内容提要:社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，而人民政协是协商民主的重要渠道。如何通过人民政协的协商平台，真实地反映民意，避免民情在进入决策者视野过程中受到同质化的过滤，政协委员的作用是非常重要的。因此，有必要结合政协委员产生的特点，分析其代表性缺失的原因以及对协商民主所带来的影响，建议从改革政协委员产生的方式和活动方式着手，提高政协委员的代表能力和协商能力。
关键词:政协委员 界别 代表性 民主协商
目前，我国实行选举民主和协商民主两种民主形式。由于西方民主与中国民主发轫的路径有很大的差异，西方是以选举民主为主要形式，而中国则是以协商民主为主要形式。为此，党的十八大指出：“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”[1]然而，要真正发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用，除了制度和程序建设以外，政协委员的代表性作用也是非常重要的。本文对协商推荐产生的政协委员在协商过程中的代表性问题略陈管见。
一、协商产生政协委员的历史来源
在社会转型过程中，现代化动员造成了政治参与需求扩张过快，社会各阶层渴望自己的诉求能够进入渠道，成为公共政策形成的民意基础。但是，事实存在的政治体系的能力和社会需求之间明显脱节的现象，在政协委员方面突出表现就是“代表性缺失”。比如，有的政协委员忙于自己的工作，连一年一次的政协都无暇参加；有的虽然参加，但不知道自己所代表的界别利益所在，也不知道民众的意愿是什么，啸出“雷声”震撼社会。典型的如：扫黄改为扫色、实行家务劳动工资化、隔代婚姻能解决房子问题、女人读博士“贬值”、公务员是弱势群体等等。虽然这只是几朵小浪花，但在互联网的作用下，放大了负面效应，以至于引起人们对协商推荐政协委员的质疑，指出，政协委员的产生到底是“代表精英身份”的荣誉性安排，还是“代表界别利益”的合法性推荐。
(一)协商推荐的制度安排
从中国社会政治生态中生长起来的政治制度，不可避免地带有母体的烙印。协商推荐政协委员，既是我国政治制度的制度安排，也是适应中国社会政治生态的选择。
1949年，新中国的曙光在地平线上升起。按国际惯例，新生政权需要人民的授权才具有合法性。建国伊始，战争的硝烟尚未散去，人心浮动，社会尚未稳定。在当时的条件下无法进行通过全民选举来实现授权和确认，唯有通过各方代表进行协商讨论才能完成建国大业。周恩来遗憾地表示：将来人民代表大会，是要经过普选方式来产生的。关于普选，本来应该做到普遍的、平等的、直接的、不记名的投票，但这对中国现在的情况来说，是非常困难的。指出：现在凡是通过选举方式产生出来的会，我们叫做大会，例如人民代表大会。凡是通过协商方式产生的会，我们就叫会议，例如人民政治协商会议。[2]由此可见，中共重视选举民主和协商民主，并使之相辅相成，而且将这中国特色的民主理论作为新中国政治制度设计的基本原则，体现于整个政治体系之中。周恩来进一步指出，协商议事是新民主主义的价值要求，其特点之一，就是会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去讨论决定，达成共同的协议。新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论。[3]这也许是协商纳入决策程序原则的萌芽吧。然而在封建主义的废墟上架构民主制度是有极大阻力的，党内弥漫着小生产意识，相当一部分人对推荐党外人士持反对态度，说什么“统战路线，地主路线；民主观点，糊涂观点”，喜欢搞“清一色”的红色政治，反感不同色彩的人士参加政协共商国是。为此，周恩来代表中央表明态度：“为了扩大政协的代表性，首先要扩大参加政协的成分、单位和名额，使它能够代表全国各民主阶级、各民族人民的愿望和要求。”[4]并提出要处理好确定代表名额和人选“重点”与“照顾到各个方面”的平衡关系。指出：第一，个人参加的，我们注意到他在社会上的影响和代表性。第二，代表名单的产生是经过各方面反复协商的，这样能使各方面的意见得到尊重。第三，原则上能够来的才确定他为代表，不能来的就不提名。从中，我们能够体会到中共追求民主政治的勇气和智慧。首先，协商推荐方法的确定既体现了社会主义民主的价值原则，表明中共尝试着探索适合我国国情的民主操作技术，也适应了当时实际情况。其次，中共认为的“代表性”，不但具有身份代表的含义，更是着眼能够代表各阶层利益的人选，非常注意防止政治制度与社会的“代表性”断裂现象的出现。
(二)“身份代表”和“功能代表”的初步设计
1954年，人民代表大会召开后，政协的职能发生了变化。毛泽东指出，政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关。因此，从它价值上分析，应该更受重视。首先，中共以开放创新的心态，以发展协商民主为重要路径开辟民主政治在中国发展的道路，政协的协商民主是题中应有之义。其次，民主既是一个价值问题，也是个技术问题。协商推荐怎样的人选担任政协委员，不但蕴含着价值理念的问题，也需要民主技术的运用。综合史料分析，当时中共把“代表性”分为两类，一种是“身份代表”，一类是“功能代表”。“身份代表”，是指各个方面带头的著名人物，有分量的人物，周恩来举了翁文灏的例子。“身份代表”表明了中共对名人贤士的尊重，希望通过对一些头面人物的荣誉性安排，起到安抚他们身后的一批人的作用，实现“人心转换”。“功能代表”是能够联系社会和表达意见的政协委员，他们要能够“密切联系群众，反映群众的意见和提出建议”。[5]通过他们，使社会与国家政治制度保持“代表性”联接。为此，对政协委员的推荐作了具体的安排：代表性和范围要比上届有所扩大；要突出代表性，应该有各方代表人士的参加，要有不同意见的人在一起。周恩来强调，政协不是盆清水，如果一盆清水就没有意思了。[6]不同意见在一起协商，政协才能前进。至于“身份代表”占代表总人数的比例，则根据各种情况决定。
协商推荐好政协委员，不但需要民主的理念，需要民主的制度，也需要民主的技术。当然，中国特色的民主才起步，在质的规定性确定之后，需要量的不断积累，才能使刚刚起步的民主有所推进。在推进过程中，民主技术在空间和时间中会逐步得到成熟；同样，日趋成熟的民主技术也会不断完善民主的实现方式。具体到协商推荐好政协委员的问题，做到“身份代表”和“功能代表”结构合理，需要在实践中总结经验，不断提高协商推荐的民主技术。然而，1957年刮起的政治左旋风打乱了民主进程，协商选择政协委员的民主技术搁置起来，政治运动型治理机制泛化了“群众运动”，形成全社会投身政治、参与政治的同时，造成了全民只对最高领导者的崇拜，最高领导者则需要指出追随者的义务和责任。政协委员异化为“团结改造”群体，虽然有“神仙会”让委员们放松心态，但立足点还是要“思想改造”。在这种情况下，“政治岂能协商”从口号变成行动，造成社会与政治制度之间发生了“代表性”断裂。
二、界别设置与政协委员代表性的规范
从1957年到1978年，政协只召开过8次会议，政协这架民主机器处在半闲置状态。当冰层化开、春暖花开时，政协走进了新时代，从实践到理论有很大的创新和发展。但生活之树常青，理论是灰色的，社会的发展和变迁为政协理论提出新的问题，其中，“代表性”困境是必须面对的问题。
(一)“界别”与政协委员履职的原则
人民政协从1966年8月3日零点停止办公后，1971年部分开始活动，但极不正常。1978年2月，第五届全国人民代表大会和第五届政治协商会议在北京同时召开，停止12年的政协终于又运转起来了，“参加政协会议的是各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表”。[7]此时的政协委员具有特定的象征性意义，以荣誉性安排实现各界知名人士政治上和精神上的解放。当时社会结构是以“阶级”为轴心架构的，两阶级(工人阶级和农民阶级)和一阶层(知识分子)之间的利益矛盾并不是很大，阶级之中也没有分化出不同的利益群体，社会分化程度较低，具有较强的同质性。所以政协委员除了“身份代表”以外，更多的是在国家大局层面上参政议政，而不是作为某方面代表”进行协商，人民政协也是以“参加单位”来表述自身组织的构成状况。
经济力量永远是政治发展的火车头。市场经济的发展加速了同质性、整体性社会的解体，“阶级”和“阶层”不断分化，多元化利益群体形成，社会结构发生巨大变化。政协呼应着社会的变化，2004年全国政协十届二次会议通过的政协章程修正案首次在“第二章组织总则”中提出“设若干界别”和“第四章地方委员会”提出“界别设置”，并强调“要密切联系群众，了解和反映他们的愿望和要求”。“界别”的提出，既是对多元化社会发展的积极回应，也是对政协委员“代表性”的科学规范。
首先，“界别设置”有利于了解政协各界群体的利益诉求，更好为公共决策服务。从理论上分析，人民政协与人大、政府三者关系是：人民政协在决策前协商，人大在协商后决策，政府在决策后执行。1956年12月《中共中央对中央统战部关于加强政协地方工作的意见的批示》中指出：“政协在我国的政治生活中具有重要的地位，不仅具有统一战线组织的作用，而且在实际上起着类似‘上议院’的作用。”人民政协是一个民意机构，界别民意是政协的特色和优势。决策前协商，就是了解社会各界的意愿。了解各界的意见，也就了解了整个社会的情况。毛泽东说过，我们党和政府是跟人民商量办事的，是跟工人、农民、民主党派商量办事的，可以叫它是个商量政府。人民是集体概念，是各界别不同利益群体的集合体。政协委员参加政协会议，首先就社会政治文化生活中的重大问题进行协商，这关乎人民的“一般利益”。但人民中也有具体利益，不同界别的利益诉求是不同的，希望在相关的政策中体现出他们的利益主张和价值取向。在民主的框架中，不同界别都应该在公共舞台上有自己的声音，而平衡不同群体的利益则是民主制度的重要职责。因此，界别的设置，是为了把不同利益群体的代表者融合在政治体系之中，以有序的政治渠道实现对社会多元力量的“吸纳”，是人民政协走“群众路线”的生动写照。
其次，“界别设置”对政协委员履职提出了两条原则：充分代表的原则和兼顾社会整体的原则，其中充分代表的原则就是要很好地代表界别利益。界别的设置为政协委员代表性作了具体的规范要求，要求政协委员应该代表自己所联系的群体利益进行表达。从社会转型过程中所产生的社会矛盾来分析，阶层之间的利益冲突是引起社会矛盾的主要因素。决策是利益的划分，执行是利益的实现。利益是社会不同分层的原因，社会整合最根本的是利益整合。政协的界别虽然不完全等同于社会各阶层，但是与我国的阶层结构和状况是有密切关联的。所以，政协委员在兼顾大局的情况下，更应该把所代表的界别的利益诉求表达出来，以期在决策前的协商中，能够对公共政策有影响。在某种意义上说，一名政协委员不能很好地代表本界别利益进行表达，说轻点，是“代表性不足”；说重点，是到政协来“打酱油”的，很不称职。政协委员的代表性缺失将会影响我国民主制度的平衡运行。
(二)综合分析“代表性缺失”的现象
今年《人民日报》微博评论呼吁：“在人民大会堂共商国是，这是荣誉，更是责任。如果只知道热烈鼓掌、点头称是，人民民主如何体现？质询政府，请动真格；会场讨论，何惧观点交锋？代表委员当铭记：你沉默，就是人民失语；你认真，民主才能运转起来。”如果代表最广泛各界群体的政协委员能够真诚地发挥作用，国家政治制度吸纳社会力量的能力就大大提升了。应该说，大多政协委员还是认真负责的。但品流不一，有的政协委员的确存在“代表性缺失”的问题。主要集中在以下几方面。
第一，闭门造车追热点。有些委员喜欢抓住社会热点发表意见交出提案。抓热点没有错，问题是怎么抓。如果长期跟进某一社会关注点，进行深入调研，然后发表意见，这样的提案是有价值的。但有的委员不下工夫，将自己主观臆想最大化，并不去感应和回应社会的立场，想当然地提出一些莫名其妙的提案，如全国政协常委、提案委员会副主任赖明指出：“提案落实不好，不排除有政府部门相互推诿的可能，但有的提案本身比较雷人、夸张、不靠谱。例如，提出‘房价哪怕涨到1000万一平米也是合理的’；建议‘增设新区，以解决局处级干部升迁难的问题’等。”“雷提案”、“雷言论”的出现，就是政协委员代表性衰退的表现。代表性衰退，从政治上讲是对政治制度的忠诚度不够，对社会责任性不强，不但缺乏全局责任意识，纵向责任意识也薄弱。从个体心理分析，是脸面观在作祟。在自我膨胀的心理作用下，抓住热点炒作起来。政协委员“代表性退化”将会引起民众的散布性不满，社会与政治制度之间容易发生“代表性”断裂。
第二，全能代表高大全。政协委员不是区域选举产生，而是界别协商产生，所以密切联系群众，了解反映群众尤其是本界别群体的愿望和要求是基本要求。但有的委员非常全能，经济、文化、社会等问题全都涉及。当然，如果从兼顾社会整体原则出发，这些问题的确关系到民众的切身利益，也就是人民群众的“一般利益”，政协委员对此进行表达是应该的。然而，政协委员还必须坚守另一条原则，就是充分代表的原则，这是政协的工作性质所决定的。当今社会快速转型，社会结构趋于分化、离散、重组过程之中，社会各阶层中的各种力量越是活跃，党和国家越是要重视协调和理顺与社会各利益群体的关系。倾听他们的诉求，是政协“团结和民主”的职责所在，政协委员就要忠于职责，就要充分表达自己所代表界别群体的要求。政协委员如果醉心于“高大全”的全面涉及，说到底也是一种“假大空”的表现形式。这样不但模糊了政协与人大的不同的要求和价值，而且也模糊了委员的界别身份。委员的“代表性膨胀”成为“全能代表”，必然会造成民众对民主协商产生疲劳感和疏离感。
第三，界别中交流缺层次。乔传秀讲得很好：“政协界别设置，既要考虑统战性，又要考虑民族性；既要考虑精英性，也要考虑群众性。”[8]协商推荐政协委员，的确要兼顾精英性和群众性。但现实生活中是大小精英人士担任了各级政协委员。托马斯·迈尔、塞尔吉奥·葛拉西指出，专家政治在政治制度中的作用如今已十分突出。我们的政治制度虽然不同于西方，但专家政治取向在我国政治制度中同样明显。[9]界别中的精英担任政协委员无可厚非。问题是精英如何把界别内不同层次的、分散的意见进行归纳整合，转换为比较能够代表本界别合理的集体民意。但有的委员缺乏与界别中不同层次群体的沟通，往往把个人意见或者界别中几个委员的意见作为界别民意提出。当然，也有的委员是清楚本界别不同层次的诉求的，但由于过多地在“政治荣誉”与“委员责任”之间掂量，终于倾向前者而没有很好地履职。政协委员没有很好地维护和表达本界别的利益，笔者称之“代表性不够”。由于委员的“代表性不够”，会使界别中的“草根阶层”对“精英人士”产生不信任感，进而对民主制度没有保障各利益群体同等的话语权产生不满。
俞正声在全国政协十二届二次会议上指出：“政协委员既是荣誉，更是责任。要增强委员意识、珍惜委员荣誉、维护委员形象。”[10]“代表性退化”、“代表性膨胀”、“代表性不够”归纳起来就是“代表性缺失”。“代表性缺失”是政协委员的责任意识不强的体现，这对协商民主的展开是不利的。
三、强化责任意识，完善协商推荐机制
“现在所有的社会都面临全球化进程带来的新的挑战。19世纪和20世纪所产生的所有政治制度，现在都发现自身正面对各种新的问题。”[11]在世界政治制度中“代表性”退化是个普遍问题。但这个普遍性的问题为什么在中国显得非常突出？原因很简单：选举是西方民主中普遍的参与方式。大多数民众每隔几年参与一次，如卢梭所说，“自以为是自由的”，能够影响政府。同时，西方行业协会很多，代表着不同的利益群体，民众的参与渠道比较多。相对而言，中国的参与渠道较少，制度空间小于现实需求，而公民的参与欲望空前高涨，“两会”则是表达民意的重要和主要的平台，代表和委员能否表达民意成为全民关注的焦点。作为政协委员避免“代表性退化”就是题中应有之义了。
(一)转换观念，协商推荐要有新思路
在协商推荐方面，我们在推荐人选和推荐方法上要有新的思路。
1.从推荐“业务精英”的模式中解放出来。建国初期，由于要做各领域上层人士的工作，实现“人心转换”，当时的政协委员主要由“身份代表”担任，也就是“精英”人士。粉碎“四人帮”后，为了给大批专家学者拨乱反正，有的也被推荐为“政协委员”享以政治荣誉。随着不断的循环和演进，形成了协商推荐的思维定势，依据这一认知逻辑，各领域的“业务精英”就成为政协委员的不二人选。“现在政协委员，特别是上层委员大多来自各界别的知名人士和精英分子，专业素养、专业成就等因素是最经常被考虑的选择标准。其结果就是，政协委员的产生体现了明显的精英政治态势。”[12]“精英政治态势”在高度集中的计划经济年代并不会因代表性缺失而引发诸多问题。但处在差异性社会之中，“精英政治态势”必然会因“代表性缺失”而引发公众的不满。“业务精英”并非是“政治精英”，在专业领域中的佼佼者，并不是一定具有参政议政、联系群众的能力和较好的道德人格。缺乏参政议政能力的委员，加上群众意识缺乏和并不宽广的政治视野，谈问题提意见往往有感性化倾向，要想“代表”也无法“代表”。同时，在社会转型过程中，我们要做的是“人心凝聚”的工作。政协的协商民主是民主政治的重要形式，也是“凝聚人心”的主要渠道。民主政治是一种在场的政治。不同阶层都需要自己的代表参与协商讨论，承认差异，实现妥协，这样才能实现不同阶层的政治在场感。当然，从根本上说，精英参政是潮流，也符合社会对效率提高、成本减少的要求。但是我们不能形而上学地理解“精英”的含义。“业务精英”是精英的一类，那些有参政议政素养，熟悉本界别情况，有社会活动能力的人也属于“社会精英”。所以，协商推荐政协委员，一定要从“业务精英”的思维定势中解放出来，要适当推荐那些熟悉本界别情况，敢于表达的普通人担任政协委员(姑且称为“社会精英”)，这不但为协商民主的发展提供了新视角，也提升了委员们整体代表性。新中国成立伊始，我们主要做“人心转换”工作，所以“身份代表”非常重要。如今，我们主要做“人心凝聚”的工作，能够很好地表达社会各界别利益的“功能代表”其重要性就凸显出来了。
2.从指令性推荐中解放出来。牛旭光指出：“其实政协问题首先是个实践问题而不是理论问题，主要是实践问题而不主要是理论问题，政协的许多问题不是靠理论所能解决的。”[13]目前，协商推荐政协委员的方法很单一。所谓“协商”，也就是组织与组织之间的协商，基本上是以“伯乐相马”的方式对进入视野的人选进行权衡确认，然后公示，没有意见就算通过了，走的是按照组织意志确认的程序。这种缺少民意选择的指令性推荐，不利于当选者对自身的角色形成较为准确的定位。笔者认为，要把竞争性机制适当地引入协商推荐之中，特别是一些有条件的部门，比如社科院等单位，完全可以设定一个相对比较宽泛的人选名单，通过多渠道、多层次的协商推荐，既要有组织之间的协商，也要有群众的推荐，这样的协商推荐就显得立体和多层次，在提升民众政治效能感的同时，强化了委员的责任意识。
(二)委员要丰富联系形式，俯首向下汲取民意
政协是以职业为界别特征的民意机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，有利于聚集社会不同群体的利益和意见，所以需要政协委员很好地发挥“代表性”作用。毛泽东说过，在制定政策前要坚持两条原则：“一条是群众的实际需要，而不是我们脑子里头幻想出来的需要；一条是群众的自愿，由群众下决心，而不是我们代替群众下决心。”[14]决策前的协商对于公共政策的选择和制定是非常重要的，政协委员应该很好地为本界别的利益进行表达，使公共政策中能够体现本界别的合法利益。而政协委员了解本界别的民意是协商议事的重要前提。然而，我们也应该看到，政协委员大都是行业精英，工作非常繁忙，所以，要他们抽出一定的时间去调查研究，的确勉为其难。解决这一难题，可以从两方面着手。一是利用互联网。网络是现代社会重要的信息通道。因此，建议政协委员开放自己的专门邮箱，开设自己的微博，表明身份以听取民声特别是界别民声，了解民意。二是设专属接待日，了解民意。可以由政协统一规划，不同界别分类设置委员接待日(与委员的工作单位协商，每月一天)，并在有关报刊上公告，有利于不同界别的群众反映情况，更有利于委员们了解实情。专属接待日的设置比委员们在政协安排下进社区要接地气得多，说真的，政协委员进社区等项活动，因为是相关组织安排的，其中多多少少有些形式主义的秀场表现。另外，委员们要对界别中各种民意进行分析和比较，过滤一些非理性的诉求，在“精英”和“草根”的不同需求中找出平衡点，把分散的、多元的民意综合成界别的整体要求，这不但考验委员们的能力，也是委员的责任要求、形象所在。政协委员需要把这种责任内化为德性的自觉，一种内在的伦理要求。然而，责任与伦理道德的形成离不开制度的支撑。但政协在这方面的规范比较欠缺，某些制度是缺位的，因此我们要建立健全这方面的制度，完善有关机制。只有制度的“善”，才能培育伦理道德的向上。有责任，有形象，委员们才能有效纾解民众对于协商民主的焦虑，而“代表性”则是“责任”和“形象”的结构要件，“荣誉”是镶嵌在现代信任体系之中的。
政协委员是界别协商推荐的“代表”，应该自觉地充当政治制度与社会的纽带。“你沉默，就是人民失语；你认真，民主才能运转起来。”这份箴语不仅委员们要铭记并为之行动，作为理论工作者也应该铭记于心，踏踏实实地探索一些民主运行中的现实难题。
参考文献
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