中国禁娼法律法规的检视
潘绥铭
第一节 禁娼法律法规的历史清单
一．全国法律法规（63条）
1981年6月10日，公安部颁布《公安部关于坚决制止卖淫活动的通知》，1981年6月10日实施；
1982年1月21日颁布《国务院关于转发公安部制定的劳动教养试行办法的通知》，国发(1982)17号，1982年1月21日实施。其中规定：“第十条：对下列几种人收容劳动教养：（三）……卖淫、…… 。”1983年9月2日颁布《全国人民代表大会常务委员会关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》，1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过，1983年9月2日中华人民共和国主席令第三号公布施行。其中规定：“一、对下列严重危害社会治安的犯罪分子，可以在刑法规定的最高刑以上处刑，直至判处死刑：……6．引诱、容留、强迫妇女卖淫，情节特别严重的。”
1984年3月31日颁布《最高人民法院 最高人民检察院 公安部关于当前办理拐卖人口案件中具体应用法律的若干问题的解答》。其中规定：“兼犯有……强迫妇女卖淫等罪行的，应按刑法有关条款定罪，并按数罪并罚的规定处刑。”
1984年，中共中央办公厅25号文件，批转公安部、全国妇联两党组《关于坚决取缔卖淫活动的报告》
1984年8月7日，最高法;最高检;公安部颁布《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于卖淫、嫖宿暗娼案件应如何处理的意见》(84)高检发(一)19号；1984年8月7日实施。（2002年2月25日发布的《最高人民检察院关于废止部分司法解释和规范性文件的决定》将本文废止。）
1984年11月2日颁布《最高人民法院 最高人民检察院关于当前办理流氓案件中具体应用法律的若干问题的解答》。其中规定：“其他流氓活动情节恶劣构成流氓罪的，例如：……３．不以营利为目的，引诱、容留妇女卖淫，情节严重的；”
1985年9月19日颁布《关于处理卖淫活动的暂行规定 》
1985年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、卫生部、全国妇联给中央书记处、国务院的《关于坚决打击取缔卖淫活动和防止性病蔓延的报告》[1]
1986年9月1日颁布《国务院关于坚决取缔卖淫活动和制止性病蔓延的通知》（国发〔1986〕85号文件）
1986年9月5日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议，通过《中华人民共和国治安管理处罚条例》。其中规定：“第三十条 严厉禁止卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼……。”
1986年9月28日通过《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》（中国共产党第十二届中央委员会第六次全体会议通过）。其中规定：“依法禁止和取缔卖淫……等危害人民的违法犯罪行为。”
1987年9月23日，国务院批准《旅馆业治安管理办法》。其中“第十二条：旅馆内，严禁卖淫、嫖宿……”
1987年8月24日，颁布《公安部、司法部关于对卖淫嫖娼人员收容劳动教养问题的通知》，〔87〕公发32号。（中华人民共和国公安部 2000年10月13日颁布公通字(2000)90号；予以废止）
1987年10月中共中央办公厅、国务院办公厅《转发〈关于严厉打击、坚决取缔卖淫活动和制止性病蔓延的报告〉的通知》（中办发〔1987〕15号文件）
1988年5月23日颁布《中共中央纪律检查委员会对参与嫖娼、卖淫活动的共产党员及有关责任者党纪处分的暂行规定 》
1989年3月4日公安部;交通部颁布《港口治安管理规定》，1989年4月1日实施。其中的第二十一条规定：严禁利用船舶卖淫、嫖娼和进行其他有伤风化的活动；
1989年11月13日颁布《最高人民法院关于配合公安机关开展除“六害”工作的通知》法(办)发(1989)34号，1989年11月13日实施；
1989年12月1日颁布《关于查禁打击卖淫嫖娼等“七害”违法犯罪活动的通告 》
1989年12月5日颁布《关于坚决扫除卖淫嫖娼等“六害”的通告 》
1990年5月7日颁布《公安部关于严格依法办事，执行政策，深入开展除“六害”斗争的通知》，公发(1990)9号；1990年5月7日实施；
1991年1月11日颁布《最高人民检察院关于充分发挥检察职能坚决打击拐卖妇女、儿童和强迫、引诱、容留妇女卖淫的犯罪，积极配合查禁取缔卖淫嫖娼活动的通知 》
1991年1月16日颁布《公安部关于印发《扰乱社会秩序等六类刑事案件立案标准》和《严重暴力案件立案标准》的通知》，公通字(1991)7号，1991年1月16日实施；
1991年9月4日，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议，通过《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》；其中规定了新罪名:组织他人卖淫罪；协助组织他人卖淫罪；介绍他人卖淫罪；传播性病罪。
1991年9月4日颁布《全国人民代表大会常务委员会关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》。其中规定：“有下列情形之一的，……情节特别严重的，处死刑，并处没收财产：……（四）诱骗、强迫被拐卖的妇女卖淫或者将被拐卖的妇女卖给他人迫使其卖淫的；”
1991年9月4日全国人大常委会颁布《中华人民共和国未成年人保护法》。其中规定：“第10条，预防和制止未成年人……卖淫。”“第五十三条，引诱、教唆或者强迫未成年人……卖淫的，依法从重处罚。”
1991年9月17日颁布《最高人民检察院关于严格执行全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》和《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》的通知 》
1991年9月23日颁布《最高人民法院关于正确执行《全国人民代表大会常务委员会关于严惩拐卖、绑架、妇女、儿童的犯罪分子的决定》和《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》的通知 》
1991年11月20日颁布《国家工商行政管理局关于加强监督管理，严厉查处卖淫嫖娼等违法经营活动的通知 》
1991年11月23日颁布《公安部关于认真贯彻执行全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》的通知》公通字(1991)105号；1991年11月23日实施；
1991年12月16日颁布《卫生部、公安部关于对卖淫嫖娼人员强制进行性病检查治疗有关问题的通知》，1991年12月16日实施；
1992年3月5日颁布《最高人民法院研究室关于容留不满14绥的幼女卖淫的应如何定罪处罚问题的电话答复》
1992年3月7日颁布《公安部关于进一部扫除贩毒、卖淫等社会丑恶现象的通知 》
1992年4月18日颁布《关于严厉打击卖淫嫖娼等“七害”违法犯罪活动的布告 》
1992年5月9日颁布《最高人民法院研究室关于适用全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》问题的电话答复》；1992年5月9日实施；
1992年6月15日颁布《中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅关于加强党政军机关所属旅馆管理严禁卖淫嫖娼活动的通知 》
1992年7月24日颁布《公安部关于对外国人、华侨、港澳台人员卖淫嫖娼实行收容教育问题的批复 》
1992年8月14日颁布《公安部关于修改卖淫嫖娼人员不服收容教育的申诉程序规定的通知》，公通字(1992)99号，1992年8月14日实施
1992年12月11日颁布：《最高人民法院、最高人民检察院印发《关于执行〈全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定〉的若干问题的解答》的通知》法发(1992)42号高检会(1992)36号；1992年12月11日实施；
1993年3月15日，国家旅游局颁布《关于进一步做好打击嫖娼卖淫工作的通知 》
1993年9月4日，中华人民共和国国务院发布《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，中华人民共和国国务院令（第127号），现自发布之日起施行。
1994年5月12日，第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议，通过《关于修改〈中华人民共和国治安管理处罚条例〉的决定》
1995年8月10日公安部颁布：公安部《关于对以营利为目的的手淫、口淫等行为定性处理问题的批复》；
1995年8月10日实施。（2001年4月5日《公安部关于废止部分规范性文件的通知》公通字[2001]16号，予以废止。）
1995年8月1日颁布《最高人民检察院办公厅关于进一步严厉打击卖淫嫖娼犯罪活动的通知》高检办发(1995)26号；1995年8月1日实施；时效性:有效
1995年8月30日颁布《国家工商行政管理局、公安部关于对私人经营的旅馆、娱乐服务业进行整顿，严厉打击卖淫嫖娼等违法活动的通知 》
1997年3月14日全国人大颁布《中华人民共和国刑法（修正）》。其中规定：“第八节 组织、强迫、引诱、容留、介绍卖淫罪”、“第三百六十条，明知自己患有梅毒、淋病等严重性病卖淫、嫖娼的”。
1997年5月30日颁布《劳动部办公厅关于卖淫嫖娼人员被收容教育期间工资福利待遇等有关问题的复函》
1997年8月8日国务院第61次常务会议通过《营业性演出管理条例》
1997年12月11日颁布《最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑法》确定罪名的规定》。其中增加了“引诱幼女卖淫罪”、“嫖宿幼女罪”。
1998年，中共中央、国务院颁布《关于印发〈关于实行党风廉政建设责任制的规定〉的通知》（中发［1998］16号）。其中规定：严肃查处参与卖淫嫖娼、赌博、吸毒贩毒等违法犯罪活动的公职人员特别是党员领导干部，并追究社会丑恶现象严重的地方领导和有关部门领导的失职、失察责任。
1998年11月12日颁布《国务院关于印发中国预防与控制艾滋病中长期规划（1998－2010年）的通知》国发
1998 38号。其中说：“卖淫嫖娼活动在短期内难以禁绝”；
1998年11月26日颁布《公安部、劳动和社会保障部、卫生部、国家工商行政管理局关于清理整顿按摩服务场所严厉打击非法经营活动的通知》公通字(1998)85号；1998年11月26日实施；
1999年3月26日中华人民共和国国务院颁布《娱乐场所管理条例》，1993年3月17日国务院第15次常务会议通过，中华人民共和国国务院令第261号；1999年7月1日实施；
1999年6月28日，全国人大常委会颁布《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》。其中规定：“第三十四条 本法所称“严重不良行为”，是指下列严重危害社会，尚不够刑事处罚的违法行为：（五）进行……卖淫活动；”。
2000年4月24日中华人民共和国公安部颁布《收容教育所管理办法》，中华人民共和国公安部令第50号（2000年3月30日公安部部长办公会议通过），2000年4月24日实施；
2000年6月30日，国务院办公厅转发公安部等四部门《关于开展加强娱乐服务场所管理、严厉打击卖淫嫖娼赌博吸毒贩毒等社会丑恶现象专项行动的意见》；国办发〔2000〕48号。
2000年7月13日，国务院办公厅转发《社会治安综合治理委员会等部门关于深化学校治安综合治理工作意见的通知》，国办发〔2000〕52号。其中规定：“严厉查处卖淫嫖娼”。
2000年7月17日，公安部等四部门颁布《关于加强娱乐服务场所管理严厉打击卖淫嫖娼 赌博吸毒贩毒等社会丑恶现象专项行动方案 》；
2001年4月26日颁布《中华人民共和国公安部关于依法严厉打击严重刑事犯罪活动的通告》，其中规定打击黑社会经营保护性产业。
2001年5月22日颁布《国务院关于印发中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要的通知》，国发 2001]18号。在《中国妇女发展纲要》中规定“严厉打击嫖娼卖淫活动”；
2001年5月25日颁布《国务院办公厅关于印发中国遏制与防治艾滋病行动计划(2001—2005年)的通知》，国办发 2001 40号。其中规定：“依法打击卖淫嫖娼”；
2001年8月15日颁布《国务院办公厅关于进一步整顿和规范文化市场秩序的通知》，国办发(2001)59号；2001年8月15日实施；
2001年10月24日，中共中央颁布《公民道德建设实施纲要》。其中第32条规定：“严历打击卖淫嫖娼”。
二．广东省的地方法规
（14条）
1981年8月15日广东省人大常委会颁布《广东省人民政府关于取缔嫖宿、卖淫活动的暂行规定》；1981年8月7日广东省第五届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准；1981年8月18日实施；1987年6月20日失效
1985年12月10日广州市人民政府颁布《关于对流浪乞讨、暗娼、精神病患者等盲流人员的收容处理办法》，穗府(1985)140号；1985年12月10日实施；时效性:有效
1987年6月20日广东省人大常委会颁布《广东省关于取缔卖淫、嫖宿暗娼的规定》；1987年6月19日广东省第六届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过；1987年6月20日实施；时效性:有效
1989年12月27日广东省人民政府颁布《广东省对卖淫嫖娼等七种违法人员实行收容教育的暂行规定》，1990年1月1日实施；1998年4月14日失效。
1991年8月15日广东省人大常委会颁布《广州市社会治安综合治理条例》，1991年7月30日广东省第七届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过；1991年8月15日实施；时效性:有效
1992年3月21日广东省政府颁布《关于严厉打击“七害”活动的通知》1992年3月21日实施；1998年4月14日失效。
1992年4月18日广东省政府颁布《关于严厉打击卖淫嫖娼等“七害”违法犯罪活动的布告》，1992年4月18日实施；1999年2月12日失效。
1992年11月28日广东省人大常委会颁布《广东省珠海经济特区房地产管理条例》，1992年11月28日广东省第七届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过；1992年11月28日实施；时效性:有效
1994年9月26日广东省人大常委会颁布《广东省出租屋暂住人员治安管理规定》，1994年9月15日广东省第八届人民代表大会常务委员会第十次会议通过；1994年10月1日实施；时效性:有效
1994年9月16日广东省人大常委会颁布《深圳经济特区社会治安综合治理条例》，1994年9月16日广东省深圳市第一届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过；1994年11月1日实施；时效性:有效
1998年10月23日中共广东省委、广东省人民政府颁布《关于追究领导干部在扫除“黄、赌、毒”工作中失职、渎职责任的暂行规定》，粤发(1998)20号，1998年10月23日实施；时效性:有效
1999年7月7日颁布《深圳市人民代表大会常务委员会关于坚决查处“黄、赌、毒”违法行为的决定》，深圳市人民代表大会常务委员会公告第83号；深圳市第二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议于1999年6月30日通过；1999年7月7日实施
2000年07月11日“全省加强娱乐服务场所管理暨电子游戏经营场所专项治理工作”
电视电话会议
2001年12月21日至23日，根据广东省专项整治行动办公室的统一部署和要求，全省各地对歌舞娱乐服务场所开展了第二次大规模的统一清查行动。
三．禁娼，部分省市的地方法规
（35条）
1985-11-01, 北京市关于处理卖淫活动的暂行规定
1986-11-14, 河南省严厉禁止卖淫嫖宿暗娼条例
1987-10-04, 浙江省取缔卖淫、嫖宿活动的若干规定
1987-10-09, 黑龙江省查禁卖淫及嫖宿暗娼活动的规定
1988-11-16, 海南省取缔卖淫、嫖宿暗娼的规定
1988-11-23, 贵州省禁止卖淫嫖娼的规定
1989-03-03, 西宁市严禁卖淫嫖娼的规定
1989-07-22, 大连市惩治卖淫嫖宿活动的规定
1989-12-22, 陕西省禁止卖淫嫖娼条例
1990-08-19, 湖南省禁止卖淫嫖娼条例
1990-09-16, 太原市惩治卖淫嫖宿活动的规定
1990-10-13, 福建省人民政府关于颁发《福建省收容教育卖淫妇女暂行规定》的通知
1991-03-10, 南京市惩治卖淫嫖娼暂行办法
1991-06-03, 批转市公安局《关于组织开展打击、取缔卖淫嫖娼活动，加强宾馆、旅店业和公共娱乐场所治安管理专项斗争的意见》的通知
1992-05-27, 大连市惩治卖淫嫖娼活动的规定
1992-07-20, 陕西省收容卖淫嫖娼人员教育所管理办法
1992-09-26, 四川省查禁卖淫嫖娼活动的规定
1992-10-10, 成都市关于坚决查禁卖淫嫖娼的通告
1993-05-08, 青岛市收容教育卖淫嫖娼人员的规定
1993-12-02, 浙江省严禁卖淫嫖娼活动的规定
1995-06-24, 河南省严禁卖淫嫖娼条例（修正）
1995-08-11, 青岛市人民政府关于查禁取缔卖淫嫖娼等社会丑恶现象的通告
1996-11-03, 黑龙江省严禁卖淫嫖娼的规定（修正）
1997-01-01, 黑龙江省严禁卖淫嫖娼的规定
1997-07-14, 浙江省人民代表大会常务委员会关于修改《浙江省严禁卖淫嫖娼活动的规定》的决定
1997-08-02, 陕西省禁止卖淫嫖娼条例（９７修正）
1997-09-13, 重庆市查禁卖淫嫖娼条例
1997-09-25, 关于《废止〈南京市惩治卖淫嫖娼暂行办法〉的决定》审查意见的报告
1997-10-17, 四川省查禁卖淫嫖娼活动的规定（修正）
1997-10-17, 四川省人民代表大会常务委员会关于修改《四川省查禁卖淫嫖娼活动的规定》的决定
1998-06-09, 黑龙江省严禁卖淫嫖娼的规定（９８修正）
1999-01-24, 湖南省人民代表大会常务委员会关于废止《湖南省禁止卖淫嫖娼条例》的决定
2000-07-12, 青海省人民政府办公厅关于印发省公安厅等部门全省加强娱乐服务场所管理严厉打击卖淫嫖娼赌博吸毒贩毒等社会丑恶现象专项行动方案的通知
2000-07-17, 福建省人民政府办公厅转发省公安厅等部门关于开展加强娱乐服务场所管理严厉打击卖淫膘猖赌博吸毒贩毒等社会丑恶现象专项行动实施方案的通知
2000-07-17, 广西壮族自治区人民政府办公厅关于转发自治区公安厅等部门加强娱乐服务场所管理严厉打击卖淫嫖娼赌博吸毒贩毒等社会丑恶现象专项行动方案的通知
第二节
禁娼法律法规的四个发展阶段
一．重新禁娼之初的糊涂
时至今日的禁娼，是从1980年代之初重新开始的。因此1981年6月10日颁布的《公安部关于坚决制止卖淫活动的通知》，就是一个非常重要的历史文献。我认为，必须把它分析透彻，才能理解后来直到今日的发展。
禁娼理论之基
该文献最有意义的是：直言不讳地总结了至今为止的禁娼理论的几乎所有基点。
第一个基点，该文献说：“（要）加强道德品质和爱国主义的教育；……在对外开放的城市和地区，还应当教育与外国人有接触的青少年，既要友好相待，又要提高警惕，防止受骗上当。”也就是说，卖淫是由于外国人的勾引，因此，“对外国人，也要依照法律的规定，严肃处理。”还要“督促有关单位健全旅店、宾馆、公寓、外国留学生宿舍的住宿、会客登记的验证制度。”
此外，在当时的历史背景下，香港人也是“准外国人”，因此该《通知》说：“打击的重点是：……以及港澳黑社会组织到内地进行招娼活动的分子。”
这就是“苍蝇飞进论”，其经典的表述是：“改革开放打开了窗户，飞进几只苍蝇”。这种理论后来被邓小平在1992年的“南巡讲话”中总结为：“开放以后，一些腐朽的东西也跟着进来了，中国的一些地方也出现了丑恶的现象，如吸毒、嫖娼、经济犯罪等。要注意很好地抓，坚决取缔和打击，绝不能任其发展。”[2]
第二个基点，该文献说：“建国初期，我国政府明令取缔娼妓，把旧社会遗留下来的一大批娼妓改造成为自食其力的新人，禁绝了卖淫活动，受到了广大群众的热烈拥护，赢得了国际舆论的广泛赞誉。二十多年来，娼妓活动在我国已基本上绝迹。但是，近几年来，在部分大中城市、工矿地区和流动人口较多的城镇，又出现了卖淫活动，有的地方相当严重，而且有日益发展的趋势”。
这就是一直流行到今天的“死灰复燃论”。它实际上是一个异常沉重的历史包袱。邓小平在1992年的“南巡讲话”中是这样总结的：
“新中国成立以后，只花了三年时间，这些东西就一扫而光。吸鸦片烟、吃白面，世界上谁能消灭得了？国民党办不到，资本主义办不到。事实证明，共产党能够消灭丑恶的东西。”[3]
这样一来，一个历史包袱就被变成了一个当今的目标，一种理想，甚至是一种自身合法性的基础。
第三个基点，该《通知》说：“卖淫活动的增多，败坏了社会道德风尚，腐蚀了人们的思想，危害社会秩序的安定，损害国家和民族的声誉。一些外国和港澳报刊，对此大肆渲染，造成极坏的影响。广大人民群众，包括爱国华侨和港澳同胞，对这种现象都感到十分痛心，不少国际友人也深表惋惜。对此，必须引起我们的高度重视，采取切实有效的措施，坚决制止卖淫活动，绝不允许其蔓延发展。
凡有卖淫活动的城镇，尤其是情况比较严重的大中城市，都要以极大的政治责任感，把制止卖淫活动作为一项重要的任务来抓。要由党委统一领导，从各有关部门组织专门力量，进行系统的调查研究……。”
这就是“抹黑论”，就是说，性产业给社会主义中国脸上抹黑，因此是一个非常严重的政治问题和意识形态问题，因此只能一条道走到黑地坚持禁娼，一点弯都不能拐。
第四个基点，在1981年的时候，阶级斗争理论还有很大的影响，因此该《通知》说：“（要）揭露社会上的流氓分子引诱、坑害女青年的罪恶行径；……打击的重点是：强迫、唆使、引诱妇女卖淫的分子，容留妇女卖淫、从中牟利的窝主，……对勾结、指使卖淫妇女进行搜集情报、走私、投机倒把、窝赃销赃等犯罪活动的分子，应依法惩处。……一时受骗失身的，要……使他们改邪归正，坚决割断与坏人的联系，以免越陷越深。”
这就是“坏人勾引论”。它之所以非要描绘出这样一幅阶级斗争的阴暗图画，只不过是因为在中国政治中，禁娼非有一个假想敌不可；只不过是因为在1981年的时候，还没有出现“贪官污吏”与“富人”这样的概念；因此只能按照“地方反坏右”的思路，拿出“坏人”来说事。
第五点，该《通知》说“对贪图享受、追求资产阶级生活方式而失足的女青年，……对贪图小利、偶尔进行卖淫的，……使他们改邪归正。”
这就是“贪图享受论”。但是在1981年的时候，这仅仅是排在最末尾的一个原因，因为那时候还无法违反“广大革命群众是好的”这一戒律，还不能承认小姐们是自愿卖淫。后来，随着其他原因越来越说不过去，“贪图享受论”才越来越兴盛。
最初的相对宽容
尽管这个《通知》声色俱厉地要求严格禁娼，但是在1981的时候，法规的制定者们看来仍然并没有觉得这个问题有多么严重，或者是由于他们真的相信可以一举扫除之；所以在该《通知》中表现出了相当大的冷静与客观的态度。这主要表现为以下7个方面：
首先，相对地宽容那些“偶犯者”，尤其是并没有规定必须处罚她们。
原文是：“对贪图小利、偶尔进行卖淫的，以及一时受骗失身的，要积极协同有关单位和家长，做好个别教育工作，使他们改邪归正，坚决割断与坏人的联系，以免越陷越深。”
其次，在重点打击无业女性与农村流入女性的同时，相对宽容那些“有正当职业”的女性。
原文是：“对有卖淫活动的妇女，要区别不同情况，进行处理：
（一）对无正当职业，从事卖淫活动，屡教不改的，坚决收容起来劳动教养。
（二）对虽有正当职业，但有卖淫活动的，要按《治安管理处罚条例》的规定，给予行政拘留处分，或建议所在单位给予行政、纪律处分，并由所在单位负责，落实帮教措施。情节严重或屡教不改的，也要收容起来劳动教养。
（三）对流入城市、县城和工矿地区进行卖淫活动的农村妇女，收容教育后遗送回乡，交当地生产队，依靠治保组织及其亲属严加管教。对其中屡教不改，继续流入城市从事卖淫活动的，可由流入地收容起来劳动教养。”
第三，强调了不得歧视那些“改邪归正”的女性。
原文是：“对有卖淫活动的妇女，既要严肃处理，又要教育挽救。对已经改正的，不得歧视，不要影响对他们工作、学习和生活的安排。”
第四，特别规定了必须定性准确，不得混淆事实。
原文是：“在进行这一工作时，必须十分注意执行政策。不要把谈恋爱中发生两性关系的、有一般通奸行为的和其它道德品质不端正的人当作卖淫、嫖宿处理。”
第五，该《通知》难能可贵地规定了这样一条对警察的限制：“在审查有关人员时，严禁追问性行为的具体情节。对于没收的淫书、淫画，应按照公安部今年四月四日《关于查禁淫书淫画和其它诲淫性物品的通知》执行。”
第六，规定了警察嫖娼要从重处理：“公安干警在执行任务时，要严格遵守纪律，严防受腐蚀，对嫖宿卖淫妇女以及与其勾搭进行违法活动的，要依法从重处理。”
第七，专门点出了应该处罚嫖客：“为了有效地制止卖淫活动，对嫖宿卖淫妇女的人，要严肃处理，按照《治安管理处罚条例》的规定，分别给予行政拘留或者罚款；是内部职工的，还应通知其所在单位，建议给予行政、纪律处分。”
我要强调的是：从我们现在的认识来看，上述七条都谈不上是宽容。但是读者将会在下文里陆续看到：在随后一直延续到今天的禁娼法规与实践中，这七条几乎是完全彻底地消失了，反而加上了越来越严厉的种种规定。因此从这意义上来说，这七条确实是相对的宽容，而且难能可贵。
那么为什么会出现这样的相对宽容呢？我以为，最重要的是两条原因。
第一，当时的法规制订者们，根据解放初期的“一举禁娼成功”的经验（其实只是一个历史包袱），误以为在1980年代也可以迅速地、一劳永逸地解决这个问题。他们的整个方案，是按照“速战速决”的思路来设计的。因此他们必须事先就考虑到各种“善后事宜”，例如不得歧视改邪归正者、防止警察被腐蚀等等。他们没有想到的是，根本就没有什么“善后”，而是一直“扫黄”到今天；更没有想到小姐们的前赴后继与警察们的“创收”。如果当时他们想到了哪怕一点点，我相信他们绝不会如此宽容。
第二，在1981年，“文革”的创伤还在隐隐作痛，任何不分青红皂白地打击一大片的做法都非常不得人心。该法规的制订者们也难以例外。因此他们才格外注意“区别对待”，生怕不久之后“落实政策”时会有人来追究自己。这其实是好事，是“谨慎执政”。可惜，“文革”给中国留下的这个唯一财富，眼下已经近乎烟消云散了。
从这两个原因里，我们也可以明白，禁娼为什么会发展到今天这种局面。第一就是“较劲儿”，性产业越发达，我越要“扫黄”，不信就治不住你，非要拼个你死我活不可。第二就是“忘本”，因为现在对以往的失误基本上没有任何惩罚，甚至连反思都没有。
二．转折点：加重处罚
1981年开始重新禁娼之后，以我个人当年的生活经验来看，在普通老百姓的日常生活里被没有激起什么波澜。许多人当时甚至根本就不知道妓女已经“死灰复燃”了。
第一次加码
1983年的第一次“严打”，是震惊中国历史、震惊百姓生活的大事。虽然“严打”的对象中并没有包括“卖淫嫖娼”，只是宣布了“引诱、容留、强迫妇女卖淫，情节特别严重的”[4]可以处以死刑；但是它毕竟带来了强化惩罚的倾向。
在1984年8月7日颁布的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于卖淫、嫖宿暗娼案件应如何处理的意见》中，虽然坚持了相对宽容的方面：“对卖淫者和嫖宿者，应按照《治安管理处罚条例》，给予治安处罚；对其中有卖淫行为但愿意悔改的，应从各方面加强教育、挽救工作，对少数从事卖淫活动，屡教不改的，应予以收容劳动教养。”；但是也规定：“但对情节恶劣、屡教不改的卖淫者和嫖宿者，已经判刑的，一般不再改判。”
这就等于承认，在首次“严打”运动中，确实有一些人，仅仅因为嫖娼卖淫，而不是“引诱、容留、强迫妇女卖淫”，也被判刑了。
尤其可怕的是，这个法规意味着：在“严打”中，“错就错到底”这种意识开始拥有了合法性。
处罚的确立
时至1986年9月5日，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国治安管理处罚条例（修正）》，从1987年1月1日开始实施。其中的第三十条规定：“严厉禁止卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼，违者处十五日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养，可以并处五千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。嫖宿不满十四岁幼女的，依照刑法第一百三十九条的规定，以强奸罪论处。”
按照中国的政治制度，这是一个正规的法律，高于以前的所有法规。它明确了处罚的等级与界限，一直持续执行到今天。
在这个法律里，最轻的处罚是“警告、可以并处五千元以下罚款”。不过谁都知道，警告其实没什么意义；因此从那以后，中国人开始知道：嫖娼卖淫是要被罚款的，最多5000元。
但是，我相信，大多数中国人都没有意识到，它所规定的，其实只是一个下限，意思是最少也要接受这里所规定的处罚。这是因为，法律里有一句似乎是废话的话：“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。可是它的真实意思却是：单纯的嫖娼卖淫，仅仅是嫖娼卖淫，也是有可能构成犯罪的。
尤其是，该法律并没有说清楚，究竟什么样的嫖娼卖淫才会构成犯罪；而以前的法规里却都明文规定：只有“屡教不改”的才会被劳动教养。这样一来，这个法律，即使不是在实践上，也是在意识上，为以后的加大惩罚力度打开了大门。
这样一个堪称分水岭的法律，据说也不是一蹴而就的。有人在14年之后披露：“1986年，治安管理处罚条例提交审议，围绕着是否应对卖淫、嫖宿暗娼处以罚款等焦点问题，在立法殿堂中引爆了有史以来第一次激烈的立法争议。该条例历经三次审议后才趋于一致，得以出台。”[5]可惜，我们不知道当年的人大代表们都争论了些什么，更不知道最后为什么会形成这样一个法律。但是，上面我分析的其中的含糊之处，也许可以证明它确实是一种妥协的产物。
政治背景下的转折
转折点是1989年秋天。对于“卖淫嫖娼”的定性、定界与处罚都突然加大了力度。这表现为三个方面。
第一个方面，全国“统一扫黄”从此开始，以后就象国庆节一样准时不断。
1989年11月13日颁布的《最高人民法院关于配合公安机关开展除“六害”工作的通知》，第一次规定：“在全国开展一次扫除卖淫嫖娼、……等“六害”的统一行动。”
这就是全国统一的专门禁娼的“大扫黄”的开始，而且从此以后每年都搞一次。
第二个方面，在惩罚“卖淫嫖娼”这一点上，似乎可以“无法无天”了。
在这个法规里，第一次规定：“集中力量，打击重点。这次统一行动打击的九种重点对象是：１.引诱（包括介绍）、容留、强迫妇女卖淫的；２.卖淫或者嫖娼屡教不改的”。
在此前的《刑法》与各种法规里，这两种行为的性质是截然不同的，前者是犯罪，而且是可以处死刑的严重犯罪，而后者却仅仅是违反了《治安管理处罚条例》，只能进行治安处罚。可是1989年秋天，这两者突然被相提并论了。尤其是，前者历来一直是被严厉打击的，后者却是新增加的需要“严打”的对象。
结果从此以后，罪与非罪、判刑与治安处罚，在禁娼这个问题上就被混淆起来，甚至是被等同起来。结果，法律自己违反和破坏了自己。此后的一切“扫黄”实际上就都成了开法律的玩笑。
其实，这个法规的制定者，对于这一情况心知肚明，因此才会有这样一条类似搞笑的规定：“同时，还要注意研究在审判中遇到的新情况，新问题，对其中属于如何适用法律定罪量刑的问题，要及时提出意见，逐级报告最高法院，以便进一步作出司法解释，更好地适应除“六害”斗争的需要。”
这就是说，对于“卖淫或者嫖娼屡教不改的”这一条，就连最高法院自己，其实也不知道应该如何适用法律、如何定罪量刑；甚至根本就觉得无法定罪。也正是因此，直到今天，这一条也没有被列入《刑法》。
为什么会如此搞笑？该法规已经说清楚了：“中央决定于（1989年）10月下旬至明年春节前后，在全国开展一次扫除卖淫嫖娼、……等“六害”的统一行动。1989年11月13日，国务院召开了电话会议，对这次统一行动做了部署。各级人民法院要按照这次电话会议的部署，充分发挥审判机关的职能作用，积极参加和主动配合这次统一行动。”
这是什么意思呢？就是：上头有令，由不得我。
那么上头为什么要发出这样的命令呢？恐怕是因为当时政治斗争的需要。
第三个方面，一切原来的相对宽容，几乎都被扫掉了。
与最高法院的稀里糊涂相比，公安部似乎并没有火上浇油，而是基本坚持了1981年开始的政策。在1990年5月7日颁布的《公安部关于严格依法办事，执行政策，深入开展除“六害”斗争的通知》中，仍然规定：“对卖淫、嫖娼以及介绍或者容留卖淫、嫖娼的，按照治安管理处罚条例第三十条规定予以处罚”；并没有把这些行为上纲上线到犯罪与《刑法》的高度。
但是，1981年政策里的几乎一切相对宽容，在1989年的政策里几乎都烟消云散了，仅仅剩下一条：“要严格区分卖淫嫖娼和乱搞两性关系、流氓鬼混的界限。对后者应依照有关法律、法规的规定处理或建议党、政部门给予纪律处理，不要以卖淫嫖娼追究。”
请注意：在1981年的法规里，使用的词汇是“谈恋爱中发生两性关系的、有一般通奸行为的和其它道德品质不端正的人”；可是在1989年的法规里却变成了“乱搞两性关系、流氓鬼混”。这种变化表明，政府认为：虽然这些行为仍然应该与嫖娼卖淫区别开来，但是政府对它们的仇恨并不因此而减轻多少。
尤其令人奇怪的是：在1989年的法规里还有这样一个规定：“对被强迫、拐骗而卖淫的妇女和不满十四周岁的卖淫幼女，应予批评教育，责令她们改邪归正，一般可不予处罚，而通知其家属领回或遣送回原籍。”
女性已经是被强迫、被拐骗了，已经够倒霉了；可是不但没有得到政府的丝毫同情与帮助，而且居然只获得了这样一种尴尬的身份：只有在“一般情况下”，才“可以”（而不是必然）获得“不予处罚”。也就是说，在某些情况下，即使是被迫卖淫的女性，也必然会被处罚。
最荒谬的是：如果明明知道女性是被迫卖淫，那么还批评她们什么？教育什么？她们又如何才能“改邪归正”？
这是最典型的歧视妇女（不仅仅是歧视妓女），因为它假设：即使女性是被迫的，她自己也仍然有罪过。从这里面，我们可以看到，“贞操”那把古老的杀人刀仍然在霍霍作响。我们还可以知道，那种“小姐既是受害者又是害人者”的所谓“理论”，究竟从何而来，以及为什么一直被中国的官方妇女组织奉为经典。
这样明目张胆、大言不惭的性别歧视的法规，在1989年的全世界恐怕也不容易找到。
与此同时，1981年的相对宽容的规定却没有了（“对已经改正的，不得歧视，不要影响对他们工作、学习和生活的安排”）。也就是说，自从1989年之后，不管你改不改，反正卖一次就是“一失足成千古恨”，就永世不得翻身，而且一切错误都是你自己的。
1989年是中国历史的一个转折点，这已经是尽人皆知。只不过我太天真了，在整理文献之前居然没有想到，它当然也非是禁娼的转折点不可。
1990年代的持续加重
1991年9月4日，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》。在同一天的同一次会议上，还通过了《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》和《中华人民共和国未成年人保护法》，其中都包括了禁娼的规定。
它们都是法律，都高于原来的法规。
1991年的这个《禁娼决定》，主要是修改了当时的《刑法》。首先，把对于组织、强迫他人卖淫的处罚，从原来的仅仅判刑加大到可以枪毙；其次，把协助组织、引诱、容留、介绍他人卖淫的处罚，从原来的治安处罚加大到可以判刑。
对于单纯的嫖娼卖淫来说，这个法律虽然继续规定：“卖淫、嫖娼的，依照治安管理处罚条例第三十条的规定处罚。”但是却又增加了一条：“对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。”
这又是一个奇奇怪怪的规定。什么叫做“可以”？什么情况下“可以”？如果执行了后一句话（被收容教育），那么还执行不执行前一句话（罚款）？反过来呢？
尤其是，这个《决定》不仅没有废除或者修改1986年颁布的《治安管理处罚条例》，还重申与坚持了它。可是，1986年的《条例》已经明文规定：可以“依照规定实行劳动教养”，那么短短5年之后的这个《决定》里所说的“强制集中进行法律、道德教育和生产劳动”，与劳动教养究竟是不是一回事？究竟哪个更重一些？究竟应该首先考虑执行哪一个？又根据什么来考虑？
如果我不是生活在中国现实中的人，一定会被这种莫名其妙的文字游戏给搞死的。如果我当年做了执法人员而且秉性不改，也会被这种云山雾罩的规定给搞死的。
当然，没有一个人会因此而被搞死。因为谁都知道，这个法律其实就是一句话：为了加大处罚力度，特此增加一种新的关押嫖娼卖淫者的手段。在两个多月之后颁布的《公安部关于认真贯彻执行……的通知》中，就明白无误地说出了这个真实意思：“对查获的暗娼、嫖客要毫不手软，严格依照《决定》第四条的规定，分别情况，严肃处理，充分使用‘劳动教养’和‘收容教育’手段，坚决纠正以罚款代替收容教育和劳动教养的现象。”也就是说，光罚钱不行，还要给我关起来！
到了整整两年之后的1993年，国务院根据1991年的这个法律，颁布了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。这样，中国在劳动教养之外，又正式建立起了一个可以不经法律而剥夺人身自由最长达到两年的制度。
它是专门针对嫖娼卖淫者的，可是在实践中，由于嫖客大多数都是被送到劳动教养所里去了，所以这种“收容教育所”主要是关押卖淫女性。因此我有理由认为，当初制定这个法律的时候，立法者们心里想的可能就是“女子感化院”。
在“文革”之后的中国，一个人的人身自由如果都被剥夺了,那么再严惩也严重不到哪里去了。中国毕竟还不可能像某些政府那样，仅仅因为嫖娼卖淫就把人给枪毙掉。所以，当1991年制定出“收容教育”的法律的时候，仅仅靠惩罚参与者个人这样一条禁娼之路，实际上就已经走到头了。往后，性产业肯定还会继续发展下去，结果，哪怕是石头人，也不得不另寻出路了。
三．主攻方向的转变
从1990年代中期开始，中国的“禁娼大业”在不断加大力度的同时，也越来越扭转了自己的主攻方向。这表现在以下几个方面。
从“扫黄”到“打黑”
在全世界范围内，人们都不难明白一个浅显的道理：如果性产业是合法的或者至少是非罪化的，那么黑社会就很难插手其中。因为性产业中的人们完全可以通过各种合法手段来获取与维护自己的权益。反之，如果性产业是非法的和被严厉打击的，那么黑社会就一定会渗透进去，甚至把它整个控制起来。因为面对政府的“严打”，性产业的参与者们不得不要求黑社会的保护，甚至会自发地产生出黑社会，而且一定是非常强悍的黑社会。
在最近20年的中国，这一过程已经典型地、完整地重演了一遍。
在整个1980年代的禁娼法规里，直到1991年全国人大的《禁娼决定》，我们基本上看不到任何有关黑社会的字眼，甚至连一点点暗示都没有。但是从1992年起，政府开始意识到性产业里的“团伙”问题；1995年的法规在谈论性产业的时候，开始出现“犯罪集团”的字眼；到1998年，法规已经注意到按摩业里的“强买强卖”这种黑社会的典型活动方式。到了2001年，在全国开展大规模的“打黑”运动时，政府已经不得不把性产业中的黑社会也成为打击的重点之一。
种瓜得瓜，种豆得豆；岂有他哉？
这里要注意，中国政府在打击其他方面的犯罪时，始终格外强调：一定要严惩犯罪集团，因为任何形式的集团都不仅仅是刑事犯罪，而且是政治上的大敌。政府从来没有掉以轻心。可是在禁娼这个方面，政府却很晚才提出“集团”与“黑社会”的概念。这是为什么？
第一个方面，是因为在政府的心目中，性产业仅仅来源于“一小撮”“坏女人”的“道德败坏”。政府从来也没有想过（至少也是决不能承认）：经济发展不平衡与劳动力市场才是根基；男性的需求才是主因；更不能承认现在根本就不是“一小撮”，而是“趋之若鹜”。这又是因为，一旦想到或者承认了其中的任何一条，就等于承认了性产业的合理性与合法性。
第二个方面，政府之所以一直不能正视与承认性产业中的黑社会问题，决不是因为过去这样的案件少，而是因为不能承认“禁娼必出黑社会”这个逻辑；就像决不能承认“权力必出腐败”一样。
到了2001年，政府终于不得不向黑社会开刀了。可是请看该年公安部的《通告》中是怎么说的：
“有的黑恶势力……经营地下赌场、色情场所等非法行当，设赌抽头，组织、强迫、容留妇女卖淫；有的专门看护地下赌场、色情娱乐场所，充当打手、杀手……。”
这是什么意思呢？就是说，政府仍然认为：是先有了黑社会，然后才参与到性产业之中的；也就是：给黑社会戴上性产业的帽子。政府仍然不能承认，在禁娼“国策”治下，性产业自己早晚不得不产生出黑社会来。
我估计，在下一轮的“打黑”运动中（也许就在2003年），政府将把参与性产业作为确定黑社会的标准之一；也就是：给性产业戴上黑社会的帽子。
这是因为：这样就可以名正言顺地再次加大打击嫖娼卖淫的力度，甚至可以突破以往的界限，用刑事犯罪来惩罚之。
从“治坏人”到“治警察”
虽然从1981年开始，历次颁布的法规就一直注意警察的纪律问题，但是到1990年代之初，主要是为了防止警察自己嫖娼。例如1991年公安部的《通知》中规定：“严禁公安干警卖淫嫖娼，违者除依法从严处理外，可以依照《人民警察奖惩条例》等有关规定清除出公安队伍。”
可是从1990年代中期开始，各项法规的主攻方向开始转为严禁警察参与性产业。例如1995年最高检的《通知》中规定：“领导干部、执法人员参与组织、介绍、容留妇女卖淫，构成犯罪的，要依法从重惩处。……对有关执法部门以罚代刑、徇情枉法、不严格执法的现象，坚决依法纠正。对那些为色情、卖淫嫖娼活动充当“保护伞”，支持纵容这类违法犯罪活动的单位或个人，也应予以查处，构成犯罪的，要坚决依法追究刑事责任。对贪赃枉法者，一定要依法查办。”
这说明，当时的警察参与性产业，甚至充当保护伞的情况越来越多，政府日益感觉到，这才是“扫黄”无法深入的主要问题。
到了1999年，这种情况看来更加严重，因此国务院在该年颁布了《娱乐场所管理条例》，其中专门列出这样一条法规：“第四十三条 文化行政主管部门、公安机关的工作人员举办娱乐场所的，参与或者变相参与娱乐场所经营活动的，依法给予撤职或者开除的行政处分。”
这就是说，政府再一次试图从源头上来解决问题。以往的法规仅仅针对警察参与性产业的情况。可是在实践中政府发现，各种各样的娱乐场所与性产业有着千丝万缕的联系，甚至根本就是一回事。许多警察确实从来也不参与性产业的任何活动，但是只要参与了娱乐场所的开办、经营与管理，客观上就等于为性产业提供了保护伞，禁娼就无法执行下去。政府痛定思痛，下决心一举根除这个源头，干脆禁止执法人员与娱乐场所沾边。
看来，这一绝招还是有些效果的，可是“按下葫芦浮起瓢”，新问题又来了。
从“政治挂帅”到“金钱需求”
在2001年国务院的《通知》里面有这样一条规定：“要健全执法机构，充实执法人员，落实执法经费。”
这是什么意思呢？难道以前没有这么做吗？在精简机构、节约政府开支的大环境里，为什么单单给“禁娼大业”加人加钱？
因为在20世纪末，在警察全面撤出娱乐业之后，公安部门与警察个人的“创收”问题又浮出了水面。
中国的传媒是从2002年开始陆续报道各种各样的“处女卖淫案”（警察诬陷女性卖淫），可是实际上这样的问题早在几年前就已经出现了。为什么？归根结底是因为公安部门或者警察个人，需要靠“抓娼抓嫖”来罚款，以便弥补经费的不足，甚至是作为警察的收入也说不定。这就是中国所独有的所谓“创收”，意思就是：各种各样的执掌一定权力的单位或者个人，通过非正规的、甚至是非法的途径与手段来捞钱。
这个问题已经严重到什么程度了呢？据我所知，在华北的一个派出所，政府每年拨给它的正式经费是7万元。可是它却拥有两辆“切诺基”越野吉普车，一年的实际开支高达93万元。赤字是如何填补的呢？只能依靠各式各样五花八门的“罚没款”。
可是现在的中国人，法律意识和维权觉悟都不可同日而语，罚款和没收都没那么容易了。所以，如果一个地方存在着性产业，哪怕仅仅有极少的嫖娼卖淫，那么当地的公安部门和警察恐怕都会很高兴的。因为小姐与嫖客既有钱可罚，又由于道德压力而最不敢抗争，是公安“创收”的最佳途径。
我可以毫不夸张地说，时至今日，在中国的许多地方，禁娼早就变质了。警察之所以会积极地“抓娼抓嫖”，既不是出于意识形态的、政治的、道德的考虑；也不是由于上级三令五申；更不是因为他们真的认为小姐是坏人。最主要的动力，甚至是唯一的动力，就是去“创收”。
尤其要命的是，目前在公安部门里执法的人，可不都是警察了。还有许多是“协警”，就是没有警察的正规身份与权力，仅仅是协助警察工作的人。有些地方的老百姓把他们叫做“二警察”甚至是“二狗子”。这些人抓娼抓嫖搞“创收”的积极性远远高于真警察。
我这样的分析决不是空穴来风。请看如下的新闻报道：
东北网哈尔滨1998年8月20日电（记者 雷蕾）：从10月1日起，黑龙江省查禁赌博和卖淫嫖娼违法活动的工作将一律由公安机关的治安管理部门或辖区派出所负责，以避免目前其他警种超越职权乱执法、损坏公安机关形象情况的发生。
针对查处卖淫嫖娼执法实践中存在的多警种重复检查、随意处罚、一事数次处罚问题，更好地贯彻持证检查制度，黑龙江省政府对1997年发布施行的《黑龙江省严禁卖淫嫖娼的规定》做了相应的修改，并经黑龙江省九届人大常委会第三十一次会议于8月17日审议通过。重新修订的《规定》将原规定中“查禁卖淫嫖娼活动由公安机关负责”修改为“查禁卖淫嫖娼行为的工作，由公安机关治安管理部门或辖区派出所负责。其他警种在办理所管辖的刑事案件中，发现犯罪嫌疑人有卖淫嫖娼违法行为的，报县级以上公安机关依照法定程序作出裁决。”规定中还新增了“公安人员在查禁卖淫嫖娼行为时，应当出示执法证件”的条款。
看了这段报道，您对我上面的分析还会有疑义吗？
了解到这种社会实况，我们就可以理解2001年国务院《通知》的精神实质了。“健全执法机构”就是说需要控制“二警察”们的胡作非为；“充实执法人员”就是承诺政府准备给这些人“正名”；“落实执法经费”就等于承认已经非抑制“创收”不可了。
这说明，政府并不是不知道底下有人在为非作歹，也知道仅仅依靠过去的纪律约束已经无法制止他们；但是又不能停止对嫖娼卖淫罚款，所以只能想出这样一个折衷的办法来。基层的许多警察也是这样想的。他们说：禁娼就要给（我们）够钱。可是政府其实不能真的这样做，不是没钱，而是生怕“打水漂”，甚至可能是“赔了夫人又折兵”――钱发下去了，禁娼反而更没人干了。
其实，错出在根子上。旧中国的一位老警察曾经对我说过：那时候的政府非常清醒：警察绝对不能管妓女，否则警察必然腐败无疑。为什么清醒？因为那时候的警察主要是对付共产党的。警察腐败了，政府就完了，能不清醒吗？
从“加强领导”到“守土有责”
在中国的所有方面的所有工作中，“加强领导”被认为是最根本的灵丹妙药。如果需要推动某项工作，在列举一切具体措施之前，一定会写上“加强领导”，而且非写上不可；否则就没用，甚至会被认为是离经叛道。
禁娼也是如此。在我所检索到的法规中，除了就事论事的各种“答复”和“批复”之外，没有一个不强调“加强领导”。
在中国的独特的政治语境中，“加强领导”其实有两层意思。第一层是说给底下人听的，意思是：这件事情可非常重要啊，你们要卖力气啊，或者要小心别犯错误啊。第二层意思是说给“领导”本人听的：上级已经充分授权给你了，放心大胆地干吧。
在禁娼方面，直到20世纪末，屡屡出现的“加强领导”一直是这个意思；各级政府与公安部门也一直是这样理解与执行的。可是到了2000年，在国务院的《通知》里第一次出现了这样的规定：“（要）追究社会丑恶现象严重的地方领导和有关部门领导的失职、失察责任。”
这就是“守土有责”。
这种说法古已有之，本来是官员必须镇守疆土、保卫国家的意思。清朝中期被应用于类似“扫黄”的工作。[6]在现代中国被应用于禁娼和“扫黄”，据我所知，是1996年前后，当时的北京市领导人陈希同，在一次“扫黄”会议上响亮地提出来的，而且一时之下被传媒广为传颂。2000年的国务院《通知》则把这一口号提升到全中国政府的正式法规的空前高度。
尤其需要注意的是：在目前中国政府的方方面面的其他工作中，还没有什么事情使用这一口号，也没有被冠以这样严重的政治意义。
“守土有责”是专门说给各级领导听的；意思就是：拿不出成绩来，摘你的乌纱帽！
提出这个口号，实在是石破天惊的举动。现在的官员，还有什么事情会丢官呢？其实只剩下两项：“装错兜”（贪污）与“上错床”（偷情）。任何纯粹工作上的错误，都可以被当作“交学费”，轻描淡写，下不为例。到目前为止，仅就文字规定而言，唯一会被“追究领导责任”的工作，就是直接提拔了贪官污吏。因此，在千头万绪的政府工作中，本来就是区区小事的禁娼，居然被单挑出来，规定为“守土有责”，这实在是中国政治中的一大奇迹。如果其他工作也都这样规定，例如保护环境，这个国家可能会被治理得更好一些。
这也是事出无奈。最晚从1981年就全面开展的禁娼，在整整20年之后，不见其少，反而日增，这无论如何也交代不过去。这已经威胁到政府和法律的威信，更极大地削弱了禁娼本身的合法性。能用的办法都用过了，如果再不靠追究领导责任来最后地加大力度，“禁娼大业”就危在旦夕了。
另一方面，“守土有责”的提出也说明，至少有一部分官员，已经不再认同中央政府和最高领导人的禁娼政策了。他们可能出于各式各样的考虑，但是肯定绝不是仅仅由于自己参与或者保护了性产业。例如，有些官员从不参与性产业，但是却认为，禁娼根本就是鸡毛蒜皮，我根本就不应该去管。另一些官员则认为，根本就没有必要禁娼。所以，对于这样的官员，过去那种严惩官员参与的法规，也就越来越无效。
2000年的“守土有责”就是专门对这样的官员提出来的。也就是说：不管你怎么想，不管你有多少道理，只要还想当这个官，就给我禁娼，废话少说！这不能不使人想起“文革”中的一句口号：理解的要执行，不理解的也要执行。
这其实是一个很危险的开端。它等于承认，至少在禁娼这个方面，现在中国的施政机制已经不是志同道合，而是赤裸裸的利益交换，而且是个人私利与公共权力之间的交换。[7]在这样的运行机制中，禁娼进行得越好，对整个政府的腐蚀就越大。如果有一天，各级官员都觉得自己完全是在忍气吞声地当牛做马，那么政府也就瘫痪了。
四．一个大笑话
从“治人”转向“治场”
其实，这种转变最开始就是出现在酝酿1991年的禁娼法律的那段时期里，只不过当时还没有成为重点和主攻方向。
在1990年公安部的《通知》里就开始规定：“对多次容留妇女卖淫的旅馆饭店，应由工商行政管理部门吊销其营业执照，责令停业整顿或予以查封，并追究有关责任人员的法律责任。”
在随后的1991年全国人大的《禁娼决定》里，在总共只有10条的实质性条文里，就有3条是专门针对“场所”的。该法律列举了旅馆业、饮食服务业、文化娱乐业、出租汽车业等单位。
这个“等”字很有讲究，意思就是：各种可能容纳或者接触性产业的行业与单位（统称之为“场所”），都包括在内；而这个“等”的范围究竟由谁来决定，又如何决定，则是从来也不说的。
尤其是，该法律增加了一个新规定：“对发生在本单位的卖淫、嫖娼活动，放任不管、不采取措施制止的”，要给予相当重的处罚。请注意，在仅仅一年之前的公安部的《通知》里，处罚的还仅仅是“容留卖淫”的单位。现在，尺度紧缩到“放任不管”；哪怕不是“容留”，仅仅是没有去管，也要处罚，而且比过去的“容留”还要重得多。
更进一步，该法律还规定：上述单位的“负责人和职工，在公安机关查处卖淫、嫖娼活动时，隐瞒情况或者为违法犯罪分子通风报信的，依照刑法第一百六十二条的规定处罚。”请注意：“负责人”是摆在“职工”前面的；这真是擒贼先擒王啊。更要注意：仅仅是知道了而不说，就是犯罪，就需要使用《刑法》来制裁。
这两个规定加起来，就是一句话：就连知情不报都要制裁，看你们谁还敢！
可是，上述单位难道是警察局吗？为什么不管就要受罚？这条规定难道意味着国家授权给上述单位去“采取措施制止”？那么他们的权力究竟是什么？受什么约束？发工资吗？……
幸亏在最近的11年多来，没什么掌权的人像我这样傻地刨根问底，祖国的“扫黄大业”才没有受到干扰。
自从1991年的《禁娼决定》之后，政府对于性产业场所的处罚越来越重。
1991年公安部的《通知》规定：“对国营、集体、中外合资、合作或外商独资、承包的企业单位，只要有违反《决定》的行为，都应依法处罚。”也就是说，连老外也不能幸免（虽然这很令人怀疑）。
1995年最高检的《通知》规定：要严惩“那些为色情、卖淫嫖娼活动充当“保护伞”，支持纵容这类违法犯罪活动的单位或个人”。
1997年的《刑法》规定：“第三百六十一条，利用本单位的条件，组织、强迫、引诱、容留、介绍他人卖淫的；……前款所列单位的主要负责人，犯前款罪的，从重处罚。”
1999年国务院的《娱乐场所管理条例》则规定：“第四十条 娱乐场所经营单位对发生在本单位的卖淫、嫖娼活动放任不管，不采取措施制止的，由公安机关责令停业整顿，并处１００００元以上１０００００元以下的罚款；情节严重的，由工商行政管理部门吊销营业执照；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，按照规定给予纪律处分，并由公安机关处１０００元以下的罚款。”
这就是“治不了和尚就拆庙”。
从“治场”再到“封杀”
到了2000年，眼看着性产业仍然在发展，政府大概觉得光“治理场所”已经不行了，干脆来个彻底的。该年国务院的《意见》规定：
“自本意见发布之日起，各地一律不再审批新的歌舞娱乐、桑拿洗浴按摩、录像放映等娱乐服务场所。新建宾馆、饭店确实需要配套娱乐服务设施的，要按照规定从严审批。”
为什么这样做呢？原来是：“重点做好压减歌舞娱乐、录像放映场所总量的工作。”也就是说，政府不仅仅是要“拆庙”，不仅仅是不许再“盖庙”了，而且要从根本上减少“庙”的总数；看你们还能怎么办？
2001年，这个规定又继续执行，而且生怕有漏网之鱼；因此该年的国务院《通知》再次声色俱厉地规定：“工作重点是……检查有关部门是否严格执行不得审批新的歌舞娱乐服务场所的规定”；也就是绝不允许“春风吹又生”。
这可真是个举世无双的大手笔。为了禁娼，为了釜底抽薪，居然连“歌舞娱乐服务场所”也要“压减总量”，简直是不惜一切代价，连吃奶的劲儿都使上了。
中国政府之所以会走上“治场”与“封杀”的路，应该说是丰富的斗争经验催生的。
在任何一种形式的性产业里，“场所”是最关键的一环。没有一种经营形式能够离开它。哪怕是小姐自己坐在家里等客人上门，也先得有个屋子才行；哪怕是在街心花园里做生意，也得能找到一个隐蔽之处才行。
可是，“场所”同时也是最薄弱的一环。它跑不了、藏不起、赖不掉，很容易被发现。尤其是警察大量使用“线人”之后，在中国这种缺乏个人隐私意识的文化里，想要发现一个场所里究竟在做什么，不敢说易如反掌，也是手到擒来，而且往往是一端一窝，事半功倍。
因此，政府的“治场”无疑是抓住了性产业的命根子和禁娼的牛鼻子。可是，如果“场所”人为地制造隐蔽怎么办？对此，政府的规定不厌其详。1998年公安部、劳动和社会保障部、卫生部、国家工商行政管理局的《通知》规定：
“1、按摩服务场所须保持一定的亮度，严禁设置可调灯光。
2、按摩间须安装展现室内整体环境的透明门窗，不得设置门锁，不得设立封闭式套间。
6、不得单独开设为顾客提供洗脚服务的场所。
7、从事美容美发服务项目的发廊、美容店（室）不得从事按摩服务项目（头部按摩除外）。
8、按摩服务场所不得在指定经营场所以外向顾客提供按摩服务。设置于旅馆业内部的美容美发、按摩场所，不得到客房提供服务。”
到了2000年，国务院的《意见》又规定：“歌舞娱乐、桑拿洗浴按摩场所的营业时间一律不得早于8时、晚于次日凌晨2时；录像放映场所不得早于8时、晚于当日24时。”
这些措施应该说是非常有力的，但是也是最后的绝招。如果再不见效，或者效果小于政府的预期，还能怎么办呢？尤其是，在要求经济高速发展的大背景之下，不许再“盖庙”而且要“压减总量”的决心，究竟能够坚持多久？
突然又莫名其妙地“解冻”了
2001年8月5日，国务院规定：“工作重点是……检查有关部门是否严格执行不得审批新的歌舞娱乐服务场所的规定”。可是过了仅仅一年零三个月，到2002年11月1日，还是国务院，却在《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》中又规定：公安机关不再对娱乐服务场所的设立进行治安审核、审批。
为什么会这么快就出现几乎相反的规定呢？请看新闻报道[8]：
公安部治安管理局有关负责人日前向《法制日报》记者介绍说，为了更好地适应中国加入世贸组织的需要，增强服务意识，有效地预防和杜绝腐败，加强公安机关的工作，公安部按照国务院的要求，对调整包括娱乐服务场所设立审核、审批在内的公安机关行政审批项目的问题进行了研究。之所以提出“取消娱乐服务场所治安审核、审批项目”的意见，主要是基于两点考虑：
一，娱乐服务场所的经营行为是一种动态行为，在场所开业前对其进行治安审核、审批，很难全面反映场所在经营过程中的治安状况；有关法律法规对查处卖淫嫖娼、赌博等各类违法犯罪活动的规定是明确的，公安机关通过不断加强对场所的动态管理、加大对场所开业后的监督检查力度，同样可以做到及时预防、发现和依法打击违法犯罪活动，有效维护场所治安秩序。
二是减少公安机关的行政审批，是公安机关更好地服务经营者、方便群众的重大举措，也符合政府提出的改革行政审批制度、转变政府职能、增强服务意识、预防和杜绝腐败的总体要求。
报道指出，2002年12月2日，公安部已就贯彻执行国务院《决定》的有关事项发出通知，要求各地公安机关密切关注取消行政审批后可能出现的新的治安问题，加大执法检查力度，强化管理。
据介绍，公安部治安管理局已就改革和加强娱乐服务场所治安管理工作提出了工作意见：一是加强宣传引导，消除有关部门和群众的误解。二是加强调查研究，要求各地密切关注取消行政审批项目后娱乐服务场所的治安状况，及时发现工作中存在的新问题、新情况。三是强化基础工作，逐步引导各地公安机关建立、完善场所信息库。四是会同有关部门修改相关法规，公安部将会同有关部门提出修改法规的具体意见，细化有关规定，为执法提供依据。
在上面的这段长篇大论里，我只看出了一个意思：公安部完全回避了最根本的问题：为什么在短短一年之内，法规会出现这样的反转？
公安部的解答，似乎努力地往“反腐败”上扯。可是，既然国务院在两年之前就已经严格规定而且在一年之前又再次重申：“不得审批新的歌舞娱乐服务场所”；那么公安部门还怎么可能利用审批来腐败呢？国务院的那两个法规，实际上真的是“堵死源头”了，现在又何必多此一举？
我不掌握任何内幕消息，也不可能搞清楚中国政治的游戏规则。我觉得只有两种可能性：
其一，国务院的法规并没有被执行，公安部门实际上仍然在审批；
其二，国务院修改了自己的法规，现在又可以新建“场所”了。
不管是哪种原因，这都是开了一个大玩笑，而且是拿中华人民共和国国务院的权威开的大玩笑。上面所引述的公安部解释，只不过是余兴未尽，接着再来一个小搞笑而已。
总而言之，我认为，以彻底封杀“场所”来继续提升禁娼大业的做法，已经飞快地失败了。如果这是出于第一个原因，那么说明它已经根本无法执行；如果出于是第二个原因，那么说明最高层已经承认了其政策的不现实。
当然，我也绝不会傻到认为“不进则退”。封杀场所的失败，并不意味着政府就会因此而意识到禁娼的荒谬。从技术层面上来说，公安部门不再审批，不等于其他部门也不审批，更不等于“场所”的自由就会多起来。从政策层面来看，封杀来自“治场”，即使封杀失败，仍然坚持甚至加强“治场”也完全合乎逻辑。公安部想告诉人们的正是这一点。
唯一的问题，其实是思想意识层面上的：在不断强化禁娼的20年之路上，这是政府第一次隐蔽地承认失败。“禁娼大业”还能经受得起几次这样哪怕是隐蔽的失败呢？
五．一个大疑问
在上面的所有论述中，我有意地避开了一个最根本的问题：在中国的法律法规里，嫖娼卖淫的准确定义究竟是什么？
现在我要说说这个问题了。
从1981年直到1995年，中国政府先后颁布了42个全国的禁娼法规（还不包括地方的）；可是奇怪的是，居然没有任何一个法规中有过任何一种定义。甚至全国人大所通过的法律，甚至最高法院和最高检察院所作出的非常详细的司法解释，也都没有一个“嫖娼卖淫”的定义。
倒是有一个“嫖宿幼女罪”，来源于1997年修订的《刑法》：“嫖宿不满十四周岁的幼女的，处五年以上有期徒刑，并处罚金”（以前是按照强奸罪来论处）。可是，这个罪名仅仅指出了行为的对象，却没有说“嫖宿”这个行为究竟是什么。况且，“嫖宿”一词也太奇怪，
“宿”一般是过夜的意思；难道白天性交半小时就不算？
对于这种“无定义却严惩”的历史局面，完全不必大惊小怪。因为在中国的立法机构和司法机关以及几乎全体中国人的心目中，“嫖娼卖淫”根本就是一种不需要定义的行为。如果我去调查民众，恐怕每个人都会笑话我傻到家了。
之所以会这样，是因为自从解放以来，政府和舆论一直在教育人民：禁娼成功是新中国的举世无双的伟大功绩。在客观上，这就给所有人（包括他们自己）灌输了一种“娼妓”的定义――旧社会那样的。因此，几乎每个中国人在想到“娼妓”时，都不再需要去定义，更不会去细想其中的对错。
可是，生活比任何一种定义都更加丰富多彩。最晚从1980年代后期开始，中国性产业中就已经出现了“打飞机”、“吹箫”等性服务方式。它们已经不再是传统意义上的“性交”，已经不符合传统上对于“嫖娼卖淫”的定义。无论禁娼的法规如何严厉，都可能无法处罚这样的行为。
由于禁娼，所以警察当然是第一个不得不面对这个问题的人。于是时至1995年8月10日，公安部颁布了《关于对以营利为目的的手淫、口淫等行为定性处理问题的批复》；其全文是：
卖淫嫖娼是指不特定的男女之间以金钱、财物为媒介发生不正当性关系的行为。卖淫嫖娼是一个过程，在这一过程中卖淫妇女与嫖客之间的相互勾引、结识、讲价、支付、发生手淫、口淫、性交行为及与此有关的行为都是卖淫嫖娼行为的组成部分，应按卖淫嫖娼查处，处罚轻重可根据情节不同而有所区别。对在歌舞等娱乐场所、桑拿按摩等服务场所查获的，以营利为目的发生手淫、口淫行为，应按卖淫嫖娼对行为人双方予以处罚。
也就是说，这个法规不仅把“打飞机”和“吹箫”都包括进去了，而且把双方开始性行为之前的人际交往也给包括进去了。这就是后来闻名于民间的“招娼”与“招嫖”。
这不仅是一个非常可怕的具体规定，而且是一种更加可怕的逻辑。如果按照这种“是一个过程”的理论，那么必然推导出“想了就是做了”的普遍结论。那么警察就好当了，一切犯罪，只要抓住可能想做的人，就可以结案判罪了。因此，我真的很佩服那些起草和批准这个法规的人们。
当然，在中国的任何其他法律里，都没有也不可能有这种荒谬的规定。可是问题恰恰就在这里：为什么只有在禁娼的时候，才可以如此胆大妄为呢？无他，仅仅是制定者在宣泄自己的深仇大恨而已。可是请不要误解，这仇恨不一定是针对“嫖娼卖淫”这一行为，也可能是由于“屡禁不绝，害得我挨骂、丢官”。
不过话又说回来了，这种“只有扩大化，才能根除之”的思路，实在是中国人的一种传统。君不见，在各个禁娼法规里屡屡提及“民愤”；把它作为该法规的合法性依据。其实，这“民愤”往往就是一句流传极广的话：“把一切嫖娼卖淫的家伙统统枪毙！”
我不知道，1995年的这个法规究竟处罚了多少男男女女。后来，也许是因为反抗的人多了，也许是因为执行这一规定太累了，到了6年之后的2001年4月5日，在《公安部关于废止部分规范性文件的通知》中，这个可耻的规定，被混在一大堆其他仅仅是重复或者过时的法规中，悄然废止了，而且没有任何解释。
不过，在现实中，它却仍然被深圳这个所谓“最现代化城市”的法院执行了至少一年。请看这则报道[9]：
一名刚与卖淫女谈好价钱的男子被警察抓获并罚款4500元，该男子不服，认为自己事实上并没有嫖娼，遂将警察告上法庭。日前，法庭判决，警察罚得对。
2001年2月26日23时许，暂住深圳西乡镇的32岁男子王木(化名)，与一名叫高丽丽(化名)的卖淫女搭讪，当两人谈好价准备同行时，该镇灵芝派出所的便衣民警上前将两人抓获。
被带回派出所后，王、高两人对上述事实供认不讳。派出所随后作出对王、高两人各罚4500元的决定。接受处罚后，王木感到委屈，自己并未实施性行为，怎么算“嫖娼”呢？4月13日，他向深圳市公安局申请复议。（此时，公安部已经废止了那个关于“招嫖”的法规――我注）5月28日，深圳市公安局作出维持派出所处罚决定的复议决定。
王木遂于2001年6月8日向法院提起诉讼。
法院经调查认定王的行为属卖淫嫖娼行为。但灵芝派出所对王、高先罚款、释放，再上报审批，然后作出《治安管理处罚裁决书》，违反了法定程序。法院一审判决：撤销被告深圳市公安局宝安分局对原告王木所作的《治安管理处罚裁决书》，被告应在本判决生效5日内对原告重新作出治安处罚决定。
王木对一审的定性不服上诉。深圳市中院二审维持原判。
当然，在这个判例里，警察和法院一定会辩解说：该人的行为是发生在公安部废止其“招娼”法规之前。对这样的“执法如山”，我无言以对，只想问一句老话：您的良心呢？如果可以不要良心，要法律干什么？
除此之外，许多地方的警察后来还在执行它，但是那仅仅是为了“创收”，不足以再让这个法规起死回生。
可问题是，这个法规的后半部分虽然天理不容，但是它的前半部分却第一次明确地写出了“嫖娼卖淫”的详细定义。无论它是对还是错，现在一起被废止了，于是整个中国就再次“难得糊涂”了。
可是，其危险在于：“无定义”很容易演变为“乱定义”。1995年已经发生过一次了；下一次在何时？
六．总结与展望
我在检索文献之后发现，在2002年的整整一年当中，无论国务院还是公安部，都出奇地没有颁布任何一个直接禁娼的文件，反而出现了上述的取消审批“场所”的规定。这实在是最近20年来所少见。
这究竟是“扫黄”已经大功告成，还是在静观其变，还是再战前的休整，还是孕育着某些玄机？但是不管是什么，由于杀手锏已经砍下去了，所以，性产业如果还不死（它会死吗），那么某种变化就可能应运而生。
中国的法律与法文化，就象世界上其他国家一样，必须经历三个阶段的发展：从“唯道德主义”（不道德就是犯罪）慢慢地走到“唯秩序主义”（危害秩序才是犯罪），然后才有可能最终走到“唯个人权利主义”（侵犯他人权利才是犯罪）。
中国自从1981年重新开始大张旗鼓地禁娼以来，这个方面的法律和法规始终没有脱离“唯道德主义”的阶段，连“唯秩序主义”的阶段都没有到。
这是因为，如果不是首先把性产业视为不道德，如果仅仅是由于它危害了社会秩序，那么禁娼之外的其他管理办法多得很。同为中国的香港就有“一楼一凤”制度，就完全符合“唯秩序主义”的要求。近在咫尺的中国为什么不但不学，甚至根本就不承认它的存在？
在我所检索到的法律法规里，不断地出现类似于“唯秩序主义”的字句，最常见的就是娼妓“败坏社会风气”（参见后面的专门论述）。可是，所谓“社会风气”根本就是一个道德层面上的存在，不能等同于社会秩序。风气败坏也许会对个人造成影响，也许不会；但是秩序崩溃却一定是对所有个人的直接伤害。也就是说，对于危害个人权利而言，前者仅仅具有较小的可能性，后者却具有极大的现实性。因此，中国法律法规之所以非要惩罚性产业，无论写上多少为了维持秩序的字句，也仍然是一种道德至上的产物。
但是中国确实有自己的特色，那就是把道德给政治化了，把政治也给道德化了。这两者互为合法性的依据，因此不能容忍其中的任何一个发生质变，否则就会危及另外一个的存在。“禁娼大业”就是这样走进死胡同的，相应的各种法律法规当然也不得不如此。
例如：性产业为什么危害社会主义制度？因为它败坏了社会道德。为什么不能败坏社会道德？因为如果容忍之，就不是社会主义了。在这样一种循环论证之中，禁娼永远是必须的和必然的，根本就没有其他选择的可能性。
因此，我对于停止禁娼的前途既悲观又乐观。
悲观的是，这种互为合法性的状况，既不是思维方式的问题，也不仅仅是出于现实考虑，而是一种民族性，一种根深蒂固的文化，从孔子开始的。性产业的“非罪化”，所需要的时间可能不得不按照百年来计算。
但是也有乐观的一面。在飞快地“被全球化”的过程中，还有什么稀奇古怪的事情不会在中国发生？地方分权的日甚、意识形态的转轨、政府运作的市场化、腐败的正常化、性产业利益群体的显化、面对艾滋病的束手无策，这些都会曲折地、间接地促进禁娼的松弛乃至废止。
从有所作为的角度来说，在可预见的将来，只有朝着下述两方面前进，才会切实有效地取得进展。
第一，增加禁娼的执行难度。
例如，在传媒上揭发、批评和剖析那些为了“创收”而抓娼抓嫖的执法者，把他们给“污名化”。例如，为小姐和客人提供法律援助，打破现在这种最容易从他们身上罚款的局面。例如，推广100％使用安全套，促使禁娼者不得不考虑其他选择，以抑制其一意孤行。……
第二，削弱禁娼的原始动力
由于禁娼是基于道德的，而一切道德歧视都是基于“妖魔化”对方的；因此必须反其道而行之，充分调动中国人的同情心。首先让人民与官员都知道小姐与客人的真实情况。如果相当多的人能够承认小姐与客人都是“情有可谅”的，那么禁娼的荒谬就会不言自明；禁娼者的积极性也会大打折扣。目前，最需要的是传播“为生活所迫而卖淫”的观点，因为随着被市场化，越来越多的中国人已经切身体验到这是什么意思了。
总而言之，这两方面的努力就是要把禁娼给“空壳化”，使之有名无实，成为一种从上到下的、完全彻底的“作秀”。
我完全拥护与支持国际上的先进文化对于性产业的一切理论与主张，实际上也一直在为之鼓与呼。我坚信，小姐们组织工会是她们自我解放的唯一正途。我也坚信，性革命乃至社会进步都必须包括这一内容。
但是从策略上来说，从目前中国的现实出发，我认为，首先应该促进的是禁娼的“空壳化”，然后才可能达到小姐的“非罪化”，最后才能实现性产业的“合法化”。
第三节
禁娼法规在18个方面发展的一览表
第1个方面：禁娼的第一理由是什么？
法规名称
具体内容：禁娼的第一理由
评论
1981年
公安部《通知》
卖淫活动的增多，败坏了社会道德风尚，腐蚀了人们的思想，危害社会秩序的安定，损害国家和民族的声誉。一些外国和港澳报刊，对此大肆渲染，造成极坏的影响。广大人民群众，包括爱国华侨和港澳同胞，对这种现象都感到十分痛心，不少国际友人也深表惋惜。
“败坏论”
“安定论”
“抹黑论”
1986年国务院
《通知》
卖淫活动和性病的蔓延，不仅败坏我国声誉，有损社会主义精神文明建设，而且严重影响人民群众的身心健康，危及下一代的健康成长。
“抹黑论”
“文明论”
“后代论”
1988年中纪委
《党内规定》
嫖娼、卖淫活动，是一种严重的腐败现象。共产党员中极少数腐败分子参与嫖娼、卖淫活动，严重地腐蚀党的肌体，败坏党的声誉。
“腐败论”
“党誉论”
1989年
最高法《通知》
严重败坏了社会风气，干扰了改革开放和精神文明建设，摧残广大群众特别是青少年的身心健康，已成为影响社会治安的不安定因素，是广大人民群众深恶痛绝的六大“公害”，
“后代论”
“安定论”
“民愤论”
1991全国人大
《禁娼决定》
维护社会治安秩序和良好的社会风气
“秩序论”
“风化论”
教育动员广大人民群众自觉同这种社会丑恶现象作斗争，严厉禁止卖淫嫖娼活动，制止性病蔓延，维护社会治安秩序，净化社会风气，加强社会主义精神文明建设，
“丑恶论”
“性病论”
“风化论”
1995年
最高检《通知》
卖淫嫖娼活动严重败坏社会风气，腐蚀人们思想，损害改革开放的声誉和国家形象，……要从“以经济建设为中心，两个文明一起抓”的战略高度，充分认识卖淫嫖娼活动的严重危害……
“文明论”
“抹黑论”
2000年国务院
《意见》
近一个时期以来，一些地方的娱乐服务场所中卖淫嫖娼……等社会丑恶现象严重……，给社会治安特别是青少年健康成长带来严重危害，广大人民群众和社会各界对此反响极为强烈。
“风化论”
“后代论”
“民愤论”
第2个方面：禁娼的伟大意义是什么？
法规名称
具体内容：禁娼的伟大意义
评论
1981年公安部
《通知》
建国初期，我国政府明令取缔娼妓，把旧社会遗留下来的一大批娼妓改造成为自食其力的新人，禁绝了卖淫活动，受到了广大群众的热烈拥护，赢得了国际舆论的广泛赞誉。二十多年来，娼妓活动在我国已基本上绝迹。但是，……要以极大的政治责任感，把制止卖淫活动作为一项重要的任务来抓。要由党委统一领导，
“政治论”
1986年国务院
《处罚条例》
为加强治安管理，维护社会秩序和公共安全，保护公民的合法权益，保障社会主义现代化建设的顺利进行，制定本条例。
“秩序论”
1988年中纪委
《党内规定》
为了纯洁党的组织，对参与嫖娼、卖淫活动的共产党员及有关责任者，必须严肃处理。
“护党论”
1990年公安部
《通知》
各地公安机关在党委、政府的统一领导下，与各有关部门紧密配合，协同行动，取得了很大成绩，获得了广大群众的拥护和支持。
“民心论”
1995年最高检
《通知》
要从“以经济建设为中心，两个文明一起抓”的战略高度，充分认识卖淫嫖娼活动的严重危害和开展查禁取缔、依法严厉打击的紧迫性、重要性，增强责任感。各级检察院要把打击卖淫嫖娼犯罪作为严厉打击严重刑事犯罪的一项重点工作，在提高认识的基础上，加强领导。
“文明论”
2000年国务院
《意见》
地方各级人民政府要认真贯彻江泽民同志“三个代表”的重要思想，本着对党、对人民、对法律高度负责的精神，……严厉打击卖淫嫖娼……等社会丑恶现象，对于促进社会主义精神文明建设，保护广大人民群众根本利益的重要意义，
最高政治意义
2001年国务院
《通知》
文化市场直接关系到社会主义物质文明建设和精神文明建设的协调发展，对代表中国先进文化的前进方向，发展面向现代化、面向世界、面向未来的民族的科学的大众的社会主义文化，促进全民族思想道德素质和科学文化素质不断提高，为我国经济发展和社会进步提供精神动力和智力支持，都具有重大影响。整顿和规范文化市场秩序，既是巩固我国现代化建设与改革开放成果、进一步树立良好国际形象的重大举措，也是全面推进社会文明进步的内在要求。
要不断完善文化市场秩序，铲除腐朽文化赖以滋生的土壤，发展有中国特色社会主义的文化。
继续
第3个方面：政府认定的卖淫原因
法规名称
具体内容：卖淫的原因
评论
1981年
公安部《通知》
（一）无正当职业……（二）虽有正当职业，但有卖淫活动……（三）流入城市、县城和工矿地区进行卖淫活动的农村妇女……（四）贪图小利、偶尔进行卖淫的，以及一时受骗失身的。
要有针对性地加强对青少年的思想政治工作，加强道德品质和爱国主义的教育；揭露社会上的流氓分子引诱、坑害女青年的罪恶行径；对贪图享受、追求资产阶级生活方式而失足的女青年，做好个别的耐心细致的思想教育。
比较切合实际
1989年
最高法《通知》
这类犯罪蔓延发展的势头仍未得到有效的控制
仅仅因为没管住
1991全国人大
《禁娼决定》
强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。
贪图享受论
道德败坏论
1993年国务院
《收容办法》
对被收容教育人员应当进行法律教育和道德教育，并组织他们参加生产劳动，学习生产技能，增强劳动观念。
道德败坏论
贪图享受论
1995年
最高检《通知》
近几年来，卖淫嫖娼这类丑恶现象死灰复燃，并且迅速蔓延。据有关部门统计，这几年查处的卖淫嫖娼人数逐年增多，1994年查处28．8万人，比1993年上升1.7；今年1－5月查处14．6万人，比去年同期上升32．1％。卖淫嫖娼活动已不分城市和农村、发达和不发达地区，尤以娱乐服务场所最为突出。一些宾馆、饭店、影剧院、歌舞厅、酒吧、发廊等都不同程度地存在色情陪侍活动，……
已经不管是什么原因了,只要多,就要抓
2001年国务院
《通知》
但是，由于种种原因，文化市场秩序的混乱状况依然存在，突出反映在……歌舞娱乐服务场所……的经营管理混乱，违法违规行为屡有发生，
已经说不清楚是什么原因了
第4个方面：对于农村女性
法规名称
具体内容：对于农村女性
评论
1981年公安部
《通知》
对流入城市、县城和工矿地区进行卖淫活动的农村妇女，收容教育后遗送回乡，交当地生产队，依靠治保组织及其亲属严加管教。对其中屡教不改，继续流入城市从事卖淫活动的，可由流入地收容起来劳动教养。
当时还没有“民工潮”
（此后再也不加区别）
第5个方面：向外国人卖淫
法规名称
具体内容：向外国人卖淫
评论
1981年公安部《通知》
对外国人，也要依照法律的规定，严肃处理。……还应当教育与外国人有接触的青少年，既要友好相待，又要提高警惕，防止受骗上当。
国门初开
1990年公安部《通知》
向外国人和台港澳人员卖淫的，……应予以劳动教养。
1991全国人大《禁娼决定》
（此后，不再区别是否向外国人卖淫）
被全球化了
第6方面：防止扩大化
法规名称
具体内容：防止扩大化
评论
1981年公安部
《通知》
不要把谈恋爱中发生两性关系的、有一般通奸行为的和其它道德品质不端正的人当作卖淫、嫖宿处理。
最初相当谨慎
1986年中纪委
《党内规定》
在处理工作中，要严格区分嫖娼、卖淫与搞不正当两性关系的界限。
还算谨慎
1989年最高法
《通知》
既要态度坚决，又要注意政策，严格区分罪与非罪的界限。
逐渐淡化谨慎
1990年公安部
《通知》
要严格区分卖淫嫖娼和乱搞两性关系、流氓鬼混的界限。……不要以卖淫嫖娼追究。
虽有区分，但仍丑化
1991全国人大
《禁娼决定》
（在整个90年代里只字未提）
2000年国务院
《意见》
（对于各种娱乐场所）各级公安、监察、文化、工商行政管理部门要提高认识，统一思想，本着“保护合法、打击违法、取缔非法”的原则……
一旦涉及嫖娼卖淫就毫无区分了
第7个方面：宽容偶为者
法规名称
具体内容：宽容偶为者
评论
1981年公安部
《通知》
对贪图小利、偶尔进行卖淫的，以及一时受骗失身的，要积极协同有关单位和家长，做好个别教育工作，使他们改邪归正，坚决割断与坏人的联系，以免越陷越深。
最初相对宽容
1984年最高法等
《意见》
对卖淫者和嫖宿者，应按照《治安管理处罚条例》，给予治安处罚；
不再区别是否偶为者
1991全国人大
《禁娼决定》
（只字未提）
1993年国务院
《收容教育办法》
对有下列情形之一的卖淫、嫖娼人员，可以不予收容教育：……(四)被拐骗、强迫卖淫的。
被迫者也仅仅是不收容
2000年国务院
《意见》
严禁以罚代刑，降格处理；要加大对卖淫嫖娼者的治安拘留和收容教育的处罚力度；
尽可能都关押起来
2001年国务院
《通知》
坚决纠正执法不严、违法不究和以罚代刑现象。
同上
第8个方面:区别不同情况,分别对待
法规名称
具体内容:区别对待
评论
1981年
公安部《通知》
对有卖淫活动的妇女，要区别不同情况，进行处理（区分了三个层次，从略）
唯一加以区别的
1984年最高法等
《流氓案件解答》
３．不以营利为目的，引诱、容留妇女卖淫，情节严重的；构成流氓罪
再无区别对待的规定
1989年
最高法《通知》
要抓紧审理，只要基本事实清楚，基本证据确凿，能够认定犯罪的，就应及时依法判处，不要纠缠那些不影响定罪量刑的枝节问题。
尽量不要区别
1990年公安部
《通知》
只要基本事实清楚、基本证据确凿，都应依法处理，……不得以罚款代替刑事处罚、劳动教养或治安拘留。
1991全国人大
《禁娼决定》
四、卖淫、嫖娼的，依照治安管理处罚条例第三十条的规定处罚。
对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。
已经是自相矛盾而且不分青红皂白了。
1991年公安部
《通知》
对查获的暗娼、嫖客要毫不手软，……严肃处理，充分使用“劳动教养”和“收容教育”手段，坚决纠正以罚款代替收容教育和劳动教养的现象。
第9个方面：教育挽救
法规名称
具体内容：教育挽救
评论
1981年公安部
《通知》
对有卖淫活动的妇女，既要严肃处理，又要教育挽救。对已经改正的，不得歧视，不要影响对他们工作、学习和生活的安排。
反对歧视
1984年最高法等
《意见》
对其中有卖淫行为但愿意悔改的，应从各方面加强教育、挽救工作，
没有反对歧视了
1990年公安部
《通知》
对被强迫、拐骗而卖淫的妇女和不满十四周岁的卖淫幼女，应予批评教育，责令她们改邪归正，一般可不予处罚，而通知其家属领回或遣送回原籍。
被迫仅仅是一般不处罚
1991全国人大
《禁娼决定》
对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。
关押就是教育
1991年公安部
《通知》
加强收容教育工作和收容教育所建设
关押是主要手段
1993年国务院
《收容教育办法》，
收容教育工作实行教育、感化、挽救的方针。……收容教育所应当实行文明管理，组织被收容教育人员开展有益的文化体育活动。
但是关押的实质并没有改变
1995年最高检
《通知》
结合办案积极开展检察建议、免诉帮教、法制宣传等活动，减少和预防犯罪。
仅仅是免予起诉
（以后再不提教育挽救）
第10个方面：最高处罚
法规名称
最高处罚
评论
1981年公安部
《通知》
屡教不改的，坚决收容起来劳动教养
当时相信是极少数
1984年最高法等
《意见》
对少数从事卖淫活动，屡教不改的，应予以收容劳动教养。……对情节恶劣、屡教不改的卖淫者和嫖宿者，已经判刑的，一般不再改判。
变成少数了
1986年全国人大
《处罚条例》
第三十条 严厉禁止卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼，违者处十五日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养，可以并处五千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
还是区别对待的
1990年公安部
《通知》
不得以罚款代替刑事处罚、劳动教养或治安拘留。
主张“就高不就低”
1991全国人大
《禁娼决定》
对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。
因卖淫、嫖娼被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，实行劳动教养，并由公安机关处五千元以下罚款。
新增加的关押手段
1991年公安部
《通知》
充分使用“劳动教养”和“收容教育”手段，坚决纠正以罚款代替收容教育和劳动教养的现象。
坚决“就高不就低”
（此后无变化）
第11个方面：罚款限度
法规名称
具体内容：罚款限度
评论
1981年公安部
《通知》
对虽有正当职业，但有卖淫活动的，……给予行政拘留处分，或建议所在单位给予行政、纪律处分；……进行卖淫活动的农村妇女，收容教育后遗送回乡；…… 对贪图小利、偶尔进行卖淫的，以及一时受骗失身的，……做好个别教育工作；……对嫖宿卖淫妇女的人，……分别给予行政拘留或者罚款；
小姐不罚款，只罚嫖客
1986年国务院
《处罚条例》
第三十条 严厉禁止卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼，违者处十五日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养，可以并处五千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
罚款之始
1990年公安部
《通知》
对未成年人或无劳动收入者的罚款数额，应视其承受能力而定，不要变成对其家长或亲属的处罚。
还很讲理
1991全国人大
《禁娼决定》
卖淫、嫖娼的，依照治安管理处罚条例第三十条的规定处罚。
不再考虑别的
1991年公安部
《通知》
要慎重使用《决定》赋予公安机关的行政罚款权，注意定性准确，掌握好量罚幅度。
执行者还是注意的
1992年公安部
《补充通知》
卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼……不适用当场处罚
为了防止警察贪污
（以后无变化）
第12个方面：治疗性病的费用
法规名称
具体内容：性病费用
评论
1981年公安部
《通知》
（没有提到性病问题）
1986年国务院
《通知》
对查获的卖淫妇女和嫖客，卫生部门要指定医院进行性病检查，患性病的要强制治疗；送劳动教养的，由卫生部门指定医院帮助劳教场所的医务部门进行查治，并协助技术培训和指导。
暗示着由国家出钱
1990年公安部
《通知》
本人及其家庭都无力支付的，由所在工作单位解决；无工作单位的应报请当地政府统筹安排解决。
确认政府出钱
1991全国人大
《禁娼决定》
对卖淫、嫖娼的，一律强制进行性病检查。对患有性病的，进行强制治疗。
费用只字未提
1991年公安部
《通知》
对卖淫嫖娼人员进行性病检查和治疗的费用以及收容教育期间的伙食费用，原则上应当由本人或其家属负担；确实无力负担的，可报请地方政府解决。
不想管了
1991年卫生部
、公安部《通知》
对卖淫嫖娼人员强制性病检查治疗的费用，原则上由本人或家属负担，可以从卖淫嫖娼人员被扣押的财物中预留或先行扣除必要的性病检查治疗费用；确实无力负担的，由公安、卫生部门提出意见，由当地财政部门负责解决。
尽量别管
1993年国务院《收容教育办法》，
第十条 收容教育所对入所的被收容教育人员，应当进行性病检查和治疗。检查和治疗性病的费用一般由本人或者家属负担。
干脆不管
（以后在禁娼法规中再无提及）
第13个方面：涉及隐私
法规名称
具体内容：涉及隐私
评论
1981年公安部
《通知》
在审查有关人员时，严禁追问性行为的具体情节。
多好！
1986年国务院
《通知》
医院发现性病患者后，应当立即通报当地公安机关，经查明系卖淫或嫖宿人员的，按本通知第三条规定处理。如系其他原因传染的，按本通知第五条处理。
有性病就无隐私
1989年最高法
《通知》
紧密配合统一行动，不失时机地搞好公开审理和公开审判。各地法院要在这次统一行动的不同阶段，尽可能在“六害”案件多发地区多开几次宣判大会，以震慑和分化犯罪分子，鼓舞和教育人民群众，扩大统一行动的声势，遏制“六害”继续蔓延的势头。
类似游街
1991全国人大
《禁娼决定》
（只字未提）
1991年公安部
《通知》
注意保护公民和企业的合法权益，不要采取普遍清查客房的做法。
还是注意
1993年国务院
《收容教育办法》
严禁打骂、体罚或者以其他方式侮辱被收容教育人员。
不提隐私
1995年最高检
《通知》
要选择典型案例，公开处理，震慑犯罪，宣传法制、教育群众。
再搞示众
2001年国务院
《通知》
对……大案要案要……加大曝光力度，营造强大的舆论攻势；……集中揭露、曝光，查处一批大案要案，
转用传媒
第14个方面：防止警察嫖娼
法规名称
具体内容：约束警察
评论
1981年公安部
《通知》
公安干警在执行任务时，要严格遵守纪律，严防受腐蚀，对嫖宿卖淫妇女以及与其勾搭进行违法活动的，要依法从重处理。
小姐拉拢论
1991全国人大
《禁娼决定》
（1982－1991年只字未提）
1991年公安部
《通知》
严禁公安干警卖淫嫖娼，违者除依法从严处理外，可以依照《人民警察奖惩条例》等有关规定清除出公安队伍。
承认怪警察
1995年最高检
《通知》
领导干部、执法人员参与组织、介绍、容留妇女卖淫，构成犯罪的，要依法从重惩处。
可能有领导
1999年国务院
《娱乐场所条例》
第四十三条 文化行政主管部门、公安机关的工作人员举办娱乐场所的，参与或者变相参与娱乐场所经营活动的，依法给予撤职或者开除的行政处分。
领导是关键
2001年国务院
《通知》
要健全执法机构，充实执法人员，落实执法经费。
转向新途径
第15个方面：追究警察失职
法规名称
具体内容：追究失职
评论
1981年公安部
《通知》
公安干警……与其勾搭进行违法活动的，要依法从重处理。
仅是勾搭
1991全国人大
《禁娼决定》
九、有查禁卖淫、嫖娼活动职责的国家工作人员，为使违法犯罪分子逃避处罚，向其通风报信、提供便利的，依照刑法第一百八十八条的规定处罚。……犯前款罪，事前与犯罪分子通谋的，以共同犯罪论处。
升级为主动私放
1991年公安部
《通知》
在查禁工作中严格遵守法纪，不得徇私舞弊、包庇纵容、通风报信，违者从严惩处。
再升为包庇
1995年最高检
《通知》
对那些为色情、卖淫嫖娼活动充当“保护伞”，支持纵容这类违法犯罪活动的单位或个人，也应予以查处，构成犯罪的，要坚决依法追究刑事责任。对贪赃枉法者，一定要依法查办。
再升为保护伞
2000年国务院
《意见》
监察部门要……严肃查处地方保护主义和部门保护主义及干扰、阻挠扫除社会丑恶现象工作的领导干部，严肃查处参与卖淫嫖娼……等违法犯罪活动的公职人员特别是党员领导干部，并追究社会丑恶现象严重的地方领导和有关部门领导的失职、失察责任。对公安、文化、工商行政管理等部门有令不行、有禁不止，专项行动开展后继续为娱乐服务场所审核、审批、发放有关证照的，监察部门要追究有关部门领导和具体工作人员的责任。
升级为单位、部门、地区；提出“守土有责”
2001年国务院
《通知》
各地区、各有关部门要采取切实措施，大力推进文化市场综合执法工作。……认真履行职责，严格执行文化市场监管的法律法规，加强行政执法与刑事执法的衔接，
动用《刑法》
第16个方面：追究领导责任
法规名称
具体内容：追究领导责任
评论
1981年公安部
《通知》
要以极大的政治责任感，把制止卖淫活动作为一项重要的任务来抓。要由党委统一领导，从各有关部门组织专门力量，……
没有追究领导的规定
1986年国务院
《通知》
当地人民政府要根据实际情况，集中一段时间，开展打击取缔卖淫活动的工作。各有关部门要密切配合，务期收到
实效。
仍然没有
1988年中纪委
《党内规定》
对本单位职工参与嫖娼、卖淫活动，发现后不查处，不采取措施防止再次发生，给予直接领导责任者党内警告或严重警告的处分。
仅限放纵直接下属，党内处分不太重
1991年公安部
《通知》
要进一步提高对查禁卖淫嫖娼工作重要性和迫切性的认识，树立彻底铲除这种社会丑恶现象的决心和信心，
未提及
1991全国人大
《禁娼决定》
前款所列单位的主要负责人，有前款规定的行为的，从重处罚。
只处罚参与性产业的
1995年最高检
《通知》
领导干部、执法人员参与组织、介绍、容留妇女卖淫，构成犯罪的，要依法从重惩处。
未变
1997年
《刑法》
前款所列单位的主要负责人，犯前款罪的，从重处罚
未变
2000年国务院
《意见》
严肃查处地方保护主义和部门保护主义及干扰、阻挠扫除社会丑恶现象工作的领导干部，……并追究社会丑恶现象严重的地方领导和有关部门领导的失职、失察责任。对公安、文化、工商行政管理等部门有令不行、有禁不止，专项行动开展后继续为娱乐服务场所审核、审批、发放有关证照的，监察部门要追究有关部门领导和具体工作人员的责任。……建立领导责任制，坚持守土有责，
创立“守土有责”原则
第17个方面：对“场所”的惩罚
法规名称
具体内容：惩罚场所
评论
1981年公安部
《通知》
……部署基层公安保卫组织，督促有关单位健全旅店、宾馆、公寓、外国留学生宿舍的住宿、会客登记的验证制度，
不处罚场所
1986年国务院
《通知》
对多次发生容留妇女卖淫的旅（饭）店必要时可责令停业整顿或查封。
必要时才处罚
1988年中纪委
《党内规定》
第三条 宾馆、旅店、饭店、招待所等单位，由于管理混乱，多次发生嫖娼、卖淫活动的，对负有直接领导责任者，给予党内严重警告或撤销党内职务的处分。
还是不太重的党纪处分
1990年公安部
《通知》
对多次容留妇女卖淫的旅馆饭店，应由工商行政管理部门吊销其营业执照，责令停业整顿或予以查封，并追究有关责任人员的法律责任。
还没有罚款
1991全国人大
《禁娼决定》
旅馆业、饮食服务业、文化娱乐业、出租汽车业等单位，对发生在本单位的卖淫、嫖娼活动，放任不管、不采取措施制止的，由公安机关处一万元以上十万元以下罚款，并可以责令其限期整顿、停业整顿，经整顿仍不改正的，由工商行政主管部门吊销营业执照；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由本单位或者上级主管部门予以行政处分，由公安机关处一千元以下罚款。
仅仅放任，就要罚款
1991年公安部
《通知》
对国营、集体、中外合资、合作或外商独资、承包的企业单位，只要有违反《决定》的行为，都应依法处罚。
老外也不例外
1995年最高检
《通知》
（严惩）对那些为色情、卖淫嫖娼活动充当“保护伞”，支持纵容这类违法犯罪活动的单位或个人，
1997年
《刑法》
“第三百六十一条，利用本单位的条件，组织、强迫、引诱、容留、介绍他人卖淫的；……前款所列单位的主要负责人，犯前款罪的，从重处罚。”
重点在领导
1998年公安部等
《通知》
近年来，不少地方按摩服务行业发展迅猛，……个别按摩服务场所为攫取暴利，公然以此为名招徕顾客，组织、容留、介绍卖淫嫖娼活动，严重败坏社会风气，妨害社会主义精神文明建设。
特别要抓按摩场所
1999年国务院
《娱乐场所条例》
第四十条 娱乐场所经营单位对发生在本单位的卖淫、嫖娼活动放任不管，不采取措施制止的，由公安机关责令停业整顿，并处１００００元以上１０００００元以下的罚款；情节严重的，由工商行政管理部门吊销营业执照；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，按照规定给予纪律处分，并由公安机关处１０００元以下的罚款。
涉及所有娱乐场所
2000年国务院
《意见》
对违反《娱乐场所管理条例》第３７条规定的娱乐服务场所，公安机关可没收其违法所得和非法财物。
加上没收钱与物
2000年国务院
《意见》
（如果有问题）除追究有关人员的法律责任外，对娱乐服务场所要依法处理，并依照有关规定吊销其营业执照。
在此基础上，要严格按照有关规定对现有的娱乐服务场所进行重新审核登记。
全部重新登记
2000年国务院
《意见》
自本意见发布之日起，各地一律不再审批新的歌舞娱乐、桑拿洗浴按摩、录像放映等娱乐服务场所。新建宾馆、饭店确实需要配套娱乐服务设施的，要按照规定从严审批。
干脆不许新建
2000年国务院
《意见》
重点做好压减歌舞娱乐、录像放映场所总量的工作。
为了釜底抽薪
2001年国务院
《通知》
工作重点是……检查有关部门是否严格执行不得审批新的歌舞娱乐服务场所的规定，
再次强调不许新建
第18个方面：打击“黑社会”
法规名称
具体内容：打击黑社会
评论
1981年公安部
《通知》
揭露社会上的流氓分子引诱、坑害女青年的罪恶行径；
还是坏分子
尚无黑社会
1984年最高法等
《解答》
不以营利为目的，引诱、容留妇女卖淫，情节严重的（判流氓罪）
还是流氓
未提黑社会
1988年中纪委
《党内规定》
第一条 有下列行为之一的，给予开除党籍的处分：…… （三）有意容留他人嫖娼、卖淫的；（四）有意为嫖娼、卖淫提供方便条件的；（五）向嫖娼、卖淫人员敲诈勒索钱物而放纵其嫖娼、卖淫活动的。
还没有认为是黑社会
1991年全国人大
《禁娼决定》
为了严禁卖淫、嫖娼，严惩组织、强迫、引诱、容留、介绍他人卖淫的犯罪分子，
仍然是单数的意识
1992年最高法等
《通知》
卖淫的组织者，可以是几个人，也可以是一个人，关键要看其在卖淫活动中是否起组织者的作用。
开始意识到团伙的问题
1995年最高检
《通知》
有的地方出现了操纵卖淫的犯罪集团，有的集卖淫、赌博、制黄贩黄、吸毒贩毒、杀人抢劫为一身，有的还和境外黑社会组织勾结，危害极大。
形成黑社会的概念
1998年公安部等
《通知》
对向顾客强行提供经营范围以外的服务，强行拉客或驱逐顾客的……
注意到黑社会的活动
2001年公安部
《通告》
有的黑恶势力……经营地下赌场、色情场所等非法行当，设赌抽头，组织、强迫、容留妇女卖淫；有的专门看护地下赌场、色情娱乐场所，充当打手、杀手；
指向黑社会
第四节
中央法规与广东地方法规的历史对照
自从1981年开始，广东就一直被认为是中国性产业最发达而且发展最快的地方。在中央坚决禁娼而且决不改变的政策之下，广东的历届领导受到很大的压力。据民间传说，几乎每一任领导都曾经作出承诺，要在自己的任内把性产业坚决打下去，甚至有的领导夸下海口，要彻底根除性产业。
在这样一种背景下，我毫不奇怪，从最开始到现在，广东的禁娼法规一直比中央的法规更严、更超前，涉及的领域也更宽。但是在做法规检视之前，我确实没有想到，广东的地方法规居然敢于自己制定出一些另外的罪名、另外的原则，而且直到现在也是全国独一无二的。看来，这些另外的规定确实有问题，因此中央还不能把它们应用到全国范围。
下面，我按照历史年代，把广东省的地方法规与中央的法规进行对照，就可以看出在禁娼方面，广东的超前与超狠。
一、1981年禁娼之初，广东省的地方法规比中央的法规更多更细致，也更加不肯有相对的宽容，而是趋向于不分青红皂白。
主题
81年公安部《通知》
81年广东省政府《规定》
评论
区别
对待
对有卖淫活动的妇女，要区别不同情况，进行处理：
无
广东从
一开始
就是
强调
严厉
打击，
基本上
不考虑
任何
区别，
也不
不要
扩大化
不要把谈恋爱中发生两性关系的、有一般通奸行为的和其它道德品质不端正的人当作卖淫、嫖宿处理。
无
宽容
偶为者
对贪图小利、偶尔进行卖淫的，以及一时受骗失身的，要积极协同有关单位和家长，做好个别教育工作，使他们改邪归正，坚决割断与坏人的联系，以免越陷越深。
无
涉及
隐私
在审查有关人员时，严禁追问性行为的具体情节。
无
防止
警察
嫖娼
公安干警在执行任务时，要严格遵守纪律，严防受腐蚀，对嫖宿卖淫妇女以及与其勾搭进行违法活动的，要依法从重处理。
无
不歧视
对有卖淫活动的妇女，既要严肃处理，又要教育挽救。对已经改正的，不得歧视，不要影响对他们工作、学习和生活的安排。
对从事卖淫活动的妇女，……对已经改正的，不要歧视。
反对
歧视
说的少
处罚
嫖客
对嫖宿卖淫妇女的人，要严肃处理，……分别给予行政拘留或者罚款；是内部职工的，还应通知其所在单位，建议给予行政、纪律处分。
对嫖宿者，处行政拘留，可以并处一百元至三千元的罚款，责令具结悔过，通知其所在单位或亲属领回进行教育处理
广东
更加
细致
揭发
无
对检举揭发嫖宿、卖淫活动有功者，应予以表扬、奖励。
首创
线人
包庇
无
对阻碍公安、司法人员查缉嫖宿、卖淫活动，或包庇嫖宿、卖淫违法犯罪分子者……
性病
无
对患有梅毒等恶性传染病的嫖宿者，要从重处罚。
不谈
治疗
二、1986年－1987年，广东的禁娼处罚更多更广，开始涉及那些并不是经典式嫖娼卖淫的活动。广东的这些概念与处罚，至今仍未被全国所采纳。
主题
86年国务院《通知》
87年广东省政府《规定》
评论
聚众
无
聚众嫖娼、集体淫乱的，以及卖淫团伙的为首分子，依法从重处罚。
三概念
全国
至今无
处罚
嫖客
凡查获的卖淫妇女和嫖客，符合劳动教养条件的，经批准予以收容劳动教养；不够劳动教养的，按《治安管理处罚条例》给予治安处罚，责令具结，不得再犯，并通知其所在单位或家长和住地派出所严加管教，屡犯者从重处罚。
对嫖娼者，处十五日以下拘留、责令具结悔过。情节严重的，实行劳动教养。均可并处五千元以下罚款。
嫖娼者属国家工作人员或企业、事业单位职工的，除按前款规定处罚外，由所在单位给予行政处分。
罚款
上升为
五千元
全国
首创
处罚
小姐
对卖淫者，处十五日以下拘留、责令具结悔过，由其亲属或所在单位领回管教。情节严重的，予以六个月至一年的收容教养或者实行劳动教养。均可并处五千元以下罚款。
收容
教养
也是
全国
首创
性病
对查获的卖淫妇女和嫖客，卫生部门要指定医院进行性病检查，患性病的要强制治疗；送劳动教养的，由卫生部门指定医院帮助劳教场所的医务部门进行查治，并协助技术培训和指导。
对患有性病的卖淫、嫖娼者，予以收容教养，或者实行劳动教养，进行强制治疗。医疗费用由其本人或亲属支付。
广东
一律
关押
外国人
对查获的外国人和其他入境人员中的嫖客，视其情况给予治安拘留或罚款处罚，并要他们到指定医院进行性病检查，检查费用自理。检查中发现患有性病的，要登记建卡留存。处罚执行完毕后，限期离境，并不准其再入境或登陆。
患有性病的外国人及其他境外人员入境卖淫、嫖娼的，除按第四条第一款、第五条规定处罚外，责令其立即离境，限期不得复入。
广东
不加
区别
淫亵
无
以收受利益为目的，强迫、教唆、引诱、容留他人进行淫亵活动，或者参与淫亵活动，影响社会治安的，处十五日以下拘留、收容教养或者实行劳动教养，可并处五千元以下罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
全国
首创
至今
仍未被
全国
采纳
场所
公安机关要加强对宾馆、旅（饭）店的治安管理，在这些场所发现卖淫嫖宿活动，要逐人逐件追查清楚，依法严肃处理。这些场所的职工强迫、引诱、容留妇女卖淫或知情不举、隐瞒不报的，除追究直接责任人的刑事责任外，还要追究单位负责人的责任。对多次发生容留妇女卖淫的旅（饭）店必要时可责令停业整顿或查封。
宾馆、旅店、饭店、招待所和文化娱乐场所等单位有纵容、包庇卖淫、嫖娼的，可予以警告、处五千元以下罚款、责令停业整顿，直至吊销营业执照。对其直接责任人，处十五日以下拘留，或者实行劳动教养，可并处五千元以下罚款。对单位主管负责人应追究其领导责任，按情节轻重给予行政处分
广东
处罚
更重
更细致
没收
财物
无
凡参与卖淫、嫖娼和淫亵活动所得的非法财物，按《中华人民共和国治安管理处罚条例》第七条规定执行，予以没收。
全国
至今
无此
线人
无
对检举揭发卖淫、嫖娼活动有功的单位和个人，应予表扬、奖励。
全国
无
包庇
无
阻碍公安、司法人员查处卖淫、嫖娼活动的，或者对检举、揭发卖淫、嫖娼活动的人员打击报复的，可罚款、拘留，或者实行劳动教养。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
广东
最早
最甚
三、1989年广东在全国率先实行“收容教育”，因此其中的规定比4年后的全国法规要宽松一些。
主题
1993年国务院《收容办法》
1989年广东政府《收容规定》
评论
对卖淫、嫖娼人员，除依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十条的规定处罚外，对尚不够实行劳动教养的，可以由公安机关决定收容教育。
对七种违法人员给予治安处罚尚不足以起到惩戒作用，但又不够实行劳动教养的，可实行收容教育。
基本
相同
第九条 收容教育期限为六个月至二年。
收容教育的期限为三个月至一年，收容教育期满后，仍无悔改表现的，可延长教育期三至六个月。
广东
较轻
收容教育所对入所的被收容教育人员，应当进行性病检查和治疗。
对其中卖淫、嫖娼者应组织医务人员进行性病的强制检查。对性病患者实行强制治疗。
基本
相同
检查和治疗性病的费用一般由本人或者家属负担。
被收容教育人员在教育期间的生活费、医疗费由本人或其亲属负担。
广东
稍严
四、在1989年秋天，全国的禁娼出现转折之后，广东不仅更加严厉，而且比全国早得多地提出了一些禁令；其中有一条规定，到现在全国的法规里也没有。
主题
1990年公安部《打六害通知》
1992年广东政府《打七害通知》
评论
处罚
程度
对卖淫、嫖娼以及介绍或者容留卖淫、嫖娼的，按照治安管理处罚条例第三十条规定予以处罚。……对其他不够劳动教养的卖淫嫖娼的性病人员，送卖淫嫖娼人员收容教育所，
对查获的卖淫嫖娼人员，全部实行收容教育半年至２年，
广东
更加
严厉
而且
不区分
禁止
三陪
（到1999年全国法规才有）
宾馆、酒店、路边店、卡拉ＯＫ厅、歌舞厅、音乐茶座、发廊、美容中心等活动场所，一律不准搞营业性的“陪酒女郎”、“陪舞女郎”、“陪喝女郎”和异性按摩以及提供玩弄女性的场所或设施。
比全国
早7年
针对
外商
（到2000年全国法规才有）
外商独资或合资开办的歌舞厅、卡拉ＯＫ厅、音乐茶座、美容中心等，必须遵守我国法律、法规，严格按政策办事，违者由公安机关从严查处。
比全国
早8年
窝藏罪
（至今全国法规仍然没有）
服务行业从业人员，凡充当卖淫嫖娼活动内应、为违法犯罪分子通风报信、隐瞒情况、提供保护的，按窝藏罪论处；
广东
首创
全国
仍无
五、到了2000年前后，在推行领导干部的禁娼“守土有责”方面，广东开始得比全国早2年，而且规定得更细致，惩罚也更加严厉。
主题
2000年国务院《意见》
1998年广东《追究领导》
惩罚
失职者
监察部门要……严肃查处地方保护主义和部门保护主义及干扰、阻挠扫除社会丑恶现象工作的领导干部，……并追究社会丑恶现象严重的地方领导和有关部门领导的失职、失察责任。对公安、文化、工商行政管理等部门有令不行、有禁不止，专项行动开展后继续为娱乐服务场所审核、审批、发放有关证照的，监察部门要追究有关部门领导和具体工作人员的责任。
（一）贯彻上级扫除“黄、赌、毒”活动的措施不力，致使扫除“黄、赌、毒”工作的各项措施不落实，经上级批评仍无明显改变的；
（二）对本辖区扫除“黄、赌、毒”工作重视不够，领导不力，致使有关职能部门机构不健全，力量不足，互相推诿扯皮，影响扫除“黄、赌、毒”工作有效开展的；
（三）发展经济的指导思想不正确，宏观管理不力，致使辖区内“黄、赌、毒”活动严重或发展蔓延的；
（四）对群众反映强烈或者上级责令查处的“黄、赌、毒”活动，不及时部署查处，造成恶劣影响的；
（五）对本辖区严重的“黄、赌、毒”案件隐瞒不报或作虚假报告的；
惩罚
参与者
严肃查处参与卖淫嫖娼……等违法犯罪活动的公职人员特别是党员领导干部，
（六）利用职权或者工作便利，为被查处的“黄、赌、毒”行为人或者经营者说情，干扰、阻挠案件查处工作的；
（七）对单位开办或者出租的经营场所的“黄、赌、毒”活动放任不管，甚至包庇、纵容、提供方便、通风报信的；
（八）本人参与或者支持、庇护亲友经营“黄、赌、毒”活动场所的。
具体
处罚
（都是“追究责任”）
不适合原岗位工作的要进行调整，并不得易地任职。
1998年6月，在禁娼仍未有穷期之际，中央政治局委员、广东省委书记李长春做出了关于依法追究“包二奶”者与养情妇者的法律责任问题的批示，省委政法委召集有关方面进行协调，拿出了处理意见初稿。
1999年3月，省委政法委、省纪委经调研后，在初稿基础上草拟了《关于处理婚姻关系中违法犯罪行为若干问题的意见》（征求意见稿），经多次讨论修改，最后交给省高院、省检察院、省公安厅及省司法厅4家审查。
2000年5月，最后修改定稿形成文件。日前出台的《意见》，终于将“包二奶”问题推上法律审判台。
广东省高级人民法院新闻办一位人士说：这是一项法规性文件，是根据《刑法》、《刑事诉讼法》、《婚姻法》和《妇女权益保障法》等法律和有关司法解释的规定提出的，从法理上分析行得通，属于法院在审理、判决过程中的一种司法意见。虽然不属立法，却有法律效力。
广东省《关于处理婚姻关系中违法犯罪行为及财产等问题的意见》中的第二部分是“关于包养暗娼”。其全文是：
第八条、包养暗娼是指男方与暗娼约定以给付金钱、物质为条件，保持相对固定的性关系的行为。
第九条、对包养暗娼的应依照《治安管理处罚条例》中关于处罚嫖娼卖淫行为的规定处罚。
这是全中国第一次提出“包养暗娼”这个概念；广东再一次在全国首创禁娼的新“罪名”。
可是我死也不明白的是：既然制定了一个新罪名，为什么却没有新的惩罚措施呢？既然还是按照过去的规定处理，那又何必要创造这个新罪名呢？我斗胆估计，这个莫名其妙的规定，其实是想说出一句话：“包养暗娼”不属于“包二奶”，因此也就不适用本法规里的一切惩罚。
那么为什么不明说呢？因为严厉禁娼已经20多年了。政府早已经把性产业给彻底地“污名化”了，而且把中国大多数普通人也都给糊涂化了。人们会觉得，“包养暗娼”比“包二奶”丑恶得多、严重的多。如果这个法规里所规定的惩罚“包二奶”的种种措施，却不适用于“包养暗娼”，那要是不引发民愤才怪。也就是说，搬起石头砸自己的脚，政府自己反而不敢再给嫖娼卖淫“落实政策”了。
最后我要说的是：尽管从地方法规上来看，广东的禁娼从1981年以来一直是最早、最狠、涉及面最广，但是全中国的人都知道，直到现在，在经历了20年的严厉禁娼之后；实际上，广东的性产业不敢说全国最多，也是名列前茅。
这一事实雄辩地说明：迄今为止的各式各样的禁娼法规，在现实的中国，并没有发挥它们所期望的作用，也就是说，“禁娼大业”实际上一直是屡战屡败，而且仅仅依靠所谓“加大处罚力度”、“扩大打击范围”或者“转变主攻方向”，都不能使禁娼更加成功，甚至不能使它失败得更少。
总而言之，我从来也没有怀疑过中国政府禁娼的决心，现在更是为广东政府的“勇于创新”所震撼；但是我仍然要一如既往地说：对待性产业，“严打”必定是一条死胡同。
改弦易辙，正当其时。时不我待，顺之者昌。
第五节
禁娼的运行系统的示意图
（社会基础）
婚姻 贬性 社会主义
精神文明 妇女 社会不公
诚信缺失 需求 供给
道德戒律 意识形态
“民意” 市场
（政策与现实）
法律法规
判例 官方舆论 消费
连带消费 经营 就业 被骗
禁娼的定义 性产业
表演
陪侍 打飞机 性交合 包二奶
（操作过程）
执行过程 管理体制
场所建立 “守土有责”
场所查管 集中打击 日常抓捕 外力推动
奖励
创收 追究失职 腐败
发现 判定 抓捕 处理 后果
举报、线人 证据 执行者 拘押 侵害小姐
专项行动 时机 手续 罚款 引发犯罪
顺手牵羊 身份 强制措施 私放 危害投资
促进腐败
扩散性病
[1] 中共中央书记处研究室《情况通报》1985年第468期，见《公安建设》1985年第25期。
[2] 邓小平在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点，1992年1月18日－2月21日。
[3] 同前注。
[4] 关于这方面的情况，本文不准备展开讨论。因为它是沿用了阶级斗争理论的产物，比较复杂。
[5]《人民日报》2000年10月25日第九版，阿计：《人大立法：在争议中走向成熟》。
[6] 乾隆皇帝就曾经规定：发现“禁书”的地方的父母官，要处以“徒三年”的惩罚。
[7] 这与现代政府中的公务员制度不同。公务员是职工，没有特权与额外利益。
[8] 2003年01月02日15:45，中国新闻网。
[9] 2002年4月14日11:20；北京青年报。
