众所周知，中国改革首先在农业部门取得了成功，农业部门的非集体化和价格自由化进程大大改善了农民的生产激励和农业生产力（张军，1998）。农业部门改革在制度变迁上的创举是承包制，是集体土地所有制度和本质上属于小生产的农户生产制度的结合。中共中央《关于经济体制改革的决定》曾经把承包制作为农村改革的基本经验推广到城市国有企业，但是承包制在国有企业只表现出有限的生命力，它并不能为社会化大生产基础上的原中央计划经济向市场经济的过渡提供成熟的经验。农业改革的成功经验不能在城市国有部门复制，表明中国的国有工业部门与农业部门不属于具有相同性质的同一部门，而应当区别为具有不同性质的两个部门。国内外的一些文献对此进行了探讨。
萨克斯和胡永泰（Sachs and Woo ，1994）在为休克疗法辩护时提出了中国的二元经济结构问题。他们承认中国经济改革的成功，但认为中国经济与俄罗斯经济在改革后呈现的绩效差异主要应由改革前的经济结构差别来解释。中国经济的很大部分是农业，与高度工业化的苏联经济不同，因而所面临的问题也不同。对于中国这样庞大的农业部门的改革来说，改革更类似于二元经济中正常的经济发展的性质，其中心任务是将农业过剩劳动力从低生产率部门向高生产率部门转移。林毅夫等人在《中国的奇迹：发展战略与经济改革》（1994）一书中也对经济结构的性质十分重视。他们认为，一个国家实际拥有的资源禀赋决定着一个理想的经济结构，而它所选择的发展战略往往倾向于造成偏离理想结构的实际经济结构。中国和苏联、东欧国家在资本稀缺阶段强制推行重工业优先发展战略，造成部门间资源配置扭曲，降低资源效率。激进改革的逻辑是采取休克疗法迅速为资源在部门之间的流动创造条件。中国的改革没有采取重新配置存量资源的办法，而是通过物质刺激来增加劳动的投入，利用存量资源来创造新的资源，把新增资源配置到过去受重工业优先发展战略压制的部门。他们的理论提供了依靠增量调整原有存量结构这一改革方式的逻辑。巴里·诺顿（Naughton，1994）认为改革起点的结构差异并不是最重要的，中国所采取的改革策略是使得改革绩效优于俄罗斯的主要原因。他特别强调体制上的双轨制，它使中国改革后经济逐步获得了“来自计划外的增长”。我们知道，“计划外”有两种含义，一是指国有部门在改革后的生产分成了计划任务和计划外生产两部分，二是指不受计划管理的其他非国有部门的生产。诺顿用计划外来区分的是国有部门的计划生产和非国有部门的计划外生产。吴敬琏采用了更为明确的用语：中国采取了“体制外先行”战略，或称为“增量改革”战略。他的解释是：不在国有经济中采取重大的改革步骤，而把改革的重点放到国有经济以外的部门去建立市场导向的新体制，并在新体制的基础上实现高速增长（吴敬琏，1998）。
国有部门与非国有部门的改革是不同的，因此中国经济首先可以区分为国有和非国有两个部门。但更重要的是，非国有部门并不是单一所有制经济，它包括了原来的人民公社集体农业，集体工业，城镇的集体工商业，这些是社会主义公有制经济；以及在改革之后大量发展起来的个体和私营经济，混合所有制的各种经济组织，中外合资和外资企业，这些是非公有制经济或混合所有制经济。这些性质不同、形式多样的经济组织成分在转轨经济中面临的改革任务是不相同的。其中，同为非国有部门的农业部门，在改革之前受到中央计划的高度控制，但是它的生产力基础却与城市现代工业部门有着天壤之别；个体经济和外商投资经济的生产力基础本身有着巨大差异，却不影响它们的市场活性的充分发挥。如果把它们视为一体，不作区分，显然不能正确说明已经实施的改革在次序设计、任务区分、性质差别方面的关键所在。就非国有部门中的集体经济部分来看，农业集体部门和城市集体部门分别对应于二元经济的传统部门和现代部门，从发展经济学的观点来看，也不能不加分析，笼统对待。
人民公社制度下的集体农业经历了生产组织制度的重大变革后，农业产出获得了历史上最快的增长。中国农业部门在改革起点上是一个隐含了大量剩余劳动力的部门，在从传统农业向现代农业转变时，下一步新的制度安排必须同时兼顾农业产出的继续增长和剩余劳动力的有效转移。农业以外的其他所有非国有经济部门，在改革的起点上，或者规模很小，或者还没有产生，只有城市的集体工商业已经有了较大的规模。集体部门相对于传统农业来说，应当属于二元结构中的现代部门，但当时的技术水平远远落后于国有部门，它的发展一方面提供大量的社会总产出，另一方面吸收大量的剩余劳动力。这个部门在改革开始后实际上很少受到计划的控制，在所有制安排的变迁和自我发展方面有很大的自由度，市场力量起着主导作用。因此，原来公有制经济内的三个主要部分的发展演变成了国有部门，集体土地所有制基础上农户经营的农业部门，和城市与农村中的市场化的集体经济部门。市场化的集体经济部门很快与后来在改革中产生的各种非公有制市场经济成分溶为一体，构成既与国有部门相区别、又与农业部门相区别的第三部门：多种所有制的市场经济部门。
有的文献把农村的乡镇企业作为第三部门，用以解释中国的二元经济结构向一元结构转变的特征，即二元经济结构意义上的第三元，这种划分与我们这里的分析任务完全不同。乡镇企业在吸收农业剩余劳动力和向工业化过渡的意义上符合二元经济转变的性质，它的巨大发展构成了中国社会主义市场经济中的一个重要部分，但是它并不具有从中央计经济向市场经济过渡转轨的性质，它从1978年以来就很少受到计划的控制，以自由的经济主体的角色走向市场经济。乡镇企业应当归入中国转轨经济的第三部门本文按这样的划分，分别讨论国有部门、农业部门和第三部门中改革方式的不同性质。
农业部门改革：制度变迁
新制度经济学关于制度变迁的理论基础是交易费用理论，交易费用也称为交易成本。科斯在《企业的性质》中指出，交易成本是运用价格机制的成本，它包括：（1）发现贴切价格的成本，即获得准确信息的成本；（2）谈判与履约的成本，即市场当事人之间解决冲突作出新的制度安排的成本。新制度经济学的理论框架中，冲突的各方都是平等的市场行为主体，他们都不能强制对方接受任何制度安排，而只能通过产权的自愿交易实现制度变迁。在现实经济中，冲突的一方居于强制地位的情况下，如何达成产权自愿交易的结果，尚无法得到解释。在新制度经济学理论中没有关于国家的性质的合理解释，使得交易费用理论无法直接用来分析中央计划经济中国家的行为。为了克服这两个缺陷，我们假设社会主义经济中的国家是理性的，它能积极地去获取准确的信息，一旦国家掌握了充分信息，它就会按照符合“社会和自身利益”这个复合目标来支持制度变迁，重新作出制度安排。这一假设可以得到中国改革实践经验的支持，国家在改革的发动和进行过程中担当着领导者和设计师的角色。
中国农村中的传统农业部门在改革初期的制度变迁历程适合作为这种分析的一个案例。
一、包产到户的两种命运
“包产到户”几乎可以作为中国农业部门改革的一个代名词，因为包产到户早在农业合作化初期的1956年就出现了，从那时起，它就成了中国农业经济制度变迁过程中国家与农民长期冲突的焦点。
包产到户的历史早于人民公社制度的历史。1956年中国实现农业合作化的过程中，在不同地区的一些社队就采用了包产到户。当时社员户承包生产全过程的产量、产值，或部分生产过程和产出。实行包产到户的有浙江、四川、山西、广东、江苏、安徽的一些县和社队。
1957年秋，包产到户被指责为反映富裕中农的主张，是为了达到单干目的而采取的步骤，被停止。1959年，在人民公社调整所有制关系和管理制度过程中，江苏、河南的一些县又陆续实行了包产到户的办法，当年受到批判而终止。第二年开始发生了持续三年的经济困难，为恢复和发展农业生产，改变几亿农民生活极端困难的处境，在安徽、广西、湖南的许多社队采用了包产到户，从1960年持续到1961年，后陆续遭到禁止。1964年在云南、贵州和西北一些省的社队搞过包产到户，也不长久。1970年在福建、江西、广东的一些社队暗中实行包产到户，后来也被“纠正”。至此，包产到户五次兴起，五次衰落（当代中国，1994）。1978年以后，包产到户第六次兴起。这次它的命运彻底改变，经过短短几年时间，就在全国普及，成为中国农业的基本制度。各种各样的责任制形式，从不联产责任制“定额包干”，到联产责任制“专业承包”、“包产到组”、“包产到户”、“包产到劳动力”，最后在全国普及的是“包干到户”。包干到户是农户承包集体所有的土地“建立自己的家庭农场的制度”（吴敬琏，1999），承担向国家交纳农业税和统购粮的任务，及向集体交付公积金、公益金的任务，除此之外的产出都归农户所有，不经由集体经营、核算及分配。包产到户是集体经济组织形式内最自由化的一种制度，农户承包集体组织的土地，承担向集体交付规定的产量的任务，产品交生产队分配，按农户上交产量计算工分，生产队上交国家征购任务，提取集体公用部分，再按工分向农户分配他们的所得。由于集体经济组织在管理、核算、分配等环节仍然发挥作用，包产到户仍然是集体经济制度。包产到户进一步发展到包干到户之后，生产队不参与农户的生产、核算、分配等一切生产过程，只是代表国家和集体从农户手中收取上交产品，集体经济组织是否存在已经与农户家庭经济没有实质关系，集体经济就转变成为农户家庭经济，农户承包土地的一切经营风险和收益权利都完全由农户自己承当，集体经济就转变成为农户家庭经济。尽管人们仍然愿意用“包产到户”来指称农业部门的这场制度变迁，这场变革的性质实际上要深刻得多。在改革之前20多年时间里，包产到户是集体经济中的农民自发创造出来的一种责任制形式，因为不能得到国家的认同而屡遭禁止。改革之后，包产到户重新自发兴起，迅速向包干到户的农户家庭经济转变，国家的宽容态度起着至关重要的作用。国家行为的变化是农村中农业生产制度变迁成败的关键。
二、土地制度与农业生产制度
传统农业部门中，土地是最重要的生产资料，土地制度是关系着农民命运和农业生产发展的最重要的制度基础。旧中国的土地私有制度将农民与土地分离，严重阻碍农业发展，1949年至1952年的土地改革，消灭了封建土地制度，使农地的所有权与使用权统一在生产者农民手中。
1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》规定，对地主，除没收其土地、耕地、农具、多余的粮食和在农村多余的房屋外，其他财产不予没收。对富农自耕、雇人耕种和出租的少量土地及其他财产保留不动，但在特殊地区经省人民政府批准，可征收其出租土地的一部分或全部。半地主式的富农出租大量土地，超过自耕和雇人耕种的应当征收。对一般富农和中农的土地不征收。对没收地主的土地，以乡为单位，按人口平均分配给无地少地的农民（林善浪，1999）。1954年，土改完成后，农村各阶层的人口比例和占有耕地的比例大致相等，中农和富农占有耕地略高于人均水平，为110%和120%；贫雇农占有耕地为人均水平的90%；地主占有耕地为人均水平的84%.各层阶农户占有耕地的规模平均为：贫雇农每户占有12.46亩，中农每户占有19.01亩，富农每户占有25.09亩，地主每户占有12.16亩。
实行农地所有权与使用权统一于农户的制度，并不是新中国土地制度的目标，而是从封建土地所有制向社会主义集体土地所有制度转变的一个短期过渡。早在1934年，毛泽东在《中华苏维埃共和国中央委员会与人民委员会对第二次全国苏维埃代表大会的报告》中就提出了将来“将实行国家农业集体化”的未来目标。1949年，在中共七届二中全会上，毛泽东明确提出了集体化的重要性：“占国民经济产值百分之九十的分散的个体的农业经济和手工业经济，是可能和必须谨慎地、逐步地而又积极地引导它们向着现代化和集体化的方向发展，任其自流的观点是错误的。”农民土地私有制和农户自耕农作制度相统一的个体农业经济，是不稳定的经济制度。一部分自耕农由于缺乏耕畜和农具等生产资料，或缺乏劳动力，或者遇到疾病和灾害等不可抗力造成的暂时困难，往往只好出卖土地以求生计，土地所有权具有重新集中的必然趋势。土改完成之后，农村中开始出现两极分化的现象，部分贫苦农民靠出卖土地、借高利贷和出卖劳动力维持生活。1953年3月毛泽东在中共中央的一份文件中指出，“目前我国的农业，基本上还是使用旧式工具的分散的小农经济，这和苏联使用机器的集体化农业，大不相同。还不可能施行统一的有计划的生产。”但是，新中国选择的优先发展重工业的工业化战略引起了国家工业化的资本积累需求与农业剩余供给不足的尖锐矛盾。1953年粮食购销矛盾开始突出，其直接原因是工业建设使城镇人口迅速增加，从1950年的6196万人增加到1953年7826万人。从这时起国家与农民的关系开始紧张（薄一波，1993），在现象看是农民惜售粮食和其他农产品，导致国家收购农产品的困难，但是在本质上，这是一个地租被农民平分完毕的小农经济与雄心勃勃的国家工业化目标之间的矛盾（周其仁，1994）。
1953年11月国家开始实行粮食计划收购和计划供应的办法。随后又实行了对棉花、食油等主要农产品的统购统销。这时，中央计划当局需要有利于直接控制农产品的生产制度，农村合作化提供了这种制度的基础。合作化从初级社、高级社发展到人民公社后，农户之间自愿合作的性质被中央计划控制所取代。国家通过指令性生产计划，产品统购统销，严禁长途贩运和限制自由商业贸易，关闭农业生产要素市场，隔绝城乡人口流动，使国家成为所有经济要素（土地、劳动力、资本和技术）的最高决策者、支配者和收益者。集体经济组织事实上成为国家意志的贯彻者和执行者，“集体化经济决不是农村社区农户之间的权利合作关系，就其实质来说，它是国家控制农村经济权利的一种形式”（周其仁，1994）。1958年中共中央关于建立人民公社的决议中指明，人民公社带有全民所有制成分，并且这种成分“将在不断发展中继续增长，逐渐代替集体所有制”。因此，农村集体经济在一开始就处在国家的中央集中控制之下，承担着防止农村两极分化和向工业提供积累的两项基本任务。用国家控制的集体农业组织代替农户土地所有制和农户经营制度，是土改之后的重要制度安排，当时的中央决策者对于这种制度在运行中将会出现什么情况，将会如何影响农业产出和农民生活，缺乏完备的信息。土地集体所有制度和集体生产制度完全统一是人民公社的基本制度基础，中央计划控制是它区别于任何集体的或合作的经济组织的根本特征。农业计划管理的办法是，国家下达主要农产品收购任务，产量，播种面积指标，由县、公社、生产大队、生产队分层实施，这些组织是计划经济中的生产单位，而不是自主生产和与其他经济组织平等交易的市场行为主体。这也是与改革以后出现的集体乡镇企业根本不同的地方。在农村建立这种国家控制的集体所有制，而不是建立全民所有制农业，是因为中央决策者对于全民所有制下国家对农民应负的财务责任有充分的估计。国家支配和控制集体所有制农业，并不对控制后果负直接的财务责任，而支配和控制全民所有制农业的话，就必须以财政担保农民的就业、工资和其他福利。后面这种情况在苏联的集体农庄中实际存在。人民公社制度实施以后，中央开始获得关于公社生产效率的信息，有真实的，也有变形的。正如我们所知，浮夸风传递了大量错误信息。
现在的文献普遍以为，1978年以前在人民公社制度下中国农业生产绩效很差，根据Wen（1989）的计算，除了1952—1957年间中国农业总要素生产率有过增量极小的上升以外，1958年以后农业集体化生产率明显低于1952年个体农业的水平。但是实际上，中国农业的情况是，粮食生产的总产出和单位土地面积产出都有很大提高。1952年粮食播种面积18.5亿亩，总产1.6亿吨；1957年20亿亩，总产1.9亿吨；1978年18亿亩，总产提高到3亿吨，几乎比1952年提高单产、总产近一倍，比1957年提高总产超过一半。与粮食大幅度增长相悖的是，人民公社时期，农民人均收入几乎没有增加，农民的平均收入每年增长3元，而扣除物价上涨因素后的实际增长每年不足一元。1958年至1965年，农民的消费一直没有恢复到1957年的水平，此后直到1977年，农民的人均粮食消费量也只相当于1957年的水平。我们再来看一下第六次包产到户期间粮食生产的增长情况。1977年，粮食播种面积18亿亩，以后逐年减少，1984年为16.9亿亩，粮食产量从1977年至1984年分别为2.8亿吨、3.0、3.3、3.2、3.5、3.8、4.0亿吨。粮食总产量增长三分之一。许多个别案例报道了包产到户的改革使粮食产量增长若干倍的例子，并不能代替总体统计数据。粮食总产量的增长幅度高于改革之前的一些年份，但并不高出很多。粮食增产的因素很多，农田水利基本建设在集体化时期有了很大的改善，优良品种和栽培技术的进步，农药和化肥的大量使用，对改革以后粮食增产起了很大的作用。
50年代每亩谷物的劳动投入量要40个工作日，到1994年已下降到14个工作日，劳动投入的贡献趋于下降，增长越来越依靠技术和资本的投入。相比之下，人民公社时期在粮食增长方面的进步应当肯定。
造成农民的收入和消费增长停滞的原因很多，国家制定低价收购农产品政策，农村人口迅速增长，城市人口增长等都是抑制农村社会发展的重要因素。集体经济制度内的因素主要是什么？大量研究的解释是：农业集体生产中对社员的劳动监督和劳动计量不完全，农民的劳动积极性不足。这只能够部分地说明农民收入没有增加的原因。周其仁提供了一个非常有意义的逻辑（周其仁，1994）：当农民的收入几乎全部都来自集体生产，“我们有理由相信，农民甚至连消极劳动的可能性都很小。从逻辑上讲，个别社员减少劳动投入固然可以得到更多闲暇，但这种闲暇对生存线上的农民却毫无价值”。偷懒使集体生产受到损害，对于农民来说得到的分配收入也会相应减少，会直接威胁到每个农民自己的生存，农民在集体劳动中会自发进行相互监督，偷懒行为会受到指责。本文认为，在集体生产中，农民没有安排生产的自主权利，一切听从队长调遣，加上事实上存在大量的瞎指挥，农民的劳动时间必然多于生产所必需的劳动时间，出现一些无效工作日。由于实行按出工日计算报酬分配，多出工才能获得多一点分配的依据，也使得劳动供给有超过必要限度的倾向。集体生产中产生大量无效劳动工作日比集体行动中的机会主义行为（搭便车）更具有现实解释力。在生产队时期，劳动力再多也不够用，包产到户以后，劳动力大量沉淀出来，特别是青壮劳动力脱离农业，而粮食产量并未停止增长。因此，阻止农民收入增长的更重要因素是集体生产制度下农民没有决定生产计划外农产品的自由，农民的剩余劳动力也不能自由投入到农业以外的生产领域中去。
农民缺乏生产自主权是人民公社制度的根本缺陷，而剥夺农民的生产自主权就是中央计划管理农业体制的本质。这与土地的集体所有制度并没有内在逻辑联系。中央计划控制的非自愿合作性质的“集体生产制度”束缚了隐藏在农民和农村中的巨大生产力。剥夺了农民的生产自主权，国家又不能保证农民的充分就业和收入补偿，农民在人民公社制度下处在劳动力闲置和贫穷同时并存的无奈境地，包产到户成为农民重新获得生产自主权和在包的前提下增加有效劳动投入及收入的唯一希望。林毅夫指出，“1959年至1961年的中国农业生产滑坡主要是由于从1958年秋天开始农民退社的自由被剥夺”（林毅夫，1994）。其他文献也指出，在农民和国家的博奕中，农民没有“退出”的权利。包产到户制度本身是农民与农民之间的契约交易，是在集体生产和分散生产两种制度之间的自愿选择。它既不与“不能退出”的规则相冲突，也不与国家获得计划产品的收益权相冲突。国家的制度基础、收益权利和战略目标都不会受到损害。但是国家一再以强制力量否定包产到户的制度创新。新制度经济学的产权交易理论可以解释农民与农民之间为节约集体生产中监督、计量、分配等交易费用而平等自愿地达成包产到户合约，却不能解释国家和农民作为“交易”对手如何不能达成合约（1978年以前），如何又达成了合约（1978年以后），国家作为具有强制力量的一方具有极低廉的交易成本优势，农民作为数量众多的一方具有极高的交易费用劣势，这种不平等的交易地位在1978年以前和以后都没有任何变化。把处于强制地位的国家直接置于和农民对立的位置上，产权交易理论的“平等”前提被抽掉，“交易”也就不是自由和自愿的。如果国家是作为第三方介入农民之间的交易，则新制度经济学还没有能够提供关于第三方如何介入并决定交易的理论，更没有能够提出国家理论。这是运用新制度经济学来解释转轨经济所遇到的致命障碍。
把农民与农民之间的关系确定为平等交易关系，农民需要寻找交易费用最低的制度，这就是包产到户。国家与农民之间的关系是：农民必须无偿地为国家工业化目标提供积累，国家则要防止这种积累的供给能力丧失，即防止两极分化重新摧毁农业剩余生产力。面对农村改革成效，我们可以很容易地得到正确的结论：包产到户制度是国家达到上述目的的最便宜的制度安排，集体生产则是达到同样目的最昂贵的制度安排。那么，国家在20多年的时间里为什么要选择最昂贵的制度呢？合乎逻辑的回答是：国家缺乏比较这两种制度安排的充足信息，或者说，还没有相应的实践结果提供相关的知识。林毅夫的工作为此提供了一些背景：“合作化从1952年开始，它在最初几年取得了非常显著的成功。1952年至1958年间，农业产出连年增长。这一运动没有受到农民的有力抵制，推进得也相对平缓。那时的许多经济学家认为，中国的合作化运动避免了苏联在1929年的集体化所导致的灾难性后果，它为那些欠发达的人口密集性经济提供了一个农业发展的模式（Rabison ，1964）。其结果，在许多国家产生了强烈的向中国学习的情怀（Eckstein，1966）。然而，这一观点不久就销声匿迹了。
1959年起，中国农业生产突然出现了连续三年的剧烈滑坡“（林毅夫，1994）。“三年自然灾害”是导致当时困难的重要因素，集体生产制度的缺陷也暴露出来并引致了直接的体制改革。1958年夏秋建立的人民公社，最初实行“一级核算”即公社所有制，原农业社的一切财产归公社，农民全部交出自留地及私有住宅基地，按照人口免费供给定量粮食，以生产队为单位组织公共食堂。初期的人民公社平均规模为4797户，农村公共食堂1958年10月底有265万个，1959年底增加到391万个，有4亿人口在食堂吃饭，占人民公社总人数的70%以上，农民在食堂吃饭仅能得到勉强维持生命的最低标准伙食（刘仲藜，1999）。
1952年至1957年，全国粮食产量净增长3100万吨，平均每年增长600万吨，1958年只比上年增长500万吨，1959年下降3000万吨，1960年再下降2700万吨，1961年才开始恢复增长，比1960年增产400万吨。至1965年，粮产量仍比1958年的最高水平少600万吨（农业部，1989）。
农民生活下降、人口非正常减少、生产下降的严峻现实提供了关于农业集体生产制度的最初的信息，集体生产制度从公社规模向最终废除公社制度的农户家庭规模的艰难转变从此开始。
1958年中共八届六中全会作出《关于人民公社若干问题的决议》中规定，生产大队是经济核算单位，生产队是组织劳动的基本单位，盈亏由公社统一负责。这时开始对人民公社初期的超大规模集体化倾向有所限制。1961年制定的《农村人民公社工作条例（草案）》继续坚持以生产大队为基本核算单位，直到1962年2月，正式决定以生产队为基本核算单位，平均每队约二、三十户，同时规定取消供给制，社员口粮分到户，办不办公共食堂由社员自己决定。1962年9月中共八届十中全会通过《农村人民公社工作条例（修正草案）》，规定生产队是人民公社的基本核算单位，自负盈亏，同时规定为便于组织生产，可以划分小组、划分地段、划分时段建立生产责任制（当代中国，1984）。
规定基本核算单位和生产责任制，其目的都是克服“集体行动困境”（Team ProductionProblem ）带来的低效率，表明国家从人民公社制度的表现中获得了与理论教义不相一致的信息。但是，这些信息表达的是暂时的偶然的困难，还是集体行动的本质属性，最高决策者还需要充分信息来作出判断。自然灾害的暂时性和社队干部行为的主观随意性等因素有利于导向作出“困难是暂时的”的判断。另一个严重影响了作出正确判断的因素是对于“两极分化”的深切担忧。在合作化和人民公社时期出现的农民包产到户，虽然表现出劳动效率和产出的改善，但其进一步发展的方向和性质却很令人担忧，毛泽东认为实行“三级所有、队为基础”，把基本核算单位定在小队，就能在集体经济的范围内解决农民缺乏积极性的问题，而“包产到户”属于私有性质，决不能接受。1961年中共中央关于农村社会主义教育的指示认为，“包产到户和一些变相单干的作法”不符合集体经济原则。这种判断并未取得高层的一致认同，1962年中央书记处华东汇报会上，对包产到户做法，赞成和不赞成的各占一半。
陈云向毛泽东和中央常委提出过用重新分田包产到户的办法刺激农民生产积极性的主张，邓小平、邓子恢和一些省、地、县干部主张要以实际效果来判定农业生产的制度形式，符合农民的意愿。但是，毛泽东坚持认为，实行包产到户，不要一年，就可以看出阶级分化的利害（吴敬琏，1999）。在八届十中全会上把包产到户定为刮单干风和走资本主义道路。信息是决策的依据，包产到户的继续发展将会带来什么变化，只能依靠实践提供进一步的信息。但是，决策者拒绝实践，拒绝试验，拒绝从实践中获得更充分的信息，是包产到户在1978年以前遭禁的最重要原因。
1978年重新出现包产到户时，国家彻底改变了拒绝获取充分信息的态度，转向用实践检验真理的求实态度。斯蒂格利茨在批评俄罗斯迷信“纯粹的私人所有制市场经济的教科书机构”的方案时，别有意味地指出“中国人并不是从历史上来讲就对这种思想方法（指教条主义）具有免疫能力，但他们似乎通过大跃进和文化大革命已经将它从他们的制度中除掉了”（Stiglitz，1999）。在1978年十一届三中全会上原则通过的《农村人民公社工作条例（试行草案）》没有改变“三级所有、队为基础”的基本生产制度，但是对基本核算单位的自主权和对农民的物质激励的规定更有利于农民自主创新。草案规定，“基本核算单位有权因地因时制宜地进行种植，有权决定增产措施，有权决定经营管理方法，有权分配自己的产品和现金，有权抵制任何领导机关和领导人的瞎指挥。”“农业、林业、牧业、副业、渔业、工业，不论是否实行单独核算，都要根据生产需要，建立小组的或个人的岗位责任制，实行定人员、定任务、定质量、定报酬、定奖惩的制度。不许包产到户，不许分田单干。”“可以在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联系产量计算报酬，实行超产奖励。具体办法，由社员民主讨论决定。”这份文件在三中全会后就由各省和基层试行，给予各地干部和农民以充分的自由选择的机会。尽管明文规定了两个“不许”，但除此之外的一切规定都可以合符逻辑地引导出包产到户的合法性。因为联系产量就必须承包，作业组的组成人数并没有任何限定，户与组之间没有绝对的界限。
“三级所有”的划分使集体生产的规模从几千户缩小到20余户，可以改变集体行动低效率的程度，但改善是微弱的。安徽省小岗生产队共有20户，115人，17个男劳力中15人当过队长，集体生产制度下的效率问题没有改观。1978年春，他们划分了4个组，夏秋大旱之际，又划分为8个组，每组不过2、3户，尚有父子、兄弟同组，集体行动的困境仍然得不到根本改观。终于在当年12月，秘密签订了后来著名的“包产到户合同书”，把集体生产的基本核算单位“定”在了户。只有到了以户为组的规模，集体行动困境才能彻底克服，组内的全体成员没有任何利益冲突，劳动积极性和生产自主性充分发挥。以户为组完全符合关于核算制和责任制的性质和逻辑。
包产到户还保留了在生产队20来户社员之间的集中分配程序，既不增进福利又花费交易成本，自然要被包干到户所取代。包干到户以后，公社和生产队完全被生产过程排斥在外，成为多余的环节，在1983年被彻底废除，顺理成章。
小岗生产队的农民并不知道在他们签订“合同”的同时，中央十一届三中全会原则通过的“草案”中包含了可以引伸出包产到户的逻辑，他们是从几十年集体生产中得到真实的信息，认清了国家利益和自己的利益可以在包产到户制度中得到统一，个人的积极性可以得到最大发挥。与此同时，最高决策层中关于农业集体生产制度本质缺陷的信息已有了充分的积累，包产到户对产出增长的作用无庸置疑，最令人担心的“两极分化”假设成为全部问题的关键。正是对“两极分化”假设的深刻担忧过快中止了过去历次包产到户试验的进程，这个假设从来没有得到证实，邓小平决心让实践来对这个假设证伪。在安徽、四川和其他一些农业省份，省、地、县和农村基层干部在实行责任制的大旗下积极关注农民包产到户的试验，1978年安徽省肥西县山南公社借省委“社员可以借地种保命麦”的指示在77%的生产队实行包产到户，1979年2月安徽省委做出在山南公社进行包产到户试验的决定，5月25日万里在安徽省委扩大会议上说：“我已向中央请示过了，包到户先干一年，秋后再说”（万里，1979）。
这时距去年12月十一届三中全会通过的载有“不许包产到户”的农村人民公社工作条例草案时隔不足半年。1979年9月28日，十一届四中全会通过《关于加快农业发展若干问题的决定》，用除某些副业生产的特殊需要和边远的山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户的规定，代替“不许包产到户”的表述。试验走在政策的前面，1979年安徽等省区实行包产到户带来农业产出增长，大灾之年也获得接近正常年景的收成，给国家决策层提供了有力的信息。包产到户不改变土地的集体所有制度，不会导致出卖土地，没有农民向贫困一极退化的途径，农民得到生产自主权，走上劳动致富的道路。以土地集体所有制为基础的农户经济在国家引导、扶助下，完全可以避免私有土地制度发生两极分化的命运。“两极分化”假设被实践经验证伪之后，国家对农民自发的制度创新给予支持。1979年中共中央十一届四中全会没有对三中全会原则通过的《农村人民公社工作条例（试行草案）》再作正式通过和公布，三级所有的人民公社制度的“合理性”受到包产到户的挑战。1980年夏天，邓小平两次谈话肯定包产到户，赞扬了肥西县的包产到户试验。9月，中央召开全国省、市、区党委第一书记座谈会，会议纪要规定“在那些边远山区和贫困落后的地区，长期‘吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济’的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。”“在一般地区，……，已经实行包产到户的，如果群众不要求改变，就应允许继续实行。”1981年10月中央农村工作会议正式认定包产到户是社会主义集体经济的生产责任制，不同于合作化以前的小私有的个体经济。当年10月全国农村实行各种联产责任制的占44%，包干到户38%，不联产责任制9%，第二年包产到户还剩4%，其他都成为包干到户，占70%，1984年包干到户占99%.从生产队制度转向农户经济制度，土地的集体所有制没有改变，但是农民从只能完全服从计划命令的被动劳动者转变成为对国家任务、生产和经营债效、自己的全部经济利益负责的主动生产经营者。农民不但拥有生产自主权，而且开始了以商品生产者的身份学习在市场经济中自主经营。农民转变为市场经济行为主体的过程，就是农业资源配置从计划方式转向市场方式的过程。在包干到户普及到全国的1983年，中中共中央和国务院于10月发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，按照宪法规定在农村建立乡政府，废除“三级所有、队为基础”的人民公社制度。土地的集体所有权同农户的土地经营权分离，从根本上解决了在人民公社时期无法解决的按有效必要劳动生产和分配的难题。农户自主安排劳动投入，最大限度地避免了无效劳动支出，使劳动产出率明显提高，1984年全国粮食总产量达到历史最高水平。
1985年国家取消了统购统销制度，列在一类物资首位的粮食和棉花实行合同定购与市场收购，合同定购以外的部分可以自由上市。生猪收购价和大城市蔬菜供应价格放开，市场价格开始引导农民自主经营市场需要的非粮食农产品。这些产品在相同耕地面积上需要投入比生产谷物多出几倍的劳动，每亩谷物的劳动投入为14个工作日，每亩蔬菜为62个工作日，水果为67个工作日，养猪每头21个工作日，养牛每头58个工作日，淡水鱼每亩水面31个工作日，在农业生产领域内增加了劳动力利用。假设一个农民全年工作日为300天，养猪15头或养牛5头就可以充分就业。农户经济制度使农村中的财产积累发生了根本改变，除土地以外的农业生产资料绝大部分已集中在农户手中，农民自有的生产资料在1978年每户不到10元，1997年已达平均每户3300元，总量达7000亿元，占农村全部固定资产的一半。农户成为农村经济核算的基本单位，使农民有了支配自身劳动的自由，解除了对人民公社的人身依附关系，为农民向农业生产以外的领域发展奠定了基础。
国有部门改革：市场化与产权重组
中国的国有部门改革是可以和苏联在1991年以前的渐进式改革相比较的部分，没有人认为中国在这个部分的改革采取了激进的步骤，尽管有很多学者认为中国在这里并没有取得成功，但是就苏联的渐进改革最终走投无路，中国的国有部门一直保持令人瞩目的持续增长来看，渐进改革本身也有不同的方式和结果。
一、计划生产和自主生产
中国国有部门的生产像苏联的计划经济模式一样，是按照马克思的“社会大工厂”设想和列宁的“国家辛迪加”模式建立起来的（吴敬琏，1999）。全部国有经济被组织成一个规模巨大的“国家企业”，国家计划机关是中央管理机构，全体职工都是国家的雇员，每个国有企业都仅仅是生产意义上的工厂。这样的中央计划经济模式在它刚刚建立不久，就开始了对它的改革，因为国家已经获得了大量关于它的弊病的信息。1956年毛泽东在《论十大关系》中指出，苏联式的传统经济体制的弊病在于权力过分集中，损害了地方政府、生产单位和劳动者个人的积极性，这是中国经济在实现社会主义改造、全面建立计划经济体制后出现种种弊病的根源。大量信息反映出计划经济的运行特征：管得越来越多，统得越来越死，权力和利益都集中于中央。国家经济委员会作了全国经济管理体制调查，向企业下放决策权的呼声占了主导地位。不少经济领导部门的官员以很大的兴趣研究南斯拉夫当时正在进行的“企业自治”试验，希望能够有所借鉴。国际和国内政治形势变化很快打断了这种兴趣，企业自治和物质刺激的改革方向被堵死。为改变权力过份集中而在各级政府机关之间划分权力和利益的改革成为重点。1957年中央对国家行政、工业、财政、商业管理体制进行改革，其核心是把原属中央的计划内权力下放一部分给各级地方政府。后来的国家体改委官员对这次“改革”作的评价是，“盲目下放国民经济的管理权”和“在国民经济管理混乱的情况下扩大企业管理权”（当代中国，1984）。1959年国家采取了一系列措施将财政、信贷、企业管辖权等权力重新集中。此后进行过多次类似的权力下放的改革，没有停止过消除计划经济弊端的努力。但是直到1978年以前，在国有部门进行的改革都是以计划经济为框架，在政府之间划分计划管理权力，不但没有真正解决中央集中计划的弊病，又增添了许多的地方各级政府的自主计划权带来的弊病。这段时期国有经济部门的改革尽管没有取得真正的进展，但它提供的信息是极为珍贵的，如果说在建立计划经济之前人们对它抱有过多的美好憧憬，那么现实告诉人们它丧失了太多的市场经济才具有的优点，而且在计划经济框架内的改革无法弥补计划经济本质的反市场缺陷。
1979年7月，国务院发布了《扩大企业经营管理自主权的若干规定》，这是以国家正式法规确定企业走向市场的开端，它规定，企业在完成计划的前提下，可以根据市场需求制定补充性生产计划，其产品由企业按照国家定价自行销售。中国国有经济的改革从此走上由计划经济向市场经济转轨的道路。
这一改革的最早试验，起于四川宁江机床厂，它是1978年由国务院在四川省进行扩大企业自主权试点的六个国有企业之一。在总结这些企业试点经验的基础上，四川省在1979年1月制定了14条试点办法，其中规定，企业在完成国家计划的前提下，可以增加生产市场需要的产品，或承接来料加工，可以销售商业部门不收购的产品和试销产品。1979年6月25日，宁江机床厂在《人民日报》刊登了国内第一张生产资料自行销售广告，向国内外用户直接承接自动车床的市场订货。当时这个厂的生产状况是计划经济弊病的一个典型例子。1976年至1978年这个厂平均年产机床535台，1979年初物资部门通知“没有需要”，将年初定货250台削减了50台，计划订货量不及企业生产能力的三分之一。但是实际上并非没有需要，而是机电产品分配体制无法正确反映市场需要，不能分配到计划指标的许多部门和企业直接到宁江机床厂要求支援或索取图纸自造。经省、市和机械工业部同意后，与国家物资部门商定，在首先保证物资部门订货的前提下，该厂可以根据市场需要自行安排生产、自行销售产品。
广告刊登后，三、四个月内承接国内外订货1400台，当年就生产销售699台。以后三年平均每年生产1075台，80%以上的订货来自市场。从此，机械行业企业纷纷进入市场（当代中国，1984）。
在机械产品生产能力大于市场需求的情况下，1979年11月经国家物价局批准，第一机械工业部颁发了部分产品试行浮动价格的办法，按部统一定价可以向下浮动20%.使企业开始有了按产销状况自行定价的自主权。
1980年，全国被批准扩大自主权试验的企业已有6600多家。这些企业是国有部门的主体，其产值占全国工业总产值的60%，利润占70%.在扩大企业自主权的同时，国家在增加对企业和职工的物质利益方面作了相应的规定，实行与生产绩效相联系的利润留成、工资奖金分配改革，建立基于物质利益基础的激励机制。企业在计划任务之外主动生产市场需要的产品，其动力是增加企业成员的收益，企业有了生产的部分自主权和激励之后，价格不再是计划机关的核算工具，而突然变成了与企业职工利益、企业效率息息相关的重要因素。
二、价格双轨制与激进改革
从1978年开始的国有企业扩大自主权试点，激发了企业的创造性和职工的生产积极性，生产出现快速增长。1980年，国家将企业利润留成的办法定为基数利润留成加增量利润留成，比起原来全额利润留成的办法来，企业能够更多地获得新增利润中的留成部分，刺激企业增加产出，使改革紧密扣住促进经济增长的目标。但是，由于各种产品之间的比价不合理引起了企业利润与占有资产的状况密切相关，不能真实地反映企业职工的劳动贡献，造成企业留利脱离劳动贡献而苦乐不均的偏差。1984年国务院《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》中规定，企业自销的产品部分，可以在国家牌价以上和以下20%的范围内浮动定价销售。1985年2月，国家物价局和国家物资局联合发文，取消了20%的幅度限制，正式形成了按照国家计划定价和按照市场供求关系定价的双重体系。由于生产不足而许多产品供不应求，市场价格高于计划价格，也有一些产品生产过剩或需求不足，供求关系成为影响企业盈利的另一个重要因素。
价格双轨制在国有部门内是计划生产与自主生产两个部分的反映，也被称为计划和市场的双轨制。双轨制不是按照事先的理论设计出来的改革方式，而是解决计划与市场需求脱节的矛盾在实践中自然形成的，这种状况在社会主义计划经济国家的改革中都出现过。凯瑟指出，中国和苏联的改革都走上了双重体制的轨道，“在经济管理上是‘双轨制’的，每一个国营企业都必须遵从某些中央指令，但这些指令并非包括企业的所有潜力，剩下的生产能力可以由企业按市场的需求自行安排”（凯瑟，1987）。双重体制在改革中有着积极的作用，（1）有利于分步骤地调整人们之间的经济利益关系；（2）有利于增加供给；（3）有利于节约使用资源。但它也带来了新的问题：（1）易于造成国民经济的失控；（2）影响国民经济计划的实现；（3）难以考核企业经营状况；（4）为投机倒卖非法牟取暴利的活动提供了温床；（5）在资源配置和利用上的消极作用（刘国光，1998）。双重体制在国有部门市场化改革进程中起着重要的作用，它在一开始就以一种渐进式的推进和局部扩展的价格自由化构筑了“计划与市场结合”的理想框架，与当时改革决策层对于从高度集中计划经济转向市场经济的认识与理解是吻合的。然而，尽管在静态的意义上双轨制使得计划与市场之间存在着某种均衡，双轨定价制度却不是一种稳定的制度安排（Byrd，1989）。因为，对于同一产品而言，“计划外”价格高于“计划内”价格，不存在统一的市场出清价格，价格双轨制的存在趋于为国有企业提供违反计划合约的利益激励。企业面临着将“计划内”产品转到“计划外”销售的利益驱动，当然同样也存在将“计划外”购买转入“计划内”购买的动机，但是扩大来自计划内的分配比企业把计划内产品转向计划外销售困难得多。因此，能否有效地控制“计划内”产品转向计划外的“串轨”，对于依靠双轨制实现由计划向市场的平稳过渡变得非常重要（张军，1997）。美国经济学家摩非等人以苏联在1985—1991年期间局部改革的经历为经验基础，构造了一个两部门理论模型，讨论在局部价格控制情况下的“投入品”供给流失问题。一个部门是受到国家的价格控制和财务约束的国有部门，另一个部门是私有企业，或能够逃避国家计划控制和价格控制的国有企业，但统称为非国有部门。“投入品”包括物质性资本品和外汇、银行信贷及重要的人力资源等。由于国有部门受到严格的财务约束，对特定投入品的需求弹性较小，非国有部门对投入品的需求弹性较大。非国有部门往往进入需要资本较少、原材料比较短缺的行业，并在产出品销售时发挥它的自由定价优势，而国有部门拥有大量固定资产，及众多种类的互补性投入品，这样，两个部门都在争夺处于短缺的特定投入品，如钢材等。两个部门之间存在的弹性差别，导致特定投入品流向非国有部门，而国有部门因缺乏足够的特定投入品而出现停工待料和生产能力闲置。这个模型试图解释一些重要的投入品如何从国有部门流向非国有部门，结果是造成双重短缺：国有部门缺少重要原材料，非国有部门缺少资本，以致全社会的资源配置效率下降。摩非等人提到，在苏联，原材料，如木材、钢材、石油等，重要的中间投入品，如钢管、水泥等，是最常发生流失的（Murphy，Shleifer and Vishny ，1992）。在双轨制条件下，国家定价的产出部分是否得到计划配额的严格约束，是苏联与中国的渐进式改革的关键差别，摩非等人写道：“中国也走了我们所描述的这种局部改革的道路，但有一点例外，中央政府仍继续维持着国家计划配额的非常严格的履行，并且只允许企业将超过国家计划配额的那部分产出卖给私人买主。结果，政府控制住了投入品流失问题。相反，前苏联政府名义上保留了对国有企业的调配配额，但实际上却大大松懈了对计划的履行”（Murphy et al，1992）。
在中国最初形成双轨制局面时，计划经济方式仍起着重要作用，中央政府以供给计划配额（以计划价格计价）的投入品来保证国有企业完成计划内产出，企业只有在完成了计划配额以后才可以自主面对市场。苏联在名义上也保留了一些配额，但中央政府权力下降，无法实施有效监督，使配额形同虚设。当然，计划控制并不是唯一的办法，在国有企业之间出现了用某些产品互相“串换”的活动，1984年对429个企业的调查发现，计划供应之外获得的原材料有56%来自于企业之间的串换，串换比例钢材为72%，木材为76%，水泥为64%（刁新申，1986）。这使国有部门的计划内产出与购买得到有力的维护。
摩非等人的研究得出的结论是，由于中央政府不能控制住投入品的流失，“价格改革应该采取大爆炸的方式，将所有的价格一次性放开”，这就是说，双重体制的改革方式也可能导致渐进改革的失败。他们同时认为“中国政府通过在国有企业之间执行严格的配额而尽力控制住了流失问题。这种控制需要一个比1991年时的俄罗斯政府更强有力的政府。”但是，中国的改革是在以经济增长为总目标的前提下展开的，由于“人们长期形成的片面追求产值增长速度的传统观念和传统做法很强，一遇可能的机会就竭力把经济发展牵引到数量增长型的方向”（刘国光，1999）。追求产值、攀比速度，导致1984年和1985年出现经济过热和效益下降的局面，经济增长速度过高，投资规模过大，信贷、外汇和消费基金失控。这种巨大的投资、消费需求增长，加剧了紧缺的生产资料和其他重要资源（资本、外汇）的紧张。计划外产出价格放开之后，经济过热和消费膨胀引起的新的短缺和企业市场化改革的正常涨价混在一起，企业利用定价自主权或借口原材料涨价而不择手段扩大涨价范围。这样，通货膨胀和双轨制内含的“串轨”机制相互促进，造成社会经济生活的全面紧张，也危及中国式的双轨制自身的生存。理论界对双轨制是否有理由继续存在下去提出了严重的质疑。有人认为“双轨制弊大于利，应尽早过渡”。（赵林如，1986）吴敬琏明确指出，“近年来经济波动的体制根源在于新旧两重体制的相持状态”，“继续保持目前的双重体制对峙状况对我国经济发展和经济改革都会起不良影响，因而亟需加快改革的步伐”。他的考虑是，“或者前进到新经济机制起主导作用的体制，或者退回到改良集中型体制，而不可能长期停留在目前这种状态”，他认为必须采取“断然措施”摆脱这种状态（吴敬琏，1996，1997）。
1985年，一些力主加快市场化改革的经济学家在设计“总体规划”时集中指出了价格双轨制在实践中的弊端，它们是：（1）计划外产品的价格上涨极快，对所有制成品价格上涨的推动作用非常强大，增加通货膨胀预期；（2）企业内外财务关系混乱，不合理收入差别急剧扩大；（3）计划内产品纷纷流向计划外，合同兑现率不断下降，重点建设的原材料供应达不到计划要求；（4）计划价格和市场价格的价差为各种倒买倒卖活动提供了可剩之机；（5）宏观方面事实上无法调节和引导计划外产品流向，助长地方和乡镇企业盲目发展，加剧产业结构失调；（6）地区割据、贸易壁垒、以物易物、靠价差获得高收入引起消费基金失控，等等。（刘吉瑞，1998）为了克服这些弊端，他们设计了一整套改革方案，认为有宏观管理的市场经济是一个有机的体系，主要由自主经营、自负盈亏的企业，竟争性的市场体系和主要通过市场进行调节的宏观管理体系三个方面构成，三个方面互相联系、密不可分，只有在三个方面进行同步配套的改革，才能建立起有效率的经济体系。这种改革战略思路与当时中央决策层的考虑很相近。1986年初，国务院领导提出了以价格体制、税收体制和财政体制为重点进行配套改革的设想，国务院总理赵紫阳宣布要在加强和改善宏观控制的条件下改善宏观管理，在抑制需求的条件下改善供应，同时作好准备，使改革在1987年迈出决定性步伐（赵紫阳，1986）。3月份，他多次发表讲话指出，当前这种新旧体制胶着对峙，相互磨擦，冲突较多的局面不宜拖得太长，1987和1988年需要采取比较重大的步骤，促使新的经济体制能够起主导作用。“关键是价格体系的改革，其他的改革围绕价格改革来进行。”（吴敬琏，1999）1986年4月国务院建立了经济体制改革方案设计办公室，拟定了以价格、税收、财政、金融和贸易为重点的配套改革方案，1986年8月得到国务院常务会议，中央财经领导小组的批准，邓小平9月13日听取汇报时对这一方案“作出了很高评价，要求照此执行”（吴敬琏，1999）。但是到10月，国务院领导人改变了想法，决定放弃这一方案，其中的一个重要原因是各个部门之间的利益无法协调，财政不堪重负（张军，1997）。1988年中央第二次精心设计了“价格闯关”方案，由于普通百姓的挤兑和抢购风潮使决策层改变了决心而放弃。
在国有部门改革进程中的两次“激进改革”方案都未进入实施就被放弃，使人们无法用事实评价它们本身的可行性，但是1992年俄罗斯实行“休克疗法”式的价格改革引起2600%的剧烈通货膨胀，相反中国在1994年前后彻底取消一切消费品的配额限制，绝大部分生产资料实现价格并轨，从经验上支持了渐进式改革的可行性。在此，我们可以对中国1986年的“价、税、财联动”方案、1988年的“价格闯关”方案和俄罗斯的“大爆炸”改革结果略做比较。
价、税、财联动的思想，最早见于楼继伟、周小川提出的主张，他们在设想用价格调整来达到一种新的合理的计划价格的时候，同时提出了“价格政策与税收、补贴政策密切结合、互相配合。更广义地讲，还应与利率、汇率、关税、进出口补贴密切结合”（楼继伟，周小川，1984）。以后，有更多的经济学家赞同这个观点，并不断修改和发展，在1986年正式成为改革的一种战略方向设想。这个主张本身具有严密的逻辑性，因为，在传统的计划体制下，计划价格严重扭曲，即使调整也很难以下手。其困难不仅在于信息成本，更在于国家把计划价格作为实现国家发展战略、积累资金、利益分配等重要目标的工具。用计划价格取代市场价格本身就是为了消除市场的自发性力量以实现按计划目标配置资源的目的，建立符合国家发展战略目标的利益分配结构，每当价格严重扭曲以致于造成资源严重浪费和人民生活恶化时，国家又被迫调价，以改变已有的利益分配结构，但同时又不能过多侵犯原有的既得利益，每次调价就必然是价格、税收、补贴、财政各环节联动，以达到新的计划平衡。市场价格不仅仅是价值的反映，更重要的是供求关系的反映，它本身不可能成为达到社会公平的工具，税收、财政、补贴是以社会认可的公平、合理为准的分配工具。市场价格是随时变动的，税率、补贴等应当相对固定，价、税、财联动的想法在抽象的理论层次上是逻辑优美的，但要付诸实际操作则无法办到。当时设想了“税随价动”和“价随税动”两种配套方法，作为政府手中的工具：“初级产品提价收入，绝大部分用资源税和流转税收上来。在产成品环节，推行税率规范化的增值税，按保证行业平均利润的要求随税调整价格”（吴敬琏，1988）。
这种联动改革，在初始阶段必须对所有产品的相关利益阶层的利益作出测算，并求解价格变动以后的补偿方程，在实施以后的长时期中，必须不断地由政府充当“市场均衡价格”的模拟调整人，以计划手段调整随供求关系不断变动的所有参数，因而在1986年“大联动”之前的计算过程中，各种利益层次之间无法摆平，财政不堪重负，专家们对“一次到位”的“位”在何处争论不休，因而不得不一而再、再而三地修改和缩小方案，直至最后完全放弃。以后在1988年又要开始价格大调整时，各部门又急急抱着各自的账单找财政开缺口，也是同样的问题。1986年，人们对价格、政府、市场的关系的认识远没有今天置身于市场之中的亲身感受深刻，现在看来，价税财联动方案带有过多的计划乌托邦性质，它根本就不可能实行。
1988年的“价格闯关”方案除了上述的困难外，由于连续10年的改革已经教会了消费者太多的涨价原理，调价、议价都是只升不降，老百姓的通货膨胀预期已成为惊弓之鸟。在双轨体制中，计划当局对财政收入的担心远大于对百姓实际收入水平的担心，因而生产者和消费者在价格改革中处于极不相称的地位，上调价格使直接生产者受益而不是像他们自己喋喋不休的宣称那样是止损，同时又有利于财政增加收入，涨价不仅是一切行业部门、企业领导人最重要的政务，成功地得到政府批准涨价也是这些领导人最为得意的政绩。因此，价格改革的调价和与之形影相伴的搭车涨价每出台一轮，人们的通货膨胀预期就强化一成。1988年经济学界一面强调要控制通货膨胀，为价格改革创造宽松的经济环境，另一方面又以“此关早晚要过，迟过不如早过，长痛不如短痛，贵在当机立断”（吴敬琏，李剑阁，1988）这样的不负责任的急燥心态来宣传价格改革“闯关”的必要性，对已经连续几年此起彼伏的抢购风、通胀预期无疑是推波助澜。1985年猪肉等副食品价格放开，1986年七种主要工业品价格和大量轻工业品价格放开之后，能够控制工业品的官僚兼商人利用垄断性权力聚敛财富，一部分普通百姓的实际生活水平开始下降，即使1988年的“闯关”夭折未果，我们凭今天的东欧、俄罗斯、中国不同改革方式的经验完全可以判定未出现的剧烈通货膨胀可能会对什么人有利，对1989年社会、政治、经济形势将会有什么样的影响。
1992年的俄罗斯“大爆炸”价格改革，带来20倍的通货膨胀，1991年至1993年期间其他东欧和前苏联国家大多也发生百分之几十至二千的通货膨胀，这些国家的完全的价格自由化改革目标无疑都很快实现了，而且在几倍至二十倍的物价水平基础上，通货膨胀率都在一两年内稳定在二位数的“乐观”水平。但是在这些国家是否出现了转轨经济国家都一心向往的竞争性的市场经济呢？很多经济学家都强调，俄罗斯的“大爆炸”改革把庞大的国有部门突然置于完全的商业基础之上，可能会阻绕资源的有效分配，因为这种完全的市场化改革无异于在过渡初期造就出一个被国有部门垄断的市场结构，国有部门拥有绝对大的生产份额而又不再受计划约束，必然趋向于操纵新生的市场（Ross，1994），企业不是通过增加生产去创造利润，而是利用市场垄断地位削减产出和提高价格，获取垄断利润。投入品的垄断高价提高进入的成本，使其他经济成分的企业难以生长起来。俄罗斯的经验表明，彻底的价格市场化改革并不一定就会导致竞争性市场。
中国的价格双轨制在实施过程中经历了与俄罗斯1991年以前的渐进改革不同的路径，没有在国有部门内部放弃计划控制（包括配额和价格控制），逐步缩小控制范围，同时逐步扩大计划外受市场调节的领域。根据配额约束的价格双轨制安排，国有部门之间的交易仍然按照配额以计划价格清算，但在计划的边际上国有生产者可以将“计划外”产出按市场价格出售给任何购买者。随着时间的推移，计划外部分将获得不断增长的份额。根据中国253家国有企业调查资料统计，1991年按计划价格销售的产品比重已下降到30%以下，按市场价出售产品的比重则超过了70%，而1978年二者各占97%和3%的比重。这在禁止软预算约束的国有企业彼此竟相争夺稀缺资源、保障传统国有部门向市场体制平稳过渡、避免剧烈的通货膨胀等方面显然起了重要的作用。到1997年，资源配置的市场化基础已经确立，农业部门的指令性计划已全部取消，9种主要的农产品国家实行指导性计划管理，农副产品收购总额中国家定价的比重下降为15%，除粮棉以外的其他农产品价格已全部放开。工业部门指令性计划管理的工业品只有12种，并限于其中的部分产量，占全国工业总产值的4.1%.社会零售商品总额中国家定价的比重为5%.外贸指令性计划全部取消，进口总额、出口收汇和进口用汇实行指导性计划。1994年顺利实现汇率双轨制向单一汇率制度的并轨。中国的价格双轨制在渐进方式中完成了价格市场化的转轨重任。
三、产权重组
中国国有经济改革首先从工业企业开始，前期以工业、贸易、财政部门为重点，金融部门的重要改革则在90年代全面推开。在第一阶段，改革的核心内容是简政放权、放权让利，重点在放权让利。把传统体制下国有企业上缴全部利润、折旧费，改为允许企业留利3%，以调动企业的积极性。第二阶段改革的核心内容是调整规范国有企业与政府之间的权、责、利关系，实行“利改税”和“拨改贷”。1983年和1984年的两步利改税完成了把国有企业利润全部纳入“利税合一，按章纳税”的规范轨道。为减轻财政对国有企业固定资产投资的支出压力和提高对国有企业的约束力，采取了“拨改贷”政策，将对国有企业的固定资产投资办法由原来的财政注资拨款改为通过银行贷款。第三阶段改革的核心是实行企业承包制，以所有权与企业经营管理权两权分离的方式进行企业产权重组，企业同时获得了部分利润的收益权。企业承包的责任是完成上缴利税，是以行政契约方式建立企业与国家的剩余分享经济关系，从1987年至1992年经历了两个承包期。同时，在财政体制上实施了“包税制”改革，国有企业对地方政府或主管部门承包上缴利税任务，地方政府对中央政府承包上缴利税任务。
地方政府完成包税任务后的税收属于地方支配，超计划收入以1：3比例由中央政府与地方政府分成。在财政支出上中央财政和地方财政各自分别支出，即“分灶吃饭”。第四阶段始于中共十四大确定建立社会主义市场经济体制目标，对国有部门的企业改革提出了建立现代企业制度的要求，把过去主要在企业与国家在利益分配关系上的产权调整转为全面深入的产权制度重组，以探求公有制基础上和市场经济基础上的企业产权制度模式。
1979年开始对国有企业放权让利，企业留利给企业带来积极性的同时，剩余收益权的一小部分转向企业。这一点产权变动立即受到来自政府财政困难的威胁，1981年开始增加调节税，加重企业负担，1982年只好又提高企业留利水平，但又进一步导致政府财政困难加深。
1983年采用“利改税”并配合以“拨改贷”，用规范方式确定政府与企业之间的剩余收益权分享和固定资产产权转换，企业的财务约束力度加强，融资成本急剧上升，企业负担加重。
企业又要求“税前还贷”以降低应纳税计数额，造成财政收入减少。这种在企业和国家之间调整收益权分配的改革无法消除企业积极性与财政收入此消彼长的矛盾。
1987年借鉴农业部门改革经验实行国有企业承包制，受到两个部门不同的生产资料性质的极大限制。农业部门的主要生产资料土地有两个特征，一是可以分割到农户使用，二是不会丧失使用价值。国有部门的社会化生产资料不可以分配到个人自主使用，因而不能像农业部门那样通过所有权和使用权的分离来消除监督和计算的必要性，反而由于生产资料易于被过度使用而加速折旧，生产资料价值易于被暗中转移而增加了监督和计算的必要性。企业以上缴利税为承包目标，国家却丧失了对国有资产本身的财产权利安全，加上包税制使地方政府用对外商的税收优惠和避免中央政府从超收税额中分成而留利于企业的办法，使国家的产权权利受到多重削弱。
在上述的改革过程中，企业内的全体职工，包括管理经营者和普通职工的利益大体是一致的，因为国家计划对工资、奖金、集体福利分配的严格控制限定了管理者阶层的收入上限。
但是随着市场化改革的推进，价格和数量的计划管理逐步削弱，管理者拥有企业的实际对外经营权力和对内管理权力逐步增大，企业内管理者和普通职工的利益开始分离，逐步形成掌握企业管理权和购销业务的管理者阶层和与之对立的只从事生产的普通工人阶层。普通工人只直接使用物质生产资料，领取工资收入，不具有利用职务侵占经济剩余和国有资本的便利条件，管理者因为有了管理经营权力而实际上具有以各种手段侵占经济剩余甚至国有资产而难以被监督的职务便利。由于企业内分化出了这两个利益差别很大的阶层，再把企业内的全体职工视为一个整体考察国家与企业的关系就不合实际了。
苏联在1985年4月开始的对国有企业的“根本改革”，力图以市场为约束条件，使企业成为能够“自我补偿、自筹资金、完全经济核算”的商品生产者法人实体。自我补偿是企业要用收入补偿各种消耗和工资，并在规定的期限内完成补偿周期；自筹资金是根本改变以往对企业无偿拨款的方式，企业自身通过市场筹措资金；完全的经济核算是企业要成为权力与责任相一致的法人实体，实行企业自治和独立作出战略决策（阿巴尔金，1987）。刘伟指出了苏联这种改革内含的深刻矛盾，如果严格地贯彻国有企业自筹资金，那么国有企业的所有权性质就会变化，企业自筹资金与国有制存在冲突。因为在国有制前提下，国家是企业的所有者，企业的债务本质上是国家的债务，当然也就不存在有别于国有制企业的、企业自己独立的资产负债；如果企业不是通过市场筹集资金，而只通过国家垄断的银行获得贷款，那么不过是改变了以往由国家财政拨款的表面形式，最终的企业资产责任仍是国家承担。如果企业既不能得到国家拨款又无国家垄断银行的贷款，而通过市场自筹，那么自筹资金形成的积累便不再是国有的（刘伟，2000）。这种矛盾在国有部门的改革中是同样存在的。中国在实行拨改贷改革时，虽然只是企图以此提高企业对所使用资本的效率的关心，实际上也陷入了同样的矛盾之中。“至于在自我补偿、自筹资金基础上的完全独立核算，其中包含的产权关系矛盾更为深刻。在不改变国有制的前提下，企业能够实现完全的经济核算吗？如果仍是国有制，企业既无资产权利也无资产责任，不可能接受市场硬约束，如果采取委托方式，在扩大自主权的条件下，把企业推向市场，但同时企业代理者并无对所有者承担资产责任的能力，那么在所有权作用转化甚至弱化的条件下，扩大的自主权难以有资产责任约束，必然导致一系列损害所有权的同时又不符合市场规则的企业行为”（刘伟，2000）。苏联在这种不可调和的矛盾中转向了选择私有化和激进方式的道路。
中国在1986年和1988年两次试图转向市场化的激进改革时，理论界、政府部门决策层以及企业界里，都有一股要求国有部门完全私有化的力量和表达这种要求的“声音”。这股私有化取向的力量看到了国有制与市场化的矛盾，但他们认为在公有制基础上无法解决，因而要求以私有化来回答转轨经济的所有制基础问题。另一种思路是沿着“两权分离”即所有权与经营权分离的路径不断解决国家与企业之间的自主权和剩余分配的实际做法，对此，刘伟在1989年指出：“事实上，现代经济中的企业产权既不同于体现财产最终关系的所有权，又不同于企业日常决策的经营权，而是指对企业财产在市场交易中的支配权和转让权，这种权利是与风险责任的直接承担相对应的。现代经济生活中，股份公司的董事会所掌握的法人所有权就大体相当于产权，持股者拥有的股权是所有权，经理所掌握的是经营权。在这种三权分离的条件下，企业经营风险具有承担主体——董事会，持股者的所有权体现为经济上的索取权，包括拿股息、分红、索赔。在我国企业两权分离的改革中，恰恰缺少明确的产权主体，进而缺少从经济上承担风险责任的主体，缺乏对经营者的财产约束。这样，一方面使有些企业家有了冒险的权利却无承担风险的能力，一旦破产，他至多只负行政、名誉、法律责任，不可能负财产责任；另一方面，缺少产权主体，产权界区不清，使企业家在运用经营权时磨擦阻力极大，不可能直接通过市场机制有效地建立企业与外界的经济联系”（刘伟，1989）。
因此，“彻底私有化”和“把企业职工视为一个利益一致的整体，用两权分离来简单划分企业与国家之间的权、责、利关系”这两种思路，都没有真正为国有部门经济转轨提供建立公有制基础上的产权结构的正确方向和理论依据。
现代产权理论是分析以企业这种现代经济组织为行动基本单位的理论，它把以往被正统经济学排除在经济分析之外的产权重新纳入经济学视野。1922年奈特发表《风险、不确定性和利润》，从考察风险及与风险（风险就是“未来的不确定性”）相联系的冒险、投机入手，把产权特别是企业产权制度对于制约冒险和机会主义的重要性突出出来。冒险是指对手中掌握的决策权不负责任地使用，例如国有企业管理者把企业资本不负责任地投入风险很大的股市。机会主义是指道德上的随机取巧，例如国有企业管理者不是选择用经营业绩来证明自己获取报酬的依据，而是选择直接盗走国有资产的最省力手段。以后产权理论的发展其基本宗旨都是围绕解决这个问题，这就是马克思主义政治经济学中的所有制理论与产权经济学的产权理论之间的关键差异之所在：所有制和产权的客观实体都是人与人之间的经济关系，马克思的定义是：“给资产阶级的所有权下定义不外是把资产阶级生产的全部社会关系描述一番”，菲吕博腾（E.Furubotn）等人对产权的定义是“要注意的中心点是，产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。······它是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系”（菲吕博腾，1994），所有制、所有权、产权的差异不是它们表示了不同的对象，而是它们表示同一对象即“生产关系”与不同的问题相联系的特定范围。在国家与企业之间划分剩余是解决局部职工与全体人民的利益矛盾，它不能解决局部职工中的管理者冒险和机会主义问题，产权划分是用剩余索取权与管理者的结合来解决“委托—代理”关系中管理者冒险和机会主义问题。因此，关于国有经济部门的所有制理论存在一个可以用产权理论来补充和丰富的空间。
委托—代理理论是现代产权理论和现代企业理论中最富有借鉴价值的部分。
标准的委托—代理理论模型首先假定：（1）出资者作为委托人对产出没有直接贡献；（2）缺乏充分信息，因为委托人不易直接观察和完全掌握代理人的行为。在这两个条件下，一方面，如果使代理人承受全部风险，相应地代理人成为剩余权益者，产权对于代理人的约束是严格的，对其激励也是充分的，那么，资源配置能够达到最优，因为排除了冒险和机会主义而在企业内部来自产权结构的交易成本低；另一方面，要使委托者预期效用最大，在委托者与代理者之间的产权结构安排上，代理人必须承受风险，至少是部分风险。代理者承受的风险责任与其在企业中对资产的权利应对称，同时与激励代理者所需的利益相对称（张维迎，1994），（在这里为了简化问题并不对董事会和经理作严格区别）。按照产权理论的基本逻辑，企业代理人如果拥有获得全部企业剩余（也许要扣除应给股东的部分）的权利，他可以最有效地去监督工人，现在国有部门的改革只允许企业代理人获得相当于普通工人几倍至十几倍的管理劳动工资，没有剩余收益，风险与收益不对应，因而监督不力；国家获得了全部剩余就应该承担对企业代理人的全部监督责任。国家作为法人是不可能承担这一责任的，它必须让自然人去承担这个责任。作为代表委托人国家的自然人，除非成为剩余权益人，否则按照经济人假设他也不可能胜任这个责任。代理人当然不能得到全部企业剩余，但是，如果代理人获得有限的剩余权益的产权制度安排能够显著提高国有资本效率，那就证明在市场经济条件下公有制自身的结构还没有被完全认识，还需要通过实验为改革决策提供更多的信息。
国有企业是社会主义全民所有制的基本单位，按照这种生产关系的本质，每一个中国公民都有权利进入国有企业就业，通过劳动实现他对公有生产资料的所有权、使用权、收益权；公有制的这种本质属性在中国现实的生产力和人口条件下从一开始就受到限制，只有一部分公有生产资料的所有者实现了他们的所有权；进入国有企业的劳动者在企业中参与经营管理的权利也受到劳动者本人素质和人事制度的限制。在规模不同、技术和资本密集程度不同、行业垄断程度不同等各种非所有制因素约束下，企业职工的劳动转化为市场价值也受到很大限制，等等。这些对公有制本质属性的限制，有的在计划经济条件下就已经存在，有的在转轨经济中出现，它表明公有制抽象的本质属性和具体的自身结构有差异，象碳元素的异构同质体石墨和金刚石的差异没有改变碳元素的本质一样。公有制也许永远也不会出现象马克思设想的共产主义社会中那样纯粹的自身结构形式，现在也不可能使管理者象巴黎公社中那样只领取两倍于普通工人的工资。按劳分配所依据的劳动，不论是现在劳动还是包含过去受教育和学习的劳动，都是人的脑力和体力的支出，受到人的自然生理规律的限制，不可能有普通工人收入和比尔·盖茨的财富那样巨大的差别。如果限定为劳动时间相同，一个管理者和一个工人的劳动支出从生理角度计算只不过可能有几倍的差异，如果加上对过去劳动（学习和训练）的追加补偿，也是有限的。复杂劳动和强度劳动超过简单劳动的倍数，按照劳动价值论的逻辑应以生理的可能为限度。国有企业的实现利润中包含非劳动因素的贡献，管理者的收入中包含非劳动因素贡献即非劳动收益，是应当由同样的逻辑来证明的。非劳动收益发生在个体劳动中：繁华地段和偏僻地段小商贩的收益差异；在国有企业中：承包制改革时期的苦乐不均，这些都与生产资料所有权无关，是劳动者在行使使用权、劳动权、收益权时发生的相关收益，可能具有与剥削不同的性质。管理者由剩余收益权得到的非劳动收益是对公有制性质一种限制，这种限制是一种具体的公有制的自身结构对其性质的限制，与限制农民进入国有企业而发生的对公有制性质的限制是同样性质的。这与中外合资时的国有企业中的外国经理人员的收入的性质可以区别。这种区别如果只做数量分析，他们只表现为同质的量的差别，区分它们的质的差别的任务，留给了中国国有部门改革的进一步实践和政治经济学理论的进一步探索。
另外，需要特别在此指出的是，“代理—委托”理论是建立在“监督者可以获得完全、充分信息”这样一个暗含的假设前提之上的理论假说，它的逻辑是：只要监督者有了足够的利益激励，他就会全力以赴去施展他的这种能力，获得真实信息，约束代理人的决策和行动，使企业的经营活动符合委托人的全部利益，包括当前利益和长远利益。但是在现代市场经济中，基于复杂的技术基础、交易制度之上的大量交易行为，特别是在合法的会计报表掩盖之下，要区分违背、损害委托人利益的代理人行为与合符委托人利益的正常交易行为越来越困难，“委托——代理”理论的这一暗含假设具有多大程度的真实性，决定着委托——代理理论本身有多大的借鉴价值。正因为国有部门产权重组的理论基础准备不足，虽然市场化的客观进程提出了急迫的重组要求，借鉴中国渐进改革的经验，积极进行多种思路、多种方案、多种方向、多种组合的实验，以取得真实的充足信息，是当前国有部门改革次序设计必须注意的问题。
第三部门：国家基本经济制度改革
一、天然的市场亲和力
第三部门是除了国有经济部门和土地集体所有制基础上的农户经济之外所有其他经济的总和。第三部门在经济转轨以前主要是农村的社队企业、城市的集体企业和极少量的个体劳动者，其中只有城市集体企业部门规模较大，1978年实行对外开放政策以后，外国资本和华侨、港澳台商进入大陆投资构成了第三部门中来自境外的成分。第三部门的特点是相比之下受计划控制较弱，其中私有经济部分不属于计划经济范畴，因此在国家处于经济转轨时期，这个部门天然具有市场亲和性，最容易与市场相容。
农村社队企业是现在的乡镇企业的前身，它们产生于农业合作化和人民公社时期。尽管国家一再强调社队企业要与各级经济计划相衔接，但由于这些社队企业的生产多集中在小规模的农副产品加工、当地产销的日用品制造和带有服务性质的农机具修造等行业，并且具有分散性、自发性和“自给自足”的色彩，其生产、交换等行为基本游离于国家计划之外。也正因为它们游离于计划之外，往往面临着巨大的生存压力，因而具有强烈的经济核算倾向，其行为也自觉或不自觉地要依照价值规律行事。改革之前它们只占农村经济的7%.改革伊始，国家为促进农村经济发展，增加农民收入，对社队企业分别实行了低税和免税等鼓励政策，迅速释放了原有体制中的“市场”能量，各种联营、合作、个体企业大量涌现。1984年社队企业改为乡镇企业，到1991年，产值首次突破1万亿元大关，占农村总产值的59.2%，超过了农业产值。乡镇企业是以市场导向发展起来的，除了以集体和个体等非剥削性质所有制为基础的企业外，国家对具有一些剥削性质的私有制企业的发展采取了谨慎观察、引导和依法规范、监督、管理的政策，使乡镇企业在发展中形成了多种所有制并举和相互溶合的制度基础，1998年按财产关系划分，属于集体企业的有106万户，职工4829万人，属于私营个体企业的有1897万户，职工7707万人，其中按“8人以上”计算规模的有222万户，职工2620万。
乡镇企业从改革一开始就以自主经营、独立核算、自负盈亏的市场主体角色出现，在市场机制引导下取得自身发展和经济增长的巨大成就。
城镇集体经济产生于国家对个体手工业、商业、运输业和建筑业的社会主义改造，在改革之前吸收了城镇街道和社会闲散劳动力而得到发展，1978年达2048万人。由于城镇集体经济的产生和发展是在各级政府推动之下进行的，因此在一开始，就纳入了政府的严格行政管理轨道。十一届三中全会以后，为了缓解就业压力，特别是国有企业职工子女就业问题，国家在税收等政策上鼓励各地区、各部门在各种行业、企业积极兴办劳动服务公司等各类集体企业。由于此时兴办的集体企业更多地产生于国有企业的出资，与原有集体企业依附于行政管理部门不同，在体制上突破了行业行政管理的界限，在生产和经营管理上具有相对的自主权，在行为上贴近或符合价值规律的客观要求。至1988年末，全国城镇集体所有制职工达3527万人，比1978年增长1.6倍。在此期间，集体经济在数量上扩张和在体制上更转向市场化的一个因素是国家1984年对小型国有商业企业的改革，将一部企业改为国家所有、集体经营、照章纳税、自负盈亏，一部分转为集体所有制，一部分租赁给个人经营。另一个因素是集体经济中包含了大量的私有制经济、个体经济等完全意义上的市场经济主体，这使得城市集体经济的市场化发展比较自然和容易。1996年5月至1999年1月，按照国务院总体工作部署，由财政部、国家经贸委、国家税务总局在全国范围组织对城镇集体企业清产核资，明确了绝大多数企业的财产关系。数据表明，到1997年底，城镇集体企业共72.1万户，其中财产权明确属于集体性质的有36.3万户，权属不清尚待甄别的有33.6万户，是“挂靠”集体所有制的企业。“挂靠”企业经初步鄄别认定，确属集体企业的1.8万户，属于私营（个体）和个人合伙企业的23万户，集体与私营合资的企业1.1万户，集体与国有单位合资的企业5千户，属于全民所有制的企业7千户，另有6.5万户待定（沈莹，1999）。
三资企业在中国的经济改革中具有独特的作用。以引进资金、引进技术和引进管理为目的，中国在改革的起步阶段就开始了积极发展三资企业工作。由于国外资本的进入多来源于发达的市场经济国家和地区，进入国内后的三资企业在组织制度上也采取了市场经济中最为普遍的股份公司形式。这部分具有资金优势、技术优势、管理优势和体制优势的三资企业，在中国经济发展中表现出巨大的活力，1998年外商投资企业累计已达22.7万户，投资总额7742亿美元，在经济特区和沿海开放城市和经济技术开发区中的三资企业工业总产值占这些地区工业总产值的一半以上。
城镇个体经济在改革开始以后才逐步发展起来，最初是为了解决城镇待业人员和知识青年就业问题，国家政策从限制改为鼓励发展，肯定个体经济的合法性，从手工业、修理业和服务劳动行业开始发展，以后扩展到更多的行业。国家先后发布了有关鼓励个体经济发展的政策法规，在经营范围、工商税收、资金管理等方面提供了一系列方便，使其得到迅速发展。
城镇个体经济的出现和发展一开始就具有商品经济的特点，是城镇首先出现的真正意义上的市场主体，它们的生产和经营完全受市场价格和收益目标的调节，行为受价值规律的完全支配，它们在数量上的急速扩张和个人收入上的迅速提高，以及它们所表现出来的空前的生产经营积极性、主动性、灵活性，对国有部门的劳动者的思想观念转变也起了不可低估的影响。
第三部门内的各个部分、各种所有制成分既有独立发展，又有相互溶合，形成了符合市场经济运行方式和财产权利关系的多样性结构基础，它们自身具有天然的市场亲和力，不需要像高度计划控制下的国有部门和农业部门那样经历一场从计划体制向市场体制的实质性转变，作为外部制度环境的国家基本经济制度的改革成为决定它们发展空间的关键。
二、国家基本经济制度改革
在改革以前，社会主义公有制就是国家的基本经济制度，在1982年12月4日五届人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》中规定：“第一章总纲······第陆条中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”
这里，“经济制度的基础”，就是“基本经济制度”，而在“经济制度”这4个字前面的定语“社会主义”是不必要的修饰，这个“经济制度”是什么性质的，要用后面的表语“生产资料的社会主义公有制”来回答，而“生产资料的社会主义公有制”的外延，用同位语即“全民所有制和劳动群众集体所有制”来说明。
宪法的这一条规定的对象，是国家的基本经济制度，它要回答“中华人民共和国”以什么经济制度作为自己的国家基本经济制度，而不是回答“社会主义经济制度在中国是什么样的”。由于在1982年我们的党还没有完整地提出关于社会主义初级阶段的理论，对于在社会主义的这个阶段上是不是应该只有社会主义经济制度这一种经济制度，是否能够同时存在其他的非社会主义的公有制、非公有制等经济制度，还没有成熟的全面的认识，因而倾向于认为这个阶段上只有社会主义经济制度，最多只能有不具剥削性质的个体劳动者经济制度作为补充，并且认为国家的基本经济制度就是社会主义经济制度，二者是相同的含义。由于这种认识的局限性，在国家基本经济制度的法律规定中没有对其他经济制度的法律地位作出说明，在实践中则变通地以国家政策的形式来限制、约束其存在和发挥作用。
各社会主义国家几十年的实践，中国在建国以后至1978年的社会主义实践，为全党和全国人民提供了宝贵的经验和教训，党和国家的决策层从改革一开始就十分重视从实践中探索适合中国国情、符合全中国人民利益的国家基本经济制度，一是允许个体、自愿组合的集体经济制度发展，以解决当时大量劳动者的就业问题，二是允许外国资本进入中国大陆合资、独资办企业，以解决资金、技术、管理、信息等各方面的短缺、落后问题。经过改革开放和经济发展的20年实践，中国共产党在十五大上宣告：“十一届三中全会以来，我们党认真总结以往在所有制问题上的经验教训，制定以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针，逐步消除所有制结构不合理对生产力的羁绊，出现了公有制实现形式多样化和多种经济成分共同发展的局面。”“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”（江泽民，1997）。1999年3月15日九届人大二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，并公告公布实施，修正案规定：第壹拾肆条宪法第六条：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。”
修改为：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配原则。”“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”
从1982年宪法到1999年修正案，国家基本经济制度在实践中经过深刻改革完成了从适应于中央集权计划经济的制度安排向适应于市场经济的制度安排的根本转变。这一转变从1978年算起花了21年时间，走过了一条从试验、试点向局部扩展，再向全国推广的渐进式制度创新道路。国家在这一过程中成功地担当了制度创新的倡导者、设计者角色，对改革以前28年积累的信息加工整理，针对过去的制度弊端主动试验创新，解除对实践主体的束缚，取得经验及时总结并以政策、法规的正规制度形式固定已有创新成果，在信息获取、理论指导、实践创新、法律制度固化这些关键环节上按照制度变迁内在逻辑主动地设计出一系列的实施程序，对个体劳动者制度、私人经济制度、国外资本制度、港、澳、台资本主义经济制度、混合经济组织制度的产生、引入、共存、发展提出能够适时变化的指导方针，避免了用教条化的态度生搬硬套资本主义市场经济教科书模式所必然带来的俄罗斯式的恶果，以成功的实践经验科学地回答了转轨经济在中国应该建立什么样的所有制基础的问题，也成功地回答了在过渡过程中应当采取什么方式、走什么道路的问题。和农业部门在1978年至1983年以成功的制度变迁推动农业生产增长一样，21年的国家基本经济制度变迁成功地推动了第三部门生产奇迹般的增长，彼得·诺兰称之为“中国之迷”（Nolan ，1992）。
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