国内资源性产品价格持续走低，再生资源和产品的价格随之不断下跌

2011年以后，我国宏观经济增长速度进入了持续下滑的通道。受国际市场以石油和矿产品为代表的大宗商品供过于求的影响，国内资源性产品价格持续走低，再生资源和产品的价格随之不断下跌，对以环境保护为基本目标的循环经济发展形成了严重影响。

由于发展循环经济的环境外部性大而企业内部经济效益变差，政府必须努力通过经济体制创新和改革，为循环经济发展创造良好的制度与政策环境。

加快实施资源环境税制度

我国矿产资源产权属于国家，但长期被开发者低价使用导致原生资源成本一直较低，相反，再生资源生产成本却一直在上升，使得循环利用资源的比较利益低下，这是我国循环经济发展存在的一个重大难题。加快建立实施资源税制度，使资源价格形成机制建立在包括生态成本在内的全部成本补偿基础之上，是循环经济发展对制度创新的迫切需求。2013年以来，国际大宗资源性产品价格持续走低，正是出台资源税制度改革的大好时机。

我国的生态环境已经到了“最危险的时候”。但是，到目前为止，我国对废气、废水和固体废物排放仍然停留在超标排放缴纳排污费的阶段。这种达标免费排放、零成本使用环境容量的状况，使排污企业的内部成本外部化，排放废弃物的代价过小，从末端降低了废弃物回收循环利用在财务成本上的比较优势，未能形成环境规制对资源循环利用的倒逼机制。应尽快结束达标免费排放的环境利用模式，取消达标免费排放超标收费的制度，加快实施环境税制度，提高废弃物排放成本，促使企业循环利用废弃物资源。废弃物作为资源循环利用，实际上是从源头防止环境污染的基本途径，外部效益大于企业内部效益。因此，政府应该对循环经济企业进行补贴，使其外部效益内部化。在生态文明建设的大背景下，“十三五”应加强实施更加积极的促进循环经济发展的综合性财政政策。

完善税收减免制度和政策

过去实施的对循环经济企业税收优惠政策之所以出现虚开增值税票骗税等问题，是由于我们的税收管理体制和废弃物管理体制存在漏洞，给不法人员提供了可乘之机。因此，针对废弃物资源循环利用企业收购个体流动回收者的资源无法获得增值税抵扣发票的问题，可通过税务部门和国家城市矿产基地联合实施物质流入园监管三联单制度，实施物质流严格监管下的增值税优惠政策，将国家城市矿产工程、物质流监管、财政补贴、税收优惠进行集成管理。这样的制度使得税收优惠政策在阳光下运行，涉及人员和机构少，便于管理，可有效降低政策实施成本，有效防止利用票据骗税等问题发生。

生产者责任延伸是发达国家普遍实施的一种废弃物处置制度。我国《循环经济促进法》中未明确在中国实施生产者负有对其产生的废弃物具有回收和循环利用的延伸责任。只是对生产强制回收产品写明了生产者责任。到2014年为止，我国只在废旧电器电子产品等少数领域实施了带有生产者责任性质的处理基金制度。中国的消费者总体上收入水平还较低，实施生产者责任延伸制度比消费者责任制度更可行，也更公平，可以防止穷人因消费二手产品比例较大而成为废弃物处理的责任者。为了贯彻循环经济促进法，促进生态文明建设，减轻财政对废弃物处理和循环利用补贴的压力。在“十三五”期间，应在废旧电器电子产品处理基金制度基础上，针对电器电子产品、轮胎、汽车、家具等大宗高值消费品和餐厨垃圾、包装物等量大面广的产品，尽快实施生产者责任延伸制度。

将循环经济促进法修改为循环经济发展法

2009年1月1日生效的《循环经济促进法》对推进循环经济发展起到了重要的推进作用。但是，在法律层次上，《循环经济促进法》实质属性是行政法。其主要功能是对发展循环经济的一种理念和目标宣示，对国务院循环经济发展综合管理部门授权进行管理，对循环经济相应承载主体规定义务，对不承担责任和履行义务的进行行政处罚。但循环经济促进法存在的最大问题是没有具体执法部门负责执法落实，且不具有强制性。

因此，“十三五”期间，应该综合考虑将循环经济促进法做实，使其成为与《环境保护法》具有同等地位的《循环经济发展法》，涵盖资源开发、资源利用、废弃物资源管理与循环利用等全部内容。鉴于发展循环经济以外部资源环境效益为主导的特性，特别应明确强化国务院循环经济综合管理部门的执法能力，完善循环经济管理体制机制，在现有基础上健全和扩充循环经济管理机构。

制定城市园林循环经济促进专项法

标准是制度的重要组成部分。我国循环经济发展虽然已经有了一些技术标准和规范，但还远远不能满足循环经济发展的需要，应该尽快研究和制定完善的循环标准体系，规范循环经济管理，以便降低循环经济利益主体的搜索成本和交易成本。首先，要制定循环经济技术标准和规范；其次，要制定循环经济管理标准体系和规范；第三，要制定循环经济行政考核标准。

在城市生态文明建设中，园林建设和园林循环经济发展是核心支撑之一，也是现代城市清洁、绿色、循环、低碳发展的基石之一。但到目前为止，我国城市园林建设仍然仅仅作为城市社会公共事业进行管理，只注重城市园林的景观功能，忽视生态和经济功能，致使城市园林成为城市财政的一个“包袱”，投入不足，发展缓慢，拉了城市生态文明建设的后腿。国家尚没有针对城市园林建设和园林循环经济发展制定任何专项法律法规和政策。

因此，需要在园林废弃物循环利用领域制定专项实体法，强化城市政府、园林企业和市民在园林循环经济发展中的法律责任和义务，并制定相应的行政规章制度和财政税收优惠政策，促进园林废弃物综合循环利用产业的发展。

制定农业循环经济及产业园区循环化建设与改造专项法和扶持政策

我国以家庭联产承包责任制为基础的农业土地利用制度已经对农业高效持续发展形成了日益明显的制约，农业循环经济发展也面临一系列体制机制、资金技术和产业组织等方面的困境。其中最为突出的是三大问题。

目前，国家发展改革委、农业部、环境保护部等部委已经单独或联合出台了一些农业循环经济行政规章和政策，但这些规章和政策仍然不能满足农业循环经济高效发展的需要。从过去10年的发展实践来看，急需结合十八届三中全会和四中全会提出的改革和依法治国精神，针对农业循环经济发展需求制定农业循环经济发展专项实体性法律和促进政策，用法的形式确立各级政府、社会组织和各种涉农利益主体促进农业和农村经济发展模式向工业农业服务业复合循环经济模式转型的责任和义务，并配套制定针对性强的支持政策。

产业园区是产业发展的集聚区，是当代提高资源集聚效益和规模经济效益的产业布局优化方式，也已经是工业产业布局的普适模式。但有相当一大部分工业园区不是在产业生态学原理指导下利用循环经济模式规划和建设的，甚至成为污染高强度排放的集聚区。因此，针对产业园区发展存在的共性潜在问题，制定产业园区循环建设与改造专项法，对于实现园区经济清洁发展、循环发展、低碳发展具有十分重要的意义。