11期。
　　[17]童之伟：《信访体制在中国宪法框架中的合理定位》，载《现代法学》2011年第1期。
　　[18]史全增、查志刚：《本位的回归：对我国信访制度受理事项的重新认识》，载《广西大学学报》（哲学社会科学版）2012年第3期。
　　[19]这一数据来自于上海市委市政府信访办公室、上海市法学会、上海政法学院联合举办的信访终结工作专题研讨会。转引自卢学英：《信访制度之进退——对信访机构功能定位的思考》，载《当代法学》2006年第3期。
　　[20]参见杜承铭、朱孔武：《“信访权”之宪法定位》，载《辽宁大学学报》（哲学社会科学版）2006年第6期。
　　[21]杜承铭、朱孔武：《“信访权”之宪法定位》，载《辽宁大学学报》（哲学社会科学版）2006年第6期。
　　[22]王锴、杨福忠：《论信访救济的补充性》，载《法商研究》2011年第4期。
　　[23]王锴、杨福忠：《论信访救济的补充性》，载《法商研究》2011年第4期。
　　[24]班文战：《我国信访制度的权利救济功能及其有效性分析》，载《政法论坛》2010年第2期。
　　[25]参见林莉红：《论信访的制度定位——从纠纷解决机制系统化角度的思考》，载《学习与探索》2006年第1期；范愉：《申诉机制的救济功能与信访制度改革》，载《中国法学》2014年第4期；陈宏彩：《行政监察专员制度：信访制度的替代性制度选择》，载《岭南学刊》2011年第3期；贺然：《信访制度与监察专员制度比较研究》，载《学术探索》2012年第2期；王莉：《社会变迁、行政法的变革与监察专员制度的发展》，载《浙江学刊》2007年第6期；韦付萍《议会监察专员制度的借鉴思考》，载《学理论》2011年第29期；封长春、张道奇《监察专员制度对我国的借鉴意义》，载《法制与社会》2011年第5期。
　　[26]林莉红：《论信访的制度定位——从纠纷解决机制系统化角度的思考》，载《学习与探索》2006年第1期。
　　[27]应松年主编：《行政法学新论》，北京：中国方正出版社1999年版，第602页。
　　[28][美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，北京：群众出版社1986年版，第570页。
　　[29]李春燕：《欧洲良好行政行为法（译文）》，载《行政法学研究》2007年第3期。
　　[30]关保英：《不当具体行政行为的不当性分析》，载《华东政法大学学报》2009年第3期。
　　[31]林莉红：《香港申诉专员制度介评》，载《比较法研究》1998年第2期。
　　[32]关保英：《不当具体行政行为的不当性分析》，载《华东政法大学学报》2009年第3期。
　　[33]王名扬：《英国行政法》，北京：北京大学出版社2007年版，第196页。
　　[34]杨解君：《行政违法论纲》，南京：东南大学出版社1999年版，第39页。
　　[35]有学者将不当行政行为的表现形态归纳为四种，即内容不当，行政行为方式不当导致无法实现行政目的，行政行为违反平等原则的不当，行政行为内容适当但方式或过程不当。此种分类加入了行政目的是否实现的考量，但实质上还是可以归为结果不当和过程、方式不当。参见张峰振：《不当行政行为救济方式的立法完善》，载《法学》2013年第5期。
　　[36]林莉红：《现代申诉专员制度与失当行政行为救济》，罗豪才主编：《行政法论丛》（第5卷），北京：法律出版社2002年版，第510页。
　　[37]史全增、查志刚：《本位的回归：对我国信访制度受理事项的重新认识》，载《广西大学学报》（哲学社会科学版）2012年第3期。
　　[38]李绍章：《信访权力配置及其对信访权利的规范功能》，载《新疆社会科学》2011年第4期。